（财政学专业论文）我国银行业改革的财政成本与财政风险研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得天津财经大学或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究 所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：卉支队签字日期：协f 。年6 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解天津财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查 阅和借阅。本人授权天津财经大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位 论文， 黧黧蕊知茹 签字日期：f 口年6 月1 日签字日期： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编 农午刊 y ，。年6 月加 1iiif-f 0 内容摘要 在从计划经济向市场经济转型过程中，由于长期的计划经济体制以及市场、法律法规 的不完善，我国存在政府边界的扩大以及财政金融职能的“缺位”与“越位”的现象，而 银行业也已异化为我国的“第二财政”，面临诸多不确定因素一旦这些不确定因素积聚 爆发最后风险的承担者一定是起着“兜底”作用的财政，转化为财政风险。近年来我国银 行业在政府的主导下进行着一系列改革，这些改革措施本身也会直接或间接导致财政成本 的增加，当财政成本超出政府可控范围时，就有可能导致财政风险的发生 本文通过对我国银行改革过程中政府所承担的财政成本以及由此可能引发的财政风 险研究，深入探讨我国政府对银行的介入和定位是否恰当，以及如何控制源白银行部门的 财政风险问题 本文首先对财政成本和财政风险进行界定，分析财政成本与财政风险、我国政府与银 行之间的关系，指出政府对我国银行的过度介入，以及为支持银行改革而直接或间接承担 高额的财政成本都可能会引发财政风险，使得潜在危机通过政府干预而转嫁到财政头上 而后，论文通过从政府支持银行改革的不同方式入手，分别讨论了政府通过注资银行、剥 离不良资产、提供隐性补贴、税收优惠等手段可能导致的高额财政成本以及由此导致的财 政风险。 论文还对相关成本和风险的控制进行了国际比较和借鉴。文章分析了银行危机对财政 成本和财政风险的影响，分别归纳了转型经济国家以及发达国家在解决银行部门危机时如 何定位以及所采用的政策。 文章最后总结出如何控制银行部门财政风险的若干对策。在明确政府定位，重新界定 市场、银行和政府的关系的前提下，合理界定政府财权与事权、强化财政支出管理，建立 风险预警机制，构建国有商业银行的风险管理和控制机制，建立存款保险制度等。 关键词：银行改革财政成本财政风险 a b s t r a c t i i l l ep r o c 骼so fe c o n o i i l i c 嘲c t i l r i n g 舶map l 锄e d o n o m yt o am a r k e t ，t h e p h e n o m e n o nt l l a te x p 觚s i o no fo u rg o v e n 蛐e n tb o u n d 撕豁，n l ef i i i 锄c i a l 锄dm o n e t a d ，缸n c t i o i l s o ft l l e ”a b s c e ”觚d ”o 仃s i d e ”i sw i d e s p r e a d i ti sd u et 0t l l el o n gp l 猢e de c 0 n o m i cs y s t 锄锄d m a r k e t ，i i i l p e m 砝l a w s 锄dr e g u l a t i o a n db a l l l 【si n d u s t 搿h 舔a l i e i l a t e d 0 u rc o u i l t s ”s e c o n d f i n 锄c e ”，w t l i c ha r ef a c e d 丽mm a l l y 吼s t a b l ef a c t 0 倦o n c et l l e s eu 邶t a b l ef a c t o r sb r e a l ( o u t ，l e f i n a lb e a r e rm u s tb ef i l l 锄c ew h op l a ya ”r c v e a la l lt 量l ed e t a i l s ”r o l ei l l 嘶s i s t h e l lc r i s i sw i l lt 1 1 m i n t oaf i n a i l c i a lr i s k s f o rn 拎h e a l 也y 锄ds t a b l ed e v e l o p i l l e n to fc l l i n a sb 锄l 【i n gi n d u s 臼mt l l e b a i l k i n gr e f o m li su n d c fn l eg u i d 强c eo ft h eg o v e n l i n e n t t h e 跚p p o n i n go fb 锄k i n gr e f o 肌 丘啪9 0 v e n l m 耐w o u l dd i r e 枷y0 r 砌i r e 胡yi n c i 馏em e c o s to ff i n 锄c i a le x p e l l d i t u r e w h 饥 t h ef i n 锄c i a lc o s t si so u to f c 0 曲o l ，i ti sl i k e l yt 0l e a dt 0t l l eo c 删c eo f 陆觚c i a lr i s l 【s t h ea n i c l ei sb a s e do nt l l eg o 煳e i i t sf i n a i l c i a lc o s t s 锄d 缸锄c i a lr i s l 【st h a tm a y 撕s e w h i c hi np r o c e s so fc h i n e s eb a l l l ( i n gr e f o 皿i tr e s e 砌器o nw h e t h e rt h ei n v o l v 锄e i l to f o u r g o v e n l r i l e n ta n dp o s i t i o no f b a i l k si sa p p m 砸a t e 锄d h o wt oc o n 仃0 1t h ef i n a j l c i a lr i s k s 撕s i n g 矗o mm eb a r l l ( i n gs e c t o rp r o b l e m s a tf i r s t l ea i t i c l ed e 缸e dm e 缸a n c i a lc o s t sa l l df i n a i l c i a lr i s l ( s ，锄a l y z e dt h e f i n 锄c i a l c o s t sa i l df i n 肌c i a lr i s k ，o u rg o v e n m e n ta i l d0 1 1 rb a i 】b n gr e l a t i o i l s h i p ，p o i n t e do u tt 1 1 a t l e g o v e m m e n to v e rp o k e 王l i sn o s ei n t ob a i l l ( s a sw e l la ss u _ p 1 ) o r tm eb 锄h n gr e f o m ，m el l i g h f i n a l l c i a lc o s t sm a t 1 eg o v e n l m e n t 啪d e n a l 【ed i r e c t l yo ri n d i r e c t l ym a yc a u s ef i n a l l c i a lr i s k s ， m a 虹n gm ep o t e n t i a l 嘶s i s 劬n s 矗酐e dt om ef i n a i l c i a lh e a db yg o v e n 姗e n ti n t e e l l t i o n t h e n ， m ep a p e rd i s c u s s e dt h eg o v e n m e n t sh i g l lf i n a n c i a lc o s t sa n d 也e 暂鼯u l t i n gf i n 锄c i a lr i s k st o w h i c kt h r o u g l lm ei n j e c t i o no f b a i l l ( s ，e l i m i n a t i n gb a d 嬲s e t s 锄dt op r o v i d e1 1 i d d e ns u b s i d i e s ，t a x i n c e l l t i v e s 锄do t h e rm e a i l sm a yl e a d p a p e ra l s ou s et l l ei n t e n l a t i o n a lc o m p 撕s o na i l dr e f e 呦c ea b o u tt h ec o n 仃o l l i n go f c 0 s t s 锄d r i s k s t h ea n i c l ef i r s t 锄a l y z e sm eb a n k i n gc r i s i so nn l ef i n a l l c i a lc o s t s 锄dt h ef i n a n c i a l r i s k s t h e i l ，i ts u m m a r i z e dh o w t h et m s i t i o nc o u n t r i e sa i l dd e v e l o p e dc o u n t r i e sa r ep o s i t i o na i l d a d o p t et h ep o l i c i e sw h i l e 盍o l v i n g t h eb a i l l ( i n g 嘶s i s a r t i c l ec o n c l u d e sp o l i c i e sm a tt h eg o v e m m 耐c o n 仃0 1f i n a i l c i a lr i s k s 舶mt h eb a i l l 【i n ga t l a s t u n d e rm ep r e m i s eo fac l e a rg o v e m m e n tp o s i t i o n ，r e d e f i n i n gb e t w e e nm em a r k e t ，t h e b a n k sa n dt h eg o v e m m e n t ，w es h o u l dd e f i n i t et h ec e i l 仃a l 柚dl o c a lg o v 黜e 1 1 tr e a s o n a b l et o s 慨g m c i lt l l e 丘n 锄c i a le x p e i l d i t u i cm 锄a g e i n e n t i t m u s tb u i l dt h es t a t e - o w n e dc o 砌m e r c i a l b 觚k s ，r i s km a n a g 锄e n t 锄dc o n 们lm e c h a n i s m s ，a i l de s t a b l i s hm ed e p o s i ti i l s u r 锄c es y s t e r i l k e y w o r d s ： b a n l i n gr e f o r m ；f i n a n c i a lc o s t s ； f i n a n c i a lr j s k i i i 目录 内容摘要i a b s t m c t i i 第1 章导论 1 1 研究的背景与意义1 1 1 1 研究目的1 1 1 2 研究的意义1 1 2 国内外研究述评2 1 2 1 国外研究概述2 1 2 2 国内研究概述3 1 2 3 关于银行业改革和财政之间的关系4 1 3 研究方法与章节安排5 1 3 1 主要研究方法5 1 3 2 主要章节安排5 第2 章财政成本与财政风险 2 1 财政成本的界定7 2 2 财政风险的内涵8 2 3 财政成本与财政风险的关系1 0 第3 章银行部门财政成本与财政风险的国际经验分析 3 1 政府与银行业的关系分析1 2 3 1 1 从公共财政角度看政府与银行业1 2 3 1 2 财政稳定和银行稳定高度相关1 3 3 2 来自银行部门的财政成本与财政风险的概述1 3 3 2 1 银行危机对财政成本的影响1 3 3 2 2 转型国家银行改革的财政成本1 5 3 2 3 转轨经济和新型市场经济国家的财政风险特点1 7 3 3 降低解决银行危机的财政成本，控制财政风险的国际经验1 8 第4 章我国银行业改革中的财政成本 4 1 我国银行业的改革进程2 0 4 2 我国银行业改革中的财政成本2 2 4 2 1 政府注资国有银行及剥离不良资产的方式选择2 2 4 2 2 政府注资国有银行及剥离不良资产的财政成本以建行为例2 4 4 2 3 政府承担的其他改革成本2 6 第5 章我国银行业改革中的财政风险 5 1 国有商业银行资本金补充导致的财政风险2 8 5 1 1 国家直接注资导致的财政风险2 8 5 1 2 国有商业银行发行长期次级债导致的财政风险2 9 5 1 3 股份制改造上市筹集资本引起的财政风险3 0 5 2 国有银行不良资产处置导致的财政风险3 l 5 2 1 政府直接承担不良资产损失引发的财政风险3 l 5 2 2 中央银行承担不良资产导致的财政风险3 2 5 2 3 资产管理公司承担不良资产诱发的财政风险问题3 3 5 3 道德风险所引发的潜在财政风险3 5 第6 章银行业改革中财政成本与财政风险的控制 6 1 明确政府定位3 7 6 1 1 重新定位政府与市场边界3 7 6 1 2 重新界定政府和银行的关系3 9 6 2 进行有利于控制财政成本的财政体制改革，增加财政抗风险能力4 0 6 2 1 合理界定地方政府的财权与事权，完善财政管理体制4 0 6 2 2 强化财政支出管理，有效控制财政成本4 l 6 2 3 控制政府债务，建立风险预警机制4 1 6 3 构建有效的国有商业银行风险管理和控制机制4 3 6 3 1 完善国有商业银行的内部控制。4 3 6 3 2 强化国有商业银行的外部监管4 4 6 3 3 建立存款保险制度4 5 参考文献4 6 后记4 9 第1 章导论 1 1 研究的背景与意义 1 - 1 1 研究目的 我国作为一个经济转轨国家，长期计划经济思维的影响和法律等外部经济环境的缺 陷，以及连年的财政赤字和大量隐性或有政府债务的存在，使财政本身就隐含着极大的风 险；目前我国商业银行大量不良资产的存在，资本充足率的缺乏，也使得银行体系面临很 多不安定因素。在渐进转型过程中我国政府实质上一直控制着银行业，使得银行业已异化 为“第二财政”，即使正在进行的银行业改革也是在政府的主导下进行的，我国财政与银 行如此千丝万缕的联系使得对银行业改革的财政成本和财政风险问题进行研究显得尤为 必要。 本文对我国银行业改革过程中政府所耗费的财政成本以及由此可能诱发的财政风险 问题进行了研究，旨在探讨我国政府对银行业的介入和定位是否恰当，分析政府应如何控 制源于银行部门的财政成本，如何增加财政自身的抗风险能力。 1 1 2 研究的意义 第一，理论界对于财政成本的研究相对较少，对于财政风险的研究也多是从财政赤字 以及政府或有负债等角度进行的研究，而从财政成本角度出发进行研究的还比较少，因此 将财政成本考虑在内，将有利于对财政风险进行更精确的研究。 第二，从以往的研究可以看出财政风险和金融风险有着高度的相关性，二者相互转化， 但很少将银行体系可能对财政风险造成的影响单独拿出来考虑，即使有也多是从银行不良 资产方面，以及银行发生危机后由于政府的救助而向财政风险转化方面进行的研究。在防 止银行出现大规模危机而对银行进行改革的过程中，政府因为提供支持而承担显性或隐性 的改革成本，当这些成本不可控时则为财政风险埋下了隐患。从这个角度考虑就十分有必 要从银行业改革的角度来对财政成本和财政风险进行分析。 从笔者检索到的文献资料来看，国内明确研究财政成本的仅张剑宇、马恩涛、卢义鹏等人，其余多是基于政府直接或 间接承担的或有负债角度研究，而没有对财政成本提f j 明确研究。 。 l 第三，财政和金融无论在理论上还是在实践上都不能彼此分离，始终是相互交叉，为 了更系统的学习，很有必要在学习财政学知识的同时涉猎金融知识领域。对于财政风险的 研究本身就无法脱离金融体系的影响，特别是金融体系的核心银行业，因此需要从财政和 金融的交叉点上进行进一步的研究。 1 2 1 国外研究概述 1 2 国内外研究述评 对于风险的论述，a 蒙克莱茵( a n t o i n ed em o n t c h r e t i e n ) 早在1 6 1 4 年提出“政治经 济学里就探讨了国家理财的诀窍，把经济风险置于宏观经济领域进行分析。此外威廉 配第( w 订l i a mp e t t y ) 、亚当斯密( a d a ms m i t h ) 、大卫李嘉图( d a c i dr i c a r d o ) 等人 在他们的著作中，都明显地渗透着经济风险的分析方法。1 8 9 5 年美国学者海斯首先从经济 学的意义上提出了风险的定义，认为所谓风险就是损失发生的可能性。1 9 2 1 年芝加哥学派 代表人物之一f h 耐特( f h k n i g h t ) 在其风险、利润与不确定性一书中认为风险就是 概率估计的可靠性以及因此将它作为一种可保险成本进行处理的可能性，并将风险与不确 定性做了区分 。 虽然理论界对于风险的研究比较充分，但对于财政风险的专门研究却比较少。财政风 险的研究开始于2 0 世纪8 0 年代，真正的深入研究是在9 0 年代。以h a n ap o l a c k o v ab r i x i 为代表的经济学家主要从财政风险的成因界定财政风险，认为财政风险是指政府不能履行 或不能完全履行支出责任的可能性，财政风险主要是政府的负债风险，并提出了“财政风 险矩阵”这个相对完整的理论分析框架。 k a t h i el k r u 咖和c h r i s t i n ep w o n g 对我国的政府或有负债可能导致财政风险问题 进行了详细的研究，认为如银行和非银行金融机构的或有负债，国有企业和金融机构的外 债，具有政府担保的外债、养老金负债、私营部门参与基础设施建设而引起的负债等几类 ； 英 威廉配第著，邱霞、原磊译，赋税论，北京：华夏出版社，2 0 0 6 鸯 英 亚当斯密著，唐f 松译，图富论，北京：华夏f 版社，2 0 0 5 固 英 人卫李嘉幽著，十俊功译，政治经济学及赋税原理。北京：光明l i 报：i j 版 t ，2 0 0 9 国陈仕亮，风险管理 m ，西南财经人学出版社，1 9 9 4 2 隐性负债可能酿成的重大财政风险，并指出来自银行业的或有负债主要产生于中央政府拥 有的四大国有银行，以及对于解决银行不良债务问题的财政成本。 s t i j i nc 1 a e s s e n s 和d a n i e l ak i n g e b i e l 在对来自银行系统的财政风险进行研究得出 结论，防范来自银行系统的财政风险首先要控制政府解决银行危机的财政成本，政府在应 对银行危机时在危机的不同阶段要采取不同的策略，及早行动，时间越长其成本就会越大， 并且对金融机构有选择性的提供救助，对于那些薄弱的金融机构就不再提供流动性支持， 在政府进行干预的同时也应遵从市场优胜劣汰的规律。回 1 2 2 国内研究概述 国内对于财政风险的研究主要有下述几种观点：( 1 ) 王美涵认为财政风险是一种政府 性的经济风险，是随着市场经济不断发育而逐步显现的一种风险，因而是市场经济风险。 ( 2 ) 丛明和胡哲一认为财政风险是财政面临危机的可能性，集中表现为赤字和债务的不断 增加，当超越一国经济和社会的承受能力时，将演变为财政危机，由此引发一国经济和政 治的全面危机和社会动荡。( 3 ) 张春霖认为财政风险是国家资不抵债和无力支付的风险， 财政风险与政府债务密切联系。 ( 4 ) 吴厚德认为财政风险是国家在组织财政收入和安排财 政支出的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及各种经济因素的不确定性造成 损失和困难的可能性。 还有学者是从财政风险的成因出发，从财政运行机制的角度来寻找原因，高培勇认为， 把高度集中的计划经济体制引向市场化取向的市场经济新体制，财政运行机制出现了三大 变化：一是传统的财政收入机制已被各种减税让利的改革举措打破，已不复存在，而与新 型体制相适应的新型财政收入机制又未及时建立，财政收入占国民收入的比重一降再降； 二是国家财政的职能范围难以相应压缩，经济体制改革的各项举措需要财政增加支出给予 支持；三是管理体制由集中转向放权，打破了统收统支格局，但无序现象办相伴而生。诸 方面合力作用的结果，便引发了特殊的财政困难。 哪h a n ap 0 1 a c k o v ab r i x i 、马骏，财政风险管理：新理念与国际经验 m ，中国财政经济 ：版社，2 0 0 3 ：1 4 3 一1 5 5 h a n ap o l a c k o v ab r i x i 、马骏，财政风险管理：新理念与国际经验 m ，中国财政经济d 版社，2 0 0 3 ：2 1 2 2 3 7 四王美涵，中国财政风险实证研究 m ，中国财政经济i l ：版社，1 9 9 9 ：2 3 4 5 固从明、胡哲一，关于财政风险的若干问题分析 j ，上海财税，2 0 0 1 年第4 期：1 2 1 6 张春霖，如何评估我国政府债务的可持续性 j ，经济研究，2 0 0 0 年第2 期：6 6 7 l 哟吴厚德。财政学 m ，广州：中山人学出版社，2 0 0 3 年：6 1 5 6 4 0 高培勇，中国财政困难的由来：从财政运行机制角度的分析 j ，经济科学，1 9 9 5 年第5 期：1 6 2 2 总结上述研究成果，理论界对于财政风险的认识主要是从我国财政赤字和债务不断增 加的现实出发，赤字和债务是财政风险的集中体现，并且不单是对于流量的分析，而忽略 了对于存量的分析，因而从财政成本的角度来对财政风险进行分析也能弥补存量分析的缺 失。 而对于财政成本的研究，从笔者收集到的资料来看，理论界还没有对财政成本做出权 威的定义。在世界银行和国际货币基金组织等机构的研究报告和出版物中，可以见到和财 政成本相关的一些界定，但还没有从理论角度专门阐述财政成本含义的文献。h o n l h a n 、 k l i n g e b i e l 、t a n g 、z o l i 、k l y t c h n i k o v a 等学者都有专门的研究和财政成本相关问题的论 著，虽然在他们的论著中，并没有明确定义什么是财政成本，但我们可以从这些文献中看 出这些学者对于财政成本的理解。国内有一定代表性的观点是卢文鹏对财政成本下的定 义：“财政成本可以理解为政府为获得某种效用或是从事某种获得所必须付出的财政代价。 代价必然意外着付出，因此财政成本总是和财政的支付、财政资源的净流出联系在一起 的。” 1 2 3 关于银行业改革和财政之间的关系 对我国银行业改革和财政之间的关系，理论界从不同的角度有着较多的阐述。第一， 对于政府在银行业发展中的定位问题，国内学者有的认为不应该将政府简单的与银行业发 展割裂开来，不应该认为政府提出就能解决目前的问题，具有代表性的观点有钱颖一圆等。 第二，银行业改革次序的问题，理论界大多数都认同我国的银行业改革在渐进转型中居于 较后的次序。第三，关于国有商业银行问题，理论界普遍认为在转型期问，国有商业银行 不良资产的成因与政府有关，某种程度上政府已将国有商业银行异化为“第二财政”，有 代表性的观点如张杰，“中国的银行体系恰好受到政府因素的控制”。 第四，关于目前改 革的评价问题，来自国外大多数评论以及国内部分学者认为目前的改革还没有触及政府与 银行最实质的关系，政府仍然是银行的最大所有者。 一方面，理论界普遍认为我国银行业的市场化是渐进的。在银行市场化的社会有机过 程中，为了维护公众对货币和盒融体系的信心，政府必须以金融制度安排的稳定性和延续 性为前提，采取渐进式的改革方式，同时对潜在的货币和金融危机作出制度反映，这使得 。卢文鹏，中国经济转型中的政府担保与财政成本问题研究 d ， ：海：复口夫学，2 0 0 3 年：1 2 2 7 国钱颖一，重新定位政府与市场边界 j ，今u 国士，2 0 0 9 年第3 期：3 l 囝张杰，政府因素与中国金融改革 j ，中国金融，2 0 0 7 年第2 期：8 4 4 银行市场化呈现出“危机一反应 的渐进化转型模式( 周立群，2 0 0 3 ) 。另一方面，理论界 也比较认同银行业的市场化在整个经济转型中处于相对落后的改革次序。“国有商业银行 转型在我过经济转型中所处的次序问题，始终是一个改革的战略选择问题，需要历史的分 析。改革早期，政府拿出财政和金融资源，优先使用到农业改革。各个领域的改革需要消 耗相当多的资源，当财政资源很紧、体制上又缺少灵活性时，主要就是金融业承担了改革 的成本，其后果执意就是银行业积累了大量的不良贷款，同时也使金融改革滞后。无疑， 当改革发展到一定阶段，我们就应该把改革的重点转到金融行业解决这些历史包袱。 1 3 研究方法与章节安排 1 3 1 主要研究方法 笔者尝试采用比较研究分析法对来自银行业的财政成本和财政风险问题进行分析，借 鉴西方发达国家和转型经济国家两个方面的经验；在分析我国银行业改革的财政成本和财 政风险时结合我国政治经济体制的变迁，从历史的角度看待我国银行业存在的问题以及问 题的成因，采用历史分析和逻辑分析的方法；在分析我国银行业改革的财政成本时采用个 案分析法进行详细的论证；分析银行业的财政风险时采用静态分析与动态分析法来探讨银 行业改革中现已存在的问题和制度设计对今后财政和银行自身的影响。 1 3 3 主要章节安排 第一章“导言”。主要阐述选题背景和意义，就理论界的研究成果进行综述，进一步 研究的现实意义和理论意义。 第二章“财政成本与财政风险”。在此部分首先界定了什么是财政成本；接着对财政 风险的理论内涵进行了介绍；最后明确区分了财政成本与财政风险，同时也对二者之间的 紧密联系进行了论证。 第三章“银行部门的财政成本与财政风险的国际经验分析”。此部分归纳阐述了国际 。周小川，关于国有商业银行改革的几个问题，金融时报，根据2 0 0 4 年4 月1 6 u 上海i i f 眷季年会午餐会演讲录音整理 h t t p ：w w w s d g b c n 8 0 4 7 1 a s p x 上对此问题的研究成果。首先，明确了政府与银行业的关系，不论从历史遗留原因还是现 实转型经济体制的背景下，我国政府与银行业之间存在难以划分的暖昧关系；其次，通过 对西方发达国家和转型经济国家的银行危机导致的财政风险，以及由此带来的财政成本的 分析，得出值得为我国银行业改革的财政成本以及财政风险问题借鉴的国际经验。 第四章“我国银行业改革中的财政成本 。本部分首先对我国银行业改革的进程进行 介绍；而后通过以建设银行为例详细分析了政府注资银行以及为银行剥离不良资产所耗费 的巨额财政成本；最后对政府以其显性或隐性方式为银行业改革提供支持所耗费的其他财 政成本进行总结。 第五章“我国银行业改革的财政风险 。本部分在呼应第四章的同时，对国家为补充 国有商业银行资本金导致的财政风险，国家支持国有银行不良资产处置导致的财政风险， 以及国家的支持可能导致道德风险，从而引发的潜在财政风险的问题进行了分析。 第六章“银行业改革中财政成本与财政风险的控制 。此部分主要上针对前几章的分 析所提出的建议，包括在转轨时期的我国要明确政府定位，厘清政府、市场以及银行之间 的关系，提高财政能力，增加财政抗风险能力，并加强国有商业银行风险管理和控制机制， 建立存款保险制度等来有效控制财政成本和财政风险。 6 一一一一一 第2 章财政成本与财政风险 2 1 财政成本的界定 目前，经济学文献中还没有关于财政成本的权威定义。t a n g 、z o l i 、k 1 y t c h n i k o v a 等 学者在2 0 0 1 年研究转型国家解决银行危机所发生的财政成本问题时提出财政成本应当包 括：政府为向银行注资而发行的债券、政府直接的现金和财产划拨、兑付的政府担保、政 府承担的银行相关债务、政府划拨给中央银行用于银行体系重构的财政资金和因为银行利 润降低导致的政府收入损失等。他们还指出，在银行体系的重构过程中，政府和中央银 行是参与重构救助的两大主体，政府耗费的成本属于财政成本范畴，而中央银行的成本则 是一种准财政成本。h n o n h a n 、k 1 i n g e b i e l 等学者认为当银行发生危机且政府采取措施救 助时，破产银行储户和债权人发生的损失，为了弥补问题银行资产负债表上的坏账而增加 的存贷利差所造成的银行债权人和债务人的损失，银行为了增加借款企业的利润，使之能 够归还贷款所赋予企业的垄断性优惠权利从而对市场造成的扭曲等不属于财政成本。罾很 多学者从事后的角度分析已经发生的财政成本，将未来可能发生的财政成本视为政府的或 有负债。对于未来可能发生的财政成本，p h l i ol b r o c k 在分析存款保险制度对财政成 本的影响时提出未来可能发生或可能不发生的财政成本准确的说就是政府的或有负债。 从这个定义可以看出，对于财政成本的分析角度可以是事后也可以是事前。 在国内，卢文鹏在其博士学位论文中对财政成本进行了如下定义：“在微观经济学中 成本的概念是指厂商为了得到一定数量的商品或劳务所付出的代价。换言之，成本是厂商 生产一定数量的商品或提供一定数量的劳务所耗费的生产要素的价值。从这个角度分析， 财政成本可以理解为政府为获得某种效用或是从事某种活动所必须付出的财政代价。代价 意味着付出，因此财政成本总是和财政的支付、财政资源的净流出联系在一起的。从政府 。h e l e n at a n g ，e d d az 0 1 i ，i r i n ak 1 y t c h n i k o v a ， ”b a n k i n gc r i s e si nt r a n s i t i o ne c o n o m i e s ：f i s c a lc o s t sa n d r 9 l a t e di s s u e s 。，w o r l db a n kp 0 1 i c yr e s e a r c h r k i n gp a p e r ，2 0 0 1 。p a t r i c kh o n o h a n ，d a n i e l ak l i n g e b i e l ，。c o n t e 0 1 li n gt h ef i s c a lc o s t so fb a n k i n gc r i s e s ”，w o r l db a n k i n g p 0 1i c yr e s e a r c hw o r k i n gp a p e r ， 2 0 0 0 p h l i pl b r o c k ， c o r r e c t i v et a x e sa n dl m j a s i t a x e sf o rf i n a n c i a li n s t i t u t i o n sa n dt h e i ri n t e r a c t i o nw i t h d e p o s i ti n s u r a n c e ，t a x a t i o no ff i n a n c i a li n t e r m e d i a t i o n ， t h e0 x f o r du n i v e r s i t yp r e s s ，2 0 0 3 7 活动的实践来看，政府的许多行为都是以财政的支付作为代价的。比如当一个国家的银行 体系发生了严重危机的时候，出于保证整个社会清算体系正常运作的目的，政府往往会动 用财政资源对处于困境中的银行进行救助，在这种情况下，政府动用的财政资源的数量就 是救助行为的财政成本。 张剑宇在中国银行业改革的财政成本一书中对财政成本进 行了如下定义：“将政府理解为一个理性主体，在制度变迁中追求效用最大化，财政成本 是实现效用最大化的约束条件之一。财政资源是稀缺的，政府需要在财政资源有限的条件 下作出选择，财政成本是这种选择所付出的财政代价，财政成本总是和财政资源的净减少 相关的，即财政成本总是和增加财政支出或减少财政收入联系在一起。 圆综合上述观点， 财政成本可以理解为政府为了实现其行为活动效用的最大化所必须要承担的代价，其所承 担的代价通过现在或将来财政支出的增加或财政收入的减少来体现。 2 2 财政风险的内涵 对于财政风险的论述，上世界9 0 年代以h a n ap o l a c k o v ab r i x i 为代表的经济学家从 政府“或有负债”这一视角对财政风险进行了深入研究，从财政风险来源角度提出了“财 政风险矩阵”这个相对完整的理论分析框架。 h a n ap 0 1 a c k o v ab r i x i 根据政府负债的种类将财政风险分为四类，并根据负债类型排 列组合，形成财政风险矩阵。 。卢文鹏，中国经济转型中的政府担保与财政成本问题研究e d ，一l ：海：复口i 大学，2 0 0 3 年：1 2 2 7 圆张剑宇，中国银行业改革的财政成本 m ，中国金融i j 版社，2 0 0 8 ：1 5 2 3 h a n ap o l a c k o v ab r i x i 、马骏，财政风险管理：新理念j j 国际经验m ，中国财政经济出版社，2 0 0 3 ：4 5 5 5 8 表2 1财政风险矩阵 直接的( 任何情况下或有的( 给予某一特定时间的 负债 都会产生的责任)发生而产生的责任) 显性的对内和对外的主权借款( 签订合同 政府为非主权借款、地方政府以及公 由特定法律的政府借款和政府发行的债券)共部门和私人部门实体( 开发银行) 债 或合同确认预算法规定的支出务提供的担保 的政府负债具有法律约束力的k 期预算支出政府为抵押贷款、学生和小企业提供 ( 公务员_ 丁资、公务员养老金)的贷款担保 政府为贸易、汇率、外国政府借款和 私人投资提供的担保 国家保险计划( 对存款、私人养老基 金最低收益、农作物、洪水和战争风险 提供的保险) 隐性的公共投资项目的末来经常性费用地方政府、公共或私人实体对为担保 政府“道义”法律没有规定的朱来公共养老金的负债以及其他负债违约 上的责任，主没有法定责任的社会保障计划银行破产( 超出国家保险范围之外) 要反映了公没有法定责任的医疗保险为担保的养老基金、事业保险基金和 众预期以及其他社会保障基金( 针对小投资者的社 利益集团的会保护) 的投资失败 压力中央银行朱能履行其责任( 外汇合约、 本国货币保护和国际收支稳定) 抵抗私人资本外逃的紧急财政救助 环境的破坏、自然灾害。军事行动等 从表2 1 可以看出，h a n a 的财政风险矩阵所列示的政府负债是广义上的含义，把政 府应当承担的责任支出，均视为政府的负债。 h a n ap o l a c k o v a 和a s h o k am o d y 认为“政府面对的风险首先来自其收入、资产、或 有及直接负债的结构 。a s a da 1 a m 和m a r ks u n d b e r g 也认为“财政风险涉及到政府的支 出和收入两个方面的因素”。当政府的资产负债结构或收支结构严重失衡的时候，政府 的净价值就会受到威胁，这种威胁可以直接体现为增加的财政赤字与债务负担( 较高的赤 字率和负债率) 。张春霖则是从政府债务可持续性的角度对财政风险进行了定义：“所谓 财政风险，也就是国家财政出现资不抵债和无力支付的风险。这种风险当然是和政府债 务相联系的。圆 基于上述认识，可定义所谓的财政风险是财政在运行过程中，由于各种原因和不可 。a s a d ，a l a ma n dm a r k ，s u n d b e r g ，。ad e c a d eo ff i s c a lt r a n s i t i o n 一，w o r k i n gp a p e rn 0 2 8 3 5 ，w o r l db a n k ，a p r i l 2 6 2 0 0 2 张春霖，如何评估我国政府债务的可持续性 j ，经济研究，2 0 0 0 年第2 期：6 6 7 l 9 控因素导致财政状况恶化，即财政收支结构失衡，以较高的财政赤字率和负债率体现出 来，使财政难以有效履行自身职能的可能性。 2 3 财政成本与财政风险的关系 财政成本和财政风险这两个相关联的概念存在着一定的差异性，也相互影响。可以 从以下四个方面来具体测度这些差异性： ( 1 ) 产生原因不同：财政风险源于政府资收支结构的不匹配，财政收入不足以负担 财政支出或财政负债过高并由此可能引发财政危机。而财政成本源于政府活动所付出的 代价。总是和财政的支付、财政资源的净流出联系在一起的，如果这个成本超出了可控 范围，就有可能导致财政风险甚至引发财政危机。从这一方面理解，财政成本也是财政 风险的影响因素之一。 ( 2 ) 表现形式不同：财政风险反映的是政府当前的资产负债结构或是收支结构的不 匹配给未来融资造成的压力和威胁，这种压力和威胁可以通过一些财政相对指标，如财 政赤字率( 财政赤字g d p ) 、债务负担率( 债务余额g d p ) 、债务依存度( 债务收入财政支 出) 等反映出来，而很难用具体的数值加以衡量。而财政成本则不同，它总是可以表现为 具体的财政支付的数额，所以我们可以使用绝对和相对两种类型的指标体系去衡量它的 大小。许多国家都经历过社会养老金体系转轨和银行体系危机的过程，在这两种类型的 经济事件中政府一般都会有不同程度的干预，而干预往往是以财政资源外流为代价的。 由于政府干预作用的领域类似，就可以从财政成本的角度加以横向的比较。 ( 3 ) 分析角度不同：财政风险的概念更侧重于事前，强调的是当前财政状况的风险 性以及采取何种手段来降低未来的财政融资压力。对财政成本的分析可以从事后的角度 分析已经发生的财政成本，对于未来可能发生或可能不发生的财政成本的财政成本，即 政府的或有负债。因此，对于财政成本的分析角度可以是事后也可以是事前。 ( 4 ) 覆盖范围不同：财政风险概念覆盖的领域比较宽泛，财政风险属于公共风险， 是政府为化解和规避公共风险而存在的，广义风险论者认为财政风险是社会经济风险的 国卢文鹏，中国经济转型中的政府担保与财政成本问题研究 d ，上海：复旦人学，2 0 0 3 年：1 2 2 7 1 0 最终承担者，银行风险等最终都会转化为财政风险。而财政成本概念的涵盖范围则相对 比较狭窄，主要是集中在政府行为所耗费的财政资源数量上。 财政成本的形成往往是由政府四种类型的负债所造成的，而四种类型的广义政府负 债同时也是形成财政风险的重要源泉。政府的财政能力是有限的，财政风险源于政府的 财政能力不足以支持其支出，财政成本超出了财政能力的承担范围而导致财政风险。从 这个角度看，财政风险程度的提高往往意味着未来财政成本的增加，而政府在某一事项 上耗费的巨大财政成本也会相应增加政府财政的紧张程度，甚至可以把财政风险看作是 财政成本的充分不必要条件。尤其是在政府实行收付实现制的预算体制下，有许多负债 并没有即时地反映到政府的现时预算中，财政部门事前也没有划拨出相应的财政资源用