（环境科学与工程专业论文）空间战略环评的若干关键技术研究以长沙大河西先导区为例.pdf

硕士学位论文 a b s t r a c t c o n s t r u c t i o np r o j e c te i aa st h em o s ti m p o r t a n tp a r to ft h ee n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n t ， t ot h ep r e s e n t ，h a sf o r m e dac o m p l e t et e c h n i c a lm e t h o d sa n d p e r f e c t i n d e x s y s t e m ， a n dp l a y e dap o s i t i v er o l ei n p o l l u t i o np r e v e n t i o na n d e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n h o w e v e r ，i nt h er e g i o n ，i n d u s t r y ，a n dp l a n n i n ga tt h e s t r a t e g i cl e v e l ，t h ee i as h o w e di t so b v i o u sl i m i t a t i o n sa n ds h o r t c o m i n g s w i t ht h e c o n t i n u o u s p r o g r e s s o fh u m a n s o c i e t y ， t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nr e s o u r c e e n v i r o n m e n ta n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti sa l s og r o w i n g ，w h i c hr e q u i r e su st os t a r tf r o m t h er o o to fe n v i r o n m e n t a lp r o b l e m st os o l v ee n v i r o n m e n t a l i s s u e s ，t h ee n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n to np 0 1 i c ya n dp l a n n i n g s t r a t e g i cs p a t i a lp l a n n i n g d e v e l o p s ah a r m o n i o u s s o c i e t y ， t h ee c o n o m i c e f 6 c i e n c y ，e c o l o g i c a lv i r t u o u s c i r c l eo fr e g i o n a l p l a n n i n gi na c c o r d a n c ew i t h p r i n c i p l ea n dm e t h o d so ft h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，e c o l o g y ，i ti s a ni n l p o r t a n t m e a s u r et oa c h i e v es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t a n dt h ec o n s t r u c t i o no ft h e ”t w o o r i e n t e d s o c i e t y h o w e v e r ， t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e s p a c e o fs t r a t e g i c p l a n n i n gw i l lp r o d u c eas e r i e so fe n v i r o n m e n t a li m p a c t s oi t i sn e c e s s a r yt oc o n d u c t ac o m p r e h e n s i v e ，s c i e n c eo fe n v i r o n m e n t a li m p a c ta p p r a i s a l ，t or e d u c et h ea d v e r s e e n v i r o n m e n t a li m p a c t a sa ni m p o r t a n tp a r to ft h es t r a t e g i ce n v i r o n m e n t a la s s e s s m e n t ，p l a n n i n g e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ti sc a r r i e do u ti nt h ed o m e s t i ci sm o r ee x t e n s i v e a n dm o r er a p i d ，b u tt h ed e v e l o p m e n ti sn o tb a l a n c e d ，w h i c ht os o m ee x t e n tr e s t r i c t e d t h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fp l a n n i n ge i a e s p e c i a l l yt h es p a c es t r a t e g i cp l a n n i n g ，s o f a r ，w h i c hw a sl e s ss u c c e s s f u l l yc a r r i e do u ti np r a c t i c e i nt h ed o m e s t i c ， t h e m e t h o d so ft h et h e o r yi sl a c k i n g t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt of u r t h e rt h ee x p l o r a t i o n o fs p a c es t r a t e g i cp l a n n i n ge i a t h ec u r r e n ts p a c ef b rs t r a t e g i cp l a n n i n ge i at h e o r yi s1 a c k i n g t h es u b j e c t s t a r t sf r o mt h ed o m e s t i cr e a lc a s e ，t a k i n gs p a c es t r a t e g i ce n v i r o n m e n t a la s s e s s m e n t o fc h a n g s h ad a h e x il e a d i n gd i s t r i c tf o re x a m p l e u s i n gt h ec o m b i n a t i o no ft h e o r y a n dp r a c t i c ee x p l o r a t i o nm o d e ，e x p a n d i n gf u r t h e rs t u d yt oe s t a b l i s has p a t i a ls t r a t e g y p l a n n i n g e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n ti n d i c a t o r s s y s t e ma n d d i v i d et h e e v a l u a t i o ns p a c e ，a n dm a d es o m er e s e a r c h f i n d i n d si nt h et w oa s p e c t s ， p l a y s a g u i d i n gr o l ef o rt h ef u t u r ed e v e l o p m e n to fs t r a t e g i cs p a t i a lp l a n n i n ge n v i r o n m e n t a l i m d a c ta s s e s s m e n t 空间战略环评的若干关键技术研究以长沙大河西先导区为例 l ( e yw o r d s ：s p a c ep l a n n i n g ；s t r a t e g i c ；e n v i r o m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ； l e a d i n gd i s t r i c t 空间战略环评的若干关键技术研究以长沙大河西先导区为例 附图索引 图1 1 环境影响评价层次关系图4 图1 2 专项规划评价程序1 0 图2 1 大河西先导区空间战略规划范围示意图19 图2 2 城市增长边界( u g b ) 图2 0 图2 3 生态边界( e g b ) 图2 1 图2 4 城市服务边界( u s b ) 图2 l 图2 5 先导区城镇空间扩展图2 4 图4 1 先导区评价空间划分示意图4 6 图4 2 先导区用地生态适宜性分区结果图4 7 图4 3 先导区土地利用扩张情景分析图5 1 硕士学位论文 附表索引 表1 1s e a 分类表5 表1 2s e a 与其他类型环评的关系5 表1 3s e a 与e i a 在管理体系上的差异6 表1 4s e a 与e i a 在评价内容的差异6 表1 5 规划环评常用方法一览表1l 表1 6 规划环评国内典型案例15 表2 1 先导区增长边界1 9 表2 2 先导区土地利用规划一览表2 2 表3 1 先导区评价指标体系一览表3 4 表4 1 生态适宜性评价表4 8 表4 2 用地生态适宜性评价的不协调性区域5o 表4 3 先导区生态空间规模5l 表4 4规划年土地利用覆盖( l u c c ) 变化分析5 2 i x 硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 19 7 9 年9 月，我国颁布了中华人民共和国环境保护法( 试行) ，正式确立 的环境影响评价制度，经过3 0 年的发展，建设项目环境影响评价( e i a ) 体系已日 趋成熟与完善，建设项目环境影响评价( e i a ) 工作的开展，对于控制项目建设造 成环境污染，改善小区域内的环境质量起到了一定的作用。但是由于建设项目 一般只处于决策链一一政策、规划、战略、计划等的末端【2 j ，因此，建设项目环 境影响评价( e i a ) 也只能补救项目建设带来的小范围环境损害，无法从源头上遏 制环境污染的产生，也不能为决策者或规划制定者指明环境友好型方向【引。基于 建设项目环境影响评价( e i a ) 的局限性以及可持续发展战略的需要，战略环境影 响评价( s e a ) 的出现是必然的，也是十分必要的。 早在1 9 6 9 年，美国在国家环境政策法中就已经提出了战略环境影响评 价的概念，要求在每一项具有重大环境影响的决策中，均应由负责官员提供有关 该决策可能产生的环境影响说【4 j 。1 9 7 0 年代中期，欧美其他国家也开始将环境 影响评价提升到战略层面上。1 9 8 0 年代末，战略环评开始在全球范围内展开， 美国、英国、加拿大、荷兰、瑞典等许多欧美国家陆续建立了战略环评系统，日 本、韩国等亚洲国家也针对战略环境影响评价出台了相关的政策和法规。以上例 子表明，战略环评已越来越受到各国的重视。 我国是世界人口第一大国，虽然淡水、耕地、矿产等资源丰富，但是人均占 有量均处于世界较低水平，同时由于我国长期以来高耗能、高污染的传统工业发 展模式，经济增长和环境资源短缺之间的矛盾已愈演愈烈，传统的经济增长模式 对国民生存环境构成了重大威胁。以往的许多环境污染事故已为我们敲响了警 钟，如果决策者在制定政策和规划时不更多考虑环境影响的话，将可能在开发和 建设过程中对环境和生态造成严重破坏，大大增加经济损失和社会矛盾”j 。如果 不从源头上对环境把关、防止环境问题的产生，我们将永远陷于“追着污染去治 理”的被动局面，并将付出惨痛的代价【6 j 。因此，我们须从宏观出发，从决策入 手，根据我国环境资源特点与环境承载能力，制定出有利于我国可持续发展的各 项政策，树立可持续发展的理念，而在此过程中，战略环境影响评价又是我国可 持续发展战略的必要前提和重要保障【7j 。 空间战略规划环境影响评价作为战略环境影响评价中的一个重要组成部分， 对我国“两型”社会的建设具有举足轻重的意义峭j ，但是目前该类环评开展的案 空问战略环评的若干关键技术研究以长沙大河西先导区为例 例较少，理论及经验较为缺乏，我们有必要对空间战略规划环评进行深入的研究。 长沙大河西先导区空间战略规划环境影响评价是国家环保部最早的空间规划环 评试点之一，也是目前在国内开展的较为成功的空间规划环评案例之一。笔者在 先导区空间战略规划环境影响评价的实践过程中，从理论与实践方面进行了较大 创新，对这些创新进行归纳、总结与提升，对空间战略规划环评水平提升的很有 意义。 1 2 战略环境影响评价( s e a ) 评述 1 2 1s e a 概述 战略( s t r a t e g i c ) 是指为实现系统的长远目标所选择的发展方向、所确定的 行动方针以及资源分配方案的总纲，它具有全局性、长期性、规律性和决定性的 特点。战略环境影响评价( s t r a t e g i ce n v i r o n m e n t a la s s e s s m e n t ，s e a ) 的概念最 早由英国的n l e e 、w o o d 和f w a l s h 等几位学者提出来的，在提出这个概念之前， 该类评价曾有许多种名称，例如“规划环境影响评价”、“区域环境影响评价”、 “环境累积影响评价”等【9 l ，s e a 是根据战略及可持续发展的思想对该类环境影 响评价最准确的概括。 关于s e a 的定义较广泛，大致从宏观角度和微观角度两个大方面进行阐述。 到目前为止，被广泛接受和认可的是英国学者r i k it h e r i v e l 提出的：s e a 是指 “对政策、计划、规划( p 0 1 i c y 、p l a n 、p r o g r a m ，简称p p p ) 及其替代方案的环 境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括根据评价结果提交的书面报 告和把评价结果应用于决策当中”【10 1 。此外，国外还有学者将其定义为：环境 评价( e a ) 中的一个系统的、同步的评价过程，在决策制定的早期阶段就对与 政策、计划、规划或拟建项目的开发活动及其替代方案所带来的环境后果和环境 质量变化进行评价，以确保相关的自然、经济、社会和整治等因素得到充分考虑。 s e a 将环境影响评价从传统项目e i a 上升到了对战略决策的层面上。不同 的国家即使在政治、经济、环境等方面存在差异，但是都可以根据自身特点，将 s e a 介入到政策、计划、规划等全过程，使环境影响评价的职能作用扩展到战 略层次。 1 2 2s e a 的内涵 s e a 一般是指评价对象的战略性，即高层次性，它的评价对象在决策的层 次上要高于单一的建设项目，s e a 是环境影响的原则在p p p 层次上的体现与应 用。其中，政策是指可用一个目标和达到该目标的过程来表达的意向，在该意向 中，优先排序显得尤为重要，例如，在制定环境资源( 如水资源、矿产、森林等) 可持续利用政策的过程中，政策会包含可持续开发利用及管理这些资源的目标和 硕士学位论文 一系列实现这一目标的要求。对于政策的定性，通常有两个方面，一个是公共的， 一个是私人的，二者根据具体的情况而定。政策可能是法律制定的，也有可能是 不正式的或者非法的。政策的作用范围一般比较广泛，因此在s e a 的过程中也 需要根据政策可能会产生的环境影响制定合理的环境目标以及达到这一目标的 要求。 随着s e a 的不断发展，人们对s e a 内涵的理解也在不断改变，其定义主要 取决于决策的不同层次【i 。 ( 1 ) s e a 是对政策、规划、计划及其备选方案环境影响的正式、系统和完 整的评价过程，并将评价结论作用于战略决策中。 ( 2 ) s e a 的目的是确保在政策、规划或计划行动等决策早期，就将决策与 经济、环境、社会等方面一起综合考虑。 ( 3 ) s e a 是在战略决策的制定初期，对政策、规划或计划行动中所包含的 设想和发展动机的环境影响进行系统、连续的评价过程，以确保将相自然环境、 经济、社会等综合起来系统全面的考虑。 上述的几个定义都明确指出了s e a 的评价对象是具有战略性的，s e a 的评 价目的和作用是让评价结论影响决策，将可持续发展的环境理念介入决策制定的 全过程中。对于s e a ，它更重要的是要充分发挥辅助决策手段的作用，换言之， 作用的战略性才是s e a 的内涵与实质。我们对于s e a 的认识和研究是一个不断 深化的过程，我们必须首先实现s e a 方法的战略性，才能达到s e a 作用的战略 性。 1 2 3s e a 的特征 s e a 是环境影响评价在战略决策层次上的应用，它是社会可持续发展的重 要保障，通过对战略决策的环境影响进行评价，从而提出相应的环境保护方案或 替代方案，从源头上避免因决策失误带来的环境问题。因此，s e a 评价对象的 战略性决定了s e a 具有以下几个方面的特征。 ( 1 ) 评价的高层次性 s e a 评价对象的高层次性决定了s e a 的高层次性，政策、计划、规划等通 常在决策层次上要高于单一的建设项目。s e a 和项目e i a 是在两个高度不同的 层面上对环境影响进行评价地】，他们的研究对象、内容、范围及要解决的问题 均存在较大的差异。环境影响评价首先是在p p p 层面上进行s e a ，然后再在具 体的项目层面上进行e i a 。二者层次关系如图1 1 所示。 ( 2 ) 评价的综合性 s e a 的综合性主要体现在以下几个方面： 评价对象上，s e a 包括各种经济社会政策、规划； 空问战略环计的若卜- _ 关键技术研究以艮沙人河西先导区为例 图1 1 环境影向评价层次关系图 评价范围上，s e a 的评价时间和空间范围相对长而且广； 评价内容上，s e a 既要评价战略决策引发的环境影响，又得考虑间接影 响和累积效应【13 】； 评价标准上，s e a 不仅根据已颁布的国家及地方环境法律、法规、标准， 更重要的是要考虑环境承载力及环境资源可持续要求： 评价方法上，s e a 方法比较多样，通常采用定量和定性分析相结合的方 法1 1 4 】： 评价人员上，由于s e a 涉及的领域较广，需要多种学科、多种专业技能 的人才协同工作； 评价结论上，s e a 提出的战略决策通常是在多方面比选之后得出的最优 方案； 评价审查上，s e a 通常由多部门、多学科进行审查，以确保评价的科学 性、全面性、客观性。 ( 3 ) 评价的区域性 环境影响通常具有空间分异的特征1 15 1 ，p p p 的实施所带来的环境影响也是 在一定的时问、空i 、日j 范围内产生的，而s e a 的对象是p p p ，那么s e a 的评价因 子、评价要素及标准、指标体系等都应根据地域特点合理的选取1 6 】，如狰某个 城市，由于各个区域土地利用的强度和土地利用方式、人口密度的不同，s e a 的评价目标、标准、因子等也应根据各个地区的特点科学合理的确定【”】。 ( 4 ) 评价的不确定性 s e a 的不确定。陀_ ：= = 要表现在两个方面：一是质的不确定性，：足量的不确 定性1 18 1 。 硕士学位论文 1 2 4s e a 的分类 ( 1 ) s e a 的类型 由于s e a 的涉及因素多、范围广，层次复杂。所以从不同的角度，依据不 同的标准可划分为不同的类型。其主要的分类依据及形式见表1 1 。 表1 1s e a 分类表 分类依据分类形式 评价深度 评价对象 应用范围 评价位置 评价程序 机制与实施途径 时间范围 是否遵循可持续发展目标 初评、简评、和详评 政策s e a 、规划s e a 、计划s e a 区域s e a 、行业s e a 、间接s e a 内部评价、外部评价 独立式评价、融合式评价 白上而下评价、自下而上评价 回顾性s e a 、预测性s e a 扩展型s e a 、遵循性s e a ( 2 ) s e a 与其它评价类型的关系 政策s e a 、规划s e a 、区域s e a 作为s e a 为s e a 的主要分类形式，因此 本课题主要对它们之间的关系进行对比研究，见表1 2 。 表1 2s e a 与其他类型环评的关系 评价类型评价特点 与s e a 的关系 政策s e a 主要针对经济、社会、区域等 政策的实施可能引起的的环境影响进行 政策s e a 处于s e a 的最高 政策s e a预测和评价，评价对象一般是国家级的长层次，是s e a 的重要形式之 远发展战略，涉及范围广，影响程度大 一 规划环境影响评价主要针对区域、行业、 产业等规划的实施可能引起的环境影响规划环境影响评价是目前 规划s e a及后果进行预测和评价，并在不利情况下我国应用最为广泛的一种 提出替代方案。它在规划形成初期就参与s e a ，属于s e a 的中间环节 其中，并贯穿始末 区域s e a 是指对区域经济发展可能引起 区域s e a 是s e a 在中国的 的环境影响进行预测和评价，筛选出主要 具体实施，它属于规划层次 区域s e a环境影响因子，并提出相应的环境保护措 上的s e a ，评价对象处于战 施，同时根据区域环境特点提出区域经济， 略类型的最低层次i l 引 发展的最优模式或替代方案 5 空阃战略环评的若干关键技术研究以长沙大河西先导区为例 1 2 5s e a 与e i a 的差异 s e a 与传统项目e i a 尽管在评价程序和步骤上有较多相似的地方，但是s e a 毕竟不是项目e i a ，二者之问还是存在许多不同处，特别是在评价内容、程序、 方法等方面。具体表现在以下几方面： ( 1 ) 管理体系不同。 s e a 与传统项目e i a 相比，其各方面包括管理体系还不健全，而且战略的 机密性也给s e a 的实施与管理带来一定难度1 20 1 。到目前为止，s e a 的法律依据 和管理体系远不如项目e i a 健全，需进一步加强和健全。二者管理体系之间差 异见表1 3 。 表1 3s e a 与e i a 在管理体系上的差异 ( 2 ) 评价体系不同。 表1 4s e a 与e i a 在评价体系的差异 6 硕士学位论文 ( 3 ) 适用范围不同。 s e a 主要适用于对环境或可持续发展有影响的政策、规划、计划等，由于 以上战略决策的编制和实施是一个持续的长期过程，是螺旋的或者循环的发展， 没有一个终点，因此时间和空间范围较宽1 22 。而项目e i a 只适用于具体的建设 项目，无法从区域范围充分考虑资源利用和环境保护【23 1 ，也无法考虑建设项目 生产建设的全过程，时空范围较狭窄。 1 3 规划环境影响评价评述 1 3 1 规划环评概述 2 0 0 2 年1o 月，我国通过了中华人民共和国环境影响评价法，正式将规 划纳入了环境影响评价的范畴，这是十年以来我国环境立法的一项重大突破，这 部法律的颁布，对从源头上防治环境污染以及生态破坏，在法律上给予了强制性 的要求和有力的支撑，标志着我国环境与资源立法以及环境影响评价制度步入了 一个新的台阶【2 引。 关于规划环境影响评价的重要性，理论上的重要性是不言而喻，本课题主要 搜集了国内外近年来一些由于在规划过程中缺乏环境保护意识而导致环境问题 的案例，从反面评述规划环评的重要性。 ( 1 ) 国外的一些历史教训 l9 5 4 年开始，前苏联政府为了开发中亚地区，制定了雄心勃勃的规划，苏 联人计划在土库曼卡拉库姆沙漠中修建_ 条长1 4 0 0 公里的运河，预期每年可从 阿姆河调水到西部灌溉3 5 0 万公顷的荒漠草原和l o o 万公顷新开垦的农垦区，已 达到改善7 0 0 万公顷供水条件的远大目标，使得运河的沿线变成了一个水土条件 优良的农业基地。但是，由于这样大规模的规划缺乏科学合理地环境影响论证， 过多的引水以及开采地下水，导致阿姆河水位急剧下降，水域面积发生了明显的 变化，咸海比原来的海岸线后退了数十公里，水域面积的急剧缩小，使咸海周边 的环境受到严重的破坏，大部分地区变成了干枯地带，在风力的作用下，造成了 严重的黑风暴，荒漠化态势严重。于此同时，由于污水干涸，湖底的盐碱逐渐裸 露，“白风暴”一一含盐风暴也接踵而来，导致了巨大的环境灾难和生态破坏， 苏联人的“伟大”规划最终以失败而告终【25 1 。 2 0 世纪6 0 年代，非洲赛哈拉地区由于持续干旱，食物、饮水严重短缺，导 致了严重的饥荒灾难，许多人因此而丧生。为了援助非洲受灾地区，解决人畜饮 水问题，联合国制定了一系列国际援助计划，组织实施了防沙治沙的国际行动。 在不到2 0 年的时间里，国际组织在受灾地区内耗资6 2 5 亿元巨资，打钻了大量 的深水井，并已这些水井为中心，建设生活区，使得当地人民由游牧种族转变为 空间战略环评的若干关键技术研究以长沙大河西先导区为例 定居。这个计划的实施，虽然取得了一定的成效一一牲畜数量增加了，但是由于 牲畜的区域圈养，使区域绿色植被急剧减少，畜产品的产量减少了，并最终导致 绿色植被消失的严重生态问题。实旌这个计划之后不到5 年，以水为中心的区域 出现了严重荒漠化，生态环境急剧恶化，因此国际组织于19 8 7 年终止了该计划 睥6 1 。这个计划原本具有良好的初衷和伟大的意义，但是由于缺乏科学合理的环 境论证，最终导致了严重的环境问题和生态破坏，其失败也是必然。 19 世纪初，美国政府在西部开发初期，执政者过于看重经济利益，土地和 矿产等资源处于无组织、无计划的开发状态，人们掠夺性的对各种资源进行了疯 狂的开采，对区域生态环境造成了严重破坏。美国的西部开发规划为其带来的巨 大的经济利益，但大自然也给了他们许多的报复，原因很简单，就是因为执政者 在规划的制定中忽视了环境影响【27 1 。 ( 2 ) 国内的历史教训 我国在这方面的教训也很多，而且很深刻。 2 0 实际8 0 年代中期，我国提出了“打矿大开、小矿小开，有水快流，国家、 集体、个人一起上”的政策【2 3 1 ，对全国范围内的矿产资源进行肆虐的开采，助 长了全国各地滥采滥挖的不正之风，造成了矿产资源的严重浪费，生态环境也遭 到严重的破坏，好在国家几年之后，认识到了这个错误，及时采取严厉的措施， 强制性关闭了各类无序开采的小矿。 再比如说，2 0 时间8 0 年代，在国家经济政策的支持下，造纸、印染、焦化、 电镀、冶炼等污染较大的行业迅速发展，这种无视环境的快速发展对区域环境造 成了严重的污染，最后国家不得不调整政策，及时纠正，国务院于19 9 6 年8 月 作出了限期关闭各类污染严重的企业的决定，到19 9 7 年年底，共取缔、关闭了 污染严重的各类企业6 5 万余家，并对污染区域的环境进行修复，取得了较好的 环境效益。 3 、小结 同建设项目相比，规划对环境的影响范围要大的多，时间要长的多，其对环 境的影响更难以处置。2 0 世纪以来，不论是那种体制的国家，政府的职能作用 都在不断扩张，政府决策与规划的影响也在不断扩大【2 9 1 ，因此，必须给予充分 的重视。 国内外的历史教训反复告诉我们，为了防止在国家及社会的发展过程中造成 重大的环境问题，我们必须对有关规划进行环境影响评价，科学合理的论证其环 境影响，实施“先评价后实旌”的原则【3 0 】，避免因决规划失误对环境造成严重 的破坏。 8 硕士学位论文 1 3 2 规划环评评价程序 按照评价法的规定，规划的类别不同，其环境影响评价的程序也会相应不同 【3 1 】。对于综合性规划而言，环境影响评价是隶属于规划里的一个重要组成部分 1 32 。，而不另再独立编制报告书。 对于专项规划，如工业、农业、林业、水利、交通、能源等规划，按照评价 法的要求，则需委托专门的环境影响评价部门进行环境影响评价，环境影响报告 书不只需要征求有关单位、专家和公众的意见，还需要由有关部门代表和专家进 行审查【33 1 。专项规划环境影响评价程序见图1 2 所示。 1 3 3 规划环评评价内容 根据规划环境影响评价法和规划环境影响评价技术导则的规定，规 划环境影响评价的评价内容主要包括以下几个方面： ( 1 ) 规划分析 该部分内容主要分三步进行。第一步，阐明并简要分析规划的编制背景、规 划目标、规划对象、规划内容等主要部分内容【3 4 】：第二步，分析规划与相关法 律、法规及其它规划的关系( 主要是指与环境保护有关的) 【3 5 】；第三步，在规 划的分析阶段识别可能引发的建设项目或者生产活动【3 6 】。如汽车工业的某个规 划，通过一些调控手段，使得汽车价格降低，导致汽车的销售量增加，从而对交 通环境造成影响。从这个简单的例子我们可以看出一个规划可能引发一系列复杂 的活动37 1 ，因此在规划环境影响评价初期阶段有必要对规划进行认真的分析。 ( 2 ) 现状调查与评价 该部分内容是规划环境影响评价最基础性的工作之一。对于地域特征明显的 规划，如土地利用规划、城市建设规划等的现状调查范围相对较容易确定，一般 现状调查范围就是规划确定的范围；对于行业性规划，就要根据规划编制的不同 层次来确定【3 引。 现状调查的技术方法通常有两种：一是资料文献收集，二是现场勘测与环境 监测【 j 。 ( 3 ) 环境影响因子识别 在规划环境影响评价中，环境影响因子的识别与筛选是一项重要的工作，准 确的识别环境影响因子，才能相应准确的确定评价内容与评价范围。 ( 4 ) 评价目标及指标确立 规划环境影响评价的评价目标相当于建设项目e i a 中的评价标准，它与规 划目标可能有些重叠，但有些规划环境影响评价中的评价目标超出了拟编规划的 范畴。由于规划属于战略决策的范畴，其环境影响评价应更侧重于对规划区域环 境承载力以及可持续发展方面的内容，而不能局限在具体的环境质量的演变【4 们， 9 空问战略环评的若干关键技术研究以长沙大河西先导区为例 倒1 2 专项规划评价程序 通常来讲，规划环境影响评价的评价目标大部分来自于环境保护目标【。1 1 。 评价指标应涉及环境影响识别所确定的环境影响。 ( 5 ) 环境影响预测与评价 该部分内容主要是针对不同层次规划提出的预测，包括直接影响、间接影响、 累积影响【4 引，具体表现在对环境质量变化、可持续发展能力变化的预测。 ( 6 ) 提出对策和规划调整建议 1 0 硕士学位论文 无论是何种规划方案，其实施都会带来环境影响，规划环境影响评价的最终 目的就是针对规划带来的环境影响提出相应的环境对策及建议，为规划的编制从 环境保护领域提供科学、合理的指导，避免因规划失误带来环境污染、生态破坏 等环境问题【43 1 。 1 3 4 规划环评评价方法 环境影响评价作为环境领域的一个分支，其发展历程不过三十年，各方面包 括技术、方法还在不断完善之中，尤其是规划环境影响评价。目前世界上只有美 国开发了“战略环境影响评价系统”( s t r a t e g i ce n v i r o n m e n t a la s s e s s m e n ts y s t e m ， s e a s )( p e t e r w h o u s e ，19 7 7 ) 。在我国，暂时还没有较为系统的评价方法。 目前我国在规划环境影响评价中采用的技术方法大致分为两大类：一类是建设项 目e i a 中一些可适用于规划环境影响评价的技术方法；另一类是在经济、部门、 规划研究中使用的，可用于规划环境影响评价的方法( 见表1 5 ) 。 表1 5 规划环评常用方法一览表 评价方法方法概述适用范围 核查表法 矩阵法 网络法 投入产出分 析法 将环境影响因子逐一列出，再进行核查 并判断，最终给出定性或半定量的结论 【4 4 】 将规划目标、指标及规划方案与环境因 素作为矩阵的行与列，并在相对应的位 置填写用以表示行为与环境因素之间 因果关系的符号、数字或文字【4 5 】 是以一种因果关系来表示环境影响 链，即反映初级、次级、三级之间的关 系，网络呈树枝状，又称影响树【4 6 】 主要是编制棋盘式的投入产出表和建 立相应的线性代数方程体系，构成一个 模拟现实国民经济结构和社会再生产 过程的经济数学模型【4 7 】 环境影响识别、评价和方案的决策 评价规划筛选、环境影响识别、累积 环境影响识别等 识别累积效应 用于拟定规划引导下的区域经济发 展区域的预测与分析 用数学形式定量的表示环境系统或环 只能应用于建模所限定的条件范围 环境数学模境要素的时空变化过程和变化规律，多 内，实施费用较高，通常只能分析对 型法用于描述污染物随介质在空问中的转 单个环境要素的影响 移规律 空间战略环评的若干关键技术研究以长沙大河西先导区为例 续表1 5 1 3 5 规划环评发展历程 ( 1 ) 国外发展历程 通过对近年来国外规划环评发展的综合研究，其发展历程大致可分为萌芽阶 段和具体化阶段两个大的阶段49 1 。 萌芽阶段 2 0 世纪7 0 8 0 年代，这一阶段主要侧重于理论体系和法律制度的建立。 具体化阶段 2 0 世纪9 0 年代至今，这一阶段主要在体制和法律上不断的健全和完善，并 大力应用于实践。2 0 实际8 0 年代末，随着可持续战略的提出，s e a 开始被实际 各国所接受并迅速得到推广，各国采用了不同的方式来推行和实践，如以立法形 式、行政命令形式及其它形式要求丌展s e a ，制定和达成关于s e a 的国际性文 件等【50 1 。 硕士学位论文 ( 2 ) 国内发展历程 我国规划环评的发展是从项目e i a 开始，历经区域e i a ，再逐渐上升到规 划环境影响评价。综合国内规划环评发展历程，大致可分为萌芽阶段和发展阶段 两个阶段。 萌芽阶段 这一阶段是区域e i a 的产生和发展阶段，区域e i a 是中国s e a 的重要组成 部分。19 7 9 年我国通过了环境保护法( 试行) ，从法律上正式确立了环境影 响评价制度，但是这之后很长一段时间内，国内环境影响评价主要以项目e i a 为主。 1 9 8 9 年，北京师范大学环境科学研究所开展了国内第一个区域e i a 项目一 一白银市区域环境影响评价。自此之后，我国陆续开展了一系列区域e i a 项目， 如福建省梅州海湾新经济开发区区域环境影响评价、马鞍山区域环境影响评价 等，区域e i a 的蓬勃开展有效促进了s e a 的实践与发展。 发展阶段 19 9 2 年，t h e r i v e l 等第一次正式提出了s e a 的概念，并支持s e a 的评价对 象为p p p s 。19 9 3 年在上海召开的“国际环境影响评价学会年会上”，曲格平提 出要开展s e a ，此后s e a 在国内得到迅速发展，主要体现在以下几个方面： 在理论研究方面，主要集中于开展s e a 的必要性、指标体系、程序、方法， 以及s e a 与其他环境影响评价之间相互关系的研究，并取得了一定的成果，得 出了许多科学的结论。 在法制建设方面，开展对现行政策和法规的全面评价，制定可持续法制法律、 政策体系；要求政府部门在制定政策、规划的过程中对可持续发展可能产生的影 响做出评估；在制定区域开发，城市发展和行业发展规划等决策时，应当综合考 虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。这些是对环境影响评价制度的充 分肯定，并为其指明了新的发展方向【5 。 在实践方面，这一时期还处于初期的探索阶段，到目前为止，还没有形成具 体通用的实施办法，也没有上升到政策和法律要求的高度。这种探索性实践自 19 9 5 年起在国内得到了较好的发展。 1 3 6 国内外发展现状 ( 1 ) 国外发展现状 2 0 0 4 年7 月，2 5 个国家达成了欧盟s e a 指令( 2 0 0 1 4 2 e c ) ，更多的国家 将采用和推行s e a ，该s e a 实施以e i a 指令( 9 7 1 1 e c ) 为依据，并应用e i a 指令中许多程序要素，如替代方案的考虑、环境报告的预备等。许多国家还结合 本国特点提出了一些技术方法。2 0 0 5 年1 月，英格兰环保署于城市规划环境影 空间战略环评的若干关键技术研究以长沙大河西先导区为例 响评价案例研究推出了“战略环境影响评价技术导则”( e n v i r o m e n t a la g e n c yo f e n 9 1 a n d ，2 0 0 5 ) ，英国首相府于2 0 0 5 年9 月推出了“战略环境影响评价操作导 则”，包含了项目e i a 中一些技术方法，如数学建模法、费用效益分析法、专家 判断法等，也着重推荐了基于地理信息系统的叠图法、可持续发展能力评价法、 多目标分析法、网络法、生活质量评价法、情景分析法等更适合战略环境评价的 宏观性和不确定性分析方法，并通过时间不断总结和丰富技术方法的内容。 如今，美国、加拿大、英国、荷兰、丹麦、瑞典、日本、韩国等许多国家均 已建立了规划环评系统，并且大部分发达国家均己立法要求对城市总体规划进行 环境影响评价，并出台了一系列法律、法规，以避免规划失误带来一系列环境问 题。 ( 2 ) 国内发展现状 2 0 0 3 年9 月1 日，中国开始实施新的环境影响评价法，在规划的环境影 响评价部分明确指出：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有 关部门，对其组织编制的有关土地利用规划区域、流域、海域建设、开发利用规 划，应当在规划的编制过程中组织进行环境影响评价，编写与该规划有关环境影 响的篇章或者说明”，第一次以单行法形式对规划环境影响评价范围、单位、时 机、报告书审查等做出了明确规定，标志着规划环评在我国的发展上升到了新的 历史高度。同时为了指导实施规划环境影响评价，促使其科学化与规范化，我国 又制定了规划环境影响评价技术导则( h j ，t 1 3 0 2 0 0 3 ) 。 在实践方面，目前我国有许多城市相继出台了开展规划环境影响评价的相关 规定。上海市政府于2 0 0 4 年5 月发布了上海市实施 办法，这是我国第一部地方性规划环评规定。河北省政府发布关 于进一步做好规划环境影响评价工作的通知，并组织专家对邢台市城市总体规 划进行了环境影响评价，这是我国首次对城市规划进行环境影响评价。自此之后， 内蒙古自治区、大连、武汉、长沙等地相继开展了规划环境影响评价工作。除了 城市规划环境影响评价之外，我国对重点行业和流域开展了规划环境影响评价工 作。2 0 0 4 年，国家环保总局顺利完成了全国林纸一体化建设“十五”及2 0 1o 年专项规划环境影响评价工作，这是我国第一个国家层面的规划环境影响评价 工作。此后，塔里木河、澜沧江中下游、四川大渡河等流域开发利用规划也相继 开展了环境影响评价。其中，本课题所选案例一一长沙大河西先导区空间战略规 划环评，2 0 0 9 年被国家环境保护部列为全国“两型社会”综合配套改革空间规 划环评试点之一。 表1 6 例举了部分国内开展的规划环评案例。 1 4 硕士学位论文 表1 6 规划环评国内典型案例 评价层面典型案例 山西煤电并重发展战略s e a 、绥化市生态城市建设规划s e a 上海交通政策和网络规划s e a 、南京市城市总体规划( 2 0 0 7 2 0 2 0 ) s e a 、西安 省市层面 城市快速交通轨道交通建设及线网规划s e a 鄂尔多斯新街矿区总体规划s e a 、江苏沿海地区发展规划s e a 沈阳市浑南新区规划s e a 、黄各庄镇总体规划s e a 、昆明滇池国家级 旅游度假区西区总归修编的s e a 、西安曲江新区可持续发展规划s e a 地区层面天津市蓟县经济开发区规划s e a 、厦门岛东部海岸带发展规划s e a 长春经济技术开发区回顾性s e a 、惠州大亚湾区近期发展规划s e a 宁波一舟山港总体规划s e a 、长沙大河西先导区空间发展战略规划s e a 曹妃甸循环经济示范区产业发展总体规划s e a 等 1 3 7 存在的主要问题 规划环境影响评价是s e a 的重要组成部分，也是s e a 在我国发展较快、应 用最为广泛的一部分，到目前为止，我国环评法中只专门对规划环境影响评价做 出了相关明确规定，因此我们应该将规划环评作为我国战略环评与综合决策的落 脚点，加速推进规划环评，以点的发展带动面的发展，推进规划环评在我国的全 面发展1 5 2 j 。 综合目前国内外规划环境影响评价的发展情况，主要存在以下几个方面的问 题。 ( 1 ) 理论方法欠缺 规划环境影响评价在方学上发展很快，但还不完善，极大地限制了其推广与 发展。完善的方法学体系才能系统的解