（金融学专业论文）美国商业银行监管研究.pdf

摘要 在美国银行业的发展历史中，银行监管一直是确立银行在金融体系中的地 位、稳定金融体制、促进经济发展和社会繁荣的重要途径。美国经过短短2 0 0 多 年的发展，一跃成为世界超级大国，主宰世界经济、政治、科学近1 0 0 年，并且 还将继续对世界事务发挥重大影响。这与美国的银行业发展密切相关，而银行监 管在确保美国银行业的健康发展中功不可没。 在美国银行业的曲折发展中，美国的银行监管也经历了巨大的发展和变化， 形成了一套完整而有效的监管法律和体制，积累了丰富的监管理论和实践经验。 2 0 世纪开始，美国的银行监管进入系统化、法制化的轨道。格拉斯一斯蒂格尔法 确立了美国商业银行的运作机制和监管框架，联邦储备体系、存款保险体制奠定 了现代美国银行业的基础，确保了监管职能的发挥。8 0 年代以来，技术革新、 金融理念的变化和竞争压力导致了美国银行业的创新和改革。促进了银行监管的 演变。近2 0 年来的银行监管法规充分反应了银行业的发展和银行监管的这种变 化，1 9 8 4 、1 9 9 4 和1 9 9 9 年的立法便是有力的证明。 美国的银行业无论就其实力还是经营活动而言，均处于世界的前列。美国银 行业的监管历史和实践，值得中国学习和借鉴。中国已经加入世界贸易组织，银 行业需要不断总结经验，吸收世界各国家银行业的先进做法，尽快适应国际环境， 积极参与国际竞争，为我国的经济建设和社会发展服务。j i 1 全文共分五个部分。第一章讨论美国银行的监管目标，从消费者保护、储户 。、- 。1 。一 保护、稳定货币、保障金融体制效率方面分析其立法和实践。第二章追溯了美国 银行业的发展和变化，揭示其内在规律。第三章在阐述商业银行监管历史的基础 上，描述美国银行监管体系的演变及其对美国银行业的重大影响，揭示当代银行 活动的变化对银行监管的涵义。第四章分析美国银行的监管机构及其职能，分析 政府对银行业的干预，介绍美国各类银行机构的监管及其有关监管的讨论。第五 章在分析中国银行业的处境和比较中外银行的差距和差异的基础上，揭示美国的 银行发展与监管对中国银行业的启示。 关键词语：商业银行：监管储备存款保险： 分类号： a b s t r a c t s t h r o u g h o u tt h eh i s t o r yo fa m e r i c a nb a n k i n gi n d u s t r y , b a n k i n gr e g u l a t i o nh a s b e e na l li m p o r t a n tf a c t o ri ne s t a b l i s h i n gt h er o l eo fb a n k si nt h ef i n a n c i a ls y s t e m ， s t a b i l i z i n gt h ef i n a n c i a ls y s t e ma n dp r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n ta n dp r o s p e r i t yo f e c o n o m ya n ds o c i e t y o v e r2 0 0y e a r so fh i s t o r yw i t n e s s e st h ed e v e l o p m e n to ft h e u n i t e ds t a t e si n t oaw o r l ds u p e r p o w e r , w h i c hh a sd o m i n a t e dt h ew o r l df o rn e a r l y10 0 y e a r si ne c o n o m y , s c i e n c ea n dp o l i t i c e ，a n dw i l lc o n t i n u et oe x e r tg r e a ti n f l u e n c eo n w o r l da f f a i r s a l lt h e s ea r ec l o s e l yr e l a t e dw i t ht h ed e v e l o p m e n to fh e rb a n k i n g i n d u s t r y , w h o s eh e a l t h yd e v e l o p m e n ti sg u a r a n t e e db yb a n i n gr e g u l a t i o n i nt h es u c c e s s e sa n df a i l u r e so fa m e r i c a nb a n k i n g ，b a n k i n gr e g u l a t i o nh a sa l s o u n d e r g o n eg r e a td e v e l o p m e n t sa n dc h a n g e s u sh a sf o r m e dac o m p l e t ea n de f f i c i e n t s y s t e mo fr e g u l a t i o nl e g i s l a t i o n ，a n dh a sa c c u m u l a t e dr i c he x p e r i e n c e si nr e l e v a n t t h e o r ya n dp r a c t i c e s ，b e g i n n i n gi nt h e2 0 c e n t u r y , u sb a n k i n gr e g u l a t i o nh a s m o v e do n t ot h er i g h tt r a c ko fs y s t a m i z a t i o na n dl e g a l i z t i o n t h eg l a s s s t e a g a l la c to f 19 3 3c o n s o l i d a t e st h eo p e r a t i n gm e c h a n i s ma n ds u p e r v i s o r yf r a m e w o r kw h i l et h e f e d e r a lr e s e r v es y s t e ma n dt h ef e d e r a li n s u r a n c eh e l pe s t a b l i s ht h ef o u n d a t i o nf o r m o d e ma m e r i c a nb a n k i n g ，e n s u r i n gt h ef u n c t i o no fb a n k i n gr e g u l a t i o n e v e rs i n c e t h e19 8 0 s ，t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o n ，n e wf i n a n c i a lt h e o r i e sa n di d e a sa n d c o m p e t i t i o n h a v ea l lb e e nl e a d i n gt ot h ei n n o v m i o na n dr e f o r mo fa n de n h a n c e dt h et r a n s i t i o no f u sb a n k i n gi n d u s t r y t h e s ea r ee v i d e n t l yr e v e a l e di nm a n yc h a n g e si nt h el e g i s l a t i o n i nb a n k i n gr e g u l a t i o n u sb a n k i n gi n d u s t r yl e a d st h ew o r l di ni t ss t r e n g t ha n do p e r a t i o n a m e r i c a n b a n k i n gr e l a g u l a t o r yh i s t o r ya n dp r a c t i c e sa r ew e l lw o r t ht h es t u d ya n dr e f e r e n c eo f c h i n a c h i n ah a sj o i n e dt h ew t o ，a n do u rb a n k i n gi n d u s t r yn e e d st or e f l e c to no u r p a s te x p e r i e n c e sa n da b s o r bt h ea d v a n c e dp e r f o r m a n c e so fo t h e rc o u n t r i e sf o rt h e p u r p o s eo fa d a p t i n gt o t h ei n t e r n a t i o n a le n v i r o n m e n t ，p a r t i c i p a t i n g a c t i v e l yi n c o m p e t i t i o na n ds e r v i n gt h es o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n to f c h i n a 。 t h i st h e s i si sc o m p o s e do ff i v ec h a p t e r s c h a p t e ro n ed i s c u s s e st h eo b j e c t i v e s ， l e g i s l a t i o na n dp r a c t i c e so fa m e r i c a nb a n k i n gr e g u l a t i o n i nt e r m so fc o n s u m e r p r o t e c t i o n ，d e p o s i t o rp r o t e c t i o n ，m o n e t a r ys t a b i l i t ya n de f f i c i e n t a n dc o m p e t i t i v e f i n a n c i a ls y s t e m c h a p t e rt w ot r a c e st h eh i s t o r yo fu sb a n k i n gi n d u s t r ya saw h o l e i nc h a p t e rt h r e e ，w ea n a l y s et h et r a n s i t i o no fb a n k i n gr e g u l a t i o na n di t se f f e c to nu s b a n k i n g ，r e v e a l i n gt h ei m p l i c a t i o no ft h ec h a n g e si nb a n k i n ga c t i v i t i e sf o rb a n k i n g r e g u l a t i o n c h a p t e rf o u rs t u d i e st h er e g u l a t o r ya g e n c i e sa n dt h e i rr u c t i o n ，u s g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni nb a n k i n g ，t h er e g u l a t i o no fv a r i o u sb a n k i n go r g a n i z a t i o n s a n ds o m ed e b a t e so v e rb a n k i n gr e g u l a t i o n i nc h a p t e rf i v e ，w ea n a l y s et h es i t u a t i o n o fc h i n a sb a n k i n gi n d u s t r y , c o m p a r et h eg a pa n dd i f f e r e n c e sb e t w e e nt h eb a n k i n gi n c h i n aa n di no t h e rc o u n t r i e s w et r yt om a k es o m es u g g e s t i o no nt h eb a n k i n g r e g u l a t i o ni nc h i n ao nt h eb a s i so f t h ep r a c t i c e sa n de x p e r i e n c e so f t h eu n i t e ds t a t e s k e yt e r m s ：c o m m e r c i a lb a n k s ，s u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n ，f e v e r a lr e s e r v e ，f e d e r a l i n s u r a n c e s e r i a ln u m b e r ： 美国商业银行监管研究 前言 研究美国商业银行的监管有很多理由，其中三个方面意义重大。第、实际 用途：社会公众通过金融体系进行交易，经常要跟银行打交道。掌握银行监管知 识有助于理解银行体系的经营模式，有效地开展这类交易。对于银行家而言，深 入理解银行监管是成功开展日常工作的基础；对于银行客户而言，需要具备银行 监管知识去评估各类金融服务和监管保护的力度。第二、理论意义：银行监管有 利于保护社会公众，培育高效、竞争的银行体制。在美国，银行监管的益处和代 价是众多不同群体感兴趣的话题，这种兴趣源于很多因素，包括银行业在经济中 的作用、银行和互助储蓄机构近年来遇到的财务问题、这些问题对联邦存款保险 基金的影响；其它因素还包括技术革新带来的银行业革命、对于信贷和其它银行 服务在不同经济领域流动的关注、对于银行面临的受监管较少的外国银行的日益 增长的竞争的理解。事实上。人们特别关注银行监管是否会带来沉重的负担，从 而阻碍银行正常的借贷业务，使银行没有能力同其它金融机构竞争。这些因素促 使人们广泛争论银行监管体系的适当性及其银行应该能够提供的金融服务的类 别，争论的焦点是银行监管应该达到的基本目的和现存的或即将实施的法规会如 何影响金融体制。第三、现实意义：相对美国而言，中国的银行监管体系尚处于 初始阶段，许多方面有待发展和完善。然而，中国已经加入w t o ，这意味着中 国全面融入世界经济的步伐加快，学习研究美国的银行监管体制有利于我们了解 世界银行业经营和管理的先进经验，加强立法。提高国有商业银行的综合竞争力， 保障国家的金融安全。 银行业和银行监管始终是美国及其金融体制发展的关键因素。银行通过吸收 存款、贷款等活动在美国的金融市场上占据独一无二的地位，银行家因此在许多 余融交易和国家支付体制中成为主要的代理人。 银行涉及绝大部分的支付手段，这种支付体系在商品和服务的交换过程中 举足轻重。从存款的角度看，银行非常重要，因为个人把相当部分的储蓄存入银 行。从贷款的角度看，银行在选择借款人方面表现出巨大的弹性。银行是企业和 个人的主要贷款方，所以决定大部分信贷在全国的分配形式。此外，通过存贷组 合，银行体系可以影响货币和信贷的总供给，从而成为货币机制和总体经济环境 的关键节点。银行的其它活动在金融体系中同样意义深远，银行组织通过使用银 行持股公司进入许多新市场提供金融服务，包括信贷保险、证券中介、共同基金、 租赁、实业银行等。 因为银行在经济中的特殊地位和顾客对银行绝对信任，所以政府对银行的 监管涉及金融业的许多领域便不足为奇了。社会公众、银行家、立法者、银行监 管者都为建立美国现存的银行法律和监管体系作出过贡献。结果，监管体系反映 了众多的不同需要，并在建立银行服务的许多准则和标准方面起重要作用。 本为在追溯美国银行业的历史变迁、商业银行的监管历史的基础上，描述 当代美国银行的监管体系及其对银行和顾客的影响，分析银行监管的发展变化、 监管的原因和目的、监管机构，揭示当代银行活动的变化对未来银行监管的涵义。 最重要的是，美国的银行监管对中国银行监管具有重要的启示和意义。 第一章美国商业银行监管目标概述 银行业作为一门产业，必然要追求利润，银行家在日常工作中自然可以自由 决策。然而，银行业同公众利益密切相关，所以银行监管势在必然。银行法律法 规涉及银行业的方方面面，包括谁可以开办银行、银行可以提供什么样的产品和 服务、银行可以如何扩张等。鉴于银行法规的广泛性，了解监管目标是理解和评 估美国银行监管法规的基础。 美国的银行监管体制大多从应对金融危机和其它历史、政治事件中应运而 生，它不是一蹴而就，也没有一套铁定的规则，而是由具有不同观点、目标和经 验的人们共同构建。因此，银行监管不断发展以满足不同的目标，这些目标随着 时间而变化，有时还互相矛盾。 银行监管目标很多，甚至可能延伸至政府政策不应该涉及的领域。因此，要 理解银行监管的限制就必须了解监管不应涉及的领域：第一、保证银行不倒闭是 银行监管的目的吗? 如果能够保护储户并维护恰当的银行服务，防止个别银行的 倒闭就不是银行监管的主要目标。在充满活力的银行体系中，监管无法防止一切 银行倒闭的情况。例如，在保护管理不善的银行免受竞争时，其客户却不得不接 受高价低质的服务。同样，出于风险控制的需要限制银行活动时，银行就无法满 足多数客户的需求。银行监管机构在处理问题银行和倒闭银行尽量不干扰储户、 其它银行客户和当地经济。美国的存款保险体系通过其它银行承继存款或存款清 偿和转移等手段，保护倒闭银行大多数储户的利益。这样，倒闭银行的存款和大 部分资产可以流向经营安全有效的银行。第二、在银行经营活动中，银行监管应 该让政府决策代替银行家的决定吗? 检查人员界定银行问题时可能会提出纠正 问题的建议，但检查人员无权决定银行的政策或进行特定的借贷、投资活动，银 行监管人员只能事后评判银行的决策。例如，信贷决定可能以信贷人员理解的个 体借贷者的特点为基础。同样，银行监管人员或检查人员在银行呆的时间很短， 一般只有短短的几周，根本不可能收集到所有相关信息或充分理解银行的一切政 策决定，所以银行监管人员要达到目标就必须注意不要妨碍银行对客户和整个经 济的服务。第三、银行监管和政府政策应该厚此薄彼吗? 信用和资源的分配应该 由市场决定，所以干扰市场的法规制度由于违背了这个原则会产7 i 三无法预见的负 面效应。任何对银行业的干涉很可能无效或近乎无效，因为借款方和其它客户可 能经常会把业务转移至利润较高、受监管较少的服务领域。总之，银行监管必须 公平合理，不应该厚此薄彼。有效的银行监管应该促进银行体制的竞争和效率， 减少对信用分配和资源配置的影响。 第一节保护储户和稳定货币 储户保护和货币稳定耿决于银行存款活动以外的很多因素。几乎所有的银行 资产都存在风险，所有银行经营活动都可能遭受损失。此外，由于绝大部分银行 存款属于活期存款，银行的流动性便成为维护储户信心的重要因素。鉴于银行业 务的复杂性，采用不同的措施保护储户安全和稳定货币便不足为奇，这些措施包 括限制银行采取冒险行动、存款保险、联邦政府在货币稳定和储户保护的责任等。 历史上，美国银行监管的重点是控制银行的总体风险。银行监管者首先把控 制冒险作为限制个体银行倒闭和储户损失、防止银行业恐慌的手段。随着存款保 险机制的建立，控制银行风险也成为限制动用存款保险基金、保障存款保险体制 正常运行的途径。银行监管者用于控制银行风险的常用手段有银行资本要求、银 行持有证券的种类和质量限制、贷款质量和其它银行要素的定期检查、对银行及 其雇员活动的限制、控制问题银行冒险的监管执法行动等。这些控制风险的措施 部是当今银行体制和储户保护的基本成分，他们必须确保把银行冒险限制在与储 户利益和存款保险机制正常运作相适应的水平上。同时，银行如果要满足储户需 求、有效地同其他金融机构竞争，这类监管措施又不能限制太多，因为银行在日 常经营活动中难免会有风险，他们必须根据客户需求设计服务、判断借贷者的信 誉度、从事许多复杂的金融交易。因此，对银行冒险行为的监管控制必须审慎界 定，以免影响正常的银行经营活动。 联邦存款保险是保护储户的另一个途径。存款保险使储户的命运同银行的命 运相分离，防止恐慌引起的存款挤提和大规模的银行倒闭，同时开创了一条在不 强烈影响地区内银行客户或其它银行的情况下解决严重银行问题的新路子。例 如，银行监管者在多数情况下都能够为倒闭银行找到买主或合并伙伴保留社区 的银行服务，维护公众对银行业的信心。 联邦政府在储户保护和货币稳定中举足轻重。经济和货币稳定政策成功地避 免了二十世纪二十年代和三十年代经济崩溃历史的重演。止l j i - ，联邦政府对存款 保险体制的内在支持即便在严重的危机下也能增添储户的信心。 本节在讨论保护储户利益和稳定货币的银行监管政策时，首先涉及影响经营 风险的银行活动和储户或存款安全保障机构面临的问题，其次从功能的角度讨论 监管程序。 l 、影响储户安全的银行要素和法规 银行监管者采取各种措施控制银行风险，保护储户利益和促进货币稳定。他 们要求银行在一定的范围内从事经营活动、保持与资产和经营风险相适应的资本 量、维护足够的低风险流动证券以弥补正常的存款波动，定期检查银行，限制或 控制由于分红而导致的资本减少。其它法规，如银行准入限制、所有权和管理人 员变更的监管审核，同样影响储户和银行风险。 1 ) 一般贷款和投资限制 在美国的部分储备银行体制中，贷款和证券是支撑银行存款类负债的主要资 产，所以储户保护和银行体制的稳定同贷款和证券的质量和流动性密切相关，主 要限制也在于银行持有资产的类别和质量。这项政策分两步实施：其一、州和联 邦法规用于定义合法的银行资产；其二、定期的检查和其它监管程序用于保障银 亍的合法经营、审核投资和贷款政策及银行资产的质量。 限制银行贷款类别的法规相对较少，所以银行作为贷款者的作用在其它会融 机构中是独一无二的。虽然银行必须遵守适用于所有借贷机构的州和联邦信贷法 规，但是只有几项条款限制银行的贷款。此外，影响银行信贷质量的主要因素并 非以特定的法律或法规为基础；相反，银行信贷质量取决于资产安全和良好声誉。 内部机构、独立审计、银行监管者的定期贷款审计进一步保证了银行的贷款质量。 一般贷款和投资限制包括房地产贷款限制1 、证券贷款的差额要求2 、对信用 质量的检查和监管、对单个借款者的贷款限制3 、内部人员的借贷限制4 等。 2 ) 保持适度资本 商业银行必须拥有足够的资本，缓冲可能发生的贷款损失或其它问题，提供 内部需求和扩张的基金，保障储户和存款保险体制的安全。此外，充足的资本有 利于增加股民在银行中持有的会融股本。因此，银行监管者把资本视为控制银行 风险的关键因素。 然而，适度资本量要求也给银行家和监管者带来问题，因为资本需求取决于 各种因素，如银行经营活动及其风险、银行规模和进入资本市场的途径、未来不 可预测的经济和金融状况。此外，并非资本的所有成分都能给银行提供等量的保 护。另一种复杂因素是银行及其客户得到存款保险和其它联邦安全网络的保护的 同时，削弱了市场力量在引导资本决策中的作用。为了应付这些复杂的问题，银 行监管者通常根据行业标准和个体银行的资本构成评估银行资本，同时考虑不同 的资本构成。 近年来，保持适度资本和精确评估资本需求变得更加重要。1 9 9 1 联邦存款 保险公司改善法创立了新的监管框架，使执法行动同银行的资本水平密切相联 系，这个监管体系称为“即时纠正行动”( p r o m p tc o r r e c t i v ea c t i o n ) ， 其主要目的是尽早以银行保险基金的最小损失解决银行问题。联邦银行机构在银 行资本下降时必须采取逐渐严格的监管。结果，这些即时纠正行动标准成为对银 行资本水平的主要监管措施，即时纠正行动标准包括资本尺度。、即时纠f 行动 下的资本标准和执行步骤及适度资本的其它方面6 。 3 ) 禁止投资性的银行业务和银行与合作机构的关系 禁止投资性的银行业务是对银行和银行家会融活动的限制，源于1 9 2 9 年的 股市大崩盘。银行经营和证券业务的分离( 分业经营) 也来自- + e e 担忧：从事两 种活动的公司会经历严重的利益冲突，冲突的解决可能会损害银行储户或证券客 户的利益。根据1 9 3 3 银行法( b a n k i n ga c to f1 9 3 3 ，即格拉斯斯蒂格 尔法，g l a s s - - s t e a g a l la c to f1 9 3 3 ) 2 1 条款，任何个人或公司在开展 活期或定期储蓄存款业务的同时，不得从事投资性的银行业务，投资性的银行业 务包括发行、背书、出售或流通股票、债券或其它有价证券。1 9 3 3 银行法1 6 条款允许国家银行从事适当的投资性银行活动，2 0 条款要求成员银行终止同发 行、背书、出售或流通股票、债券或其它证券的机构的关系。 除了限制证券附属机构和投资银性行业务外，有关法规也限制银行与合作机 构及其经营活动的联系7 ，旨在控制银行风险、保护储户和存款保险体制、防止 内部人员滥用职权。合作机构的经营活动在1 9 6 2 银行服务公司法( b a n k s e r v i c ec o r p o r a t i o na c to f1 9 6 2 ) 和银行持股公司法( b a n k h o l d i n gc o m p a n ya c t ) 及其1 9 7 0 补充条款中都有明确的界定。为了保障 储户利益、防止内部人员滥用职权使用银行基金，限制银行向其分行或分行的投 资项目贷款。例如，联储为了保护银行基金，检查管理合同、服务、人事安排、 和银行同持股公司的其他关系。 4 ) 储备要求和联邦储备银行的信贷 储备要求早先用于应对存款外流或票据兑换，保护客户利益，树立公众对银 行的信心。联邦储备制度的建立使储备要求偏离原来的目的，成为货币政策工具。 1 9 8 0 存款机构撤消监管和货币控制法( d e p o s i t o r yi n s t i t u t i o n s d e r e g u l a t i o na n dm o n e t a r yc o n t r o la c to f1 9 8 0 ) 要求所有存款机 构提供交易帐户，直接或间接在联邦储备银行保留存款储备。1 9 8 0 法规规定， 交易帐户内的头2 5 0 0 万美元的储备要求是3 ( 1 9 9 4 年该数额增加到5 1 9 0 万美 元) ，超过2 5 0 0 万美元部分的储备要求是1 2 、。1 9 9 2 年4 月，联储将1 2 的储 备要求减至1 0 ，帮助银行平衡资产负债，促进银行的信贷业务。由于储备基会 没有利息，银行的赢利自然受到影响，减低了银行同非存款机构的竞争力，所以 人们建议减低储备要求、支付储备基金利息或把利息添加到银行保险基金中去。 根据联邦储备法，联邦储备银行给成员银行发放贷款基于两个目的：第一、 建立银行体系的外部储备和流动资源，提供弹性的货币和储备基金。实际上，设 计联邦储备体系的主要目的是创造贷款机制，帮助募集经济发展所需要的的信贷 需求，限制或抑制银行业恐慌和货币短缺。第二、帮助出现暂时性流动问题的银 行。联储通过发放短期贷款，帮助出现暂时行流动问题的银行度过难关，避免个 别银行的危机给整个行业带来信任危机。自从1 9 8 0 货币控制法( m o n e t a r y c o n t r o la c to f1 9 8 0 ) 颁布实旋以来，任何提供交易帐户或非个人定期存款 的银行都能够从联储获得贷款。 2 、监管程序 监管程序主要用于确保银行遵守有关法律法规，保障储户利益，维护货币稳 定。本节从功能角度讨论银行监管，探讨银行监管的程序和总体框架。美国的银 行监管程序主要有以下几个方面： 1 ) 检查银行和银行持胶公司 银行检查涉及银行经营活动的备个阶段，旨在收集实地信息，判断银行当前 的经济状况及其遵守法律法规的情况。检查人员须提交银行的信托、电子数据处 理、遵守法律情况等方面的报告，他们通常在检查个体活动和部f 后分析其内在 联系、评估银行的总体情况。但是，银行检查不能代替审计，因为检查人员仅限 于评估银行的经营活动和记录，判断银行的状况和遵守法律的情况，检查的范围 通常限于银行的记录，并不包括核查银行的资产负债帐户结存。联邦银行监管人 员按照检查分级程序( 通称为“骆驼”分级系统，c a m e lr a t i n gs y s t e m ) 核查银行经营状况的五个关键项： 适度资本( c a p i t a la d e q u a c y ) 资产质量( a s s e tq u a l i t y l 行政管理能力( m a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i v ea b i l i t y l 赢利水平和质量( e a r n i n g sl e v e la n dq u a l i t y ) 流动水平( l i q u i d i t yl e v e l ) 检查人员在每一项按l ( 最好) 到5 ( 最弱) 的分级标准给银行打分，然后 把该银行的经营状况与同类银行相比较，以此判断银行经营状况的优劣。 因为银行持股公司及其分公司的金融状况会对分行的经营造成不利影响，联 储定期审查银行持股公司，审查重点是那些可能对分行造成损害的因素，包括评 估母公司的金融状况、银行分支机构、非银行分支机构、公司内部的交易和关系、 公司当前的经营状况及管理、公司遵守有关部门法律法规的情况等。虽然审查报 告是银行分支机构的主要信息来源，审查人员仍然对母公司及其非银行分支机构 的资产质量和金融状况进行实地评估。审查银行持股公司的步骤和检查银行的步 骤相似，内容设计资产、赢利、资本和管理等项，但特别注意银行持股公司的债 务情况、债务给银行赢利造成的潜在支付需求、持股公司偿债的能力。他们对银 行持股公司的所有金融和管理项目进行总结，并按b o p e c 分级系统尽心评估。 b o p e c 分级系统主要审查银行持股公司下列五项： 银行分支机构( b a n ks u b s i d i a r i e s ) 其它非银行分支机构( o t h e rn o n b a n ks u b s i d i a r i e s ) 母公司( p a r e n tc o m p a n y ) 赢利固定的( e a r n i n g s - - c o n s o l i d a t e d ) 适度资本固定的( c a p i t a la d e q u a c y - - c o n s o l i d a t e d ) 同样，检查人员在每一项按1 ( 最好) 到5 ( 最弱) 的分级标准给银行持股 公司打分。前三项的打分根据其对公司的贡献率，后两项的重要性在于其为组织 提供的金融力量和支持。 2 ) 报告及监督和预警系统 银行必须向监管人员提交各类报告，有些报告( 如内部人员贷款) 用于特殊 的监管目的，其它报告则让监管人员了解银行当日u 的经营状况。银行每季度提交 一份报告，列举银行资产、负债、资本帐户、每个季度最后一个工作同的表外经 营活动。经营状况报告是银行的平衡表，收入报告列举银行的收益、丌支、净收 入、红利等，其它报告则用于计算储备要求、监管银行持股公司和外国银行的经 营活动。多数银行报告向公众公开，供投资者和客户决策参考，但有些报告根据 银行保密法则不对外公布( 如银行的大额交易) 。 联邦银行监管人员利用监督和预警系统在两次检查间隙监控银行的经营? 状 况，决定何时进行特别检查或采取紧急措施。监督系统的建立主要依掘上一次捡 查的情况和和银行、银行持股公司定期提交的报告。总之，监督系统计算一些财 务比例，包括资本比例、资产负债比例、收入比例，随后把某个银行的财务比例 同它过去的经营状况和同类银行的经营状况进行比较。由于检查和监督的交替使 用，银行提交的有关无效贷款、意外索赔、某些资产负债的到期和涨价机会等项 的报告会更加详细。 3 ) 强制执行、处罚和独立审计 联邦银行机构有权采取强制执行和处罚措施指导银行和持股公司及其管理 者纠正问题、防止事态进步恶化。联邦存款保险公司对参加存款保险的银行享 有补充强制执法权力，可以建议某个银行的主要监管人员采取强制执法措施，在 特定情况下( 如果主要监管人员没有采取强制执法措施或如果遇到紧急情况) 甚 至可以自行采取措麓。虽然联邦银行机构或联邦存款保险公司采取不同的措施， 采取强制执法措施通常有两个原因：第一、某个机构资本不足，联邦监管人员根 据即时纠正行动指南发出整改通知。第二、在检查银行或持股公司期间发现不良 或非法操作。，可以采取强制执行措施。 对违反法律、规定或强制执法监管措施、从事不良或非法操作、违反信托责 仟的机构，联邦银行机构还可以进行处罚，起始罚余为每天50 0 0 美元，但可以 视违反程度增加到每天2 50 0 0 美元，最高处罚为每天1 0 0 万美元或银行资产的 l 一。对于严重违反法规和禁令、故意违反银行持股公司法、涉及银行犯罪( 如 贿赂、贪污、伪造银行记录) 的机构和个人将移送司法机关处罚。 银行还必须由独立会计进行年审。1 9 9 1 联邦存款保险公司改善法要求总 资产超过5 亿美元的存款保险成员银行向联邦存款保险公司和州和联邦监管机 构提交年审报告，审计目的在于帮助银行尽早发现问题，采取严格的内部控制， 进行精确的报告。年审报告必须接受公共监督，它包含三项内容：第一、经过的 审计的年度财务报表和独立会计师关于报表的报告。第二、银行管理层对银行内 部控制的效果和银行遵守安全经营法规的情况评估报告。第三、独立会计对银行 内部控制结构和银行管理层报告的评估意见。财务报表必须反映通用的会计原 则。1 9 9 1 立法也要求每个银行建立由外部独立董事组成的审计委员会，资产超 过3 0 亿美元银行的审计委员会，至少必须有两名成员具有银行或相关财务管理 绎聆。 3 、货币稳定 银行监管的另一个目的是维护货币体系的稳定。由于个人和企业每天进行大 量的交易，安全可靠的支付手段对经济的健康发展至关重要。事实上，如果无法 高效安全地完成每天大量的交易，就很难预测复杂经济体系的运行方式、避免重 大损失。从理想的角度看，银行监管应该确保个别银行的问题不致影响整个经济 运行环境、威胁公众对整个银行体系的信心。历史上，稳定货币影响政府的政策 取向，因为美国历史上最严重的经济衰退总是伴随银行业恐慌。1 9 1 3 年联邦储 备体系创立之前，流动性和现金储备对整个银行体系而言仍然十分有限，并且出 售流动性不强的资产的市场也受限制( 尤其是经济和金融状况迫使其它银行采取 相同措施的时候) 。 在这种银行框架下，银行的严重问题无异于向储户发出强烈的取款信号，而 且在更广泛的会融衰退期间储户恐慌会蔓延到其它银行并最终导致更加严重的 货币和经济紧缩。联邦储备法力图通过提供更具弹性的储备支持存款、通过允许 银行从联邦储备银行借款满足储户要求和信贷：焉求，避免这类情彤的发生。 美国政府为了给储户更大的信一g s = - 十世纪三十年代实行联邦存款保险制 度。该制度使小储户的命运和银行命运的内在联系相脱离，因而储户在银行出现 问题时不再感到恐慌。虽然存款保险也有风险和代价，但是它维护和支付系统的 稳定性，让银行监管者在解决个体银行的问题时拥有更大的弹性。 联邦和州的另外几项政策也有利于美国的货币稳定。联邦储备银行负责调控 流通中的货币总量，因而为支付系统奠定了稳固的基础。银行在这个货币体系统 中也起重要作用，并且由于特定的法律法规规定哪些机构能够提供存款帐户、与 帐户相对应的储备水平、各类存款记录等，银行的作用进一步得到公认。 稳定货币的另一项政策是监管银行体系。为了维护稳定，银行监管应该鼓励 流动性良好的强势银行的发展，抑制损害储户利益、干扰支付体系的银行活动。 在银行监管中，稳定货币的目标和保护储户利益的目标密切相连。会融危机和货 币供给的起伏不定一直是通过促进公众对银行的信心、保护存款安全等手段来防 范。基于此，我们把保护储户利益和稳定货币放在一起考虑。 第二节保护消费者的利益 保护消费者利益是银行监管的另一个目标，主要表现为两个目的：第一、要 求金融机构向客户公布存款和信用条款，让客户比较不同的金融机构和工具并作 出明智的选择。公布条款也有助于保护借贷方免受不良操作的影响，使他们了解 金融合同的成本和义务。第二、保证所有客户享有平等权益，平等权益法在住房、 就业、教育等领域确保公众得到平等对待。 保护消费者的目标通常和规范的银行原则相一致。事实上，公布信用和存款 条款有利于能够提供有竞争力服务的银行，公平对待贷款者符合银行的利润最大 化目标。然而，金融工具的复杂性和个体客户的独特性使得消费者保护成为一个 极其复杂而繁琐的过程。 保护消费者利益的联邦立法始于1 9 6 8 消费者信贷保护法( c o n s u m e r c r e d i tp r o t e c t i o na c to f1 9 6 8 ) ，它包括贷款真实法( t r u t hi n l e n d i n ga c t ) 。大部分消费者信贷法是为了应对二十世纪六十年代和七十年 代迅速发展的消费者信贷及其信贷工具，旨在解决相关问题。另外，银行业的技 术进步需要相应的法规保证其有序发展，电子基金转帐法是这类立法的一个例 子。1 9 8 5 年，掀起新一轮消费者保护法的高潮。保护消费者利益的法律可以分 成三大类：公布法、民权法、防范在消费者信贷发放、回收和报告过程中违规操 作的法律。 1 、公布法 1 ) 贷款真实法联邦储备条例z ( t r u t hi nl e n d i n ga c t f e d e r a l r e s e r v er e g u l a t i o nz ) 最著名的公布法是贷款真实法，于1 9 6 8 年作为消费者信贷保护法第 一款( t i t l eio fc 0 n s u m e rc r e d i tp r o t e c t i o na c t ) 颁布，根据联邦 储备条例z 实施，由存款机构的主要联邦监管人员和联邦贸易委员会执行。二 十世纪六十年代末，随着消费者信贷的迅速发展，美国国会担心消费者分辨不清 名目繁多的收费方式，所以让银行自行决定信贷条款，但要求这些条款以统的 方式公布，旨在向消费者提供相关信息，以便比较信贷条款并做出明智选择。因 此，贷款真实法建立了全国统一的消费者贷款公布标准。例如，重要的贷款 条款必须按统一的术语公布，每一类信贷都有规则。根据这些规则，信贷成本必 须按美元数( 称为“财务收费”，f i n a n c i a lc h a r g e ) 和年率( 称为“年百 分率”，a n n u a lp e r c e n t a g er a t e ) 公布。 2 ) l9 7 6 消费者租赁法联邦储备条例m ( c o n s u m e rl e a s i n ga c to f 19 7 6 f e d e r a lr e s e r v er b g u l a t i o nm ) 该法案要求如实公布个人财产租赁的条款。像贷款真实法一样，消费者 租赁磊在促进公众购买金融服务，它也涉及租赁结束时的消费者负债，建立解决 纠纷的程序。该法案根据联邦储备条例z 实施，适用于任何提供消费者租赁服 务的出租方，消费者租赁须符合以下五项标准： 个人财产( 不是房地产) 租赁 租赁期超过4 个月 租赁对象为自然人 租赁金额不低于2 5 0 0 0 美元 用于个人、家庭目的 3 ) 1 9 7 4 房地产结算程序法住房和城市丌发部条例x ( r e a le s t a t e s e t t e l m e n tp r o c e d u r e sa c to f 19 7 4 一一r e g u l a t i o nxo ft h e d e p a r t m e n to fh o u s i n ga n du r b a n d e v e l o p m e n t ) 该法案于1 9 7 4 年通过，以后不断补充，要求放贷方通知住房买主和业主有 关结算收费方面的情况，禁止结算服务的回扣行为，其最近的修正补充主要针对 按揭贷款。该法案根据住房和城市开发部条理x 实施，适用于联邦相关的按揭 贷款。 4 ) 电子资金转帐法联邦储备条例e ( e l e c t r o n i cf u n dt r a n s f e r a c t f e d e r a lr e s e r v er e g u l a t i o ne ) 该法案于1 9 7 8 年制订，1 9 8 0 年实施，旨在应对电子银行业务的飞速发展。 国会认为该法案不仅能够保护消费者，而且可以提高公众对电子资金转帐系统 ( e l e c t r o n i cf u n dt r a n s f e r ，e f t ) 的认同，它适用于所有金融机构或 持有顾客资产帐户( 如支票帐户和储蓄帐户) 的机构，这里的帐户主要为个人或 家庭帐户。该法案根据联邦储备条例e 实施。 5 ) 存款真实法一一联邦储备条例d d ( t r u t hi ns a v i n g sa c t 一 f e d e r a lr e s e r v er e g u l a t i o n d d ) 该法案于1 9 9 1 年通过，1 9 9 3 年正式实施，主要目的是公布与存款帐户相关 的利率和