（世界经济专业论文）中国粮食直接补贴政策执行成本研究.pdf

卜海人学硕士学位论文 中文摘要 农业作为国民经济的基础，在经济和社会中占据着举足轻重的地位。世界 各国从自身国情出发，采取多种农业政策对本国农业进行支持和保护，其中农 业补贴是一国政府农业政策体系中最主要、最常用的工具。由于原有的市场价 格支持等间接补贴政策效率较低，目前许多国家改革补贴方式，变间接补贴为 直接补贴。 随着经济全球化进程的不断推进，通过改革丌放，我国经济获得长足发展， 农业也取得举世瞩目的成绩，农村经济结构不断优化，粮食产量逐年增加，农 民收入也实现持续增长。但是，农业仍是国民经济中较为薄弱的部门，农业发 展滞后问题突出。现阶段我国工业化程度已有很大提高，进入工业反哺农业、 城乡协调发展阶段。为促进农业长足发展，2 0 0 1 年国务院提出实行粮食补贴 的思路，2 0 0 3 年安徽、江西、吉林、河南等省作为试点开始进行粮食直接补贴 改革，2 0 0 4 年粮食直接补贴政策在全国广泛推行，对保护农民利益、促进粮食 生产、提高农民收入都起到了积极的作用。 本文在国内外现有研究基础上，借鉴o e c d 研究经验，通过实地调研案例 对粮食直接补贴政策执行成本进行研究。文章内容主要包括：对政策执行成本 和粮食直接补贴政策执行成本的相关概念进行界定，介绍测算政策执行成本的 四种方法和降低执行成本的一般途径，具体分析影响粮食直接补贴政策执行成 本农田、农民和政府等因素；介绍中国、美国、欧盟、同本的主要直接补贴政 策，并进行详细地分析比较；选取全网农业大省河南省的一个极a - 4 - , 表性的农 村，通过对内黄县及闫高固村等地的实地调研，以其为例，运用6 仃文介绍的直 接估计法、自下而上法等计算方法相结合，计算粮食直补政策执行成本，提出 直补实施过程中有关执行成本存在的相关问题；最后，根据前文的研究，针对 过高的执行成本问题，提出降低直补政策执行成本、提高补贴效果的政策建议。 关键词：中国；粮食直接补贴；执行成本 v 上海大学硕上学位论文 a b s t r a c t a g r i c u l t u r ew e i g h sh e a v i l yf o rac o u n t r ya st h ef o u n d a t i o no fn a t i o n a le c o n o m y e v e r yc o u n t r yi nt h ew o r l ds u p p o r t sa n dp r o t e c t st h ed o m e s t i ca g r i c u l t u r a li n d u s t r y w i t hv a r i o u sp o l i c i e sa m o n gw h i c ha g r i c u l t u r es u b s i d yi st h em o s tp o p u l a ra n d i m p o r t a n to n e a st h ei n d i r e c tp o l i c i e ss u c ha sm a r k e tp r i c i n gw e r ei n e f f i c i e n t m a n y p o l i c ym a k e r sh a v er e f o r m e dt ou s ed i r e c ts u b s i d y c h i n a se c o n o m yh a sa c q u i r e d g r e a td e v e l o p m e n tw i t hg l o b a l i z a t i o na n dt h e o p e n i n g a n dr e f o r l t l ”a n dt h eo u t s t a n d i n gp e r f o r m a n c eo f a g r i c u l t u r eh a s c o n t r i b u t e dal o t t h ei n c o m ef o rp e o p l ei nr u r a la r e a ss a ws u s t a i n i n gi n c r e a s es i n c e t h ee c o n o m i cs t r u c t u r eh a sb e e ni m p r o v i n ga n dt h eg r a i no u t p u tu p l i f t i n g d e s p i t ea l l t h ea c h i e v e m e n t t h ef i r s ti n d u s t r yi ss t i l lr e l a t i v e l yw e a ki nn a t i o n a le c o n o m y n o w t h eg r e a ti m p r o v e m e n to fi n d u s t r i a l i z a t i o nh a sa l l o w e dt h en a t i o nm o v ei n t ot h e s t a g eo fc o u n t e r - f r o mt h es e c o n di n d u s t r yt oa g r i c u l t u r ea sw e l la sh a r m o n i z i n gt h e d e v e l o p m e n to fr u r a la n du r b a na r e a s a f t e rt h el e a d i n gp r i n c i p l eo fg r a i ns u b s i d y w a sp u tf o r w a r db yt h en a t i o n a lc o u n c i li n2 0 01 s e v e r a ls t e p sh a v eb e e na d v a n c e d n a t i o nw i d e i n2 0 0 3 ，a n h u i ，j i a n g x i ，j i l i n ，a n dh e n a nw e r es e l e c t e da st h ep i l o t p r o v i n c e st oi m p l e m e n tt h er e f o r mo fg r a i nd i r e c ts u b s i d y t 川t h ey e a r2 0 0 4 t h i s p o l i c yw a se x t e n d e dt ot h ew h o l en a t i o nw h i c ha c t e dp o s i t i v e l yi np r o t e c t i n gt h e i n t e r e s t so fp e a s a n t s ，e n h a n c i n gt h eo u t p u to f f o o da n di n c r e a s i n gp e o p l e si n c o m e t h ea u t h o ro ft h i st h e s i sw i l ls t u d yt h ei m p l e m e n t a t i o nc o s to fg r a i nd i r e c ts u b s i d y b ya d a p t i n gt h er e s e a r c ho fo e c da n da n a l y z i n gr e a lc a s e s t h et h e s i sc o m p r o m i s e s t h ef o l l o w i n gp a r t s ：d e f i n et h ei m p l e m e n t a t i o nc o s to fp o l i c y , t h ei m p l e m e n t a t i o n c o s to fg r a i nd i r e c ts u b s i d ya n dt h eo t h e rr e l a t i v ec o n c e p t s i n t r o d u c ef o u rm e t h o d s o fc a l c u l a t i n gp o l i c ye x e c u t i v ec o s t sa n dt h er e g u l a rw a y so fr e d u c i n gt h ec o s t s a n a l y z et h ef a c t o r sl i k el a n d s f a r m e r sa n dg o v e r n m e n t st h a ta f f e c tt h ep o l i c y e x e c u t i v ec o s to fd i r e c ts u b s i d yp o l i c i e s ；r e v i e wt h em a i ng r a i nd i r e c ts u b s i d y p o l i c i e si nc h i n a ，u s ，e ua n dj a p a n a n dd e t a i l e dc o m p a r i s o n sw i l lb em a d e b e t w e e nt h e s ef o u rr e g i o n s ；n e i h u a n gc o u n t ya n dy a ng a o g uv i l l a g ei nh e n a n p r o v i n c e w h i c hh a sl a r g ep o r t i o ni nn a t i o n a la g r i c u l t u r a ls e c t o r w i l lb es e l e c t e df o r s t u d y t h ep r e v i o u s l ym e n t i o n e dc a l c u l a t i n gm e t h o d sw i l lb ee m p l o y e dh e r et of i n d o u tt h ei m p l e m e n t a t i o nc o s to fg r a i nd i r e c ts u b s i d yp o l i c i e s a n dp r o b l e m si n i m p l e m e n t i n gt h ep o l i c i e sw i l lb er a i s e da c c o r d i n gt ot h er e s u l to ft h es t u d y f i n a ll y m e a s u r e so fc u t t i n gd o w nt h ei m p l e m e n t a t i o nc o s t sa n di m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c yo f g r a i nd i r e c ts u b s i d yp o l i c i e sw i l lb es u g g e s t e do nt h eb a s eo fr e s e a r c ht h a th a sb e e n d o n e k e y w o r d s ：c h i n a ；g r a i nd i r e c ts u b s i d y ：i m p l e m e n t a t i o nc o s t v i i ：海大学硕十学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发 表或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的 任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：王重晕1日期：塑阜：墨。! ! 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；。学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：缉导师签名：毽扫盟日期：也与二l 竖 第一章引言 1 1 研究背景、选题意义、目的 1 1 1 研究背景 经过3 0 年的改革开放，中国农业取得了举世瞩目的成就。不仅建立了适合 中国国情和农村生产力发展要求的农村经济体制改革，农产品供给告别了长期的 短缺，农村经济结构得到不断优化，农民收入也实现持续增长，减贫取得巨大成 就。与此同时，也应该清醒地看到，农业仍是我国国民经济中的薄弱部门，农业 发展滞后的问题仍然较为突出，农民收入增长处于停滞、徘徊状态。 纵观工业化国家的发展历程，他们大都在工业化初期用农业支持工业，为工 业提供积累；工业化达到一定程度后，用工业反哺农业，实现二者协调发展。我 国现阶段工业化程度已经有了很大提高，亟需工业反哺农业、城市支持农村、城 乡协调发展。国务院2 0 0 1 年提出“放丌销区、保护产区、省长负责、加强调控” 的改革思路。2 0 0 3 年1 月的中央农村工作会议，将“探索对农业和农民实行补 贴的各种有效办法”作为要着重抓好的工作之一，随后安徽、江西、吉林、河南 等省为试点开始进行粮食直接补贴改革。2 0 0 4 年始，以中央_ 号文件为起点， 我国进入全面推行粮食直接补贴、良种补贴等政策的新时代。2 0 0 4 年至2 0 0 7 年， 我国四年累计发放粮食直接补贴资金5 4 1 亿元，补贴资会增长3 0 ，6 亿农民直 接得到补贴的实惠。 1 1 2 选题意义 1 ) 就研究的现实意义而言，农业补贴政策执行成本的研究在西方发达国家 开展已久，对于我国来说则是新领域。深入研究补贴政策执行成本对于增强农业 补贴政策效果、增加农民收入、缩小城乡差距等都有重要的指导意义和现实意义。 2 ) 从学术研究的角度来说，国内学者对农业补贴政策已有大量的研究，但 对于政策执行过程中成本的研究较少，这方面存在较大的空缺。本文试图以粮食 直接补贴作为对中国农业政策研究的一个切入点，对政策执行成本进行研究。从 上海大学硕上学位论文 这个意义上说，本文是对农业政策执行成本研究的有益尝试。 1 1 3 研究目的 通过明确界定政策执行成本，熟悉其计算方法，国内外粮食直接补贴政 策对比，以我国粮食产区为实际案例，计算直补政策执行成本，分析其中所 存在的问题，最终尝试提出降低执行成本、提高补贴效果的建议。 1 2 研究对象和研究方法 1 2 1 研究对象 本文结合中国粮食补贴现状，以粮食主产区为例，具体选取河南省内黄县闫 高固村作为研究对象，采用国际现行计算方法估计我国粮食直接补贴政策的执行 成本，分析政策落实过程中存在的问题并给出降低执行成本的政策建议。 1 2 2 研究方法 1 ) 定性分析与定量分析相结合的研究方法。从理论上解释政策执行成本经 济变量之间的逻辑关系，借助数量分析来描述粮食直接补贴政策执行成本、职工 成本、宣传等成本及补贴额之间关系。 2 ) 理论研究与案例研究相结合。在中国粮食直接补贴的理论基础上，借鉴 o e c d 关于瑞士和墨西哥粮食直接补贴执行成本的案例，对内黄县闫高固村粮食 直接补贴政策实施进行实际调研，运用直接估计法和自下而上相结合的方法，计 算粮食直接补贴过程中的执行成本。 1 3 论文结构 本文的研究框架和技术路线图如图l 所示。首先，介绍粮食直接补贴政策执 行成本分析框架。界定政策执行成本与粮食直接补贴政策执行涵义，说明有关计 算执行成本的方法，概括降低政策执行成本的一般途径，分析影响粮食直补政策 执行成本的主要因素。其次，中外粮食直接补贴政策对比。比较我国与美、日、 2 上海人学硕十学位论文 欧的直补政策，总结差异。再次，粮食直接补贴执行成本案例分析。以内黄县闰 高固村为例，采用直接估计与自下而上法相结合计算粮食直接补贴执行成本。最 后，探讨降低粮食直补政策执行成本、提高补贴效果、完善直补政策的建议。 1 4 特色与创新之处 图1 论文框架 在对粮食补贴政策问题的研究中，本文的创新指出主要体现在以下三个方 面： 1 ) 新颖的研究角度。本文突破他人对粮食补贴政策局限于研究其内容、经 济和社会效应、中外比较等的框架，另辟蹊径，尝试从政策执行成本的角度对中 国的农业粮食补贴政策进行研究。就作者所接触到的文献而言，这是一个新的课 题。以粮食直接补贴政策和补贴过程中执行成本为研究对象，并对粮食补贴执行 成本的范围进行详细界定，是本文不同于大多数研究的独特和创新之处。 2 ) 研究内容创新。在研究内容上，借鉴o e c d 对瑞士粮食补贴执行成本的 研究方法与思路，结合我国部分粮食主产区实际情况，采用定性和定量相结合的 分析方法重点研究我国粮食补贴政策的执行成本，并运用调查数据分析2 0 0 a 年 河南省内黄县闰高固村粮食直接补贴政策执行成本问题，这不仅是本文的创新 点，也是政策执行成本研究领域的一个有益尝试。 3 ) 数据来源不同于绝大多数文献。在数据的来源上，本文通过实地走访与 卜海人学硕士学位论文 调研，获得第一手调查资料。因此，较多地使用调研数据来分析粮食主产区直接 补贴执行成本，也是本文不同于其它研究的一个创新之处。 4 上海大学硕上学位论文 第二章粮食直接补贴政策执行成本概述 一项政策需要经过制定、可行性分析、实施以及后期评价才能有效发挥效用。 而各个政策在制定、实施成本方面存在差异，这会影响到它的采用与否。因此了 解政策成本内涵及计算对于提高政策实施效果有重要意义。本章将着重介绍政策 执行成本特别是粮食直接补贴政策执行成本的定义及范围，在分析确定影向粮食 直接补贴执行成本主要因素的基础上，讨论执行成本的具体计算方法，最终探究 降低执行成本的一般方法和途径。 2 1 政策执行成本 2 1 1 政策执行成本涵义 在经济学范围，衡量目标项目实施效果一般会运用成本收益法。但在计算过 程中却往往忽略政策在制定、执行过程中的成本，包括政府制定机构、执行机构 及政策实施参与方所投入的成本及信息成本和评估成本等。虽然执行成本长期以 来在政策目标设计和分析时被忽略，但随着政策发展和政策目标复杂化，政策执 行成本的研究越来越引起研究人员的关注。 本文所研究的政策执行成本是经济学中的交易成本在政策决策执行中的具 体应用，属于交易成本的一部分，也可以叫做与政策相关的交易成本。其理论源 自1 9 3 7 年c o a s e 所提的交易成本，( o e c d ，2 0 0 1 ) 广泛的交易成本包括市场或 政府决策的所有相关费用。 f u r u b o t n 和r i c h t e r ( 1 9 9 8 ) 则将交易成本分为三类，即制度( 或者政治) 交易成本：建立、维持和改变政策体制框架和政策执行落实的成本；管理交易成 本：机构的建立、维护和运行产生的成本；市场交易成本：在市场上搜索信息、 谈判和决策等发生的成本。 政策执行成本包含在以上三种交易成本中，同时也是一系列成本的总和，包 括政府机构、私人组织和项目参与者三方之间及其内部在政策执行各阶段相互作 用而产生的费用。这些费用源自政府信息收集、政策规划和制定、政策实施各阶 段监管、选取合适对象以及政策目标完成后所进行的政策效果评估等，在计算时 上海大学硕上学位论文 一般包括工作人员和参与者( 作为政策实施对象) 的劳动力成本，办公设备的支 出，政府前期制定政策时不受参与者数量等规模影响的固定成本和受影响的可变 成本等。 2 1 2 政策执行成本计算方法 为更准确的估算政策执行成本，首先要了解影响政策执行成本的相关因素。 其中具有代表性的因素有：( 1 ) 政策目标。经验表明，政策目标的明确与否，直 接影响政策执行和检测成本的高低，因为若可以量化目标，所有参与政策执行的 人员了对执行目标都有充分了解，将减少彼此之间互动交流、推广、实施和监测， 进而降低成本，提高政策效率。( 2 ) 信息技术。时间直接影响到政策实施的效果， 信息技术的先进与否会影h 向政策执行过程环节繁简、人员数量、效率高低等，进 而影响到执行成本大小。除此外政策结构等因素也会对执行成本产生作用。根据 以上这些因素以及数据可得性在研究过程中经常使用的方法主要有以下几种： 1 ) 直接估计法。 执行成本大小可以通过直接访谈或者问卷调查加以估计。在调查过程中，针 对受访的政策执行机构或者农民制定具体的调研方案，利用访问和问卷两种形式 获得第一手资料。然后通过所得到的他们用于执行每项工作和措施的时间，乘以 包括农民、政策执行机构工作人员在内的个人平均工资估计执行成本。其中，包 括f j f 期政策宣传、培训等在内的业务支出也可以通过以上两种形式获得。 2 ) 自上而下法。 自上而下法又称为支出法。首先要清楚参与政策实施、监管和控制的各级行 政机构有哪些，并能够收集到这些机构预算表中的总管理成本( g i ) 。然后需要 把这些总成本进行细分，细分的项目包括收集信息、执行政策的人力成本( h i ) 平l j 人员数量( q i ) 、不同行政单位所使用各种方法的成本( m i ) 。当估算出各个行政机 构每项任务( t i ) 每种方法( m i ) 的单个执行成本以后，所有机构的执行成本就可以 被加总出来，即执行成本c = e ( m t i + n m i ) ，其中m 。n 表示各个机构的任务和使用 方法的数量。 3 ) 自下而上法。 自下而上法首先要收集所研究案例的详细信息，其次需要分析研究该地区人 6 卜海大学硕上学位论文 口特征，进而和典型案例进行比较，也可以是概括性的比较。该方法适用于政策 执行较为复杂，参与该项政策的政府工作人员、农民、银行机构、代理商等其他 人员较多，使计算程序复杂、估算工作成本过高的情况。 4 ) 标准成本模型。 标准成本模型是能使执行成本更加准确、透明的一种衡量方法，适用于所有 国家。该模型由丹麦、瑞典、挪威、比利时、英国和荷兰组成的国际研究小组建 立和完善，是界定和量化执行机构成本的一种框架模型。首先陔模型定义执行成 本( a b ) ，并假设执行政策的各种行动是同质的。执行政策行动的次数( q i ) 取 决于行业的数量( b i ) 和行动的频率( f i ) ，即q i = b i * f i ；单个行动的成本( c i ) 取决于该行动所需的时间( t i ) 和时间的单位成本( p i ) ，即c i = t i * p i ；执行政 策行动的内在单位成本包括雇员的工资、物料和问接经营成本，而外在单位成本 主要包括出包项目的费用。因此，执行成本是所有行动产生成本的总和，即 a b 象i 托i 1 每项测算方法均有使用局限性。比如直接估计法，被访人员会因其主观性而 对受访内容存有偏差，往往出现高估政策执行效率而低估执行成本的问题，而执 行人员则与其相反，会存在高估执行成本现象。后三种方法则会凶数据水源、成 本区分等的不易获得而存在局限性。 2 2 粮食直接补贴执行成本 2 2 1 粮食直接补贴执行成本涵义 随着农业政策的不断变革，政策由初始倚重f 白j 接补贴向目前的粮食直接补贴 转变，相应政策执行成本的研究也演变为较多的对粮食直接补贴制度执行成本的 探讨。 粮食直接补贴政策的执行成本指在该政策执行过程中，政府机构、目标对象 粮农及其他参与者之间及其内部为获取或传递信息或资金而转换角色所产 生的成本。一般包括政府依据政策所支付的粮食直接补贴总额，政府机构执行过 程中所投入的人力成本，农民为配合政策执行而改变原有种植结构等产生的成 本，以及为克服其他因素影响政策实施所致成本。 7 上海大学硕上学位论文 2 2 2 粮食直接补贴政策执行成本影响因素 政策实施过程中，往往会受到多种因素的影响，尤其是政策目标数量越多， 其影响因素越多。粮食直接补贴政策的执行成本和实施效果受到所实施区域、管 理机构、作物种类等的影响。具体可以概括为： 1 ) 农田因素。 粮食补贴政策的实施受到农田因素的影n 向，诸如农田规模、农r t l 位置、农田 多样性及其环境等。( 1 ) 农田规模。此项在所有因素中作用最大，影向最大。执 行补贴政策需在每单位农田上所投入的成本依赖于农田规模。农田规模的扩大方 便农民购置大型机械，为农户提供专业化农机服务。依据规模效应，小规模的种 植易造成投资重复、资源浪费。因此，农田规模越大，越有利于降低执行成本。 ( 2 ) 农田位置。农田按地理位置可分为山区、平原、丘陵等，不同类型的农田 所投入成本亦不同。一般而言，山区地势陡峭，交通不便，农田不易形成规模种 植，且对农作物种植条件要求较高，因此国家因地制宜地为落实补贴政策而要投 入的成本相应比平原等较适于农业发展的区域要高。( 3 ) 农田多样性和环境。农 田多样性决定农作物种植类别的多样性，决定农田规模的大小。环境因素则与农 田位置因素类似，同样需要政府因地制宜制定相关补贴政策。( 4 ) 农作物种植类 别。政府根据所种植农作物类别的不同相应制定不同的粮食补贴标准，且对于不 同地区，所补贴粮食品种亦可不同，比如有些粮食主产区只补贴某一种粮食作物， 而有些地区则补贴多种粮食品种等。毫无疑问，不同的补贴标准使政策实施过程 中所需投入成本亦不同。 2 ) 农民因素。 农民作为粮食直接补贴制度的落实对象在政策实施过程中意义重大，其中农 民种植农作物时管理能力和种植积极性的大小会对政策执行成本、执行力度及执 行效果产生影响。( 1 ) 管理能力。农民为执行国家补贴政策，需要及时获取政府 政策相关信息及其发展动向，进而在种植过程中适时调整种植规模、种植结构等， 这些即是农民粮食种植中的管理能力。较强的管理能力能够使农民获取及吸收、 消化政策信息，引导粮农调整粮食种植结构，扩大农作物种植规模的集中化，落 实国家补贴政策，提高政策的实施效果，进而以政策为导向解决粮食供给与需求 结构不平衡问题，提高农民收入。( 2 ) 粮农积极性。农民种粮积极性的大小问题 8 上海人学硕士学位论文 即落实国家粮食补贴政策的主动性和被动性的问题。粮农较高的种植积极性有利 于增加粮食播种面积，使种粮投入增加，提高比较效益，减少撂荒、增加复垦面 积。同时，农民种植积极性能够促使粮农增强科学种田意识，引进优良品种，提 高单位粮食产量和品质，相应地增强了补贴政策的执行效果。 3 ) 政府因素。 政府作为政策的制定者、实施者及效果评估者，其所制定的政策目标、执行 方式、执行规模、执行途径及信息反馈途径等不仅影响政策最终的实施效果，还 影响着从初始制度的制定到过程中的政策落实及效果评估时的投入成本。( 1 ) 政 策目标的明确性。政策目标的复杂化使执行各方对其的理解易存在差异，增加了 执行成本，降低了执行效率，影响了政策执行效果。政策目标的不明确导致各地 区在对补贴对象选择上的差异，存在计税面积、粮食种植面积、商品粮数量等多 种计算标准，模糊了政策成本的投入方式，加大了实施难度，增加了投入成本。 ( 2 ) 信息反馈。政府为制定粮食补贴政策初始需要收集来自粮农、国内粮食市 场及国际粮食市场等方面的信息，此过程需要投入相应的人力、物力，使所收集 的信息通过一定方式转化为将要实施的政策。相应的，执行粮食补贴制度时所遇 到的问题的收集、分析与解决及后期政策效果的评估，都需要及时、准确地反馈 到政策制定及执行方，这些都会加大执行成本的投入。( 3 ) 执行机构的复杂化。 从国家政策制定机构到政策落实机构，一级一级的执行机构使政策实施复杂化。 人员、机构的庞杂模糊了政策目标理解的准确性，增加了政策落实难度。其中， 因过于复杂的政府机构和庞杂的政府人员而造成补贴资会的挪用、截留等行为加 剧国家政策实施投入成本，降低粮食补贴政策效率。 2 3 国内外研究概况 2 3 1 执行成本研究 国外有关执行成本的研究主要涉及农业区域补贴、农业环境政策、农村发展 调控及政策传递系统等方面。其中欧盟国家最高审计机构( s a i ，2 0 0 0 ) 通过分 析荷兰、英国和瑞典三个国家1 9 9 6 年至1 9 9 7 年耕地面积补贴政策的传递系统， 估计了不同地区的执行成本并提出降低成本的建议。他们认为国家之间执行成本 9 上海大学硕士学位论文 存在较大差别，该执行成本与工作人员的培训、经验等因素有关，可以通过提高 地区管理绩效予以降低。f a l c o n e r 和w h i t b y ( 1 9 9 9 ) 认为不同生产者、参与者 和政府信息不对称是产生执行成本的主要因素，高执行成本一般发生在地方政 府，执行成本应与政策目标和整体社会福利相联系，并计算出农业环境政策中执 行成本占总补贴金额的2 0 3 0 。f a l c o n e r ( 2 0 0 0 ) 通过研究欧盟成员国农民参与 农业环境计划的执行成本，认为节省间接成本和明确政策目标可降低执行成本， 提出应注重网络和农业环境管理能力建设的作用与影响。m a n n ( 2 0 0 1 ) 则分析 了1 3 1 个行政区农业政策组织效率，估算所有机构在政策执行和检测中的成本， 认为因地方( 水平) 机构和垂直机构( 地区办事处) 的增多增加了参与者数量， 进而带来执行成本的增加，最终成为成本上升的主要因素。o e c d ( 2 0 0 7 ) 则具 体以墨西哥和瑞士为例，研究粮食补贴执行成本的计算方法并进行比较，得出政 策系统管理成本较高和政策运行中2 3 的成本来自于地方。 2 3 2 粮食直接补贴研究 有关粮食直接补贴政策的理论概括起来主要有支持补贴和反对补贴两类。 反对粮食直接补贴政策的理论。该理论又可理解为反对国家实施农业补贴政 策的理论，以新古典经济学为代表，新古典主义早已证明补贴扭曲了产品和要素 的价格，提供错误的价格信息，使资源配置信号失真，而实行自由贸易将有助于 在全球范围内优化资源配置效率，增进社会福利，因此主张取消农业补贴，完全 按市场供求进行自由贸易。 支持粮食直接补贴的理论。具体有：( 1 ) 蛛网理论。该理论学者认为农产品 供给需求缺乏弹性所引起的“蛛网现象”加剧了农产品市场和农业生产者的收入 波动，更会波及其他产业，引起整个国民经济的波动。为平衡农产品市场价格， 稳定农民收入，需要政府干预并实施保护政策。( 2 ) 贸易保护主义、普雷维什的 中心外围论和收入转移论。这些理论从经济发展程度的角度认为自由贸易有 利于发达国家，不利于发展中国家，只会恶化发展中国家贸易条件。尤其农业是 发展中国家的主要产业，农产品需求收入弹性低，市场接近完全竞争市场，因此 倡导发展中国家实行粮食补贴等保护政策。此外，小岛清农业生产特殊论、粮食 安全论、农业多功能性理论等均为粮食直接补贴的实施提供理论支持。 1 0 - 卜海人学硕士学位论文 除此外，g a r d n e r ( 1 9 9 0 ) 还从对商品市场的价格干预角度，认为价格干预会带 来无谓损失，用直接补贴替代价格支持是一种帕累托改进。 相对国外丰富的研究成果，国内对包括粮食直接补贴在内的农业政策的研究 落后很多。改革开放以前对农业政策的研究甚少，2 0 世纪9 0 年代以后随着农业 补贴越来越成为国际贸易多边谈判的焦点，尤其是中国入世前后，我国经济学界 掀起了对农业补贴政策研究的高潮。但因我国近几年才刚刚推行直接补贴政策， 国内对该政策的研究还处于探索阶段，尚未形成完整体系。现有研究可概括为以 下方面： 第一，中国粮食直接补贴政策。 ( 1 ) 补贴政策的演变及内容。何忠伟( 2 0 0 3 ) 在研究我国农业补贴政策不 断演化的基础上，分析了新形势下制定农业补贴政策的理论依据，探讨目日，j 国内 存在的几种粮食直补方式，提出了政策的未来走向。( 2 ) 理论研究。肖国安( 2 0 0 5 ) 以粮食的需求供给曲线为理论分析工具，认为粮食直接补贴政策实施后得利多 的不是粮食生产者，而是粮食消费者。其原因是在市场经济条件下，商品的价格由 市场关系确定，政府给予农民补贴降低了粮食市场均衡价格，政府补贴通过市场价 格的降低隐形给了消费者。( 3 ) 实证研究。一般分为调研和计量模型两种分析方 法。通过调研，得出我国粮食直接补贴政策达到了初步效果，认为直接补贴是提 高农民种粮积极性的主要政策措施之一，但其也存在诸如具有区域差别、补贴力 度差别较大等问题( 肖海峰等，2 0 0 5 ) 。王姣、肖海峰( 2 0 0 6 ) 利用实证数学规划 模型，定量评价粮食直接补贴政策按计税面积补贴、按粮食播种面积补贴和按出 售给国有收购企业商品粮数量补贴对粮食产量和农民收入的影n 向。 第二，国外粮食直接补贴政策及中外政策对比。 ( 1 ) 主要发达国家粮食政策。王姣( 2 0 0 5 ) 、马文杰等( 2 0 0 7 ) 、农、i k 部软 科学委员会“对农民实行直接补贴研究”课题组( 2 0 0 2 ) 、聂中美( 2 0 0 3 ) 等通 过研究国外粮食直接补贴政策，发现主要发达国家为提高农民收入和保护环境， 逐步减少或取消支持价格政策，代之以对农民的直接补贴。( 2 ) 中外粮食直补政 策对比。通过比较国内外粮食直接补贴政策，针对所存问题，( 王姣，2 0 0 5 ) 提 出完善对策：在坚持补贴“特惠”性的基本原则下，分区建立直补制度、逐步提 高补贴强度、加大对农用生产资料市场和价格的监管力度以及完善粮食市场宏观 上海人学硕- ：学位论文 调控机制。李瑞峰( 2 0 0 6 ) 认为国外补贴计算方法对我国极具借鉴意义，但具体 操作时要加以创新，进一步降低过程中过高的执行成本。王玉斌等( 2 0 0 6 ) 通过 对比中美直补政策认为，我国的直接补贴力度和美国相比差异巨大，配套设施同 美国完备的配套设施相比也尚不完善。 第三，我国粮食直接补贴政策的问题及建议。 何菊芳( 2 0 0 6 ) 分析当期我国粮食直补政策优缺点，认为与以往农业政策形 式相比，直补政策具有补贴效率高等优点和补贴标准差异过大导致负面效应等不 足。李国祥( 2 0 0 3 ) 分析粮食直接补贴对全国农民人均收入、投入收益、单位粮 食产量收益及对粮食主产区粮农的收入影n 向与估计，通过研究1 9 9 7 2 0 0 1 年农业 数据，认为我国农业直接补贴水平远低于o e c d 成员，补贴水平对粮农的收入 影响并不是很大，即使粮食直接补贴全用于粮食主产区，这些地区农民的收入也 是较低的。针对国内粮食直接补贴存在的诸如地区差异过大、补贴效果不明显、 政策落实不到位等问题，林黎( 2 0 0 4 ) 建议应建立适合我困国情的分摊机制和产 销区间的直接补贴资金转移机制；为应对政策实施效率低的问题，吴成祸( 2 0 0 6 ) 则提议构建农业收入支持体系，建立监督机制，从而提高政策的执行效率。 总体看来，与国外研究相比，国内学者目前有关粮食直接补贴政策的研究或 较多地集中于补贴政策和规则的介绍，或集中于分析具体某种政策方式或囤别的 实施效果，抑或集中于通过补贴政策比较来寻求一种国内政策的完善与改进。这， 些文献在涉及到粮食直接补贴政策，尤其政策实施时，基本都停留在定性分析上， 对于实施过程中具体的成本问题，则大多笼统模糊地表明实施成本过高，一笔带 过，鲜有研究详细地对此进行实证分析。从而没有定量分析的基础，以致理论与 实证不能并重。本文想在这方面做一尝试，以达到能够为理论研究服务的目的。 2 4 小结 国内外关于政策执行成本和粮食直接补贴已有的研究，二者少有交集，同时 涉及执行成本和粮食直补政策的研究少之又少。本章界定了政策执行成本和粮食 直接补贴执行成本涵义，明确政策执行成本是与政策相关的交易成本，介绍直接 估计法、自下而上法、自下而上法及标准成本模型四种有关政策执行成本的计算 方法，总结出影响粮食直接补贴政策执行成本主要有农田、农民和政府三种因素。 上海人学硕十学位论文 为后文以实际案例计算直补执行成本，以及探讨降低成本的方法奠定基础。 上海人学硕十学位论文 第三章中外粮食直接补贴政策比较分析 农业作为国民经济的基础，是既受自然条件限制又受市场供求关系制约的弱 势产业，受到自然风险和市场风险的双重影响。其中，粮食问题更因涉及一国安 全而备受关注。世界各国尤其是发达国家和地区都采取旨在支持和发展农业的财 政补贴政策，对农业进行补贴是大多数国家特别是经济比较发达困家农业政策的 核心。在计划经济体制下，我国农业政策的基本目标是在确保农业为工业化作出 持续贡献的前提下，实现我国主要农产品的基本自给。因此，所采取的补贴政策 是在对农业进行“剥夺”的同时仅为了维持农业的供给能力而进行必要的补偿。 其主要特征是通过扭曲生产者价格的方式来实现消费者价格扭曲，实际得到补贴 的是城镇居民。随着经济全球化进程的不断推进，我国市场经济的建立和发展， 近些年我国财政对农业生产与发展给予了越来越多的关注，国家逐步加大了对农 业特别是粮食主产区的扶持力度，全面推行粮食直接补贴政策，对保护农民利益、 促进粮食生产和农民收入的提高都起到了积极的作用。 3 1 中国粮食直接补贴政策 3 1 1 粮食直接补贴政策运作模式 2 0 0 4 年2 月中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见( “一 号文件”) 出台，给予农民良种补贴、农机补贴，到减免农业税、取消农业特产 税；支持主产区发展粮食产业，全面放开粮食收购价格和消费市场。其中对种粮 农民的直接补贴是该文件的一项基本政策。这些都充分体现了“多予，少取，放 活”的指导方针，意味着我国的“三农”政策进入了一个工业反哺农业、城市支 持农村的全新时代。尤其值得强调的是，为改变过去以间接补贴为主要内容的农 业补贴制度的低效率，经过在安徽、湖北、吉林等粮食主产区进行农民直接补贴 的试点工作后，从2 0 0 4 年开始，我国全面进入推行“粮食直接补贴”的农业补 贴制度的新时代。 从各粮食产区所实行的粮食直接补贴政策来看，因各粮食产区存在资源禀 赋、经济发展水平等方面的差异，我国的粮食直补政策并非整齐划一，而是依据 1 4 卜海人学硕士学位论文 各地实际情况采用不同计算标准的补贴模式。目前，可供选择的粮食生产直接补 贴方式主要有：按农业计税面积补贴、按计税常产补贴和按粮食种植面积补贴三 种。 1 ) 以计税面积为标准的补贴模式。 此补贴模式是以农村税费改革核定的农业税计税土地面积为依据，确定每个 农户享受的补贴额。具体操作办法：以县( 市) 为单位，按该县( 市) 前三至五 年国有粮食购销企业按保护价收购的农民余粮的平均数，确定各县( 市) 享受补 贴的商品粮数量，如果补贴数量低于前三年平均粮食商品量的7 0 ，应按不低 于前三年平均粮食商品量的7 0 确定应享受补贴的粮食数量；以农业税计税土 地面积为基础，确定每个农户享受补贴的商品粮量；每斤商品粮的补贴标准按市 场价低于保护的目标价格的差价核定，农户得到补贴额为核定的商品粮量乘以补 贴标准。采取这一补贴方式的有安徽、江西及内蒙古等。 以安徽省为例，2 0 0 8 年该省以计税面积、计税常产为依据，继续对农民发 放粮食直接补贴，每亩补贴最低不少于1 0 元。对种植小麦、稻谷面积达1 0 0 亩 的种粮大户，按照每亩1 0 元增加粮食直接补贴。小麦高产攻关和水稻产业提升 行动核心示范区农户，按照每亩1 0 元增加粮食直接补贴。 2 ) 以计税常产为标准的补贴模式。 按计税常产补贴，就是以农村税费改革核定的农业税计税常产为依据，确定 每个农户享受的补贴额。具体操作办法：以县( 市) 为单位，按该县( 市) 前三 至五年国有粮食购销企业按保护价收购的农民余粮的平均数，确定各县( 市) 享 受补贴的商品粮数量，如果补贴数量低于前三年平均粮食商品量的7 0 ，应按 不低于前三年平均粮食商品量的7 0 确定应享受补贴的粮食数量；以农业税计 税常产为基础，确定每个农户享受补贴的商品粮量，商品粮的补贴标准按市场价 低于保护的目标价格的差价核定，商品粮量乘以补贴标准即为每个农户得到补贴 额。吉林、黑龙江等省市采用此种补贴方式。 以吉林省为例，该省把玉米、水稻两个保护作物作为补贴对象，以全县1 9 9 4 年至1 9 9 8 年5 年两个作物平均产量为基数，扣除杂粮杂豆和农民人均3 0 0 公斤 自留粮，其中城区还扣除了一定比例的蔬菜产量来确定商品量；补贴标准根据当 年新粮集中上市预期市场粮价与保护价的价差水平测算，确定每千克粮补贴o 0 9 上海大学硕十学位论文 兀o 3 ) 以粮食种植面积为标准的补贴模式 此补贴模式是以农户实际种植粮食作物的面积为依据，确定每个农户享受的 补贴额。具体操作办法：每个农户得到补贴额为核定的商品粮量乘以补贴标准。 每个农户享受补贴的商品粮量的确定是以粮食种植面积为基础，每斤商品粮的 补贴标准按市场价低于保护的目标价格的差价核定。湖南等粮食产区采用此种粮 食直接补贴模式。 以湖南省为例。湖南省粮食直接补贴始于2 0 0 4 年，按照农业税计税面积中 的实际种植面积和单位面积补贴标准计算。由省到县的资金分配统一采取在计税 面积基础上，剔除半年内不能恢复粮食生产的经济作物和养殖面积的方法核定种 粮面积，由县到农户则按照计税面积中的实际种粮面积进行补贴。湖南省的补贴 标准已由2 0 0 4 年1 1 元亩上调至2 0 0 8 年的1 3 5 元亩。 补贴模式虽主要只有以上三种，但大多数粮食产区并非都是单一采用一种补 贴计算标准，而是通常把按农业计税面积补贴和按计税常产补贴结合在一起使 用，所以这些补贴方式彼此间在实践中存在交叉。 这些补贴模式的思想符合把农户作为补贴对象，并且围绕农户进行补贴的设 计，补贴额的计算方法总体类似，具体有别。比较三种补贴模式( 如表1 ) 发现： 第一、三种补贴模式补贴属性不同。具体而言，前两种补贴模式当年的补贴金额 按应税面积和计税常产为标准，与基期面积和商品量等因素有关，而不与粮农当 年粮食生产和粮食价格挂钩，因此均为脱钩补贴。以湖南省为代表的按照粮食种 植面积为标准所实施的补贴，因与当年粮食生产情况有关，其属于挂钩补贴。第 二、三种补贴方式呈现互补性特点。前两种补贴模式减