（中国古代史专业论文）宋代常平仓制度研究.pdf

摘要 宋代恢复重建了业已存在千年之久的常平仓，并对其加以改 造：为之设立了较为完备的管理机构，制定了系统的管理法则，广开 收入门径，扩大应用范围，使之在救济社会、稳定统治、调节财计、发 展生产等方面，发挥了重要作用。本文试图对此作有益探讨，拟分 六节加以阐述。 第一节，宋代常平仓的发展概况。i 该节分阶段详细描述了宋代 常平仓发展状况，并指出它发展明显盛于前代和本身发展不平衡 性。 ， 第二节，宋代常平仓的管理体制及其影响。在这一节中，作者 系统阐述了两宋常平仓管理体制的变化( 从中央到地方，从北宋到 南宋，从专管到兼管) 以及对常平仓发展所产生的影响。 第三节，宋代常平仓的管理法则。本节简要介绍了旨在保证常 平仓正常运行的一系列法则0 第四节，宋代常平仓的收入。i 笔者在此节中介绍了宋代常平仓 收入的几种重要途径，同时概括其收入的变化特点。+ 第五节，宋代常平仓的支出。这一节分门别类地论述了宋代常 平仓钱谷支用情况，并列表展示了其中几项开支的概况。在此基础 上，笔者分析了宋代常平仓的性质和宋统治者重视常平仓发展的原 因。， 第六节，宋代常平仓的社会作用。本文概括总结了宋代常平仓 的社会作用，既着重肯定了其积极作用，又扼要点明其局限性。， a b s t r a c t d u r i n gt h es o n gd y n a s t yt h eg o v e r n m e n tr e s u m e ds y s t e mo f g o v e r n m e n t o p e r a t e dg r a n a r i e sa n dr e c o n s t r u c t e dt h e c h a n g p i n g c a n g ( c p cf o rs h o r t ，m e a n i n gp u b l i cg r a n a r yf o r s t a b i l i z i n gf a r m p r i c e sa n dp r o v i d i n gr e l i e fm a t e r i a l s ) w h i c hh a de x i s t e do n et h o u s a n d y e a r sb e f o r et h es o n gd y n a s t y f u r t h e r m o r e ，t h eg o v e r n m e n tt c o k s o m er e f o r r nm e a s u r e st om a k eb e t t e rl l s eo ft h ec p c s u c ha se s t a b 1 i s h i n gac o m p l e t es e to fa d m i n i s t r a t i v e i n s t i t u t i o n s ，l a y i n g d o w n m a n a g i n gr u l e s ，e n l a r g i n gi n c o m es o u r c e sa n de x t e n d i n gt h ec p c s a p p l i c a t i o nr a n g e a sar e s u l t ，t h ec p cp l a y e dav e r yi m p o r t a n tr o l e i ne x t e n d i n gr e l i e ft ot h ep e o p l e ，s t a b i l i z i n gt h es o c i e t y ，a d j u s t i n gf i n a n c i a lr e s o u r c e s ，d e v e l o p i n gp r o d u c t i v i t ya n ds oo n t h e p a p e ri sa t e n t a t i v es t u d y0 1 1t h ec p co ft h es o n gd y n a s t ya n dc o n s i s t so fs i x p a r t s p a r to n e ：a s u r v e y o ft h e d e v e l o p m e n t o ft h ec p ci nt h es o n g d y n a s t y t h i sp a r td e s c r i b e si nd e t a i lt h ed e v e l o p m e n to ft h ec p co f t h es o n gd y n a s t ya n dp o i n t so u tt h a ti t sd e v e l o p m e n th a si m b a l a n c e t h o u g ho b v i o u s l yb e t t e rt h a nb e f o r e p a r tt w o ：t h em a n a g i n gs y s t e m so ft h es o n gd y n a s t yc p c a n dt h e i r i n f l u e n c e t h i s p a r t i sa s y s t e m a t i ce x p o s i t i o no ft h e c h a n g e so ft h es o n gd y n a s t yc p c t h ep a r tc o v e r st h ec h a n g e sf r o m t h ec e n t r a lg o v e r n m e n tt ot h el o c a lg o v e r n m e n t s ，f r o mt h en o r t h s o n gt ot h es o u t hs o n g ，a n df r o ms p e c i a la d m i n i s t r a t i o nt oa d d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ，a n de x p o u n d st h ei n f l u e n c e st h ec h a n g e sh a do n t h ed e v e l o p m e n to ft h ec p c p a r tt h r e e ：t h el a w sa n dr u l e so ft h es o n gd y n a s t yc p c m a n a g e m e n t t h i sp a r tb r i e f l yi n t r o d u c e sa s e r i e so fr u l e st h a te n s u r et h er e g u l a rr u n n i n go ft h ec p c p a r tf o u r ：t h ei n c o m eo ft h es o n gd y n a s t yc p c t h i sp a r ti n t r o d u c e ss e v e r a l si m p o r t a n ti n c o m es o u r c e so ft h ec p c a n dp o i n t so u t t h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ec h a n g e so ft h ec p ci n c o m e p a r tf i v e ：t h ee x p e n d i t u r eo ft h es o n gd y n a s t yc p c t h i s p a r tc o v e r st h ee x p e n d i t u r e o fb o t hm o n e ya n dc e r e a lo ft h es o n gd y n a s t yc p ct h r o u g hc l a s s i f i c a t i o na n dc h a r t st h eg e n e r a ls i t u a t i o n so f 目e v e r a lo ft h ec p cp a y m e n t s b a s e do nt h i s ，t h ea u t h o rg o e sf u r t h e r t oa n a l y s et h eq u a l i t yo ft h es o n gd y n a s t yc p c a n dt h er e a s o n sw h y t h er u l e r so ft h es o n gd y n a s t yp a i dm u c ha t t e n t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to ft h ec p c p a r ts i x ：t h es o c i a lf u n c t i o n so ft h es o n gd y n a s t yc p c t h i s p a r t ，a sas u m m a r y o ft h es o n gd y n a s t yc p c ss o c i a lf u n c t i o n s ，n o t o n l ys t r e s s e st h ep o s i t i v ef u n c t i o n so ft h es o n gd y n a s t y c p c ，b u ta l 一 p o i n t so u ti t sl i m i t a t i o n si nb r e i f 3 宋代常平仓制度研究 引言 天灾肆行、内乱不断，是宋代社会一显著特征。两宋3 2 0 年间，共发生各 种灾害达1 2 1 9 次。丰年尚不饱食的下层百姓，在天灾的袭击下，无以为生，弱 者流殍转死，强者被迫为盗。由饥民参加的农民起义多达4 0 0 余次。但是素 以“积贫”、“财匮”著称于世的宋政权，并没有被此起彼伏的起义者推翻。深究 其因，答案很多。其中一条很重要却常为人们所忽视的，即是宋政府有效的、 持久的荒政所带来的赈贫恤患、安民弭盗的社会作用。笔者无力全面研究宋 代荒政，仅以常平仓为例，以见其略。 宋法“先王之遗意”，重新恢复并发展了业已存在千年之久的常平仓，使其 发生了巨大变化：广布多储、系统完备、多样灵活、救饥备急等，因而超过了前 代水平。其成功经验，多为明清乃至今人效法。但迄今为止，国内史学界尚无 专文问世，所幸提及，亦多偏颇。故选此为题，以补缺憾。 第一节宋代常平仓的发展概况 常平仓发韧于战国时魏国李悝的平籴说。李悝曾对魏文侯说：“籴，甚贵 伤民；甚贱伤农。民伤则离散，农伤则国贫，故甚贵甚贱，其伤一也。善于平籴 者，必谨观岁有上中下熟而籴，使民适足价，平则止。小饥，则发小熟之所敛； 大饥，则发大熟之所敛而粜之。故虽遇饥馑水旱，籴不贵而民不散，取有余以 补不足也”。限于当时的社会条件，直到西汉，常平仓才见记载。汉宣帝五风 四年( 公元前5 4 年) ，依大司农中丞耿寿昌的奏请，在边郡创设常平仓“以谷 贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜。”这就是最早的常平仓。以后历 1 代对此奉行不废并不断发展。 汉明帝置常满仓，汉元帝因朝臣言其弊而罢废。晋武帝时，议行通籴之 法，以布帛市谷，以为粮储。不久北方大乱，晋室南渡，经济紊乱，遣无守处，常 平之议难以兑现。齐武帝永明( 4 8 3 4 9 4 年) 中，于京师及各州设常平仓。梁 亦置常平仓，只是不籴粜。陈因袭之。北魏孝文帝太和十二年( 4 8 8 年) ，设立 常平仓。隋文帝开皇三年( 5 8 3 年) ，于陕州设常平仓，于京师置常平监。唐开 元七年( 7 1 9 年) 六月，敕：关内、陇右、河南、河北四道及荆、扬、襄、夔、纬、益、 彭、蜀、资、汉、剑、茂等州并置常平仓。o 除上述地区外，还设于河东道，共计5 道1 2 州。 唐代常平仓无论在分布上还是在仓储量上，都有较大发展。到唐 玄宗天宝八年( 7 4 9 年) ，仓储谷已达4 ，6 0 2 ，2 2 0 石，分布区域扩大到江南诸 道。宋人董熠以为常乎仓“李唐之时，亦不及于江淮以南”的论断，显然不符 合史实。 宋人李觏对宋以前各代常平仓的发展，作了概括：“此平籴之法有为 而作也。管仲行于齐，李悝行于魏，耿寿昌行于汉，国不失实，人获其利。自晋 迄隋、时或兴废，厥闻未昭。唐天宝中，天下平籴，殆五百万斛，兹全盛之事 电”。圆文中所述管仲行于齐，并不是平籴法而是通籴之法。 宋代“以仁厚立国，虽强不如秦，富不如隋”， 但“凡振贫恤患之意，视前 代尤为切至”。此语虽有些夸口，但绝非无据，“本朝常平之法遍天下，盖非 汉唐之所能及也”，就是一个不争的史实。宋代常平仓不仅分布于各州县， 而且仓储量大，远远地超过了汉唐。在仓库体系中，常平仓地位也比义仓重要 得多，改变了唐代“和籴者为常平仓、正租为正仓、地子为义仓” 的仓库体系 中义仓比常平仓重要的状况。 宋代常平仓的发展，大致可分为四个阶段，即草仓4 发展期，改革完善期，移 用渐衰期，南宋的重建及没落期。 一、草仓j 发展期( 淳化三年至治平四年) 宋立国之初，忙于统一战争，无暇顾及复置常平仓之事。直至淳化三年 ( 9 9 2 年) 六月，宋太宗才下诏“京畿大穰，物价至贱，分遣使于京城四门置场， 增价以籴，令有司虚近仓贮之，命日常平。以常参官领之，岁歉减价以粜，用赈 贫农。以为永制。”o 这表明宋政府已恢复了汉唐的贵籴贱粜之制，并作为定 制世代沿袭。但立国3 2 年后所设的常平仓，就地域丽言，仅限于京师四门；就 仓储设备两言，只是“虚近仓”即暂寄它仓；就管理而言，还没有严格的剥度；就 - 2 是否沿袭而言，据现有的文献记载来看，自宋太宗淳化三年( 9 9 2 年) 至宋真宗 景德三年( 1 0 0 6 年) 1 4 年间，还不能证实。故称之为草刨。 宋真宗、仁宗两朝，是常平仓发展的重要时期。宋真宗成平二年( 9 9 9 年) ，令诸路转运使申淳化惠民之制，“岁丰则增价以籴，饥歉则减直而出 之”。o 文中所提惠民之制，指的是淳化五年( 9 9 4 年) 设惠民仓时所作的规定， 而非指常平仓。凹宋真宗景德三年( 1 0 0 6 年) 正月，下诏于京东、京西、河北、河 东、陕西、淮南、江南、两浙等路并置常平仓。与此同时，宋政府也出台了一些 规定：其一，仓本来源：以逐州户口多少，量留上供钱；其二，管理：中央由司农 专管，三司及转运司不得支拨，地方委转运司并州郡选幕职州县官请干者一员 专掌；其三，价格：比市价量增三五文敛、散，旨在保本。随后大中祥符六年 ( 1 0 1 3 年) 十一月又规定了更新办法：在京及诸路常平仓斛斗，若经二年，即支 作军粮，以新易陈。o 吕中对该时期常平仓评价说，“若夫常平之法，自景德、祥 符而始立，固已纤悉曲尽。拨上供以充之，防扰民也；经度历司农而不属三司， 防移用也；沿边不置，虑其妨边籴也；经二岁则以新易陈，虑其有腐粟也；减价 而粜仍不得过本钱，虑其失陷籴本也”。天禧四年( 1 0 2 0 年) ，常平仓又扩置于 益、梓、利、夔、湖北、湖南、广东、广西诸路。 至此，除福建路外，各路均设置了 常平仓。 宋真宗、仁宗两朝，常平仓在地域上发展迅速，其设置顺序大致是先京畿 后地方，先北后南。随着常平仓数量增多，仓储总量也明显增长。天禧五年 ( 1 1 2 1 年) ，诸路总籴量为1 8 3 ，0 0 0 余斛，至宋荚宗治平三年( 1 1 6 3 年) 常平仓 入谷5 5 1 ，0 4 8 石。4 0 年问，增加了二倍多。 二、改革完善期( 熙丰时期) 常平仓虽在发展，但其制度还不完善，其作用尚未充分发挥。主要表现在 以下几个方面：一则，“豪姓蓄贾，乘时贱收，丽拙业之人，旋致罄竭。水旱则稽 伏而不出，须其翔踊，以牟厚利，而农民贵籴。九谷散于穰岁，百姓困于凶年”。 二则，以“供军为名而假借”成风。三则，“司农寺管辖，官小权轻，主张不逮。 逐处提点刑狱多不举职”。o 四则，数量小，“一郡之粜( 当为籴) 不数千万”， “至春当粜，寡出之，则不足于饥也。多出之，则可计日而尽也”。五则，道远， “仓储之建，皆在郡治，县之远者，或数百里，其贫民多籴则无资，少籴则非可， 朝行而暮归也，故终弗得而食之矣”。六则，吏奸，“举掌之人，政或以贿，概量 3 不均，行滥时有。及其出也，或减焉、或杂焉，名日裁价，实则贵矣”。o 常平仓 有名无实，改革已势在必行。 王安石当政后，对当时救灾措矗蕾深为不满。他认为：“以不足之用，以御常 有之水旱”，只不过是“因循苟且，逸豫而无为，可以侥幸一时而不可以旷日持 久”的短期行为。为克服“见患而后虑，见灾而后救”的弊端，他大胆提出“富民 化俗之道”、“建长久之策”、“兴大来之功”，使“上有善政，而下有储蓄之备”。 于是，他便对常平仓进行了一番改造。 首先，有息借贷。将常平、广惠仓现有的1 5 0 0 万贯石储备兑换成青苗钱， 广泛借贷给城乡居民，收息二分。o 从而克服了过去常平广惠之物“收藏积滞， 必待年凶物贵然后出集”的生硬做法，o 只要付息便可随时借贷。先借用后付 还，既照顾到下层百姓凶年生活艰难的实际状况，又简便易行，正如时人陈舜 俞所述，“以米粟出纳不若用钱之简便也”。 这使得常平仓焕发出新的活力。 其次，对地方管理进行了改革，设立了专门管理体系。诸路设提举常平 官，州有常平管勾官，县有纳给官。o 于是，从中央司农寺到各县纳给官，宋有 了一套常平仓管理体系。元丰改革后，户部右曹取代了司农寺对常平仓管理 的职掌。 其三，工赈。用常平钱谷募饥民兴修水利，把救灾与兴利有效地结合起 来，既有利于救灾，又有利于恢复发展生产。兴农反过来可以补给常平仓，一 石多鸟。 改革后的常平仓进入了快速发展时期，并很快达到鼎盛之巅。熙宁二年 ( 1 0 6 9 年) ，诸路常平、广惠仓钱谷，约有1 5 0 0 万贯石。o 熙宁九年( 1 1 7 6 年) ， 常平司库存达3 7 ，3 9 4 ，0 8 9 石贯匹两斤柬道件。 元丰八年( 1 0 8 5 年) ，尚有积 存3 0 ，0 0 0 ，0 0 0 余贯石。o 时人陆佃评论道，“四方常平之钱，不可胜计。”o 孙觌 在追忆宋神宗时常平仓说：“臣伏见神宗皇帝修讲常平之政，置提举官，行其法 于天下。尔时钱谷充斥府州，大县至百万，小县犹六七十万，贯朽粟陈不可胜 校。”足见熙丰之际常平仓之盛况。 三、移用灏衰期( 元佑元年至靖康二年) 常平仓在哲、徽、钦三朝不断地衰退，至北宋灭亡，北方为金人所有，宋代 常平仓在北方不复存在。 宋哲宗元佑元年( 1 0 8 6 年) ，司马光等人执政。在罢废新法的同时，将常 4 平仓管理也进行了调整。废常平官，各级常平仓分别由提点刑狱、州、县长官 兼管。自此，常平仓专管专用的原则被破坏，常平仓很快变质。“自元佑罢提 举官后，钱谷为他司侵借，所存无几”。 户部也曾上奏，“自元佑以来，诸处官 司借用常平等钱习以为常”。o 绍圣中，恢复了各级常平官。宋徽宗时，提举官 管辖范围扩大到茶盐、坑冶等方面，常平仓只是其主管诸事务中一项。况且， “比年官失其守，他司殆( 移? ) 用殆尽，籴本既竭，储蓄空。”o 自元丰七：年 ( 1 0 8 4 年) 以来，以常平等积剩财物补助边费，“岁取二百万缗”。 崇宁中，“始 取充学校养士、居养、安济、漏泽园等费”，政和以来，又“取以供花石应奉之资， 横费三十年所存( 原为丧字) 十八”。o 宣和二年( 1 1 2 0 年) 户部侍郎虞奕等 奏，“常平封桩钱物本以待朝廷支用”，但被各地以种种名义借用，总计多达 7 0 0 余万。常平仓无法发挥应有的作用，自此衰落下去。 四、南宋重建及没落期 建立于金宋战场上的南宋，抱残守缺，仅守半壁江山，北宋末年的陈规陋 习，依然沿袭。建炎绍兴年间，虽仍存南方诸路常平仓，但行政管理极度混乱。 常平官时设时废，常平仓归属不定，钱谷大量被移用。史称：“艰难以来，用度 不足，或取以给军须，至于州县他费，因以侵用，比年往往销费殆尽”。 绍兴和议之后，南宋换得了难得的喘息之机，着手对常平仓进行恢复整 顿。恢复了提举常平官，对原有仓库进行了修葺、扩建，甚至新建了一些新仓。 兹将有关史料加以整理，制成南宋部分州县常平仓恢复发展情况一览表( 简 称表1 ，附后) 。从表中看，常平仓多在绍兴、淳熙、乾道年间得以恢复发展。 但是，部分州县的恢复发展，并不能掩盖常平仓本失仓空的历史真实。随 着战事的增多，地方财政的枯竭，以各种借口挪用常平钱谷现象日益严重。常 平仓斛斗，“见存无几，所在皆是也”。o 时人杨万里曾指出常平仓钱谷被移用 的原因，他说：“州县穷空，军人待哺，不幸而省仓无粟，则不得不支常平之粟 矣。”o 庆元六年( 1 2 0 0 年) 六月，据诸路提举司申报户部数目，常平钱谷仅有 2 7 0 余万贯石。宋理宗时，常平仓所存“无几”。o 这种状况一直持续至南宋灭 亡，基本上没多大改变。 总之，宋代常平仓发展基本概况是时空分布不平衡性，即先北后南、先盛 后衰。但无论是仓储量、普及程度或是管理水平，宋代都远远超过了汉唐。 5 注释： 永乐大典卷7 5 0 6 ( 汉制丛录。 汉班固汉书卷2 4 食货4 上。 以上均见于永乐大典卷7 5 0 6 文献通考；文献通考卷2 1 市籴2 ( 中华书局 8 ( ，年版) 。二者略同。 唐会要卷8 8 ( 仓及常平仓；册府元龟卷5 0 2 。 文献通考卷2 1 市籴2 。 救荒活民书卷1 。 李觏集卷1 6 富国策6 。 宋史全文卷3 6 宋理宗6 。 宋史卷1 7 8 ( 食货上6 。 救荒活民书卷1 。 通典卷2 6 太府卿常平署。 宋会要食货) 5 3 之6 。 续资治通鉴长编卷4 5 。咸平二年十月丙寅。( 以下简称长篇) 。 文献通考卷2 1 市籴2 。 宋会要- 食货 5 3 之6 。 宋大事记讲义卷1 1 仁宗常平仓。 宋会要食货5 3 之7 。 宋史卷1 7 6 食货上4 。 续资治通鉴长编纪事本末卷4 4 常平仓；范仲淹范文正奏议卷上奏灾异后 台行四事。 李觏集卷1 6 富国策6 。 王文公文集卷2 再上龚舍人书。 宋会要食货4 之1 7 至1 8 ，5 3 之8 ；文献通考卷2 1 g r 籴 2 。 文献通考卷2 1 市籴2 。 都官集卷5 奉行青苗新法自劾奏状 宋会要食货1 4 之4 ；5 3 之1 4 。二者所记有“纳给官”与“给纳官”之别今从“纳 给官”之说。 宋史卷1 7 6 食货上4 。 永乐大典卷7 5 0 7 中书备对。 鸿庆居士集卷2 7 ( 给事中上殿乞复常平札子。 6 陶山集卷1 1 ( 神宗皇帝实录叙论。 鸿庆居士集卷2 7 ( 给事中上殿乞复常平札子。 宋史卷1 7 6 食货上4 。 宋会要- 食货) 5 3 之1 4 。 宋会要- 食货5 3 之1 7 。 宋臣名奏议卷1 0 3 上徽宗进国用须知( 陈罐) 。 鸿庆居士集卷2 7 给事中上殿乞复常平札子；嘉泰会稽志卷3 提举司。 宋会要食货) 5 3 之1 8 。 宋会要食货5 3 之2 3 。 岭外代答卷4 常平。 诚斋集卷6 2 ( 旱嚷应诏上疏。 救荒活民书卷2 。 清正存稿卷l 奏乞科拨籴本赈济饥民札。 7 第二节宋代常平仓的管理体制及其影响 宋代常平仓管理达到一个新的水平。其标志之一，即有比较完整的常平 仓管理体系。由于宋代中央集权制的进一步发展和元丰官制改革，常平仓行 政管理体系呈现出复杂性。就管理机构层次而言，它有中央管理机关，也有地 方管理机关；就管理方式而言，有兼领、专管、主管；就管理系统发展本身而言， 元丰改制前与改制后，北宋与南宋等，都有着明显的变化。伴随着管理机构的 变化，管理效果也必然发生变化。 一、中央管理机构变化及其影响 ( 一) 中央管理机构的变化 西汉宣帝初设常平仓时，规定其“领之于大司农”。此后，常平仓时设时 废，管理机构既不明确，又不成体系。隋唐时，先是设常平监，“以约天下之 货”。后省常平监，置常平署，设令一人，掌“仓粮管钥出纳籴粜”，另设常平丞 为贰。常平令、丞，为太府属官。o 这是隋唐比较简单的管理机构。 宋代常平仓中央管理机构，初设时已比较明确，并逐渐完备。后经元丰改 制，又有新的变化。根据其发展脉络，笔者将其分为两个时期，一是司农寺专 管时期( 景德三年至元丰三年) ，二是户部右曹主管时期( 元丰三年至南宋灭 亡) 。 1 司农寺专管时期 宋代常平仓初置于太宗淳化三年( 9 9 2 年) ，“命常参官领之”。o 宋真宗景 德三年( 1 0 0 6 年) ，在京东、西诸路置常平仓，随即规定：令转运使于每州选择 清干者专管，并专领于司农寺，“三司无得辄用”。蚶宋会要也对此作类似记 载，“常平钱谷付司农寺系帐，三司不问出入。委转运司并本州选幕职州县官 请干者一员，专掌其事”，“羡利止委本寺专掌，三司及转运司不得支拨”。 史 料表明，司农寺是常平仓在中央的专管机构，可以“随时遣用”各路、州常平 官。 司农寺在宋初为闲散机构，所领官品位较低，远在三司使之下，常平仓归 农寺专掌，增加了其事权，于是“官吏创廨舍、藏籍帐”，常平仓事即便计司也无 8 权过问。这表明宋统治者对常平仓管理的重视和统治之术的高明。职事少， 便于集中精力管理；品官低，便于皇帝驾驭；最主要的是，防止主管收支的三司 移用常平钱谷。 三司虽“无得辄用”，其度支部却“别置常平案”，以牵制司农寺，对司农寺 有监督和检查的权力。需要注意的是常平案设置的时间问题。根据长编 记载，似乎常乎案设于景德年间。实际上，常平案是随着常平仓的发展而增设 的。它没于大中祥符七年( 1 0 1 4 年) 。锄常平仓既有司农寺专领，又别置常平 案，显然是皇帝别有用心的。权力分割，相互掣肘，是宋代设官遣职的不成文 法规。但是，常平案的存在，并不能从根本上左右司农寺对常平仓的独立专管 权。专管下的常平仓仍处于良性状态，前文已经论及这点。 但是还必须看到，常平仓专领于品位很低的司农寺，难免出现问题。正如 范仲淹所述，“今诸道常平仓司农寺管辖，官小权轻，主张不逮。逐处提点刑 狱，多不举职，尽被州府借出常平仓钱本使用，致不能及时聚籴。每有灾诊，及 其遣使安抚，虽民委沟壑，而仓廪空虚，无所振发，徒有安抚之名，而无救恤之 实。”他指出了司农寺“官小权轻”的致命弱点，主张选辅臣一员，兼领司农 寺，全力支持天下常平仓事，以便及时聚籴，有效地发挥常平仓的应有作用。 形势的发展，要求对常平仓管理机构进行一次改革。这个历史重任落到了王 安石的肩上。 王安石最初以制置三司条例司作为主持变法的中央机构。熙宁二年 1 0 6 9 年) 制置三司条例司发布青苗法时，下令各路设提举常平官，于是形成 r 条例司各路提举常平司的常平仓管理体系。这样，三司条例司吞并了 司农寺对常平仓管理权力，从而强化了中央对常平仓的管理。 熙宁三年( 1 0 7 0 年) 五月，宋神宗下诏罢制置三司条例司，并按条例司建 议，“常平新法宜副司农寺，乞选官主判，兼领农田差役水利事”。 变革的结 果，路级常平管理机构保存下来，中央仍由司农寺负责管辖。司农寺接管了条 例司相当部分的权力，一跃变为变法的重要机构，成为当时“要官”，“进用者多 由此选”。其职能、地位、机构发生了巨大变化，成为宰相控制下与三司并列 的中央财政机构。o 玉海卷1 8 6 载：“祖宗外置转运司以漕一路之赋，内簧三 司使以总天下之财。神宗始分天下之财以为二司，转运司独用民常赋与州县 酒税之课，其余财利悉收于常平司，掌其发敛，储之以待非常之用。罢三司而 9 为户部，转运之财则左曹隶焉，常平之财则右曹隶焉。”这段史料，说明了三司、 司农寺与元丰改制后户部左、右曹大致承递关系，当然也明确了常平仓管理权 的归属闯题。 总之，从景德三年至元丰改制近8 0 年间，常平仓基本上归司农寺专管，常 平仓经历了从草创发展辉煌时期，这与司农寺的专管不无关系。常 平仓运行基本正常，移用并不严重，仓储量直线上升，从天禧四年( 1 0 2 0 年) 的 】8 3 ，0 0 0 余斛，到熙宁九年( 1 0 7 6 年) 的3 9 ，3 9 4 ，2 8 9 贯石匹两斤束道件。 2 户部右曹主管时期 宋初，鉴于唐、五代藩镇割据的历史教训，加强中央集权，实行以“宰相主 晁、枢府主兵、三司主财”的三权分立政权管理形式。三司“总国计，应四方贡 赋之人”，三司使“位亚执政，目为计相，官称省主，其恩数廪禄与参、枢并”。o 由此可知，三司是宋代最高理财机构，史称：“祖宗之制，天下钱谷，自非常平仓 隶司农寺外，其余皆总于三司，一文一勺以上，悉申帐籍”。 高度集中的财政，有其优点，但也有其缺点。冗吏、事壅、帐滞等三司本身 所带来的问题遭到士大夫猛烈抨击。特别是三权分立的体制，弊端尤为突出。 溅如范镇所言，宰相、枢密、三司“各不相知，故财已匮而枢密益兵无穷，民已困 而三司取财不已，中书视民之困丽不知使枢密减兵、三司宽财以救民困者，制 国用之职不在中书也”。o 改革呼声很高，迫切要求将财权置于宰相之下。在 这种背景下，元丰三年( 1 0 8 0 年) 八月，宋神宗“罢三司归户部左、右曹，而三司 之名始泯矣7 ，结束了北宋政、军、财分立的体制，户部理财体制取代了三司 理财体制。常平事务划给户部右曹主管，而右曹专领于右曹侍郎，右曹侍郎又 直接受控于宰相。司马光当政曾予以调整，户部尚书总领左右曹。 绍圣后， 重新翻版。政和二年( 1 0 1 2 年) 五月，宋徽宗下诏重申，“依神宗官制，委右曹 侍郎专主行常平，自今许本部直达奏裁。”o 南宋置“户部侍郎两员，通治左、右 曹职事”，混乱的理财体制“自此( 1 1 3 4 年) 相承不改”。o 常平仓的中央管理机 构基本上还是户部右曹，只不过多了左曹侍郎的干预。 ( 二) 户部右曹主掌对常平仓管理的巨大影响 户部右曹主管常平事务，给常平仓管理带来了巨大影响，主要表现如下。 首先，常平仓管理权性质问题。元丰改制前，常平仓由司农寺专领，属于 专管性质。而元丰改制后，性贯发生了变化。不妨先考察下右曹的职掌范围： 1 订- “以常平之法平丰凶、时敛散，以免役之法通贫富、均财力，以伍保之法联比阊、 察盗贼，以义仓赈济之法救饥馑、恤艰随，以农田水利之政治荒废、务稼穑，以 坊场河渡之课酬勤劳、省科率，凡此归于右曹”。概括起来，大体右曹掌与额 法相关各种事务，即常平、免役、保甲、义仓、农田水利、坊场河渡等事务。这 样，常平仓事仅为右曹所掌诸事务中的一项，原司农寺专管变为户部右曹主 管。 其次，常平仓收支纳入中央财政体系。原先常平仓钱谷归司农寺专管，三 司“不得辄用”，即常平仓的钱谷专管专用，独立、封闭运行，中央理财机关不得 过问与擅支，非皇帝诏令，支用常平钱谷者，将以擅支法论处。元丰改制后，常 平仓划归户部右曹，也即并人中央财政运行体系。宰相及财政长宫，可以自由 调度移用，完全属于权限之内。这使得常平仓钱谷不能保证被用于赈贫恤饥 上，专用变成共用。频繁移用，致使仓空本竭，常平仓自此开始走下坡路。 其三，常平事务在户部理财体系中的地位。北宋时，户部下统户部左曹、 户部右曹、度支、金部、仓部五司。左、右曹习惯称为一司，即户部左右曹。各 设五案，然不得其详。南宋前期，左右曹设案有变化。左曹仅设三案，即户口 案、农田案、检法案。右曹则设六案，即常平案、免役案、坊场案、平准案、检法 案、知杂案。而常平案。掌“常平、农田水利及义仓，赈济，户绝田产，居养鳏、 寡、孤、独之事”。o 由此可以看出，常平事务在户部诸多事务中并不显眼。 其四，户部权力缩小，不能有效地计度全国财政，管理混乱，势必影响常平 仓的发晨。元丰改制后，户部名义上取代了三司，但其权力却远不如原来的三 司。原三司所掌的一些重要的职权( 河渠治理、军器制造、土木制造等) 被分割 出去；原三司所具有的一些财计上的监督、审查、考核之权，户部亦不复具有； 原三司所掌许多征收、调配、储存财赋的事务由户部与诸曹寺监分掌。户部右 曹由“侍郎专领，尚书不与”， 户部右曹又从户部分割出来直隶于宰相，这样 常平仓及新法事务，实际上又重新分割出户部。户部上受制于宰相，旁掣肘于 五曹，内分权于右曹，地位权势远远不如昔日三司。章如愚曾言：“自元丰改官 制，户部尚书全无计相之权，职在行朝廷之文移，仅能经略在京官吏诸军俸禄 而已。”0 强有力的政府与强有力的财政是同一语。募兵制、冗官冗费所带来的沉 重财政负担，要求强有力的中央理财机构去处理与运筹，可事实恰恰相反。如 1 1 此混乱的财政管理体制，必然影响全国经济的运行与发展，依靠截留上供钱物 补给的常平仓，也必然受到影响。常平仓在熙丰之际达到顶峰之后，便开始不 断地滑坡，与财政管理混乱有着必然联系。尽管司马光当政后有所调整，但不 久又重循元丰之制，直至南宋灭亡。 其五，封桩制度的建立，财源分流，造成地方财政困难，移用常平钱谷在所 难免。元丰改制另一结果是财物分流。宰相干预财计，就使得理财中枢机构 之上，除了皇帝之外又增加了宰相。相应地，除了储于内藏的御前财物之外， 又新增了由皇帝、宰相合掌而主要由宰相负责的朝廷财物。这样在原三司所 掌财物的基础上，便产生了户部财物与朝廷财物的分立。故北宋地方上缴财 物分流于御前、朝廷、户部，南宗时税赋又分流于内藏御前、总领所、户部和朝 廷。 封桩制度建立后，常平钱物屡屡被移入封桩库。如元丰五年( 1 0 8 2 年) 三 月，“起发常平并坊场积剩钱五百万缗输之元丰库”。同年十月，又诏令右曹 发京东、淮、浙、江、湖、福建等1 2 路8 0 0 万缗钱输人元丰府。 常平钱物直接被 输入封桩库，必定影响常平仓正常运行。 由于财物分流，地方财赋被源源不断地输人中央( 朝廷) ，上供财赋在总赋 人中比重日益增加，导致地方财政困难和混乱。o 宋代地方财物大致遵循这样 的分配原则，即“自上供为始，上供所余，则均之留州，留州所余，则均之送 使”，o 也即上供、留州、送使的赋入分配顺序。上供比重增加，在某地某时收 入固定的情况下，必然使留州与送使份额减少。常平仓最主要的收入为截留 上供钱物，表面上看上供钱物越多，常平仓收入也越多，而实际上仍是原数额， 因为截留上供钱物多少依据的是户数多少，在一定时期各地户数相对稳定，即 便户数增加，按规定截留每户平均数仍然不变。留州，即“今州郡系省得用钱 是也”：送使，乃“今转运司所得是也”。o 所言州郡系省得用钱及转运司所得即 是地方经费。地方经费减少，地方官除了加重征税比例外，直接办法就是挪用 常平仓钱谷。史称，“诸州郡每岁输纳秋租，自装发纲运之后，仓廪一空，所存 止有常平义仓斛斗，军粮吏俸及捧发上供不足之数，皆取给于此，所在成 例。”o 尽管宋政府数次颁布擅支法，限制日甚一日的地方挪用，但屡禁不止， 原因就在于此。如前引杨万里所言：“今天下常平之粟不许他用，其法至重也。 然有至重之法而无不用之实，何也? 州县穷空，军人待哺，不幸而省仓无粟，则 不得不支常平之粟也。”当然，他只看到了地方穷空擅移常平，而没有看到其 1 2 根本原因在于财物分流，上供过多。 总之，宋代常平仓中央管理机构经历了由司农寺到中书之下的户部右曹 的变化，引起了其管理性质由专管到主管，发展趋势由上升到下降，钱谷支出 由专用到被移用( 即共用) 的系列变化。 二、路级管理机构变化及其影响 宋代常平仓路级管理机构主要是提刑司与提举司。但两宋时期变化较 大，且两者几经反复，交替对常平仓实行管理。其间还夹杂着转运司、经制司、 总领所等对常平仓事务染指。管理机构变更，引起了管理方式、管理官员称谓 以及常平仓发展变化。 ( 一) 景德三年至熙宁二年，转运司、提刑司兼领下的常平仓。 从常平仓初设到提举常平官出现这段时期内，作为常平仓路级管理机构 并不明确。这段时期路级常设机构主要是漕司与宪司，故可推断常平事务应 由二者之兼领。但究竟是谁兼领，史书记载并不明确。宋人与今人研究者， 多以提刑司兼领常平仓为是，主要依据为司马光于哲宗元佑年间追述“旧常平 法”时所言：“官吏虽欲趁时收籴，而县申州，州申提点刑狱，提点刑狱申司农寺 取侯指挥，比至回报，动涉累月，已是失时”。o 王曾瑜先生在北宋的司农寺 一一文中，据此断定提刑司是常平仓路级兼领机构。深究事实，此论并不确切。 在这段时期内，提刑司几经废置，如何兼领常平仓事务呢? 参照贾玉英先生 宋代监察制度一书有关论述，兹将提刑司在该时期发展概况列表如下： 淳化二年至熙宁二年提刑司发展情况表 时间发展情况史料来源 淳化二年初设。帮助漕司处理疑续通鉴长编纪事本末卷 五月( 9 9 1 年)狱，隶漕司。1 4 听断 淳化四年长编卷3 4 ，淳化四年十 七月( 9 9 3 年) 罢。事归漕司。 月庚申。 景德四年 复置。成形独立。 长编卷6 6 ，景德四年七 ( 1 0 0 7 年)月癸已。 ，1 3 天禧四年加劝农使。俄改提点刑狱通考卷6 1 ( 职宫1 5 提 ( 1 0 2 0 年)劝农使。刑。 天圣六年 罢。职归漕司。 长编卷1 0 6 ，天圣六年 ( 1 0 2 8 年)正月戊午。 天圣八年 复。 长编卷1 0 9 ，天圣八年 九月( 1 0 3 0 年)九月癸丑。 天圣八年 不到十日罢 通考卷6 1 4 职官1 5 提 九月( 1 0 3 0 年)刑。 明道二年 复。同上。 ( 1 0 3 3 年) 治平元年 ( 1 0 6 4 年)废复不定。废则事归转运 循贾玉英观点。 至熙守元使。 年。( 1 0 6 8 年) 熙宁元年 复。 通考卷6 1 职宫1 5 提 ( 1 0 6 8 年)刑 熙宁二年罢武臣提刑。文臣提刑自 同上。 十月( 1 0 6 9 年)此不废。 由表中看，提刑司几经废置，存在时间4 0 余年，其间还有一段时间隶属转 运司，故独立行事时间并不长。真正获得监司地位是在熙宁二年十一月，而此 时提举司已经出现。不过，历史有着某些巧合。提刑司初置与定而不废，与常 平仓草创( 淳化二年) 和提举司( 熙宁二年九月) 出现几乎是同步，似乎提刑司 是为常平仓管理而设。这可能是人们断定提刑司在该时期兼领常平仓事务的 原因。 实际上，转运司与提刑司在这段时期都兼领过常平事务。景德三年( 1 0 0 6 年) 正月，常平仓在各路设置时，曾规定，“委转运司并本州选幕职州县官请干 者一员，专掌其事”。o 这表明州级常平仓管理官选任由转运司主持。而此时 1 4 提刑司还没有复置，故转运司实际上是路级常平事务兼领者。景德九年( 1 0 1 2 年) ，淮南、江南诸州军发生饥荒，朝廷诏令各地转运司以常平仓斛斗赈粜。o 这时提刑司已经独立成形，而史料并没有提及提刑司对常平仓的干预。宋仁 宗天圣二年( 1 0 3 4 年) 十一月，都官员外郎刘厚载说：“自置常平仓以来，每年 ，司农寺、转运司遍下诸道州府催籴夏秋斛斗”。直到庆历四年( 1 0 4 4 年) 正月， 仍是转运司出常平仓米赈饥。锄以上表明，从选派专领官、籴买、到赈粜，均由 转运使兼管，正如马端临所述，“宋朝淳化中建常平仓，景佑元年令转运司举长 吏( 原文为史) 举所部官专领之，然犹隶漕臣。”当然，不可据此否定提刑司 对常平仓的兼领。庆历四年( 1 0 4 4 年) 七月，范仲淹上奏曾讲到，“逐处提点刑 狱多不举职，尽被州府借出常平仓钱本使用，致不能及时聚籴。”于是，宋仁宗 下诏诸路提点刑狱，“今后得替上殿，并先进呈本路常平仓斛斗数目，方得别奏 公事。移任者，亦须依此发奏后，方得起离”。o 这已表明，提刑司对常平仓具 有干预权。此后，提刑司又逐渐获得了“添籴常平仓斛斗”的权力。 虽然还不 能确定提刑司何时具有兼领权，但至少可以说，在这段时期内，先是转运司兼 管，而后是转运司、提刑司并兼常平事务。 这一时期，常平仓处于上升时期。宋政府财政状况也比较好，故挪用常平 钱谷并不严重。仓储总量还比较小，业务比较简单，也役有必要单设机构去专 管，只是漕臣、宪臣兼领而已。但是，兼领毕竟易生弊端，逐处兼领官多不举 职，“尽被州府借出常平仓钱本使用，致不能及时聚籴”。随着仓储量日益增 多，籴粜业务的扩大，设官专任已成为必要。 ( 二) 熙丰时期，提举司管理下的常平仓 宋代的提举常平司正式设置于王安石变法时期。熙宁二年( 1 0 6 9 年) ，诏 令“差官充逐路提举常平广惠仓兼管勾农田水利差役事”，同时又委任一批“同 管勾”。 关于派遣诸路提举官、同管勾官之事，史书记载较多，但有出入。长编拾 补卷6 记，“条例司奏差官提举诸路常平广惠仓兼管勾农田、水利、差役事”， 河东、湖南、梓州路、利州路、夔州路各二员，江西、湖北、成都府路、广东、广西、 福建各一员；提举以朝官为之，管勾( 即同管勾) 以京官为之；开封府界一员，共 4 1 人。o 另外，嘉泰会稽志、清献集等都作了类似记载。参照这些史料，拟 成宋代第一批提举常平官差遣情况表( 附表3 ) 。需要说明的是：熙宁二年 1 5 所派第一批官员应称为“诸路提举常平广惠官”和“同管勾诸路常平广惠 官”，o 人们通称之“提举官”，后来州亦设“管勾官”o ，与“同管勾”不是一事，应 区别开。 常平司设置的动机，是因常平仓发展而设，还是因改革需要而设的呢? 据 宋神宗自诩：“朕悯农之不易，故择帮之臣，分部四出，以平其政令，而佐其衣食 之业。尔以能闻，当是任属。其务知朕之意在于惠民，往慎厥词，慰彼黎 庶”。o 显然，宋神宗遣官是出于悯农”、“惠民”，而常平仓恰好具有这样功能。 据此可知，设置提举官加强常平仓管理，适应了常平仓发展的客观需要。但也 有人认为，常平官设置完全是王安石推行新法的需要。如司马光即说：“自王 安石执政以来，欲力成新法，诸路始置提举常乎、广惠、农田水利官。其后每事 各置提官，皆得按察官吏，事权一如监司”。o