（财政学专业论文）论我国城市低保制度的发展与完善.pdf

摘要 贫困是一个世界性的问题，也一直是各国政府和学术界关注的重要领域。近 几年来，由于经济结构的变迁和全球化运动造成了大量失业人口、特别是长期失 业人口，即“新贫困人口 的存在。新贫困人口的特点、性质和社会影响已经引 起一些国际组织和很多国家研究者的注意，并产生了许多有意义的分析和研究成 果。 同样，贫困也是当今中国十分突出的社会问题，以往的研究注重于农村的贫 困，即“老贫困人口 。但是，随着改革的不断推进，城市中的“新贫困 问题 已经越来越成为社会矛盾的焦点，正在引起政府、企业及社会各方面的高度重视。 根据国际经验，对付因社会经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最 有效的制度是社会救助。而最低生活保障制度，又是目前大多数市场经济国家普 遍实行的以保障全体公民基本生存权为目标的社会救助制度。最低生活保障制度 在公平与效率之间寻求适度：它是社会保障制度中的最后一道安全网，极力使每 一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境；它体现了人道主义精神，不论致 贫原因，只要受助者生活贫困，都可以享受；但同时，为了避免福利依赖心理的 产生，制定最低生活保障线要把握适度原则，并且一旦受助者脱贫，就应退出低 保制度。 中国城市居民低保制度的发展，从1 9 9 3 年6 月上海市首创“城市居民最低 生活保障线制度 算起，己经有十五年的历史了。十五年来，作为一项普遍、有 效的社会救助制度，城市低保对保护城市贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的 作用。但是由于制度运行时间不长，经验不多，在制度设计和制度运行中都存在 不少缺陷，难以达到预期的效果。 因此，对社会保障问题的研究在某种意义上正是要考虑社会贫弱群体的利 益，尽可能地惠及每一位社会成员，使制度趋于更合理、更公平。文章通过对最 低生活保障制度的国内外研究成果的述评，纵观我国城市低保制度的建立与发展 历程，针对目前存在的城市低保资金缺位、保障标准低、配套政策不到位、管理 落后等问题，重新理清包括救助标准、资金筹集、配套政策、实施程序等相关内 容，运用大量的数据和事实加以论证，提出切实可行的城市居民最低生活保障制 度完善的建议，使低保制度最终将向政府负责、分类救助、程序规范的发展型综 合社会救助机制迈进。 关键词：贫困；社会救助；城市居民最低生活保 i i a b s t r a c t i m p o v e r i s h e di saw o r l d w i d eb a s i sq u e s t i o n ；a l s oh a sb e e nt h ei m p o r t a n td o m a i n w h i c hv a r i o u sc o u n t r i e s g o v e m m e n ta n dt h ea c a d e m i cc i r c l ep a ya t t e n t i o n i nt h el a s t f e wy e a r s ，b e c a u s ee c o n o m i cs t r u c t u r e sv i c i s s i t u d ea n dt h eg l o b a l i z em o v e m e n th a v e c r e a t e dt h em a s s i v e u n e m p l o y e dp o p u l m i o n ，a r e t h e l o n g t e r mu n e m p l o y e d p o p u l a t i o n ss p e c i a l l y , n a m e l y “n e ws t r i c k e np e o p l e ”e x i s t e n c e t h en e ws t r i c k e n p e o p l e sc h a r a c t e r i s t i c ，t h e n a t u r ea n dt h es o c i a l i m p a c ta l r e a d yc a u s e ds o m e i n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n sa n dm a n yn a t i o n a lr e s e a r c h e r s a t t e n t i o n ，a n dh a v eh a d m a n ym e a n i n g f u la n a l y s e sa n dt h er e s e a r c hr e s u l t s s i m i l a r l y , i m p o v e r i s h e di sa l s on o w t h ec h i n e s ev e r yp r o m i n e n ts o c i e t yq u e s t i o n ， t h ef o r m e rr e s e a r c hp a y sg r e a ta t t e n t i o ni nt h ec o u n t r y s i d ep o v e r t y , n a m e l y o l d s t r i c k e np e o p l e ”b u t ，a l o n gw i t ht h er e f o r mu n c e a s i n ga d v a n c e m e n t ，i nt h ec i t y n e w i m p o v e r i s h e d t h eq u e s t i o na l r e a d ym o r ea n dm o r eb e c a m et h es o c i a lc o n t r a d i c t o r y f o c a lp o i n t ，i sc a u s i n gt h eg o v e r n m e n t ，t h ee n t e r p r i s ea n ds o c i a lv a r i o u sa s p e c t st a k e s s e r i o u s l y a c c o r d i n g t ot h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ，c o p e sw i t ht h eb i gs c a l ei m p o v e r i s h e d q u e s t i o nw h i c h c a u s e sb e c a u s eo ft h es o c i o - e c o n o m i cs t r u c t u r e sa d j u s t m e n t ，t h em o s t e f f e c t i v es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m sa r et h es o c i e t yr e s c u e t h el o w e s ts o c i a ls e c u r i t y s y s t e mi s t h ep r e s e n tm a j o r i t ym a r k e t i n gc o u n t r ye x t e n s i v e l yc a r r i e so u tt a k e s a f e g u a r d sa l lc i t i z e nb a s i cr i g h tt os u b s i s t e n c ea st h eg o a ls o c i a lr e l i e fs y s t e m t h e l o w e s ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi ns e e k sm o d e r a t e l yf a i r l yw i t ht h ee f f i c i e n c yb e t w e e n ： i ti si ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s l a s ts a f e t yn e t ，c a u s e se a c hc i t i z e na sf o rw h e nl i v e st h e d i f f i c u l t yn o tt ob ei nt h en ou s ed i f f i c u l tp o s i t i o nv i g o r o u s l y ；i th a sm a n i f e s t e dt h e h u m a n i t a r i a n i s ms p i r i t ，n om a t t e rs e n d st h ep o o rr e a s o n ，s ol o n ga si sb e e n i m p o v e r i s h e dt h eh e l p i n gl i f e ，m a ye n j o y ；b u ts i m u l t a n e o u s l y , t oa v o i dt h ew e l f a r e d e p e n d e n c ep s y c h o l o g yt h ep r o d u c t i o n ，t h ef o r m u l a t i o nl o w e s ts o c i a ls e c u r i t yl i n e m u s tg r a s pt h em o d e r a t ep r i n c i p l e ，o n c ea n de s c a p e sf r o mp o v e r t yh e l p i n g ，s h o u l d w i t h d r a wg u a r a n t e e st h es y s t e ml o w l y 1 i i c h i n ac i t yp e o p l e sg u a r a n t e es y s t e m sd e v e l o p m e n tl o w l y , s h a n g h a io r i g i n a t e d “t h ec i t yp e o p l el o w e s ts o c i a ls e c u r i t yl i n es y s t e m ”f r o mj u n e ，19 9 3t o c a l c u l a t e ， o n e s e l fa f t e rh a d15y e a rh i s t o r y f o r15y e a r s ，t o o ko n ei t e mu n i v e r s a l ，t h ee f f e c t i v e s o c i a lr e l i e fs y s t e m ，t h ec i t yg u a r a n t e el o w l yt o p r o t e c tt h eu r b a np o o ra n dw e a k c o m m u n i t ya n dt h ec o n s t r u c t i o nh a r m o n i o u ss o c i e t yh a v ep l a y e dt h eh u g er o l e b u t b e c a u s et h es y s t e mr u n n i n gt i m ei sn o tl o n g ，e x p e r i e n c e sn o tm a n y , h a sm a n yf l a w si n t h es y s t e md e s i g na n dt h es y s t e mm o v e m e n t ，a c h i e v e st h ea n t i c i p a t e de f f e c t 谢t h d i f f i c u l t y t h e r e f o r e ，t ot h es o c i a ls e c u r i t yq u e s t i o n sr e s e a r c hi ns o m es e n s ei sp r e c i s e l y m u s tc o n s i d e rt h a tt h es o c i a lp o o ra n dw e a kc o m m u n i t yt h eb e n e f i t ，e a c hm e m b e r so f d i f f e r e n ts o c i a lc l a s s e s ，c a u s et h es y s t e mt e n da sf a ra sp o s s i b l ea r em o r er e a s o n a b l e ， a r ef a i r e r t h ea r t i c l et h r o u g ht ot h e i m p o v e r i s h e dq u e s t i o n sa n a l y s i sa n dt h e u n d e r s t a n d i n g ，a n du n i f i e sg u a r a n t e e ss y s t e m sr e l a t e dc o n c e p ta n dt h et h e o r yb a s i s l o w l y , l o o k so v e ro u rc o u n t r yc i t yt og u a r a n t e es y s t e m se s t a b l i s h m e n ta n dt h e d e v e l o p m e n tp r o c e s sl o w l y , g u a r a n t e e st h ef u n dv a c a n c y ，t h es a f e g u a r ds t a n d a r di n v i e wo ft h ep r e s e n te x i s t e n c e sc i t yl o w l y , t h et h r o wg o o dm o n e ya f t e rb a dn o tt o a r r i v el o w l y , q u e s t i o n sa n ds oo nm a n a g e m e n tb a c k w a r d n e s s ，c l e a r so f fi n c l u d i n gt h e r e s c u es t a n d a r d ，t h ef u n dp r o c u r e m e n t ，t h et h r o wg o o dm o n e ya f t e rb a d ，t h e i m p l e m e n t i n gp r o c e d u r ea n ds oo nr e l a t e dc o n t e n t ，u t i l i z e st h em a s s i v ed a t aa n dt h e f a c tp r o v e s ，p u t sf o r w a r dt h ep r a c t i c a la n df e a s i b l ec i t yp e o p l el o w e s ts o c i a ls e c u r i t y s y s t e mp e r f e c tp r o p o s a l ，w i l lc a u s et og u a r a n t e et h es y s t e mt oh er e s p o n s i b l ef o r , t h e c l a s s i f i e dr e s c u e ，t h ep r o c e d u r es t a n d a r dd e v e l o p m e n ts y n t h e s i ss o c i e t yl o w l yt ot h e g o v e r n m e n tr e s c u et h em e c h a n i s mf i n a l l yt om a k eg r e a ts t r i d e sf o r w a r d k e yw o r d s ：p o v e r t y ；s o c i a lr e s c u e ；t h es y s t e mo fu r b a nr e s i d e n t sm i n i m u ms t a n d a r d o f l i v i n g i v 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：如g 。f 4 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东：i l n 范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：凰 e t期： 电话： 邮编： 东北师范大学经济学硕士学位论文 引言 改革开放前，我国是一个典型的计划经济体制国家。那时，贫困还没有引起 社会的广泛关注。然而，随着市场经济改革的发展，城市居民收入日显差距，下 岗失业人数逐渐增多，出现部分人口缺乏生产资源或存在某些生理障碍。因此， 可以说我国城市居民已经出现人口贫困化问题，而且日渐严重。这是受我国基本 国情决定影响的，尤其是我国处于转型期，体制变迁的冲击作用力是很大的，与 国外特别是发达国家比，有其自身的特殊性。 坚持以人为本，这是科学发展观的本质和核心。城市最低生活保障制度是城 市反贫困的重要措施之一，也是救助城市贫困人群的“民心工程”。因此，为进 一步推进城市反贫困进程，给经济社会的发展创造比较宽松、和谐的社会环境， 加快和谐社会的构建，完善城市最低生活保障制度就显得更为必要了。 从国外实施低保制度的历史来看，社会救助是针对社会贫困的主要支持手 段，其效果十分明显。鉴于我国现状，制定合理的社会救助政策就显得重要而迫 切。价值取向是社会救助的基础。国际上对社会救助的关于社会救助目标从“克 服贫困”到消除“社会排斥”的转变研究，同样给我们以启示。它说明在制定有 关反贫困的社会救助政策时，不能将救助目标仅仅局限于消极的补偿和救助，而 应与消除社会贫困、实现社会和谐整合起来。 我国关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知正式于1 9 9 7 年 9 月出台。城市最低生活保障是保护每个公民基本生存权的最后防线，也是国家 的基本义务，它在消除城市贫困方面扮演了重要角色。然而，现行城市居民最低 生活保障制度本身以及在实施过程中存在许多缺陷与问题。 社会快速转型中出现的不和谐因素是我国的特殊国情。因此，在城市居民最 低生活保障制度完善的问题上既要吸取国外经验，又要联系我国实际。多年来， 理论界特别是经济学家和社会学家对贫困、最低生活保障制度的问题倾注了心 力，有不少研究成果。有的学者从低保资金供求关系、实施情况等不同侧面分析 我国现行城市最低生活保障制度中存在的问题，有的还提出了对策：有的学者则 在描述现象和问题的表现时相当生动，对理论做了一定的研究，提出了一些对策。 东北师范大学经济学硕士学位论文 但对我国城市最低生活保障制度的论述缺乏系统性，并且对具体救助问题的阐 述，缺乏针对性和现实可操作性。我国是社会主义国家，倡导和谐社会。因此， 有必要面对城市贫困这个社会问题，从完善城市最低生活保障制度角度寻找出 路，也为农村低保制度的建立和实施提供参考依据。 2 东北9 币范大学经济学硕士学位论文 第一章最低生活保障制度研究述评 最低生活保障制度( 简称低保制度) 指的是目前世界上绝大多数市场经济国 家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，它根据维持 基本生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线 时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。这一 制度自实施以来，对保障城市居民基本生活、维护社会稳定和促进经济发展都发 挥了重要作用，被誉为“最后的安全网”。n 1 一、最低生活保障制度研究述评 低保制度研究是近年来关于贫困与社会救助研究的重点，研究成果颇丰，现 综述如下。 ( 一) 国外低保制度研究述评 我国所指的的最低生活保障制度，在国外被称为“社会救助制度 ，起源于 英国1 9 世纪上半叶，以新济贫法的颁布为标志，迄今已有1 4 0 0 余年。国外 对社会救助制度的研究，既有从克服社会排斥、克服贫困的制度功能与目的角度 展开论述的，也有从失业救助角度对制度进行分析的，还有从救助工作者的立场 和接受救助者的心理分析的角度展开论述的；既有对本国的救助制度做历史与比 较研究的，也有做多国救助制度比较研究的。论述方法上包括历史分析法、比较 分析法等，一般是从社会学的社会政策角度展开分析，对社会救助制度功能实现 及其比较分析较为重视。 然而，纵观这些研究成果和经验，对于我国的低保制度具有实际参考价值。 第一，指导思想明确。保障贫困对象的基本人权是发达国家社会救助的最高宗旨， 社会救助的最终目标则是促进贫困对象融入社会。第二，重视个性化设计。发达 国家的社会救助呈现出更加个性化、入性化的趋势，特别是在救助标准上，对不 同对象和不同家庭的不同需求，都给予了特别考虑。第三，管理操作规范。如对 资格的审定、收入状况和求职状况的审查等有严格的规定：在设置享受期限、推 进部门连动、建立应急系统等方面积累了成熟的经验。第四，鼓励自主就业。为 3 东北师范大学经济学硕士学位论文 了改变救助对象的长期依赖和制度本身的效率，社会救助也被赋予促进就业的新 机制，这也使社会救助从单向性保障向积极的多元保障方向转变。第五，发挥民 间作用。发达国家的民间团体和志愿人员在社会救助领域一直表现得十分活跃， 其广泛的社会救助活动为政府救助提供了民间的有力支持。 ( 二) 国内低保制度研究述评 1 有关低保制度的理论问题研究 在救助理念方面，吴玲、施国庆( 2 0 0 5 ) 认为，我国的低保制度在实施过程中 还存在许多伦理缺陷，这些伦理缺陷如果得不到解决，将影响这一制度的顺利实 施，不利于我国社会公正的实现。瞳1 而杨立雄( 2 0 0 3 ) 则从政府道德责任角度认为， 我国在实施低保制度的过程中，一些地方政府设置不合理条件把一部分穷人排除 在制度保障之外，这种做法是忽视穷人权利和推卸政府责任的表现。徐道稳( 2 0 0 1 ) 则撰文指出，随着1 9 9 9 年国务院城市居民最低生活保障条例的颁布，我国 在社会救助传统价值观上的个体主义、救助理念上的施恩思想等正逐步得以改 变，使扶贫济困成为各级政府的法定责任，从而实现了从个体主义贫困观向结构 贫困观、从施恩论向权利论的转变。 而关于救助对象的界定目前有两种意见。一种观点认为，低保对象只能是那 些无劳动能力又无收入来源、无依无靠的孤寡残者，而不应当包括有劳动能力的 人，因为有劳动能力的人完全可以通过劳动自谋生路；另一种意见则认为，低保 对象应该包括所有生活在贫困线以下的人。刘旭东( 1 9 9 7 ) 认为低保对象的界定应 以家庭平均收入而不是个人收入为标准。他指出，家庭是社会物质生活的最基本 单位，以家庭平均收入为依据，可以避免因个人特点不同而产生的不公平，并可 以使社会救济资金真正用在确实需要救济的人身上。 在最低生活保障线的测定上，唐钧( 1 9 9 7 ) 在莫基泰的4 种测量贫困方法( 即 市场菜篮式、生活形态法、食费对比式、国际标准法) 的基础上，提出了一个新 的被其称为“综合法 的研究方案。口1 而童星、刘松涛( 2 0 0 0 ) 则使用统计年鉴 等统计资料中的数据，运用一元和多元线性回归方法，推算我国城市居民的最低 生活保障线。这种方法与通用的国际贫困线的测定完全不同，是一种全新的尝试。 新的制度需要新的管理体制。关于低保制度的管理体制，较普遍的观点是应 该坚持“政府领导、民政主管、部门协助”的管理体制，在机构设置上按照“政 4 东北师范大学经济学硕士学位论文 事分开”原则，分成决定政策的政府部门和执行政策的事业机构两大系列。唐钧 ( 1 9 9 8 ) 参照一些国际通则，提出应遵循建立低保制度的保障基本人权、救助对象 普遍、明确规定权利、政府承担责任、社会效益显著、强调治本脱贫、广开社会 资源和发挥人的潜能等八项原则。他认为目前在社会救助方面的人力配置已难以 适应新形势的要求，在社会救助管理体制的各个层次尤其是基层社区，需要适当 充实人员队伍。h 1 2 简要评述 毋庸置疑，近几年学术界对低保制度的研究对于我国低保制度的建立和完善 具有十分重要的促进作用。但是，从目前国内的研究来看，仍然存在以下不足： 第一，现有研究的重点放在了城镇居民身上，而对农村人口、流动人口( 主 要指进城的农民工) 的研究却比较欠缺，对于这一人群的致贫原因、贫困规模、 通过低保制度予以解贫的措施等方面缺乏研究。 第二，地区间差异未引起足够重视。目前，我国各城市之间发展不平衡所造 成的地区差异非常大，因此在开展低保制度的研究过程中，将各大城市相关指标 作比较分析显得非常有必要。加强这方面的研究，有利于经验的相互交流，对我 国低保制度可以起到很好的促进作用。 第三，现有研究没有把伦理这一重要维度纳入进去，从而导致了有关低保 制度的许多研究讨论还不够深入和全面。多数学者将这一制度简单地视同为一种 经济政策，对现代社会保障制度特有的“追求社会公平”的建制理念和“以人为 本”的人文关怀视而不见，这在定程度上弱化了低保制度研究的理论价值和应 用价值。因此，如何以伦理价值目标为切入点，整合经济学、彳土会学等多学科的 知识与方法，实现跨学科的边缘性研究是鱼待解决的问题。陆3 另外，在借鉴国外研究成果与相关制度实施的经验上，我们目前也存在着 明显的不足。 二、我国最低生活保障制度研究的意义 ( 一) 低保制度研究的理论意义 最低生活保障制度建设是国计民生的一件大事，也是保障居民生活的“最后 安全网 ，它具有其他社会保障措施无法替代的重要地位。许多学者从政治、经 5 东北师范大学经济学硕士学位论文 济和社会等多个层面对这一制度进行研究，并以他们的研究成果为制度的建立与 发展提供了必要的参考作用。但是，作为一项“民心工程”，低保制度关系到千 千万万弱势群体的生存发展和整个社会的稳定。1 因此，本文就是试图以“以人 为本”的经济理念，从经济学视角对低保制度进行审视和研究，并对制度的进一 步完善提出可行性建议，以促进这一制度的研究逐步走向完善，并最终达到丰富 和发展社会保障理论的理论目的。 ( 二) 低保制度研究的现实意义 1 9 9 3 年以来，我国的低保制度经历了一个从创建到确立的过程。为了确保 贫困城镇居民的最低生活所需，推动社会经济的进一步发展，这一制度目前正朝 着健全和完善的方向继续前进。但是，低保制度在实施过程中仍存在着一系列的 问题。从救助理念上看，传统救济“三无 对象的情结难解，恩赐思想仍有市场； 救助对象则存在歧视性，农民和进城务工人员遭受歧视无缘低保，认定过程存在 伦理缺陷；从救助内容上看，制度只能提供最低生活保障，对低保对象的医疗等 其他多方面的需要却不能给予恰当满足，政府的外部支持和贫困者的自我救助也 远未实现有效的结合。另外，随着我国城市化进程的加快，以及市场经济向深入 推进，城市贫困问题还将更加突显，诸如看不起病、上不起学、就不了业和抬不 起头等问题还将继续困扰城镇居民中的贫困群体。这个群体数量不少，并呈扩大 趋势。口1 因此，极应引起我们的高度重视。作为社会保障体系的最后一道防线， 低保制度必须在缓解城市贫困居民的生活困难上发挥更大的作用。为此，需要我 们仔细清理制度实践中所存在的问题，并在此基础上提出进一步改进的对策建 议，这对于不断完善低保制度、更好地发挥其作为“最后的安全网 的作用、构 筑一个更加和谐的社会环境都具有重要的现实意义。 6 东北师范大学经济学硕士学位论文 第二章我国城市低保制度的建立与发展 一、我国城市低保制度的建立 上世纪9 0 年代以来，面对经济体制改革、与之伴随的社会结构分层和演变 的影响，城市中下岗、失业人员迅速增加，贫富差距越拉越大。按照国际经验， 对付因社会经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度 是社会救助。 在计划经济下，社会救济对象的“边缘性 决定了社会救济制度的“边缘性 。 在政府工作的议事日程中，无论是中央还是地方，有关社会救济制度的议题一般 是排不上号的。到了改革开放初期，计划模式的惯性仍然使不重视社会救济制度 的“习惯”延续下去。因此，只有到了目标趋向为社会主义市场经济的经济体制 改革步步深入，由此而引发的社会问题和社会矛盾渐趋激化时，彻底改造传统社 会救济制度，使之逐渐向现代社会救助制度的演化过程才真正拉开帷幕。 然而，处于非常边缘地位的传统的城市社会救济制度却难以承担此重任。也 正因为如此，在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制 度性的社会政策作为长久的应对措施，而是习惯地采用了的“搞群众运动 的临 时补救措施一如在全国搞“社会帮困活动、搞“送温暖 工程等等。阳3 这些活 动成本不菲，收效却甚微。要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的最后的 安全网，必须动大手术，进行制度改革与创新。 1 9 9 3 年6 月1 日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度， 由此拉开了中国社会救济制度改革的序幕。 学者对我国城市低保制度发展历程会有不同的阶段划分，但学术界一般将中 国的城市居民最低生活保障制度历程分为创立和发展两大阶段，即1 9 9 3 年6 月 1 9 9 9 年9 月的创立推广阶段和年月至今的提高完善阶段。 二、我国城市低保制度的发展 ( 一) 我国城市低保制度建立的推广阶段 7 东北师范大学经济学硕士学位论文 中国城市低保制度发展历程中的建立推广阶段，通常又被学界分为三个小阶 段，即试点阶段、推广阶段和普及阶段。1 ( 1 ) 试点阶段( 1 9 9 3 年6 月1 9 9 5 年5 月) 。城市居民最低生活保障制 度的探索实践是发端于最先感受到经济体制改革压力的上海。9 0 年代初失业人 员、下岗人员和低收入家庭成员等生活困境引起了上海市政府的重视。1 9 9 3 年6 月1 日，上海市民政局等部门联合发布的关于本市城镇居民最低生活保障线的 通知正式实施，这标志着我国最低生活保障制度正式出台。 上海市建立城市最低生活保障制度的消息迅速引起了各地、各级领导极大兴 趣和密切关注。在1 9 9 4 年5 月召开的第十次全国民政会议上，民政部充分肯定 了上海的改革思路，十分明确地提出了对城市社会救济对象逐步实行按当地最低 生活保障线标准进行救济 的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。到 1 9 9 5 年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6 个大中城市相 继建立了城市居民最低生活保障线制度。在这一阶段，这项制度的创建和实施基 本上是各个城市地方政府的自发行为。 ( 2 ) 推广阶段( 1 9 9 5 年5 月一1 9 9 7 年8 月) 。1 9 9 5 年5 月中旬民政部在 厦门、青岛先后召开了各地、市民政部主管社会救济工作负责同志座谈会，总结 了前一阶段的经验和做法，并号召将这项制度推向全国。据统计，到1 9 9 5 年底， 全国仅有厦门、青岛、福州、大连、广州、沈阳、本溪、抚顺、丹东、海口、无 锡等个城市建立了这项制度。1 9 9 6 年初召开的民政厅局长会议做出了“进一步 加大推行最低生活保障线制度的力度 的决定。到1 9 9 6 年底，建立这项制度的 城市已经增加到1 1 6 个；此后，形势发展得更快，到1 9 9 7 年5 月底，全国已有 个2 0 6 城市建立了这项制度，约占全国建制市的1 3 。在这一阶段，制度的创建 和推行己经成为中央政府的一个职能部门一民政部门的有组织行为。 从总体来看，城市居民最低生活保障制度建立的步伐与各市的市场经济发展 和体制改革深化进程是基本一致的，可以说，城市居民最低生活保障制度建立是 改革的根本要求。 1 9 9 7 年的八届人大五次会议上，李鹏在关于国民经济和社会发展“九五 计划和2 0 1 0 年远景目标刚要的报告中指出要“逐步建立城市居民最低生活保 1 洪大用：转型时期中国社会救助，辽宁教育出版社，2 0 0 4 ，p s o 8 东北师范大学经济学硕士学位论文 障制度，帮助城市贫溺入口解决生活困难。”至此，“建立城市最低生活保障制度 的思想正式写入了最高层次的政府文件中。 ( 3 ) 普及阶段( 1 9 9 7 年8 月1 9 9 9 年l o 月) 。1 9 9 7 年9 月2 日，国务 院颁发了国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知。第二天， 国务院召开了电视电话会议，向各省、市、自治区部署了这项工作，明确提出在 1 9 9 9 年底以前，全囡所有的城市和县政府所在的镇都要建立城市居民最低生活 保障制度。刚 到1 9 9 9 年9 月底，全国6 6 8 个城市和1 6 3 8 个县政府所在地的建制镇己经全 部建立起最低生活保障制度。与此同时，1 9 9 9 年9 月2 8 日，城市居民最低生 活保障条例的发布标志着我国城市居民最低生活保障工作走上了法制化的道 路。 ( 二) 我国城市低保制度建立的提高完善阶段 ( 1 ) 落实阶段( 1 9 9 9 年1 0 月一2 0 0 1 年6 月) 。1 9 9 9 年1 0 月1 网，城 市居民最低生活保障条例正式实施。条例规定“持有非农业户口的城市居 民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均 有从当地人民政府获褥基本生活物质帮助的权刹 。“对无生活来源、无劳动能力 又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生 活保障标准全额享受”。“对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入 低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受”。最低生活保障真正取得突破 性的进展是予2 0 0 1 年底，中央决定解决长期以来的低保资金瓶颈之后。 ( 2 ) 提高阶段( 2 0 0 1 年6 月至今) 。该阶段的划分标志是2 0 0 1 年下半年， 国务院终于下决心要解决最低生活保障制度的“资金瓶颈 阿题，中央财政在当 年年初8 亿元预算的基础上，下半年又新增预算1 5 亿元，共计2 3 亿元。省级财 政也在年初9 亿元预算的基础上，下半年又新增预算3 亿多元，共计圭2 亿元。 加上地市和区县两级筹集的资金，2 0 0 1 年全年的最低生活保障支出达到了规模 空前的4 2 亿元。这一年，按照党中央、国务院的部署，各级民政部门下大力气 狠抓了城市低保制度的扩面工作，城镇居民最低生活保障工作取得了突破性进 展。 此后，财政预算在低保制度中的投入逐年增加，到2 0 0 2 年月7 我国城镇己 9 东北师范大学经济学硕士学位论文 基本实现了应保尽保。( 见表1 ) 表1 ：1 9 9 6 2 0 0 6 年城市居民最低生活保障资金规模增长情况 最低生活国内生产总低保资金低保资金 保障人数财政支出 年份 保障资金值所占比重所占比重 ( 万人)( 亿元) ( 亿元)( 亿元) ( )( ) 1 9 9 68 536 7 8 8 4 6o 0 47 9 3 7 5 5o 3 8 1 9 9 78 8 37 4 4 6 2 6o 0 49 2 3 3 5 60 3 2 1 9 9 81 8 41 27 8 3 4 5 2o 1 51 0 7 9 8 1 8 1 1 1 1 9 9 92 8 12 08 2 0 6 7 50 2 41 3 1 8 7 6 71 5 2 2 0 0 03 8 2 3 08 9 4 6 8 1o 3 41 5 8 8 6 51 8 9 2 0 0 11 1 7 0 75 39 7 3 1 4 80 5 41 8 9 0 2 5 8 2 8 0 2 0 0 22 0 6 4 71 0 8 71 0 5 1 7 2 31 0 32 2 0 5 3 1 54 9 3 2 0 0 32 2 4 6 81 5 3 1 1 7 3 9 0 21 0 32 4 6 4 9 9 56 2 1 2 0 0 42 2 0 5 01 7 2 71 3 6 8 7 5 91 2 6 2 8 4 8 6 8 96 0 6 2 0 0 52 2 3 4 21 9 1 91 8 3 0 8 4 81 0 53 3 9 3 0 2 85 6 6 资料来源：国家统计局，中国统计摘要( 2 0 0 6 年) ，中国统计出版社2 0 0 6 年版。低保有 关统计数据来源于民政部网站。2 以上统计数据表明，从2 0 0 3 年起，我国城市低保支出稳定在1 5 0 亿元以上( 每 年保持以2 0 亿元左右的增幅递增) ，低保对象稳定在2 2 0 0 万人上下。因此，在 基本实现应保尽保之后，完善城市低保制度的重点走向了规范低保工作程序，和 推行“配套措施 、分类救助 。所谓“配套措施 是指为解决低保对象在医疗、 子女教育、住房等实际生活问题所采取的相关政策。n 们所谓 分类救助”是指 对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采 取的特殊政策。2 0 0 3 年，民政部发布了关于建立城市医疗救助制度有关事项 的通知；2 0 0 4 年，民政部、建设部等联合颁布了城镇最低收入家庭廉租住房 管理办法，民政部与教育部联合发出了关于进一步做好城乡特殊困难未成年 人教育救助工作的通知，民政部发布了关于做好普通高等学校困难毕业生救 助工作的通知。从2 0 0 4 年开始，民政部积极与其他相关部门进行协商，总结、 2 国家统计局2 0 0 6 年官方资料。 l o 东北师范大学经济学硕士学位论文 推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和 临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会 救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。 根据我国低保制度发展历程，设计主线主要有两点：第一，政府责任主体进 一步增强。中央财政资金对低保的投入由1 7 上升到6 1 2 。同时，地方政府也 增强了重视程度。第二，向综合低保方向改善。加强对医疗、就业、住房方面的 保护。这种发展趋势或成功经验的价值就在于明确责任，提高重视程度，尤其是 地方政府重视度，使责任主体到位。 三、建立最低生活保障制度的意义和作用 城市居民最低生活保障制度的建立在中国的社会、经济生活中已经发挥出很 大的作用，归纳起来有以下几点：n u 1 建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要。自2 0 世纪9 0 年代末开始，中国的经济体制改革进入了“攻坚阶段 ，在产业结构调整、 劳动力结构调整和物价体系调整等方面，改革力度的加大不免触及到普通市民的 切身利益，引发了企业破产和停产、半停产、工人失业和下岗、物价上涨过快、 贫富差距拉大等社会问题，由此产生的贫困问题将会激化社会矛盾，从而影响社 会稳定。以国际经验为鉴，社会救助即最低生活保障制度能够为所有的城市居民 在最起码的生活条件上进行“保底”，能有效缓解社会矛盾，为企业改制解除后 顾之忧，为市场经济保驾护航，使社会主义市场经济的建立和完善兔受干扰，具 有不可低估的重要作用。截止2 0 0 2 年7 月，全国1 9 3 0 8 万名低保人员中特困职 工9 8 1 万人，占5 0 8 ；失业人员2 9 9 3 万人，占1 5 5 ：特困职工和失业人员 家属等其他人员5 5 4 万人，占2 8 7 ，3 可见，享受低保待遇的人员中绝大部分是 特困职工、失业人员及其家属。 2 建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要 我国实行改革开放以来，由于收入分配制度和相关法制不健全，收入分配不 公所导致的贫富分化现象开始出现，并有日益扩大的趋势。建立最低生活保障制 度是政府对市民作出的经济上“保底 的承诺，它通过转移支付的形式，实现了 3 参见民政部网站：2 0 0 2 年三季度民政事业统计数据。 1 1 东北师范大学经济学硕士学位论文 用富人的钱来接济贫困者，从而缩小贫富差距，实现社会公平，可以即刻起到安 定人心的作用，有利于维护社会稳定。 3 建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要 社会保障制度由社会救济、社会保险、社会福利三项基本内容构成，社会救 济是保障社会成员的最低生活，社会保险是保障社会成员的基本生活，社会福利 则在于提高社会成员的生活质量，它们相辅相成，建立完善的社会保障制度三者 缺一不可。2 0 世纪8 0 年代以来，我们在改革社会保险制度方面花了很大力气， 然而，在2 0 世纪9 0 年代大量出现的城市居民贫困问题面前，中国底气不足的社 会保险，尤其是失业保险显得捉襟见肘。国外社会保障制度历史发展的经验表明， 对付因经济结构调整和社会结构转型而导致的较大规模的贫困问题，最有效的是 社会救济制度。但是，我国的救济制度却因其救济范围有限、救济标准偏低等缺 陷已满足不了新形势发展的要求。而我们建立的最低生活保障制度，因为其