（环境科学专业论文）我国农用地整理问题与对策研究.pdf

t h e s t u d y o n p r o b l e m s a 1 1 dc o u n t e 衄e a l s u r e so f l a n d 锄眨m g e m e n t i no u rn a t i o n m a j o r ：e n v i l 伽m t a ls c i e n c e p o s t g r a d u a t e ：壬1 1 l a n g j i a n1 、l t o r ：z h o u - j i e 1 i n g a b s t n c t ：b e i n gas o r to fa r t i f i c e ，l a n da m m g e m 哪h 够b e e n a c h j e v e dm o r e 锄dm o r ea n e r n i o nf o ri 乜艇e c to nm eb a l 勰c eo f l 觚dg r o s s b a t ho i l rn 撕o n 纽d g o v 啪吼e n th a v ed o n es o 肭曲w o l l c 锄c h 鹤蛐gu pr e 则a t i o n s ，幽g e 珥脚_ i 1 t s ，d o i n gs t i l d y ，咖u n d 髓t h cs i m a l i o n ，t h ep 印e r 辩a r c h e si n t 0s o m e p r o b l e m so f l 如d 甜翔n 鼍r 翩n t f i r ! ；t l y ，r e c o 、嘲诹也eh i s t o i yo f i t sd e v e l o p m e n t 鲫di n t r c 面l c i n g 也ed e f - m m o n a 蒯n g t 0m es i t 嘶o no f l 弛da r 糟n g e m t ，t h em m l o r a n a l y 孺s i t sr n 萄o rc o i l _ t e m 狮dm o d eo f 功a i l a g e m e 吐 s e c o n d l y a n a l y z i n g t l l ep r o b l 鼬sa n dl h e i rr e a n s n 地n ，b e i l l ga i l i l e da tt h e p r o b l 唧s ，t h e 卸m o rg i v 船s o m ca d “o np r o r a i i l n l e ， i t e mm 彻a 罨r a n 吼p r o t e a t i l l g 也e e c o l o 甜，即萄玳圮r i n gt e d h n o l o 盯孤d s oo n k e y w o r d s ：i 棚1 dl a n df o ra 班c u l n e a 册n g 锄铋ta m n g 锄e m 前言 在我国沉睡了几十年的土地整理，近年来又被人们提到了议事日程。建国 初期，“土地整理”来源俄语“3 e m n e y c t p o h c t b o ”一词，我国政府曾于五十年 代初向苏联派遣多名留学生专门学习土地整理专业。当时，由于筹建黑龙江省 国营友谊农场和培养土地整理专门人才的需要，我国学术界和教育界开始引用 “土地整理”这一专业术语5 0 年代初在全国不同类型地区开展农业生产合作 社土地整理的试点工作。调整用地单位之间、水旱地之间的插花、飞地，使其 成片利于集中经营和管理；合理安排农、林、牧用地，扩大种植面积；调整渠 道系统。兴建道路网，改善了土地利用环境条件。1 9 5 8 年全国在土壤普查基础 上进一步开展人民公社土地整理工作，平整土地，合并田块，兴建新村，整理 沟渠和道路，组织土地利用，提高农作物的单产和总产。通过“一平二调”， 以变更权属关系为主要内容。2 0 世纪7 0 年代全国农业学大寨，土地整理以开 荒造地、修筑梯田、平整土地、整理沟渠和道路为特点；改革开放以后，全国 人大五届四次会议提出了“卜分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的 基本国策：1 9 8 2 年全国在开展县级土地利用总体规划试点基础上，编制了全国、 省、市、县级土地利用总体规划。各地划定了基本农田保护区并进行了后备土 地资源开发利用、废弃土地复垦、迁村并点，在土地整理和土地利用管理方面 做了大量的工作，取得了丰硕成果，这为实现耕地总量动态平衡提供了可行的 经验和途径。进入2 0 世纪9 0 年代，随着人地矛盾和士地退化的加剧，我国开 始了以增加有效耕地面积，提高耕地质量，提高土地利用率和产出率，改善生 产生活条件和生态环境为主的土地整理工程。尤其是在现代市场经济条件下， 以集约利用为主要特点的土地规模经济这种新的生产关系的提出，使土地整理 面桩着土地利用方式的重大交革以及粮食安全性和生态环境的整治等多重需 求，土地整理行为也由原来的微观行为逐渐向不同层次的宏观目标发展。1 9 9 9 年1 月1 日颁布的中华人民共和国土地管理法将士地整理作了明确规定 ( 第四章耕地保护第四十一条) ：“国家鼓励土地整理。县、乡( 镇) 人民政府 应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村 综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。” 1 这是我国立法史上第一次把土地整理纳入法律之中。并作为保护耕地的主要措 施之一，由此可见土地整理之重要性。 中华人民共和国土地管理法) 第四章第4 1 条 2 第一章农用地整理的内涵 一基本概念 1 土地的概念 土地的概念从不同的角度有不同的理解。从土地管理的角度，比较公认的 理解是：土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和植被等要素 组成的自然历史综合体，它包括人类过去和现在的种种活动结果。2 2 农用地的概念 农用地是指包括耕地、园地、林地、牧草地急包涵在耕地、园地中直接 为农业服务的沟渠、路、永工建筑等项用地。3 3 农用地整理的概念 土地整理在不同的国家、不同的时期有不同的要求。一般来说，土地整理 包括农用地整理与非农用地整理。现阶段我国的土地整理一般集中在农用地整 理。本文将对农用地整理的基本内涵、目前存在的问题和对策做一定研究。 农用地整理是指在一定区域内，依据地利用总体规划，通过采取行政、 经济、法律和技术等手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地 关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，以提高耕地质量，增加有效耕地 面积，改善农业生产条件和生态环境的行为。 目前我国农用地整理的基本形式有两种：一是综合整理，即在一定地域内， 对田、水、路、林、村等实现综合整治。建筑物搬迁、废弃地复垦、农田建设 等统一规划，同步实施；二是专项整理，即本着先易后难、重点突破的原则， 对田、水、路、林、村等的某一项或几项进行专项整理，待发展到一定阶段后， 逐步向综合整理方向完善。 2 国土资源郁土地估价师资格考试委员会：土地管理基础，j 页，北京，地质出敝社，2 0 0 0 ，李元，鹿心社主编：国土资源与经济布局一国土资源开发利用5 0 年，北京，地质出版社t 1 9 9 9 t1 0 5 国土资源部土地估价师资格考试委员会编：土地管理基础 ，北京地质出版社2 0 0 0 ，2 6 8 3 4 我国土地利用及整理现状 ( 1 ) 我国土地资源概况 根据2 0 0 1 中国国土资源公报，通过土地利用变更调查，截至2 0 0 】年， 全国主要地类用地面积为：耕地1 2 7 6 1 5 8 万公顷( 1 9 1 4 亿亩) ，林地2 2 9 1 9 0 6 万公顷( 3 4 3 8 亿亩) ，园地1 0 “o l 万公顷( 6 0 亿亩) ，牧草地2 6 3 8 4 5 9 万公 顷( 3 9 5 8 亿亩) 。水面2 2 0 2 3 5 万公顷( 3 3 0 亿亩) ，城镇村及独立工矿区用地 2 4 8 7 5 8 万公顷( 3 7 3 亿亩) ，交通用地5 8 0 7 6 万公顷( 0 8 7 亿亩) ，水利设施 用地5 7 2 9 6 万公顷( 0 8 6 亿亩) ，其余为未利用地。2 0 0 1 年全国可耕种的耕地 面积为1 2 7 6 1 5 8 万公顷( 1 9 1 4 亿亩) ，继续呈递减态势。2 0 0 1 年全国生态退 耕5 9 0 7 万公顷( 8 8 6 0 万亩) 。全国农业结构调整减少耕地4 5 万公顷( 6 7 5 万亩) 。 2 0 0 1 年全国土地整理复垦开发增加耕地2 0 2 6 万公顷( 3 0 3 9 万亩) ，其中 复垦增加2 4 5 万公顷( 3 6 6 8 万亩) ，占耕地增加总数的1 2 ，整理增加4 3 6 万公顷( 6 5 4 2 万亩) ，占耕地增加总数的2 2 ，开发增加1 3 4 5 万公顷( 2 0 1 8 2 万亩) ，占耕地增加总数的6 6 。5 ( 2 ) 土地利用现状 耕地面积大量减少。我国耕地每年都在大量减少，1 9 8 6 - 1 9 9 6 年期间， 我国耕地每年净减少7 5 0 万亩，1 9 9 7 年中央采取了“冻结新占耕地”等一系列 加强土地管理的措施，耕地净减少仍达2 0 3 万亩，1 9 9 8 年由于水灾毁坏等原因， 耕地净减少3 9 2 万亩。6 土地利用粗放，利用率和产出率低。城市建设用地粗放，贪大求洋。 1 9 8 6 1 9 9 6 年全国城市非农业人口增长5 9 7 ，但城市用地却增长了1 0 6 8 ， 城镇人均用地高大1 3 3 平方米城市闲置晒太阳的土地占5 。还有4 0 属于低 效利用。城市平均容积率不到0 3 。在开发建设中盲目批地，造成土地的大量 闲置和浪费。农用地实际利用水平和产出率低，耕地有效利用面积和单产水平 5 2 0 0 i 中国国土资源公报) 第一章土地资源 6 李元鹿心杜主编：国土资源与经济布局一周土资源开发利用5 0 年，北京，地质出版社，1 9 9 9 ，9 4 不高。沟渠、田坎、田间道路面积与净耕地面积之比分别为1 ：2 5 、1 ：1 0 和 1 ：2 0 ，超过中等集约水平的国家1 5 倍、l 倍和2 倍以上。1 9 9 6 年，全国粮食 耕地单产为5 2 5 吨，公顷，果园单产为6 9 9 吨公顷，林地生长量为1 3 9 吨公 顷，均低于先进国家的平均水平。7 农村土地的利用中居民点布局分散，空心村 和闲散地大量存在，有些地方土葬占地，甚至给活人造坟与农业争地等现象 ( 3 ) 土地整理现状 土地整理是在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程。是实现 耕地总量动态平衡的重要途径。长江三角洲地区土地利用率已经比较高了，但 是仍然有潜力可挖，江苏省省委书记陈焕友在中央人口资源环境工作座谈会 上，介绍了人均耕地露积最少的省份如何通过采取切实有效的措施实行占一补 一、耕地总量平衡的经验，受到了党中央的称赞。8 据对江苏的调查，通过农用 地的整理可以增加耕地面积5 1 0 。9 0 年代随着大规模土地整理，一个苏州 就复垦耕地1 0 万亩，建成吨粮田6 0 万亩。张家港市实行复垦、整治、整理、 保护和建设耕地“五位一体”工程，耕地年年增加。安徽淮北、河南平顶山的 等煤炭城市注意煤矿塌陷区抢土复垦，山东招远不让金矿挤粮田等等，都创造 了土地整理的经验 二、农用地整理的内容 开展农用地整理，旨在根据社会经济发展规划、计划和土地利用总体规划 结构以及村镇发展规划，使土地资源尤其是耕地资源更适应社会经济发展的需 要。从目前来看，我国农用地整理的主要内容为：中低产田的改造；工 程建设毁弃土地的复垦；农村居民点的整理，主要是零散农民的搬迁、归并、 农村居民宅基地的整理，农村村庄“空心化”的消除以及分散的乡村工业圈( 乡 镇企业用地) 的整理：农村抛荒土地的整理和复垦；田土坎的归并整理： 对农田的其他整理；以生态环境保护和改善为目的的土地整理。 7 李元，鹿心社主编：田土资源与经济布局一国土资源开发利用5 0 年) 北京，地质出版社，1 9 9 9 ，9 8 4 李元鹿心杜主编：国土资源与经济布局一国土资源开发利用5 0 年 ，北京，地质出版杜，1 9 9 9 1 5 。李元，鹿心社主编：国土资源与经济布局一田土资源开发利用5 0 年 。北京地质出版杜，1 9 9 9 ，1 5 5 不同地区因为社会经济发展水平不同，土地利用状况不同，农用地整理的 内容也不尽相同。例如，在工程建设毁弃土地较多的地区，应着重进行工程建 设毁弃土地的复垦：对于丘陵山区应充分考虑中低产田的深度整理，改变单纯 的机械、工程物理措施，适当采用生物技术，注重适种的优良品种的选用以及 物种之间的配合。大力推广农业科学技术，把农地整理与科学技术推广相结合， 更加注重耕地质量的平衡；在水土流失严重的地区，则应注重进行生态环境保 护为目的的土地整理：对于经济发达、土地利用率高和人地矛盾尖锐的东部地 区，结合经济发展和农业结构调整时机，大力推进农地整理，提高耕地质量和耕 地经营规模水平，努力提高耕地的经济效益。同时。逐步推进非农用地整理，减 轻非农建设用地对农地的压力；对于土地利用率较高、社会经济发展中等的中 部地区，在发展经济的同时注意保护耕地和环境，在保持耕地总置平衡的基础 上变注重农地整理的数量向注重农地质量转变；对于土地利用程度低、社会经 济欠发达的西部地区，土地整理与退耕还林还草、治永、治沙相结合，改善生态 环境；加大对现有耕地科技含量的投入，提高耕地的产出率 迁村并点是农用地整理的一个很重要的内容，也是为大多数人重视和提倡 的一个内容。同样的，迁村并点也要视具体情况而定，并非在各个地方都适用 和必要。在经济发达的平原地区撤并自然树建立中心村有利于节约用地、增加 耕地，有秘于土地的机械化耕作，方便管理等。但是在山地丘陵地区，迁村并 点的优越性就未必能体现出来，有时甚至无法实现。原因在于：山地丘陵地 形地势等自然条件的限制使得迁村并点工程量大而且需要资金量大和时问长。 山地丘陵地区往往是经济落后的地区，这样在建设资金上就很难保证；山地 丘陵地区农民的散点式布局更有利于充分利用山区的环境自净能力。生活污染 分散净化，而迁村并点则刚好相反：在资金缺乏的条件下进行迁村并点往往 会选择地势平坦的地方建设中心村，这就反面会增加耕地占用，尤其是占用平 坦地方的优质耕地。这样反而跟土地整理的目标背道而驰了：在山地丘陵地 区农民居住的散点布局也适应缩短农户作业距离的需要。山地的农用地分布分 散而迁村并点则会扩大农户作业距离，从而增加农户的生产运输和管理成本。 这样，迁村并点也不为农户所接受。因此，在山地丘陵地区目前不宜过多强调 迁村并点，而应注重中低产田的农地的深度整理，分散布局比集中布局更有利 6 于农户的生产和生活。 三、农用地整理的经营模式 农用地整理的经营模式是指农用地整理的社会实现形式。其简单地表现为农 用地整理的组织形式。整理模式应该达到：最有利于开发、最大限度调动开发 者的积极性、最有利于提高整理的经济效益、社会效益、生态效益；适应社会 需求和经济发展需要：要建立起责、权、利相结合的经济责任制。目前，根据 各地整理的经验。土地整理的模式主要有： 1 按整理的对象分 ( 1 ) “三个集中”相结合的综合土地整理模式 它以乡镇为基本单位，对零星分散、规模和布局不合理的农村小城镇、乡 村居民点、农村工业点等统一规划，有步骤地实施归并，引导农民住宅向城镇 集中，引导工业向工业园区集中，进而推进耕地向规模化经营集中。这种模式 注意了农村地域土地利用整体性，把农业生产、工业发展、城镇建设有机地结 合在一体，全盘考虑。通过农村地域非农用地合理再调整规划和集约利用，挖 掘出存量土地中无效利用土地，经过土地复垦、置换等措施，实现耕地资源在 总量上的增加和在空间上的集中。从耕地动态平衡角度分析，它更侧重于从土 地存量中挖掘数量上的潜力，以数量、规划保证耕地的动态平衡。以上海市为 例，目前上海全市现有农村居民点用地5 1 8 万公顷，农民人约1 3 7 平方米， 预期至2 0 1 0 年将通过5 万个自然村归并到1 万至1 5 万个集镇和居民点，规 划和引导2 0 0 万农民进入城镇，按部颁和上海市建设用地标准新型居住区，由 此可挖用地潜力约1 4 万公顷。另外全市现有分散的农村工业用地约3 9 3 万 公顷，若包括位于各类城镇边缘的独立农村工业用地，总量近5 万公顷。根据 实地抽样调查，大多数建设用地单位留有一定的备用地，平均不低于实际拥有 量的2 0 。通过农村工业用地的集约利用和整理，可挖用地潜力约1 万公顷。 ( 2 ) 以农田基本建设为主要内容的土地整理模式 这种模式可以简单的概括为以基本农田建设为重点，平整土地，填平废沟 7 弃塘，拆除零星居民点和工业生产点，按照现代化设施农业的要求，对田、林、 路、排灌设施统一布局和建设，并推行先进的农业高新技术和管理机制，逐步 形成现代化农业所要求的农田成方、路渠配套、排水畅通、绿化成网、管理先 进的高产优质高效农业园区。这种整理模式要求的不仅仅是耕地数量的增加， 而更注重耕地质量和生产力的提高。从耕地动态平衡的角度来看，它更是从质 量上实现耕地动态平衡的保障。尤其是对于城市近郊的农用地整理，可以将农 用地整理和都市农业建设相结合，除对田水路等按照要求统一整理建设外，还 需要进一步注意整理区域土地权属、管理体制、经营机制以及相关政策的调整 和优化。并且，与都市农业功能开发有机衔接，注意经济、生态和社会效益的 统一。根据对一些地方的试点地区统计，通过整理不仅耕地数量有所增加，整 理后的土地产值还比整理前成倍提高。 2 按参与土地整理的主体分 ( 1 ) 农户整理、政府适当补偿模式 这种模式广泛被农村采用，适用于开发范围较小、工程量不大的农村闲散 地和田间地夹零星荒地的开发。其特点是：一是整理者同时又是土地使用者， 既农户本身，不同于有一些为了政绩的政府整理和土地整理公司追求经济效 益。他们在整理过程中会尽最大努力保证土地开发的质量；二是整理费用小， 可利用农户的农闲时间进行。投入的主要不是资金而是劳动。在一定程度上缓 解了我国土地整理投资资金不足的矛盾；三是政府适当补助可以采取比较灵活 的方式，可以通过减免税收等优惠政策来完成。主要的补偿方式有：免征、减 征税收贷款、提供土地整理的无息或低息贷款，奖励、补助金等；四是整理的 技术要求不高，往往根据农户多年来从事农业生产所积累的经验来完成。 ( 2 ) 集体组织整理模式 这种整理模式使用与有一定经济实力和有成片待整理土地资源的农村。它 的特点是由农村集体经济组织投资，组织农户整理。然后承包给农民经营，将 收回的承包费再投入新的整理之中去，形成一种良性的滚动式的发展模式。政 府部门在这种整理模式中扮演的角色主要是提供技术的指导，引导整理者按土 地利用总体规划确定的方向整理土地，以保证整理后的土地资源能够得到有效 的利用。 ( 3 ) 土地入股、联合整理模式 在当前和以后的很长一段时间内，农用地整理的投资都是制约土地整理开 展和深化的一个重要因素。根据一些地方摸索的经验，农村集体经济组织可以 将其拥有的土地作为股份入股，与国营，企事业单位联合整理土地。土地整理 的效益按照投入股份的多少来分红。这种方式可以充分的利用企业的闲置资金 来摘整理，解决土地整理的投资问题。这种方式的重要管理点在于合同管理， 加强土地入股或者联合开发的合同管理，避免不必要的纠纷，保障整理者( 农 村集体经济组织和企事业单位) 的合法权益不受侵害。 ( 4 ) 土地整理公司集中整理的模式 对于一些涉及到特殊的整理技术，具有高难度或者大型土地整理的项目， 比如砖瓦窑的取土场，盐碱地的改造，荒革沼泽地的整理等，农户和农村集体 经济组织由于缺乏科学技术知识无能为力，所以需要由专门的土地整理公司来 完成。本着政企分开的原则，或作为土地管理部门的一个事业单位，或一个独 立的企业单位，由土地整理公司集中整理资金、技术力量进行开发。这种整理 模式的技术力量比较强、资金相对集中，但在管理上要重点做好对项目投资的 概、预算管理，同时加强对项目的审计管理。 ( 5 ) 国家组织大规模整理与专业经营模式 大规模的土地整理，涉及到经济、生态、财政等诸多因素，必须由国家统 一组织进行，比如吉林省农安县中高盐碱地的综合开发，就器要有政府部门组 织土地、农业、水利、规划、林业、畜牧业、财政等部门共同配合，同时争取 国家、省、市政府的财政和技术支持，才有可能全面实施，这种整理模式对技 术的要求特别高，资金需求巨大，不是某一个部门或者单位可以独立完成的。 如果处理不当，不仅造成巨大的经济损失，而且会给区域生态环境带来很大的 破坏。 9 ( 6 ) 专业经营为主的土地整理模式 这种开发模式的主题大多是专门的土地整理经营公司，其整理的目的更多 的是为了追求较高的经济回报，整理的区域大多是在大、中城市、经济比较发 达的地区，整理者根据国内外的市场行情，发展以水果、蔬菜、花卉为主要内 容的种植业，这种整理模式对技术要求高，其产品对市场的应变能力强，优点 在于：按市场需求进行整理，可以有效地解决投资资金不足的问题，同时利用 开发的土地进行生产，成本低，具有竞争力，从而提高了农用地整理的质量和 土地的利用效率。 四、农用地整理的必要性和可行性 1 农用地整理的必要性 人口的增加，对耕地的需求增加。每增加一个人，则要为他提供相应的生 存所必须的物质和生活空间，“衣、食、住、行”都需要占用或者通过利用土 地来获取，尤其是粮食问题更是至关重要，这就导致了对耕地需求的增加，进 一步加剧土地资源短缺的矛盾。根据测算，到2 0 1 0 年我国耕地保有量最低限 度为1 9 0 2 亿亩，但我国目前耕地面积只有1 8 8 9 亿亩，展望2 0 3 0 年，到了我 国人口最高峰期，耕地的需求会进一步增大：经济的发展和城市化进程使得建 设用地挤占大量耕地；同时由于生态退耕、灾害损毁以及农业内部结构调整也 造成了耕地的减少。需求在不断上升而耕地却在持续的减少，造成了人地矛盾 的加剧。耕地压力增大。国土资源部三月份公布的最新调查结果显示，和1 9 9 6 年全国2 1 亿亩的耕地总面积相比，全国目前的耕地面积只有1 8 8 9 亿亩。中 央电视台报道说，这一数据为8 年来的最低值。仅2 0 0 2 年一年耕地就减少2 5 2 9 万亩。其中房地产投资、基本建设投资持续增长加大了建设用地的需求量，2 0 0 2 年这两项投资共占用耕地近2 9 5 万亩，比前5 年年均占用耕地增加了2 4 5 万 亩；生态退耕和农业内部结构调整使正在耕种的土地用途发生了变化。2 0 0 2 年 度全国各地生态退耕总面积为2 1 3 8 3 万亩，是近年来最多的一年，相当于前5 年年均生态退耕面积的3 倍多。同时，农业内部结构调整也减少了耕地5 2 4 万 1 0 亩，转化成了林地、园地和牧草地。由于生态系统的严重失调，旱涝灾害频繁， 每年因自然灾害损毁的耕地约1 0 万公顷。土地退化严重，生态环境遭到破坏。 据调查，截止2 0 0 2 年全国受工业“三废”和农药污染的耕地占耕地总量的1 5 ，极大的影响了耕地的利用效率和产出率；全国草地退化、沙化、碱化的 面积达1 3 5 亿万公顷，且每年还在以2 0 0 万公顷速度增加：全国水土流失面 积约为国土面积的3 8 ，每年增加速度为1 0 0 万公顷；全国荒漠化土地厩积已 达2 6 2 亿万公顷，每年扩张速度为2 4 6 0 万公顷。我们知道要想缓解目前土 地尤其是耕地供给与需求的矛盾最常采用也最便捷的方式是土地的开源。但是 我国的后备土地资源不足，尤其是宜农土地资源严重不足。全国有宜农土地后 备资源4 4 2 4 万公顷( 6 6 3 6 0 万亩) ，其中宜耕土地后备资源约9 8 8 万公顷( 1 4 8 2 0 万亩) 。可开发补充耕地约5 8 6 6 7 万公顷( 8 8 0 0 万亩) ，仅占补充耕地总潜力 的4 4 。宣耕土地后备资源6 0 以上分布在西北部地区，水资源相对短缺，生 态环境比较脆弱，开发利用制约因素多。且开发补充的耕地质量差。所以必然 要求开展农用地整理工作。农用地整理是推进农业和农村发展的有效途径，农 用地整理是实现耕地占补平衡的重要手段和措施。土地整理虽然不能从总量上 改变土地供应。但可以在农业生产力短时间内没有极大提高的情况下在很长一 段时间内缓解耕地短缺的矛盾。 2 农用地整理的可行性 ( 1 ) 农用地整理的潜力 我国现有农田中普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农 田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象；农村居民点用地利用率 低，北方农村居民点“空心村”多，南方农村居民点布局零散。据统计，我 国农村居民点人均用地面积高达1 8 5 平方米，比国家规定的标准上限高出3 5 平方米；我国农田利用粗放、集约度低、产出率也低，中低产田比重大，尤其 是中西部地区，很多地方仍然采用的是原始的“刀耕火种”的生产方式，生产 力水平极其低下。这种土地利用状况难以适应全面建设小康社会的需要，有进 行农用地整理的可能和潜力。据调查测算，全国土地开发整理补充耕地的总潜 力为1 3 4 0 万公顷( 2 0 1 0 0 万亩) 。其中土地整理可补充耕地6 0 0 万公顷( 9 0 0 0 万亩) 占补充耕地总潜力的4 5 。通过合理规划，整治道路沟渠，平整归并零 散地块，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面积约3 1 3 3 3 万公顷( 4 7 0 0 万亩) 。通过对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还 田等整理措施，可以增加有效耕地约2 8 6 6 7 万公顷( 4 3 0 0 万亩) 。根据2 0 0 l 中国国土资源公报，2o01 年全国土地整理复垦开发增加耕地20 26 万公顷( 303 9 万亩) ，整理增加4 36 万公顷( 65 42 万亩) ，。占 耕地增加总数的22 。全国土地开发整理计划提出到20 1 0 年全国将 通过开发整理土地补充耕地274 万公顷，通过农田和农村居民点整理补充耕 地l65 87 万公顷。 从土地整理潜力上看，通过农用地的整理来补充耕地的办法是切实可行 的。 ( 2 ) 农用地整理的政策支持 1 9 9 9 年1 月1 日，新中华人民共和国土地管理法开始施行。土地 管理法第四章耕地保护第四十一条规定：“国家鼓励士地整理。县、乡( 镇) 人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、 林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生 态环境。”这是我国立法史上第一次把土地整理纳入法律之中。( 土地管理法) 实施条例还明确规定，土地整理新增耕地面积的6 0 可以用作折抵建设占 用耕地的补偿指标，耕地补偿指标允许有偿转让。政府的角色是引导、鼓励、 管理、监督，确保土地整理目标实现。国家还先后出台了全国土地开发整理 规划、国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法、国家投资土地开发 整理项目竣工验收暂行办法等一系列土地开发整理政策。确立了专门的土地 整理资金来源，规范了土地整理行为，鼓励和支持各级地方政府开展土地整理 工作。各级地方政府也非常重视土地整理工作的开展。不仅把土地整理当作一 项重要的国家措施来落实，制定了地方相应的一系列措施和法规。而且启动利 益杠杆，调动社会力量，共同参与土地整理。截至1 9 9 9 年全国开发整理及复 垦耕地6 0 7 6 万亩并有2 4 个省、自治区、直辖市实现了耕地占补平衡。到2 0 0 1 年，我国有3 1 个省、自治区、直辖市全面实现了全面实现建设占用耕地占补 1 2 平衡。 ( 3 ) 农用地整理的实践 近年来一些地区进行了农用地整理工作的尝试。通过农用地整理改进了农 村生产、居住条件和生态环境，促进了土地合理利用和农民增收，有效地推进 了农村经济发展。据了解，经过土地整理，目前江浙地区很多农村内塘、小河 沟、低洼、坟包不见了，小地墩、荒草滩变成整齐的田块，田成方，路成行， 树贯通，桑成片，塘成区，渠成网，原野和村庄换了模样。2 0 0 2 年i o 胃8 日 中德土地整理与农村发展研讨会在北京举行，来自国土资源部、农业部、国务 院发展研究中心、国务院体改办小城镇发展中心、中国社会科学院、教育部、 和德国汉斯赛德尔基金会的官员、专家以及土地整理与村庄革新项目区的农 民代表共9 0 余人参加了研讨会。德国汉斯赛德尔基金会近2 0 年来先后援 助中国1 3 个项目。1 9 8 9 年援助山东青州南张村开展的土地整理与村庄革新项 目，对中国农村开展土地整理与革新进行了有益探索。南张楼村位于山东省青 州市北部，全村4258 人，耕地6309 亩，人均耕地面积约1 48 亩， 不及全国人均水平。该村既不靠海，也无资源，附近也没有大企业。中德专家 经过考察后一致认为，选择这里进行土地整理试点，具有一定的代表性。1 9 8 8 年与德方签署“土地整理与农村发展”合作项目意向书时，德方专家组为 村里制定的土地整理发展目标规划是：改善劳动条件，改善生活条件，改善环 境条件。按照这个规划，村里首先调整了土地分配，将全村耕地重新划分，统 一埋设界桩，并将原来高低不平的土地削高填平，进行大面积平整。这样做的 主要目的是为了便于机械化耕作。整理完土地后，村里先后添置了大型联合收 割机、播种机，实现了耕翻、播种、脱粒机械化作业。同时，村里还扩大水浇 地面积。这样一来，村民们耕种的劳动强度大大降低，劳动生产率却提高了。 劳动生产率的提高有力地促进了农村经济全面发展。由于农业现代化程度提 高，耕种同样的土地需要的劳动力却大大减少了，这样，村里的劳力就大量剩 余下来。村里积极引进资金和技术，支持鼓励村民投资办企业。目前，全村已 有50 多家企业，涉及石油机械、纺织印染、面粉加工、建筑安装、再生塑料 回收以及蔬菜加工保鲜等多个行业。此外，村里还建起了餐饮、零售、医疗、 1 3 娱乐等服务性设施达50 多处。现在，南张楼村基本上达到每户至少有一个非 农业工种，村民收入大幅度提高。南张楼村项鑫经理袁祥生让人用电脑大屏幕 现场展示了两张图表，一张反映项目实施以来村里就业结构的变化，一张反映 这些年来村民的收入变化。从这两张图上，我们的确看到了这手申变化：l 9 8 9 年，南张楼村的人均收入为1950 元，此后逐年递增。到20 01 年，这 个数据已上升到46oo 元，几乎是l989 年的2 5 倍! 发生同等巨变的 是村里的经济结构：l989 年，南张楼村全村25o0 多名劳力中，从事农 业生产的22lo 人，约占全树总劳力的86 7 ，从事非农业生产的仅有 34o 人，约占总劳力的13 3 ；到2oo1 年，南张楼村从事农业生产 的劳力约占不到40 ，从事非农业生产的劳力已占到60 以上。那么。农 业经济成分的减少会不会影晌耕地保护、影响村里的粮食生产昵? 面对听众提 出的尖锐的问题。袁祥生不慌不忙地拿出了几个数据。他说，经过整理，南楼 村的耕地面积大约增加了4oo 多亩，主要用于经济俸物的种植。他补充说： “村里去年的粮食产量是490 万公斤，加上瓜菜、桑蚕等，这些耕地的总产 量已达l434 万公斤，这比13 年前有很大的增长，并且村里开展土她整理 l3 年来，耕地总产出一直保持着持续增长的态势。”他告诉大家，南楼村1 989 年的经济簋收入为2o9o 万元，纳税额为95 万元；到19 95 年， 全村经济总收入首次突破亿元，达1 68 亿元，纳税额达240 万元；而去 年的统计表明，村里的经济总收入已达2 88 亿元，纳税额达32o 万元。 经济结构变化了，经济快速发展了，经济实力大大增强了，但农业生产并没有 弱化，粮食生产能力反丽提嵩了，这就是南张楼树开展土地整理l3 年所带来 的变化。事实上，村里这些年发生的变化还远远不止这些。村民代表袁行友说， 十几年来，村里的面貌几乎一年变一个样。过去，村里没有一条像样的街道， 到处是坑坑洼洼的土路，各家居住的房屋也宽窄不一，院里都堆满了柴草。开 展土地整理后，衬里所有的大街小巷都迸行了绿化和硬化。树里盼两条废河道 经改造后种植了花草树木，成为村民休闲娱乐的小公园村里还建起了10 公 里长的防风防沙林带。现在，村里有一大半的入家都建起了包括会客室和现代 化卫浴设施等在内的新房。村里派来的工业代表、南张楼村织布厂厂长袁爱民 告诉中外专家，他们厂里现在已拥有110 台具有国际先进水平的剑杼布机， 1 4 产品已打入国际市场。他说，现在村里有相当多的剩余劳力成为厂子里的固定 工人，还有一部分劳力，基本上是白天进厂，下班种田，农闲进厂，农忙种田， 灵活得很。南张楼村的青年农民张德田在讲到自己对中德土地整理项目的感受 时真诚逾说，自己作为农村青年，曾经非常向往城市生活，因为城市环境优美、 工作条件好、配套设施齐全，但现在他已不再一门心思想去城里了，因为城里 所具有的这些优点，村里经过土地整理后已经都具备。原来村里“走出去”的 一些年轻人，现在也纷纷回来了。不仅如此，一些城里毕业的大学生，现在也 有不少主动到村里的企业来工作。村里经济实力增强后，村民的教育问题得到 了高度重视。村里现在己建起了幼儿园、小学和中学，配备了现代化的教学设 施。村里有了钱，就有实力定期请专家来为村民讲课，提高全体村民科学文化 素质，并从中选送一批成绩优异者到国外培训。另外，村里还投资l 20 万元 建起了村医院，购置了先进的医疗设施，并定期派医护人员外出进修培训。妇 女代表袁燕骄傲地告诉中外专家，土地整理后，对技术化程度的要求大大提高 了，这使得妇女也能在生产中发挥出与男子同等的作用。现在南张楼村妇女劳 动创造的收入已占全村年总收入的40 以上。她说，村里现在有7 家以妇女 为主的织布厂。劳动强度的降低，还使得妇女们腾出相当一部分时间来发挥所 长，带头搞起了乡村文化娱乐活动。大家组织成立了乐队、舞蹈队，建立了老 年活动中心，村里还建起了文化广场 综上。农用地整理是切实可行的。 第二章农用地整理中存在的问题 一、重数量，轻质量和生态 开发整理后的土地质量差，没有实现真正意义上的占补平衡。开发整理过 程中以牺牲长远的整体利益换取近期的局部利益 t 土地管理法在确立占补平衡制度时，对补充耕地的质量要求作出了明 确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量 相当的耕地。但是，不少地区为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充， 以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量保证往往只停留在几 个简单的数字要求上，对壤的鉴定、质量验收、整理后的成果管理等方面缺 乏有效的监督保证措施。因而开发整理出的耕地质量较差，很难形成一定的生 产能力，甚至造成丢荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”，而 且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。 土地整理投资周期长、投资金额大，一些地方急功近利，追求当年开荒、 当年收益而不顾被开发整理区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境，对 后备资源的开发整理没有充分考虑生态环境的适应性，不惜围湖造田、毁林毁 草开荒等。在土地整理项目中只重视田块的方整。而忽视对河流、丘陵地等生 态景观的规划，其结果是前期得益，随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步 显现，致使所开发的土地再一次荒芜。这方面的教训很多也很深刻。青海省柴 达木盆地，2 0 世纪5 0 年代以来，开垦了8 6 7 万亩荒地，1 9 5 8 年的大开荒就 一举破坏了4 5 万亩植被覆盖度在3 0 以上的优质草地，但开荒后没有建立起 必需防护林系统，造成沙化；灌溉后提高了地下水位，改变了原来水盐运行规 律，又没有盐分排泄去处，造成盐分在地表的积累，由于沙化和盐溃化，使其 中4 万亩土地被迫弃耕，沦为沙地或盐碱地，盆地的生态环境也随之恶化。结 果使得原来的整理的项目成为下一步被整理的对象。造成了投资资金的浪费。 二、缺乏规划 农用地整理是项长期的复杂的系统工程，必须合理布局、统筹安排。立 1 6 足于区域的整体生产条件、生活条件和环境条件的改善，形成一个良好的土地 利用环境。这就要求我们在开展农用地整理之前一定要认真开展农用地整理规 划。国土资源部在关于认真做好土地整理开发规划工作的通知中要求各级 土地主管部门认真做好土地整理开发规划。然而，在现阶段土地整理过程中， 许多土地整理规划没有经过周密的调查和科学的论证，对于整理区域是口头确 定或图纸上随意划定，单纯从其潜力为出发点，不顾其经济可行性和当地实际 情况，造成整理资金与整理任务匹配倒挂现象。对经济欠发达和不发达地区下 达整理任务重，由于经济发达地区整理潜力较小而下达任务轻，致使群众对 “越整越穷”的工程项目产生抵触情绪。由于土地整理规划不到位，致使规划 难以实施或缺乏操作性，与其整理目标相违背。据江苏省奉贤县全县2 1 个农 业镇调查表明，5 年间用于农业基本设施投入的资金达4 3 7 亿元，相当于平 均每年每亩耕地投入1 4 4 元。但由于缺乏统一的规划，导致许多重复建设和 盲目建设，以水利经费为例，相当一部分排灌设施今年投入明年就因土地用途 改变丽报废，土地整理资金没有与水利经费、农业发展基金等有机结合。 土地整理必须符合土地利用总体规划的要求。国家制定了全国土地 开发整理计划。各级地方政府也制定了相应的地整理规划。但是在具体 的实施过程中，土地利用规划对土地整理工作的宏观调控和引导作用尚未得到 充分发挥。 三、投资资金不足 农用地整理涉及到基本农田的建设、土地复垦、新城镇和农村居民点的建 设以及土地置换等多方面韵内容需要的资金量大。在我国现阶段农用地整理 的资金主要来源有国家和农户以及集体。国家投资由于政策性强。投资的目的 不是为了达到最大的经济效益，加上政府运作的弊端，容易造成投资资金的利 用效率低，一般很难保证投资的按期回收。有的农用地整理甚至不考虑资金回 收问题，比如国家投资土地开发整理项目。主要昌的是为了增加耕地有效面积， 而不考虑投资资金本身的效益问题。政府投资不能形成良性循环，就不能保证 投资资金的持续投入，尤其是在我国本来投资资金就不足的情况下。就农户和 集体来说，一般只有在发达地区才可能形成投资规模。在大多数经济欠发达地 区，集体经济在这些地区一般很微弱，甚至名存实亡。更不用说农户的投资了。 例如上海市，按照规划预期要求，至2 0 1 0 年全市需要整理以耕地为主的土地 2 2 万公顷，如果按市郊现代化农业发展要求整理土地，每公顷土地的整理费用 约为3 5 万元，届对总费用将高达7 7 亿元。另外再加上新城镇、农村居民点 的建设，费用就更加高昂。在短短的几年时间内仅仅依靠政府和农户的投资是 远远不够的。在经济发达的上海地区如此，更不用说在经济欠发达的中西部地 区了。所以如何在较短的时间内建立起一套高效的农用地整理资金筹措、运作 和监督机制，保证整理过程资金的按对足额到位以及资金的高效利用，是一个 急需解决的问题。 四、农用地产权关系模糊 1 集体所有权主体虚位，普遍存在着以行政管理权代管土地财产所有权 我国宪法与土地管理法规定，作为土地整理对象的农村土地，其所有权主 体主要是乡镇农民集体、村农民集体、村民小组集体三种形式，对农村土地进 行整理显而易见涉及到对不同土地所有权人的所有权客体进行调整。我国目前 集体所有权主体虚位，农村基层民主政治建设尚不健全的情况下，土地整理工 作的开展难免会带来一系列问题。 目前，农村土地普遍存在着以行政管理权代替土地财产所有权，随意调整 农村土地、干涉农户生产自主权的现象。集体所有权按其本来含义应当是全体 集体成员共同所有。我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属 于国家的以外，属于集体所有。”但“农民集体”的具体涵义法律并无详细的 规定。土地管理法规定“村农民集体所有的土地由集体经济组织或者村民委员 会、村民小组经营、管理。”由农民集体经济组织进行管理符合法理，但现实 情况是，由于大多数农民集体经济组织已经解体或名存实亡，农民缺乏行使集 体所有权的组织和程序。这种情况下，依据土地管理法农村土地所有权主题包 括乡镇农民集体所有、村农民集体所有、村民小组集体所有三种形式，分别由 乡镇政府、村民委员会、村民小组行使管理经营权利，在村民自治制度尚未健 全的情况下，乡镇随意调拨村的土地或村随意调拨组的土地等，乡镇、村侵占、 挪用被征用土地农民集体的土地补偿费的现象较为普遍。土地整理所带来的耕 地有效面积的增加，在进行土地权属调整时以行政管理权来调整土地显然会不 同程度地存在。 土地承包经营权是通过集体经济组织与农户家庭签订经济合同的形式，把 土地承包给农户具体经营，以合同的形式确定双方的责、权、利关系，农户籍 以获得的土地经营权利。这一制度实现了所有权与经营权的分离，扩大了农村 集体土地的农民经营自主权，调动了农民生产积极性，极大地促进了农村生产 力的发展。但是由于土地承包经营采取合同的形式，而且没有农村土地经营的 专门法规，虽然党和政府经常宣布延长土地承包经营合同期限的政策，并且土 地管理法也昵确规定了土地承包期限，某些基层干部由于没有专门法律法规的 规范约束，频繁变更土地承包经营权惩罚农民，谋取私利，农民常常担心承包 土地的变化，不愿意加大对土地的投入。有些地方在农民的承包土地以外，还 留有相当数量的超过国家规定比例的“机动地”，由乡、村干部支配。这种随 意变更或根本不订立承包合同的方式在某些地区十分普遍，成为向农民征收高 额税费的手段，侵犯农民权利，影响十分恶劣。由此可见，开展土地整理工作， 难免存在着以行政管理权替代土地所有权，强制开展土地整理、强行调整地块 的情况。 2 新增土地的权属不清 农用地整理一般都会破坏原有的地类界线和权属界线，土地产权要发生调 整。这是农用地整理的主要内容之一。土地产权变化是农用地整理过程中一个 较为敏感的问题，其涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属的重新划分。尤其 是对于新增土地的权属问题更是敏感。例如，农民房前屋后的废弃地，包括坟 地、打谷废弃砖瓦窑场等，在整理后完全划归农民私人使用还是收归集体使用； 位于邻近村庄交界处的新增耕地按什么比例分配等。段有合理、明确的归属， 容易引起不必要的纠纷，严重影响农民参与和配合农用地整理的积极性。农村 土地权属模糊，各权种的内核及主体缺乏法律规范，无法体现市场法则。 1 9 五、投资收益分配不明晰 国家规定了“谁复垦，谁收益”的原则。但是并没有将这一原则写进法律 土地管理法。政策是在不断变化的。没有法律的保障，投资者的收益 就得不到保证。未来收益的风险性和不确定性在