（自然地理学专业论文）土地利用总体规划生态环境影响评价实证研究.pdf

福建师范大学陈德棣硕士学位论文 摘要 土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，其编制合 理与否关系到区域土地的可持续性利用。而对土地利用总体规划进行生态环境影响 评价可以从源头上预防或减缓规划实施以后对区域环境产生的不利影响，是在规划 编制过程中不可或缺的重要环节。但是我国目前开展的环境影响评价大多是围绕建 设项目、区域开发活动进行的针对土地利用总体规划的生态环境影响评价研究在 国内还不是很多。如何对土地利用总体规划进行生态环境影响评价就成了一个必须 解决的问题。因此，本文在深刻理解土地利用总体规划生态环境影响评价理论和充 分研究福建省新轮土地利用总体规划修编前期工作中的相关专髓研究报告内容的 基础上，通过建立土地利用总体规划生态环境影响评价指标体系，运用层次分析方 法将福建省新一轮土地利用总体规划修编前期工作的总体规划方案与上一轮土地利 用总体 见划方案进行比较，得出了新一轮规划中的发展需求方案对环境保护总目标 最有利的结论。可以作为福建省新一轮土地利用总体规划的依据，为海峡西岸经济 区建设及福建省社会经济发展服务。 关键词土地利用总体规划环境影响评价指标体系层次分析方法 搦建耀范大学陈德椽硕士学位论文 a b s t r a c t g e n e r a ll a n du s ep l a n n i n gi sal e a d i n gp l a na n da r r a n g e m e n tt h a ti sm a d ei nc e r t a i n a r e a sf o rl a n du s ei nt h ef u t u r e a n dw h e t h e rt h ed r a w i n gu po fl a n du s ep l a n n i n gi s r e a s o n a b l eh a ss o m e t h i n gt od ow i t hs u s t a i n a b l eu s ei nt h er e g i o nl a n d w h a t sm o r e ， e c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n to ft h eg e n e r a ll a n du s ep l a n n i n gc a n p r e v e n to rr e d u c ed i s a d v a n t a g e o u si n f l u e n c eo nt h er e g i o n a le n v i r o n m e n tf r o mt h es o u r c e ， a n di si n d i s p e n s a b l ed u r i n gt h ec o u r s eo ft h ed r a w i n gu po fl a n du s ep l a n n i n g e v e nt o t h i sd a y , c h i n e s ed e v e l o p m e n to ne n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n tl i e si nm a i n l y c o n s t r u c t i o np r o j e c t s ，r e g i o n a ld e v e l o p m e n t ，b u tt os o m ed e g r e e ，s t u d yo ne c o l o g i c a l e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n to f t h eg e n e r a ll a n du s ep l a n n i n gi sn o tm a n yi nc h i n a t h e n ，h o wt om a k ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n to ft h eg e n e r a ll a n du s e p l a n n i n gi sa nu r g e n tp r o b l e mt od e a lw i t h o nt h eb a s i so fu n d e r s t a n d i n gt h et h e o r yo ft h ee c o l o g i c a le n v i m n m e n ti m p a c t a s s e s s m e n to nt h eg e n e r a ll a n du s ep l a n n i n g ，t h i sp a p e rt a k e sf u j i a np r o v i n c ea sac a s e s t u d y a f t e rg i v i n gd e e pi n s i g h ti n t ot h ec o n t e n to ft h en e wr o u n dg e n e r a ll a n du s e p l a n n i n go ff u j i a np r o v i n c e ，t h ep a p e rs e t su pc r i t i c a li n d e xs y s t e ma b o u ta s s e s s m e n to n t h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti m p a c to ft h eg e n e r a ll a n du s ep l a n n i n g t h o u g hu s i n g a n a l y t i c a lh i e r a r c h yp r o c e s s ，t h ep a p e rc o m p a r e st h en e wa n dt h el a s tg e n e r a ll a n du s e p l a n n i n gi nf u j i a np r o v i n c e 。i ti su s e df o rr e f e r e n c et on e wr o u n dg e n e r a ll a n du s e p l a n n i n go ff u j i a np r o v i n c ea n ds e r v e st h ec o n s t r u c t i o no fe c o n o m i cz o n ei nw e s t e r np a r t o f t h et a i w a ns t r a i t sa n d 也es o c i a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n to f f u j i a np r o v i n c e k e y w o r d s g e ne r a ll a n du s ep l a n n i n g ，e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n t ，i n d e xs y s t e m a b o u ta s s e s s m e n t ，a n a l y t i c a lh i e r a r c h yp r o c e s s 福建师范大学陈德棣硕士学位论文 中文文摘 2 0 世纪尤其是2 0 世纪5 0 年代以来，人类为了养育自己和发展经济，严重干预了 土地利爰系统，是全球范围内多处出现森林覆羲率减少、草原退化、水土流失、沙 漠扩大、水源枯竭、水质污染、大气质量恶化，同时随潜人口迅猛增加和城市化、 工嫂纯、现代化的快速发展，地利用现实日益严峻，人地关系紧张加剧，土地利 益摩擦不断，严重威胁人类的生存和发展。因此，人类要在土地利用的生态环境尚 未被严重破坏对，就应对土地利用系统做出详尽的规划，确定人类与环境的协调关 系，避免或减轻环境对人类的报复。 土地利用总体规划是具有全局性影响的规划，居于j 蓑高战略层次，其生态环境 影响评价通过把环境的考虑纳入到规划的制定过程中去，建立一种环境、经济和社 会综合的决策机制。我国环境影响评价法的颁布与实施必将对我国生态环境的保护 起到重要作用，同时也为新一轮土地刹用总体规划的编制提出新的要求和新的研究 课题。随着我国新一轮土地利用总体修编工作的深化，在对上一轮规划进行实施评 价的基础上，为了突出生态环境的建设，新一轮规划中增加了遗利用总体规划环 境影响评价的专题内容。面对新的内容，国家臌然有相关的规范可供参考，但实证 比较缺乏。在此背景下本论文以福建销嚣次规翊为实证对象，对地利用总体蕊划 环境影响评价的具体内容和步骤进行了初步的探讨。本文的具体内容如下： 第一章为绪言。主要阐述了本文的研究背景和研究意义。在我国环境影响评价 法的颁布与实施，以及上一轮规划对于规划可能带来的环境影响没有进行全面的预 测和评估的大背景下，_ l 迦外，从福建省的实际来看，炙论是国办发 2 0 0 5 1 3 2 号文还 是闽政办 2 0 0 5 1 4 7 母文都需要深入开展土地利用规划的环境影响评价理论、方法研 究，更好的进行区域环境保护。 第二章足对环境影响评价基本理论的阐述以及对国内外环境影响评价的研究进 震豹麓述。环境影响浮价的概念尽管在国蠹外蠢多种表述，瞧还没莠公认的定义， 其完整概念还在探索之中。本文从评价内容、对象上分析并概括了前人对环境影响 译价的定义，认为环境影响评价的根本翔豹是鼓励在热翔和决蘸中考虑环境因素， 最终达到更具环境相容性的人类活动。从发展阶段来看，环境影响评价可分为项目 强凌影响评捡和酸臻环境影蛹 平价，二者在评价内容、评价程序、评价方法上是蠢； 福建师范大学陈德棣硕士学位论文 相间的，偿蒸于同一原则和弼一封标，尽管它 】的评价深度不一，僵在整个评绘程 序和步骤上具有共同点。通过对国内外环境影响评价研究进展的阐述，总的来说歼 展豹环境影嚷评价并不多，其方法还不成熟，环境影响评价在荚鑫身发展过程孛爨 露出许多问题。因此，在社会、经济和环境实现可持续发展的要求中，环境影响评 价藏麴强鑫身发曩，毅适应可持续发鼹的要袭。 第三章是对从土地利用总体规划的基础理论进行探讨，指出进行生态环境影响 谬价的必要性。地利翔总体规划 乍为配置和合理利用地资源豹重要手段，与生 态环境保护与建设息息相关。本文从土地利用总体规划具有政策性、整体性、兼容 性和于厅衰性的特点，以及我国地利用总体规划存在的生态环境问题两方霞入手逃 行分析土地利用总体规划进行生态环境影响评价的必要性。土地利用总体规划生态 环境影响评价属于战略环境影响评价豹范畴，是专项规划与项弱规划的依据。它既 是战略环境影响评价的中间屡次，又是区域环境影响评价的上一层。在此基础上， 指出了地利用总体规划生态环境影响评价的具体范围和基础理论，为下面的评价 方法研究提供理论基础。 第四章是在目前研究的蒸础上重点分析了地利用规划的环境影响评价基本步 骤和主要内容。主要从土地利用总体规划的分析，现状调查、分析与评价，生态环 境影响识别与确定环境目标等几方面入手，对，主态环境影响评价指标体系进行分析 与评价，在此基础上针对规划方案提出生态环境影响措施与建议。根据士造利用总 体规划环境目标，本着上述原则并借鉴国内外的研究成果，在科学性原则、综合性 原则、定最与定性相结合的原则、实用性原则、可操作性孤则和动态性原刚下建立 了环境影响评价指标体系。然后运用层次分析法对土地利用总体规划中的每个拟定 的规划方案的指标赋予分馕，确定权菱计算出综合值，对各规翔方案的主要环境影 响进行预测和评价、分析，并提出环境影响减缓措施。从规划环境影响评价的整个 过程到规划实施过程郜应保证公众的参与，最终对土地瓢用总体规翔编制环境影晌 篇章或说明。 第五豢楚实证部分，氇是本论文酌重点，主要为前述的理论程方法加以举像j 论 证和补充说明。以福建省土地利用总体规划为例，对环境影响评价的关键内容展开 分析和论述。包括褒翔豹编制背景研究，福建省遗利用现状帮地利闫醒标分手厅 以及福建省土地生态环境敏感性分析的基础上，对福建省土地利用总体规划进行生 态强境影噙识别，选出五个巧境保护鞫标，选择1 6 个因素佟为参评因素，建立了具 福建师范大学陈德棣硕士学位论文 有总匿标层、环境目标层、指标层三个层次的福建省地利用总体规划环境影响评 价指标体系。采用前面提到的层次分析方法对福建省上一轮和新轮土地利用总体 规划的总方案分孝斤，结果是新一轮蓠期预测的综合评价傣高于上轮豹规划方案， 这表明新一轮规划方粲可以作为福建省土地利用总体规划的环境影响评价最优方 案。在评徐结论的蒸稿上对襁建省生态环境保护裁建设提出对策，建议采建环境友 好型土地利用模式。并对福建省各设区土地利用的空间篱制提出措施。 最后是本文豹结论部分。总维全文的研究成果、不足之处和磷究蔻景等。在参 阅建设项目环境影响评价理论和区域开发活动理论的基础上，依据规划环境影响评 徐技术原则提出地利用总体遴行环境影响评价豹主要内容和基本步骤，瓣土地利 用规划环境影响评价的理论研究和技术规程的编制有一定的借鉴意义。以福建省士 造利用总体规划为倒，进幸亍该慧体援划的臻境影响识别、建立了环境影响评价指标 体系并提出评价方法，对同类规划的环境影响评价有一定的参考和借鉴意义。 v 第l 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景 上一轮规划对于规划可能带来的环境影响没有进行全面的预测和评估，没有针 对性地采取积极的措施来缓解不利影响，从而客观上不利于某些生态环境闯题的预 防和减缓。2 0 0 3 年9 月1 日起施行了中华人民共和国环境影响评价法，环境影 响评价法的颁布与实施必将对我国生态环境的保护起到重要作用，同时也为新一轮 土地利用总体规划的编制提出新的要求和新的研究课题。为了更好的进行区域环境 保护，需要深入开展土地利用规划的环境影响评价理论、方法研究，本研究在分析 国内外环境影响评价及土地利用规划进行环境影响评价必要性的基础上，将重点分 析土地利用规划环境影响评价的具体内容及步骤，并就关键的评价指标体系和评价 方法等内容进行了实例分析，以期在前人研究的基础上有所突破。 福建省结合本省实际提出建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济 区的目标。党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第 十一个五年规划的建议中明确指出：“支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地 区的经济发展，促进两岸经济技术交流和合作”。为深入贯彻十六届五中全会精神， 福建省“十一五”规划建议提出要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导， 全面落实科学发展观，抓好发展党执政兴国的这个第一要务，以经济发展为中心， 用改革和发展的办法解决前进中的问题。全面建设小康社会和建设海峡西岸经济区 的历史阶段与福建省资源瓶颈凸显阶段不期而遇，加剧了人地矛盾。因此，当前福 建省土地管理工作的重点是贯彻落实 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 ( 国办发 2 0 0 4 1 2 8 号) 精神，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕海峡西岸经济区 建设，突出实施项目带动战略，为经济社会发展提供强有力的国土资源支撑这个重 点，严格土地资源管理，进一步处理好国土资源保护与合理利用、支持经济发展与 保护农民权益、依法行政与提高工作效率的关系。而现行的土地规划体制已不能完 全适应加强宏观调控和行政管理体制改革等方面的要求，空间规划体制亟待建立， 规划的民主决策、科学决策亟待强化，实施保障机制不够健全，需要通过修编进一 步完善规划，并严格规划管理。为此，国务院办公厅转发 国土资源部关于做好 土地利用总体规划修编前期工作的意见) 的通知( 国办发 2 0 0 5 1 3 2 号) 对规划修 福建师范大学陈德檬硕士学位论文 编前期工作作了全面部署。根据国办发 2 0 0 5 1 3 2 号文件和全国土地利用总体规划修 编前期工作座谈会精神，省政府办公厅转发了 省国土资源厅关于福建省土地利用 总体规划修编前期工作的通知( 闽国土资文 2 0 0 5 1 6 5 号) 对福建省规划修编前 期工作作了具体部署。无论是国办发 2 0 0 5 3 2 号文还是闽政办 2 0 0 5 1 4 7 号文都要 求开展规划实施环境影响评价工作，希望能为规划修编提供决策依据 1 - 2 研究目的及意义 土地利用的改变和生态环境的演化是互动的。土地利用是人类通过对土地的多 种投入而获得自身生存发展需要的过程，从属于社会经济系统，并与土地自然生态 系统相互作用、相互交织、相互渗透从而构成了土地生态经济系统。土地生态经济 系统内部生态环境的演化，同时受到内力和外力的作用。其内力作用即人类对土地 资源的直接作用，然后通过系统内部土地资源与生态环境的相互作用，驱动内部生 态环境的整体演化。外力作用即来自于土地生态经济系统之外的社会、经济、技术 和生态环境的驱动力的作用，往往时空尺度较大。造成的土地生态经济系统生态环 境演化的强度也较大，土地生态经济系统在内力与外力的共同作用下，生态环境不 断演化，其又对人类土地利用活动产生反馈作用，促使土地利用随时空而变化。这 种控制作用和反馈作用是同时存在的，是互动的，然而这种反馈作用又是滞后的， 其危害表现在改善生态环境时要付出巨大代价。为避免其危害，就应当充分发挥人 类对土地资源的直接作用的主观能动性，通过环境影响评价的约束起到规范土地利 用规划向环境友好方向发展的目的。因此，只有将生态环境影响评价整合入土地利 用规划体系，才能实现土地生态环境的可持续整体演化。 我国以前在土地利用总体规划中进行的土地适宜性评价，仅解决了土地布局的 依据，而忽视了环境目标，没有进行生态环境影响评价，土地规划目标和规划方案 就不可避免地会带来生态环境问题。其表现在： ( 1 ) 农业生态环境的退化，如水土流失面积仍在不断扩大、土地荒漠化面积继续 呈扩展趋势、草场“三化”( 退化、沙化和碱化) 面积不断增长、农业水资源紧缺且 开发利用不合理、湿地破坏严重、生物多样性受到严重威胁、耕地质量退化数量减 少等等。 ( 2 ) 城镇生态环境的退化，如高度密集的工业引起局部气候发生变化、水资源的 过度利用导致了地表水污染和地下水水位下降等较为严重的环境负效应、城市“岛 状”气候明显、城市人居环境拥挤、城市下垫面( 人工表面代替了土壤和草地等自然 2 地面) 条件的改变导致洪涝灾害时有发生等等。 而目前我国开展的环境影响评价绝大多数是针对建设项目，着眼于特定位置的 具体项目，反映的是单个项目对当地环境的影响，具有一定的局限性。其表现为介 入时间滞后、评价范围相对较窄、无法考虑多个建设项目对环境的累计影响和协同 影响、无法全面考虑替代方案等。土地利用总体规划战略环境影响评价可以更早地 参与规划方案的形成，从源头上尽量减少产生不利影响的可能性；可以从规划区域 的环境保护和生态建设的整体角度出发，考虑诸多建设项目的协同效应和累计效应； 可以全面考虑替代方案，并提出消除和减缓不利环境影响的措施。 土地利用规划环境影响评价可以超越少数决策制定者的有限认识。客观全面地 对决策的环境影响进行评估，从规划的源头上采取防治措施，最大限度地防止生态 环境问题的出现。其次，建设项目环境影响评价一般要求要与总体规划或地方规划 相协调，但是其所依据的规划本身却未进行过环境影响评价，以这样的规划为依据 的建设项目的布局或环保设计，不可能满足环保要求，这也说明了规划环境影响评 价的必要性 、 由于在规划方案里集中反映了土地利用总体规划的目标及规划成果，所以土地 利用总体规划的环境影响评价对象主要是针对拟定的规划方案。评价的最终目的为 筛选出不符合环境目标的方案，确认符合环境目标和规划目标的推荐方案及替代方 案土地利用总体规划作为一种战略环境影响评价，具有以下重要意义： ( 1 ) 更早地参与规划方案的形成。规划的环境影响评价可以在规划方案的形成阶 段就参与其中，以便及早从生态环境保护与建设的角度出发，分析规划方案可能引 发的积极与消极的影响，从而进一步改善规划方案。土地利用规划环境影响评价的 着眼点不在于规划实施后减缓不利环境影响，而是从源头上尽量减少产生不利影响 的可能性。 ( 2 ) 土地利用规划涵盖各业用地，可以从规划区环境保护和生态建设的整体角度 出发，考虑诸多建设项目的协同效应和累计效应。 ( 3 ) 土地利用规划环境影响评价可以全面考虑替代方案规划环境影响评价可以 在对规划区域生态环境现状、环境目标分析和评价的基础上，针对规划方案的潜在 环境影响，评价影响的范围和程度拟订替代方案，并提出消除、减缓不利环境影响 的措施“】。 本文通过对福建省两次规划进行生态环境影响评价，希望能为决策者提供客观 福建师范大学陈德棣硕士学位论文 全面的政策( p o l i c i e s ) 、计划( p l a n s ) 、规划( p r o g r a m s ) 的环境影响进行评估， 提出相应的对策措施，并且在此基础上及时地对某项政策( p o l i c i e s ) 、计划( p l a n s ) 、 规划( p r o g r a m s ) 进行必要的调整、修改、甚至终止，避免或减少其对环境的影响 和损害，在宏观上促进可持续发展，维护和保持自然系统的长期生产力。 4 第2 章环境影响评价概述 第2 章环境影响评价概述 2 1 环境影响评价的概念 环境影响评价( e i a ) 是对建设项目、区域开发计划及国家政策实施后可能对环境 造成的影响进行预测和评估，并提出消除或减缓对环境影响的措施。从而制订有效 的防治对策，为环境管理提供决策依据。环境影响评价又称环境预断评价或环境未 来评价，是环境质量评价的类型之一，它有时也与“环境评价”或“环评”交替使 用旧。环境影响评价的概念尽管在国内外有多种表述，但还没有公认的定义，其完 整概念还在探索之中，国内有代表性的探索者主要有王华东、唐永銮等学者。如王 华东学者定义环境影响评价为一种在政策、规划或计划层次及早协调环境与发展关 系的决策手段与规划手段；可使开发活动的替代方案、累积影响、附加影响、地区 性或全球性影响以及非工程影响( 例如由经营管理方式导致的影响) 在早期的政策， 规划或计划阶段得到充分的考虑啪。这些概念的评价内容、对象不尽相同，有些概 念比较传统，有些概念则比较超前，如j o h nw i l e y 早在1 9 7 5 年就提出：“环境影响评 价是一种旨在识别和预测立法提案、政策、计划、项目和经营程序对生物地球物理 环境和人类健康与福利的影响，并解释和交流有关这些影响的信息的活动”。其 评价对象包括法规、政策和计划等，具有了战略环境评价的思想。 环境影响评价是指对拟议中的建设项目、区域开发计划和国家政策实施后可能 对环境产生的影响。( 后果) 进行的系统性识别、预测和评估。环境影响评价的根本 目的是鼓励在规划和决策中考虑环境因素，最终达到更具环境相容性的人类活动嘲 从实现可持续发展的角度出发，在吸收国内外的先进思想的基础上，f 1 2 0 0 3 年9 月1 日生效的中华人民共和国环境影响评价法第一章第二条给出了新的环境影响 评价概念，即环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行 分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测 的方法与制度 2 2 项目环境影响评价和战略环境影晌评价的涵义与关系 项目环境影响评价( e i a ) 和战略环境影响评价( s e a ) 是对整个开发活动进行影 响评价的两个组成部分，是与行动计划的各个阶段相对应的影响分析手段，它们具 有共同的目标即实现可持续发展。战略环境影响评价是实现可持续发展战略的重要 手段，它是把可持续发展原则的实施从抽象的、客观的战略落实到实际；战略环境 福建师范大学陈德棣硕士学位论文 影响评价通常被看作是项目环境影响评价在战略层次的应用，但是战略环境影响评 价不是项目环境影响评价的方法直接简单地从项目层次移植到战略层次上，而是项 目环境影响评价的原则在战略层次的应用，战略环境影响评价是项目环境影响评价 与可持续性原则相融合的产物。 2 2 1 项目环境影响评价和战略环境影响评价的涵义 项目环境影响评价称为第一代环境影响评价，是指对拟议中的建设项目实施后 可能对环境产生的影响( 后果) 进行的系统性识别、预测和评估脚由于在项目建设 环境保护所起到的作用，该制度在全球迅速得以推广，成为各国重要的环境管理工 具。然而自2 0 世纪9 0 年代以来，随着经济社会发展，该制度己无法适应可持续发展 原则的要求，因此作为第二代环境影响评价的战略环境影响评价的产生就成了必然。 虽然对于战略环境影响评价理论的研究已经开展了二三十年，但直n 2 0 世纪9 0 年代，战略环境影响评价的概念才由英国的n l e e 、c w o o d 和f w a l s h 等人提出嘲。 t h e r i v e l 、w a l o n 和t h o m p s o n 等人在1 9 9 2 年正式给出了战略环境影响评价的定义，即 战略环境影响评价是环境影响评价在政策、规划和计划层次上的应用吲。由于处于 环境影响评价体系中的最高层次，战略环境影响评价的出现很大程度上完善了环境 影响评价体系的不足。战略环境影响评价是环境影响评价实践中最重要、最快的发 展趋势。被认为是有希望将环境综合进高层发展决策的切入点。通过实施战略环境 影响评价，可以实现社会、经济和环境的协调统一。 2 2 2 项目环境影响评价和战略环境影响评价的关系 2 。2 2 1 层次关系 一项行动计划的形成一般是遵循“政策一计划一规划一项目”这样的顺序。政 策为计划的建立提供了框架，计划为规划提供了框架，规划又产生了项目。战略环 境影响评价和项目环境影响评价是与行动计划的各个阶段相对应的环境影响分析手 段，是对整个开发活动进行环境影响评价的两个组成部分战略环境影响评价为项 目环境影响评价提供了依据，项目环境影响评价则促进战略环境影响评价的深化和 完善，从而构成完整的环境影响评价体系瑚。 2 2 2 2 项目环境影响评价和战略环境影响评价的不同之处 尽管项目环境影响评价与战略环境影响评价有着许多相同之处，但战略环境影 响评价毕竟不是项目环境影响评价，特别是在评价内容、评价程序、评价方法上。 这些不同主要表现在如下： 6 第2 章环境影响评价概述 从评价内容上可以看出：过去项目环境影响评价工作重点主要放在环境要素的 污染浓度变化值和预测研究上，以求得浓度预测值，再结合环境要素标准用某种数 学方法，进行一定处理，得出某些评价指标，从而进行项目环境影响评价，并以此 评价结果对项目建设或区域开发提出有关环境保护方面的措施与建议，但是没有对 环境要素中某种污染物浓度预测值所具有的社会经济含义进行解释、分析、说明。 而这恰恰是决策人员所需要的。一般制定发展战略，往往更多的着眼于发展战略的 经济效益，而对其发展过程中的外部问题既生态环境的破坏与资源耗竭考虑得比较 少。因此，进行战略环境影响评价很重要的一点就是强调预测值的社会经济含义， 把环境污染问题与社会经济有机的结合起来，客观的评定和衡量发展战略的社会经 济值及对环境造成的损失，以实现社会经济和环境效益最大化。 。 在评价方法上，战略环境影响评价与项目环境影响评价也有不同之处。由于战 略环境影响评价的范围更广泛、所考虑和涉及的尺度更大，评价涉及对各类发展规 划的环境影响评价，而不仅仅是面对单一的工程项目。战略环境影响评价介入的时 间远远早于项目环境影响评价，它是在制定政策、计划或规划的时候就已经开始了。 要求的资料多、信息广，评价范围大，所以预测、评价时宜采用模糊的逻辑的方法， 相应的在预测模型、尺度、精度、准确度都会发生变化，战略环境影响评价所跨的 时间长，包含的项目多0 影响面广，所以其综合性强。 2 2 2 3 相似之处 由于战略环境影响评价和项目环境影响评价基于同一原则和同一目标，所以尽 管它们的评价深度不一，但在整个评价程序和步骤上具有共同点嘲，如图2 - 1 2 - 3 环境影响评价的研究进展 2 3 1 国外环境影响评价的研究 2 0 世纪6 0 年代，以美国海洋生物学家r 卡尔逊( r c a r s o n ) 寂静的春天 为代表的著作引来了环境运动的高潮。“环境影响评价概念”是在1 9 6 4 年加拿大召 开的国家环境质量评价会议首次被提出来的1 9 6 9 年，美国颁布国家环境政策法 0 q e p a ) ，在世界上首次建立了环境影响评价制度此后的3 0 多年里，伴随着全球 性问题的出现以及可持续发展思想的引入，环境影响评价作为预防污染、加强环境 管理的重要手段应运而生。环境影响评价在协调经济发展和环境保护方面起到了很 大的作用，环境影响评价在全球迅速普及和发展起来。迄今为止，已有一百多个国 家建立了环境影响评价制度并开展了环境影响评价工作嘲随着社会经济的不断发 福建师范大学陈德棣硕士学位论文 图2 - 1 战略环境影响评价和项目环境影响评价的相似性比较 f i g2 - 1c o m p a r e dt h es i m i l a r i t yo f s e a w i t he i a 展，环境影响具有更大空间范围、更大时间尺度、多种行为交叉和累积的特征。一 些国家认识到单纯对建设项目进行环境影响评价已经不能适应社会发展和可持续利 用自然资源的需要，因此环境影响评价从对单个建设项目的环境影响评价发展到区 域开发的环境影响评价，进而发展为政策( p o l i c i e s ) ，计划( p l a n s ) ，规划( p r o g r a m s ) ( 简称3 p ) 的战略环境影响评价( 简称s e a ) 。2 0 世纪8 0 年代初，国外开始将环境 影响评价扩展到政策、规划层次，s e a 体系逐渐形成。9 0 年代开始，战略环境影响 评价开始得到广泛接受，世界环境与发展委员会、欧盟、世界银行、经济合作与发 展组织等都制定了相关文件，促进了战略环境影响评价的发展。 8 第2 章环境影响评价概述 荷兰在1 9 8 7 年就建立了法定的战略环境影响评价制度，要求对废弃物管理、饮 水供应、能源与电力供应、土地利用规划等都进行环境影响评价。1 9 8 9 年经过修改 的国家环境政策规划要求对所有可能引起环境变化的政策、规划和计划进行战 略环境影响评价。 1 9 9 4 年俄罗斯公布的俄罗斯联邦环境影响评价条例将环境影响评价的范围 确定为五大类，即部门和地区社会经济发展构思、规划( 包括投资规划) 和计划； 自然资源综合利用和保护纲要；城市建设文件( 城市总体规划、详细规划方案和纲 要等) 研制新技术j 新工艺、新材料和新物质的文件；建设投资的前期设计方案论 证文件：现有经济和技术经济论证文件及设计方案。 欧盟在1 9 9 6 年颁布的欧盟关于特定计划与规划环境影响评价指令建议中指 出，环境评价是在计划和规划中综合考虑环境因素的重要手段，它可以确保有关当 局在采纳有关计划和规划之前考虑这些计划和规划实施时可能产生的环境影响；成 员国应在其制定的计划和规划中开展环境影响评价。 1 9 9 9 年加拿大颁布了政策、规划和计划建议的环境评价内阁指令，要求对 所有提交内阁或各部部长批准、或在实施过程中可能产生重大环境影响( 包括有利的 和不利的) 的政策，规划和计划建议进行环境影响评价。 此外，澳大利亚、英国、芬兰、日本、印尼、欧盟等国家和国际机构也进行了 环境影响评价立法( 表2 - 1 ) ”。 在土地利用规划的环境影响评价方面，荷兰、德国、英国已经积累了许多丰富 经验荷兰按照1 9 9 4 年环境补充法案的要求，项目环境影响评价的原则已被用于某 些空间土地的利用规划，并已有关于土地利用规划战略环境影响评价的较多实例； 德国按决策层次的高低将土地利用规划环境影响评价分为：地利用政策评价、土 地利用变化环境影响评价和土地利用项目环境影响评价；英国利物浦大学t h o m a sb f i s c h e r 出版了有关运输和土地利用规划中的战略环境影响评价的论著，介绍了一 些空间土地的利用规划政策。 2 3 2 国内环境影响评价的研究 自1 9 6 9 年美国颁布国家环境政策法( n e p a ) 建立了环境影响评价制度以来，环 境影响评价已在全球迅速发展起来。在此期间，我国环境影响评价经历了工程 计划( 项目规划) 政策的发展历程，即从最初单纯的工程项目环境影响评价，发 展到工程项目环境影响评价、区域开发环境影响评价和战略影响评价同时兼顾的全 9 福建师范大学陈德棣硕士学位论文 嚷2 1 部分国家和国际机构战略环境影响评价开展情况 t a b l e 2 - 1t h e d e v e l o p m e n t o f s e a o f s o m e c o u n t r i e s a n d i n t e r n a t i o n a l i n s t i t u t i o n 面的环境影响评价体系。环境影响评价的方法和程序也在发展中不断地得以完善。 我国的环境影响评价是借鉴国外经验，结合我国实际情况逐步发展起来的。 2 3 2 。l 环境影响评价思想的产生 1 9 7 3 年8 月，以北京召开的第一次全国环境保护会议为标志，揭开了我国环境保 护事业的序幕。会议通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群 众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作方针，初步孕育了环境影响 评价的思想。这阶段是中国环境保护的创业时期，一批环保科技成果为中国环境 影响评价的确立和开展为环境影响评价提供了理论上和技术上的基础，并积累了大 量有价值的经验。 2 3 2 2 环境影响评价制度的正式实施 从1 9 7 9 年中华人民共和国环境保护法( 试行) 的第一次颁布，规定了扩建、 改建、新建工程必须提出环境影响报告书开始，中国正式实施了环境影响评价制度。 在这个阶段，国家对环境影响评价的理论和实施进行了探讨，并以环境保护法为依 据，颁布了许多关于环境影响评价的法规或法规性文件。1 9 8 1 年颁布了基本建设 项目环境保护管理办法，对环境影响评价的适用范围、评价内容、工作程序等都作 了较为明确的规定。1 9 8 6 年3 月颁布了建设项目环境保护管理办法，6 月颁布了建 设项目环境影响评价证书管理办法( 试行) ，1 9 8 8 年3 月国家环境保护局下发了关于 l o 第2 章环境影响评价概述 建设项目环境管理若干问题的意见，1 9 8 8 年3 月颁布了建设项目环境保护设计 规定，1 9 8 9 年5 月颁布了建设项目环境影响评价收费标推的原则方法，1 9 8 9 年9 月颁布了建设项目环境影响评价证书管照办法。这一系列规范性文件的颁布标志 我国初步建立了环境影响评价制度的实施、管理体系。 在这一时期，我国还积极开展了环境影响评价工作。据不完全统计，1 9 7 9 - 1 9 8 8 年全国共完成大中型建设项目环境影响报告书2 0 0 0 多份。其中，1 9 8 0 - 1 9 8 5 年全国共 完成大中型建设项目环境影响报告书4 4 5 项，占同期大中型建设项目的7 6 。 2 3 2 3 环境影响评价的迅速发展 进入2 0 世纪9 0 年代，先后接受了亚洲开发银行和世界银行对中国环境影响评价 培训的技术援助项目，使中国的环境影响评价开始与国际社会接轨，同时环境影响 评价工作发展比较快。1 9 9 0 年6 月颁布了建设项目环境保护管理程序；1 9 9 2 年到 1 9 9 4 年的三年间，执行的环境影响评价项目数( 包括环境影响报告表) 分别为3 6 3 6 6 项，3 4 2 7 6 项和3 1 4 7 6 项，分别占当年建设项目数的6 1 ，5 7 和6 3 ；1 9 9 5 以后， 国家对建设项目的环境影响进行分类管理，把环境影响评价要求分为编制环境影响 报告书、编制环境影响报告表和填报环境影响登记表三类。1 9 9 5 年这三类数目分别 是3 2 7 4 项，5 0 2 1 5 项和1 1 3 7 6 项，分别占当年建设项目数的4 1 ，6 3 1 和1 4 3 ； 1 9 9 6 年这三类的数目分别是2 6 5 6 项，4 5 9 8 8 项和1 6 7 3 6 项，分别占当年建设项目数的 3 3 ，5 7 3 和2 0 8 显而易见，从1 9 9 2 年到1 9 9 6 年，执行环境影响评价的项目 数占当年建设项目总数的比例一直在6 0 左右1 9 9 8 年1 1 月，国务院第1 0 次常务会 议通过了建设项目环境保护管理条例，并予发布实施，该条例对环境影响评价的 分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都做了明确 规定，从而使我国的环境影响评价制度得到成熟和完善嘲 虽然我国开展的环境影响评价工作大多数是针对建设项目的，但也有学者在战 略环境影响评价研究方面进行了大量工作，研究内容主要集中于针对传统建设项目 环境影响评价的缺陷、我国开展战略环境影响评价的理论、意义、原则和技术框架 等方面旧。李巍“”从理论上研究了战略环境影响评价的方法学、实用程序、专家系 统和公众参与等内容，对累积环境影响进行了研究，并结合中国汽车产业政策进行 了重大经济政策战略环境影响评价研究；尚金城叫等对战略环境影响评价理论基础、 工作程序、公众参与等内容进行了研究；徐鹤“2 1 等结合我国国情研究了区域环境影 响评价及战略环境影响评价与可持续发展等内容。时至今日，随着中华人民共和 福建师范大学陈德棣硕士学位论文 匡环境影响评价法的实施，我国对战略环境影响评价的研究将向着更高的层次迈 进。 2 3 3 环境影响评价的展望 环境影响评价研究的新进展：随着环境影响评价研究和实践的深入，在可持续 发展的要求下，环境影响评价在理论和实践上都有了很多新进展。其中，有些进展 的思想或萌芽早就产生，只是在最近几年才得以重视和发展。在我国，中国2 1 世纪 议程中已明确提出要“开展对现行政策和法规的全面评价”当前，我国开展的环 境影响评价并不多，其方法还不成熟，但是随着社会、经济的发展，可持续发展的 需要，环境影响评价有在更广泛的范围内展开的迫切要求和趋势。 2 3 3 1 可持续发展对中国当前的环境影响评价的要求 在社会、经济和环境实现可持续发展的要求中，环境影响评价在其自身发展过 程中显露出许多问题。环境影响评价应做好以下工作加强自身发展，以适应可持续 发展的要求： ( 1 ) 拓宽环境评价的内容：从环境影响评价的内容上说，中国当前的环境 影响评价主要偏重于单个建设项目的环境影响评价，区域开发的环境影响评价和 战略环境影响评价较少。从评价内容的侧重点来说，中国当前的环境影响评价主 要偏重于环境污染和治理对策措施，即偏重于自然环境评价，对于生态环境( 动、 植物等) 、社会环境( 供水、航运、交通、工农业、第三产业等) 以及生活质量 环境( 美学、人文、文物、旅游、健康等) 的评价工作还比较薄弱。加强这些方 面的环境影响评价工作，拓展环境影响评价的工作范围和内容，是环境影响评价 适应可持续发展的客观要求。 ( 2 ) 改进评价方法：环境影响评价的发展要求运用于其中的评价方法也应 发展，而实际情况是评价方法并不能满足日益发展的环境影响评价的要求。在此 要求下，需要吸收和借鉴其他学科的发展成果，比如流体力学、运筹学、地理信 息系统等。 。 ( 3 ) 公众参与环境影响评价：中华人民共和国环境保护法第六条规定和1 9 9 8 年1 1 月由国务院通过并发布实施的建设项目环境保护管理条例第十五条规定都 提出了中国公众有参与建设项目环境保护管理的权利，有对建设项目的选址及其环 境影响评价报告书提出意见的权利。但是在中国的文化传统、国民素质，当前的社 会经济条件以及环境影响评价体制等多种因素的影响下，使得真正意义上的公众参 第2 章环境影响评价概述 与的环境影响评价并不多。因此，应通过广泛的环境宣传，环境影响评价体制的改 进等措施，提高公众的环境意识，给予公众参与环境管理的机会，并鼓励公众的参 与。 ( 4 ) 加强交流与合作：由于环境科学本身是跨学科的科学，因此影响评价应及时 吸收相关学科有用的发展成果，以充实自身，促进发展。与此同时，要加强国际合 作借鉴国外环境影响评价的有益经验，并争取政府机构或非政府组织的技术支持 和资金援助，促进我国环境影响评价事业的发展。通过专家信息系统，可以方便快 捷地获取相关信息，提高工作的有效性。目前与环境影响评价有关的各单一环境要 素的专家信息系统基本上都已建立，综合各环境要素的环境影响评价专家系统正在 建立中。 2 3 3 2 从世界范围来说需要共同努力 ( 1 ) 全球化对环境影响评价的冲击：全球化已成为一种社会现象，并渗透到经济、 社会甚至政治的各个领域中的人类活动。这势必对环境产生影响，而这种环境影响 有全球性的含义。 ( 2 ) 全球性环境影响评价：全球性环境问题除酸雨、全球变暖、污染物越境转移 等传统的问题外，又面临一些新的问题，如环境贸易壁垒。识别和评价由此造成的 环境影响对发展双边和多边关系有很重要的意义。另外，国家之间的经济发展不平 衡，使得资金、技术、物质发生转移，识别和评价由此对输入国环境状况的影响， 也是国际社会面临的新课题。 ( 3 ) 伦理层次的环境影响评价：可持续发展的核心是代际公平。当代人的行为对 下一代的生存的环境影响的识别和评价，所涉及的不仅仅是技术，更重要的是伦理 观念。 ( 4 ) 整合环境影响评价方法的研究。环境是一个系统，研究环境状况，预测和评 价它的发展趋势需要建立一个研究框架。目前，压力状态一影响一反应的模式的 评价指标很不完善，在发展中国家很难应用弼 福建师范大学陈德棣硕士学位论文 第3 章土地利用总体规划生态环境影响评价基本理论 3 1 土地利用总体规划生态环境影响评价的必要性 3 1 1 土地利用总体规划及其体系概述 土地利用总体规划是指在一定规划区域内，根据该区域自然和社会经济条件以 及国民经济发展的要求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。它 是由国家各级人民政府