（金融学专业论文）城市化进程中失地农民社会保障问题研究.pdf

摘要 我国目前正处在城市化快速发展时期，城市规模快速扩张大量征用土地，导致大量农民 失去土地，已经形成一个规模庞大的失地农民群体，引发了诸多社会问题。为此，各级组织 积极探索行之有效的安置保障途径。最近的发展迹象表明：失地农民社会保障制度有可自成 为今后应对失地农民问题的主要途径。 本研究试图对失地农民社会保障制度进行研究，探讨其中存在的可能影响其今后发展方 向的问题这些问题包括：失地农民社会保险存在的问题、失地所引发的教育问题以及补偿 范围和标准问题它们分别与养老、就业和补偿相关本研究对这些问题进行了初步分析， 并指明了应对策略。 本研究的特色表现在两个方面。首先，典型调查和理论分析的结合。本研究并不是从理 论或政策的角度来讨论失地农民社会保障制度存在的问题，而是在对裹兴“土地换保障一进 行典型调查的基础上，尝试着将典型案例和一般性理论分析结台起来，从典型案例中生发出 问题t 然后进行理论分析其次，理论解释和政策研究相衔接本文分析的问题对于社会保 障制度而言具有般性，同时又极为关注失地农民问题的解决。文章的最后还对本研究在研 究方法和研究内容上存在的问题和不足进行了说明。 关键词：失地农民，土地征用，社会保障，土地换保障 a b s t r a c t a tp r e s e n lo u i c o u n t r yi su n d e r g o i n gt h ed r a m a t i cp r o g r e s so fu r b a n i z a t i o n me x p a n s i o no f m a n y c i t i e sh a s 茸v e nr i s et ol a r g e - s c a l el a n de x p r o p r i a t i o nt om a k em a n yp e a s a n t s 由ol o s el a n do n w h i c ht h e yw o r k e d u pt on o w , t h es o - c a l l e dg r o u po fl a n d - d e p r i v e dp e a s a n t sh a sa p p e a r e di no u r s o c i e t ya n d m a n ys o c i a l p r o b l e m s r e s u l t f r o m i t t h e r e f o r e ，a l l o v e r t h e l e v e l s o f i o r a l g o v e r n m e n t h a v et r i e dt h e i rb e s tt ol o o kf o r t h es o l u t i o n s r e c e n t l y , t h es o d a ls e c u f i t vs y s t e mo f l a n d - d e i 地v e dp e a s a n t sh a sh a dt h ep o t e n t i a lo ft h em a i n l yf e a s i b l es o l u t i o nt or e s o l v et h e p r o b l e m so f l a n d - d e p r i v e d p e a s a n t s t h i sr e s e a r c hf o c u s e so nt h es y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yp a i dt 0l a n d - - d e p r i v e dp e a s a n t s ，a n d d 【s c u s s e ss e v e r a lp r o b l e m sw h i c hp o s s t h l ya f f e c tt h ed e v e l o p m e n to fi t , i n c l u d i n gt h ep r o b l e mo f s o c i a lj n 鳓n 口a i m i n ga tl a n d - d e p r i v e dp e a s a n t s , t h ep r o b l e mo fe d u c a t i o nd e r i v i n gf o r ml o s i n g i 明d ，a n d t h e p r o b l e m o f s c o p e a n d s t a n d a r d o f t h e c o m p e n s a t i o n o f l a n d e x p r o p r i a t i o n t h e t h r e e o ft h e ms e p a r a t e l yh a v es o m e t h i n gt od ow i t hl i f ei n s u l 8 1 1 c oo ft h ea g e d , e m p l o y m e n t , a n d c o m p e n s a t i o n t ka u t h o ri n v e s t i g a t e sa l l o ft h e ma n dp o i n t so u ts o m ep o s s i b l es o l u t i o n s a c c o r d i n g t o e a c h o f t h e m t h er e s e a r c hh a st w of e a t u r e s o nt h eo n eh a n d , t h ea u t h o ri n t e r l o c k st h et y # c a li n v e s t i g a t i o n a n dt h et h e o r e t i c a la n a i y s i s i no t h e rw o r d s , t h i sr e s e a r c hi sb a s e do ne m p i r i c a ld a t at h a tt h ea u t h o r c o l l e c t e df r o mf i e l ds m a , e yi nt h ec i t yo f j i a x i n gi n7 s 西i a n sp r o v i n c el a s ty e a r o nt h eo t h e rh a n d ， t h ea u t h o ra l s ot r yt oc o m b i n e st h e o r e t i c a le x p l a n a t i o na n dt h es o l u t i o na n a l y s i s a tt h ee n dt h i s d i s s e r t a t i o n ，t h ea u t h o ri d a k e so u ti t ss h o r t c o m i n g sa n dt i c f a u l t sc o n s i s t i n gi nt h em e t h o do f r e s e a r c h a n d t h e c o n t e n t o f r e s e a r c h k e y w o l d s = i 加如姊时哪l k a s = m , i a a a 愀n , s o d a s e c u d t y , l a n d e x c h a n g i e g f o rs e c u r i t y h 独创性声明 y 9 3 9 5 8 6 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：j 濂时间：1 6 年g 月j 广日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：年浅时间： 1 硝6 年1 f 月、r 日 导师签名： 1 丕过平时间：2 娜 年6 月c 日 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 1 1 研究背景和研究意义 1 1 1 研究背景 为了实现社会主义工业化，我国长期实行工业优先的发展战略。为了保证这一战略目 标的实现在资源配置和政策安捧上长期以来都在向城市和市民倾斜。实施市场化改革以来， 虽然原有计划体制不断瓦解，我盈经济的市场化程度不断提高，但是，由于资源配置、政策 安排和资金投入向城市倾斜的做法并没有多大的改变。甚至由于“路径依赖”的缘故，这种 倾斜甚至还一定程度上得到了强化，以致城乡差别日益扩大，城市居民和农村居民之间的贫 富差距日趋加大尽管城市发展已经日新月异可是，土地直以来都被农民视为“命根子”、 “生命线”，农民们靠附着在土地上来维持家庭的生计、生产和福利保障。然而，进入二十 一世纪以来随着我国城市化进程步伐的加大，大量征用土地，导致出现了大批失地农民。 加之在现行的飘度安蒋下，失地农民在征撼过程中明显处予弱势地位，导致他们在被征地之 后陷入了种种愆尬的境地。就社会地位而言。说是农民他们已经无地可种：说是市民，他 们还不能和市民一样公平地享有城市生活的待遇。对农民而言，失地不仅意味着生产资料的 丧失，更为严重的是还意味着他们维持自身以及家庭成员生存和保障能力的丧失。因此，随 着时间的推移。相当一部分失地农民将会面临着基本生活受到威胁、自我保障和发展难以维 继，陷入了。社会权利贫困”的境地1 正是在这一意义上，学者们将失地农民视为“城市 化浪潮中的新弱势群体气当这些弱势群体的基本生活、基本保障受到威胁时，贫困就不仅 仅是经济问题，也可能转化为社会闯嚣、政治问题。为失地农民建立社会保障制度有助于缓 和社会矛盾，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境推动和谐杜会建设进程 1 1 2 研究意义 本研究的意义包括理论和现实或政策两部分 首先是理论意义。这体现在两个方面 其一，本研究铡重从根源上分析失地农民社会保障翻度在运行中存在的问题，比如，关 于失地农民社会莽老保险的分析，对此。本研究不是从政策或制度设计、操作技术的角度进 行分析，而是将对该问题的分析和社会保险必须建立在辅算学原理之上这两者结合起来：再 比如，建立失地农民社会保障糊度的基础是征地补偿，本研究对征地补偿的分折也并不是仅 1 正如宋青峰等指出的那样t 农民失地失去的不仅仅是土地本身而是一系列的权利和利益失地农民的 生存权、经济极、就业税、财产权及政治文化、教育等方蕾的权利和利益，均因失地而受到不同程度的损 害和影响请参见：来青峰、左尔钊试论失地农民的社会保障问题农村经济2 0 0 5 ，5 t7 7 7 9 。 l 中国农业大学硕士学位论文 第一章 绪论 仅停留在对现行征地补偿范围狭窄和标准不合理的简单批评上，而是借鉴学者们提出的理论 模型具体分析征地补偿范围狭窄和标准不台理具体都表现在哪些方面，等等。其= ，虽然本 研究分析的只是针对特殊社会群体失地农民的社会保障制度，可是，其中的某些问题却 是任何一国的社会保障制度乃至更广泛的社会福利制度都必须考虑的，比如基金的保值增值 问题、福利基金的财政补缺问题等等：同时由于本研究侧重从根源上分析其存在的问题，因 此，本文的分析就与一般意义上的社会保障制度研究联系起来了。 其次是现实意义或者政策意义。具体表现如下： 一方面，有助于失地农民社会制度体系的改革、完善和发展。本研究从理论角度进行的 若干j 晰，指出了失地农民社会保障制度在实践中存在问题的根源所在，并从理论原则的高 度提出了未来改进的方向，这些可以为失地农民社会保障制度的改革、完善和发展指出了方 向。另一方面，有助于更好地解决失地农民问题，并为推进和谐社会的建设进程作贡献。从 目前的情况来看。失地农民作为这些年我国城市化进程的伴生物，无疑是这一发展过程的直 接利益受损者，或者说他们在一定程度e 承担了城市化的“外部性”所带来的“社会成本” 。因为城市化致使这部分群体失去维持自身生存、保障和发展的基本能力，沦为弱势群体。 当失地农民的基本权利和权益得不到基本保障，他们很可能采取过激行为来维护、保护和争 取自己的权利这也就是为什么会经常出现失地农民和国家权力对立和冲突的原因所在。因 此，失地农民建立社会保障翻度的目的就在于消除他们对生存危机、生活危机和发展危机的 焦虑。可是，从目前的情况来看，该制度的运行并没有取得预期的理想效果。问题之一就 在于目前的社会保障制度在运行中依然存在一些问题，有些甚至是根本性的。本研究旨在对 其中的一些问题进行分析，这将有助于该制度体系的完善和发展，从而更好地应对失地农民 问题。失地农民问题得到妥善解决，这就能够缓解社会矛盾，消除一部分社会不稳定因素， 推动建设和谐社会。 另外。既然本研究对失地农民社会保障制度存在问题的分析中的某些内容具有一般性， 那么，这赣可以为促进社会保障割度实现城乡统筹提供一定的启发。 1 2 相关文献回顾 在进行文献回顾与综述之前，有必要事先对本研究的问最做出澄清我们试图通过对“土 地换保障”这一安置补偿方式存在问题的思考来对当前的失地农民社会保障制度进行研究。 同时，我们不可鲢对此阔置进行全面研究，而只是选择本人关心的主要问题进行思考。因此， 本研究的文献综述主要集中在与。土地换保障”相关的已有研究成果范围内。下面，我们将 择其要者进行文献综述，以便明确本研究的具体方向并试图从中寻找到进行分析的逻辑起 点。 “土地换保障”自出现伊始就得到了决策层的重视，也一直受到学界的广泛关注。就本 2 这里借用了髂度经济学派的重璺概客，但是与他们所定义的“社会成本”概念存在一定差别。这里主要 是想强调城市化所带来的社会后果之一，即造成了一部分社会成员牡会福利的下降 3 需蔓指出，这里的生存危机悬指失地农民及其家庭的基本生活受到戚胁的情形，生活危机是指生括中面 临重大事件( 比如生重病、养老等) 时难以应对的情况，发展焦虑一方面指失地农民自身的发展困境，但 更主要的是指下一代的发展目愿 2 中翟农业大学硕士学位论文 第一章绪论 _ ii i i i i i i 皇| 罾置曩_ 人有限的阅读范围来看，学者们的研究主要集中在以下这样几个方面表现为以下几种类型： 第一，理论分析。此类研究侧重于从理论的高度分析“土地换保障”的理论依据、意义 和政策设计等。常进旅侧重从理论层面上将“土地换保障”的理论基础归结为：“土地由于 自身的生产性而具有保障作用”、“土地的增值过程与失地农民的产生过程具有同步性”和土 地具有与财产一样的功能等三个方面( 常进雄，2 0 0 4 ) 。与常进雄不同，陈颐则对“土地换 保障”的理论依据、现实意义和政箢设计进行了细致探讨，指出“土地换保障”的依据在于： 土地自身有产出、保障功能，征地补偿是我国土地管理法的原则以及对农民转让承包土 地避行经济补偿，是农民土地承包经营权利的实现方式( 陈颐。2 0 0 0 ) 。卢海元主张把“土 地换保障”作为弥合失地农民补偿安置费盱- 制度缺口”的政策选择，并提出了“土地换保 障”改革的初步构想( 卢海元，2 0 0 3 ) 。孙雷等从需求的角度分析了“土地换保障”问题， 认为城市化的快速发展、经济全球化、经济转型都推动着对“土地换保障”的需求，并搭建 起“土地抉保障”的逻辑框架( 孙雷、陈波辨。2 0 0 4 ) 。 第二，调查分析此类研究般先介绍各地“土地挟保障”的实践案例，然后分析其中 存在的问题，并给出相关的政策建议比如；曹小明详细介绍了浙江嘉兴以“土地换保障一 方式为失地农民建立社会保障体系的探索、实践，分析了其中存在的问题和不足，并对未来 的发展进行了思考( 曹小明，2 0 0 4 ) 。 第三，比较研究。此类研究具体袭现为两种情形：其一，侧重将“土地换保障- 与其它 类型的安置方式进行比较；箕= 。侧重于对“土地换保障”的具体类型进行比较。前者，如 王斌认为“土地换保障”具有其它安置方式所不具有的优越性4 后者，如杨翠迎以浙江省 l o 个市为例，将“土地换保障。细化为“基本生活保障垂”、“基本养老保险型”和“双低 保障型”等三种，在对三者进行比较的基础上对被征地农民葬老保障制度做出分析和评价( 杨 翠迎。2 0 0 4 ) 第四政策研究。即对各地基层组织制定的“土地换保障”政策进行的研究和分析。周 显祥对各地政府制定的土地抉社保办法) 的合理性和可操作性进行了讨论，指出了其中存 在的问题，并提出了具体解决建议( 周显祥，2 0 0 5 ) 。 由此我们看到，现有的研究基本上都是侧熏从某一个角度或侧面对“土地换保障”展 开讨论和分析或者是停留在理论屡面上。或者是做俺单的谓查描述，或是纯粹的政簧研究。 综台效个角j 室_ 蓑_ 统地进行研究的成果相对比较少见，也缺乏把。地换保障一、失地农民社 会保障乃至社会保障联系在起进行分析的研究成果。 对“土地换保障”进行系统研究，同时尽可能的把“土地换保障”的特殊情形与具有普 遍意义的社会保障理论联系起来这构成了本研究努力的方向。 具障史代0保历普* 申墨农业大学硕士学位论文 第一章绪论 1 3 研究内容 本文分析的重点表现为两个方面。 一方面，通过比较分析发现了以土地换保障的安置补偿方式在目前的社会经济条件下是 较为合理的一种安置方式，它通过为失地农民建立以养老保障为核心的社会保障制度来保障 失地农民今后的基本生存和生活需要，一定程度上缓解了农民失地之后面临的生存风险，代 表着未来失地农民安置途径的发展方向 但是，另一方面，土地换保障在实旎过程中也出现了一些问题。这些问题的症结集中表 现为征地补偿不足。对此，本文通过结合失地农民养老保障资金问题和农民失地引发的教育 问题两者进行分析而得出的。 1 4 研究方法 研究方法是我们分折问题和解决问题的工具，古语云：“工欲善其事，必先利其器”，可 见研究方法在项研究中的重要性对于本研究而言，所使用的方法和手段集中表现为两个 “结合”。 1 4 1 典型调盍与普遍分析相结合 为了迅速了解研究对象的全局情况学者们经常会使用典型调查，它是指从研究对象中选 取若干具有代表性的个体，对他们进行深入调查它最大的特点藏在于，通过深入地4 解剖 麻雀试图解决由个别推论一般的问题因此，在由个性概括出共性这一点上，这一方法 具有很大的独创性和应用债值本研究选取浙江裹兴失地农民安置实践作为典型，在此基础 上展开对失地农民社会保障饲度的研究 之所以选择以。土地抉保障”方式安置失地农民的浙江嘉兴作为典型调查对象主要是 基于以下这样一些认识 首先，城市化扩张必然征用土地。农民失地也兢成为一种必然，失地农民随之陷入失地、 失业、失保障的境地因此政府必须为其建立社会保障徊度以抵钾基本的生活和生存风险。 所以，从理论上讲，失地农民所享受的社会保鼙悬以琏换得的从失遗农民保障镧度赖以 存在的经济基础来看，主要来源于征地丰卜偿金。故此我们认为，。土地换保障。就是失地 农民社会保障翻度在实践中的具体化对此，卢海元甚至认为，。安置失地农民的过程实质 就是一个土地换保障的过程”。 其次，越来越多的基层组织在尝试着实施“土地换保障”安置方式解决失地农民问题。 因为它试图将失地农民的补偿、就业和养老保障综合起来建立失地农民社会保障体系。事实 表明，以“土迪换保障”建立失地农民社会保障例度是当前比较符合客观实际的做法( 魏建 斌，2 0 0 5 ) t 同时，表现出与现行的城镇社会保障制度衔接起来的可能所以，。土地换保障” 一直为学者们所看好，比如：陈颐指出，在解决失地农民目怎的各种可能对策中“土地换 保障”也许是最值得考虑的选择；曹小劈认为，嘉兴。土地换保障”的安置方式较好地解决 了城市化、工业化过程中因征地引起的一系列矛盾和问题，维护了社会的稳定 孙雷等认为。 4 土地换保障从公平和效率的角度出发，通过台理地征地补偿，把失地农民从自给自足的小农 经济的自然人，转化为具有劳动技能和购买能力的市场人( 不失贫民) ，为中国城市化的快 速发展铺平道路；卢海元也曾指出土地换保障是弥合失地农民补偿安置费用“制度缺口”的 政策选择所以，我们认为“土地换保障”是代表征地安置方式未来发展方向的一种，代表 着失地农民社会保障制度的合理形式。 其次浙江嘉兴从1 9 9 3 年就已经开始在市区进行了征地安置方式探索，井形成了“土 地换保障。为核心的失地农民安置方式，到目前为止已经实践了1 2 年之久，应该说，当地 “土地换保障”的运作已经相对比较成熟，其中的优势和不足也应该相对表现得更加充分。 所以。我们选定嘉兴“土地换保障”失地农民安置实践作为典型，通过对其作深入调查 研究，以此为基础对其中存在的影响及其未来发展方向的主要问题进行分析。当然，由于典 型调查前期准备不足本文也在部分地分析中使用了浙江嘉兴以外的资书 。但其耳的仅仅是 为了本文对相关问题的研讨。 1 4 2 实地调查和文献研究相结合 就资料收集藕言。本研究采用了实她调蠢和文献研究相结合的方法。2 0 0 ：5 年6 月份， 进入嘉兴市就。土地换保障”展开调查，对当地失地农户和失地安置主管部门进行访谈调查， 采集一手数据资料这构成了本研究的资料来源之一另外，本研究还使用了浙江省政府有 关文件、其它学者公开发表的有关嘉兴市。土地换保障”的调查资料5 。这构成- - $ 研究的 另一资科来源。 1 5 本文创新点 本研究在具体结论上的创新很少，主要的创新集中表现在分析方法上的新尝试，这些可 能的新颠之处表现为： 第一，现有研究大多数是从定性角度讨论征地补偿款不足，缺乏量化角度的分析，本文 试图以为建立失地农民社会保障提供足够的货币支撑为目标，用量化方法进行了测算，得出 了每亩地的台理征地成本，虽然这远远高于耳翦的征地补偿禳度。但扶另一个角度对征地补 偿教不足的问题也同时做出了回应。 第二，把对研究对象差吴的重视引入到失地农民嚼曩研究中来农民因征地而成为失地 农民，可是，失地农民这个概念有时候显得太过概括容易掩盖问题的本质。比如，同样是失 地农民，他们个人和所在家庭的秉赋不样，那么，失地事件对他们造成的潜在风险就不一 样，应对风险的箢略和能力也会存在差异。因此，随着研究的推进，我们应该按照失地农民 群体内部成员的某一或某些特质将其区分为不同的类型或子群体，针对不同的子群体分别研 究其面对的主要问题。这样必将有助于推进失地农民同意的解决。 第三，转换失地农民鲺愿研究的观察角度或者分析单位，强调征遍外部性迄今为止， 5 曹小明，以。土地换保障”浙江嘉兴失地农民社会保障件系建设的探索、实践与发展思考，党政干 部论坛，2 0 0 4 ，1 0 ：2 3 2 5 l 王国和、曹建强、沃云土地换保障一嘉兴市土地征用制度改革纪实，浙 江国土整嚣，2 0 0 3 ，h 蚺1 9 5 中田农业大学硕士学位论文 第一章绪论 一i 一 i ii 圈奠_ 失地农民问题已经引起了政界、学界乃至老百姓的广泛关注。可是，我们发现大部分学者在 讨论失地农民坷题时，都把关注点设定在失地农民个体上。这似乎是很正常的思维，因为， 他们才构成了征地的直接受害者。而且，这种害处很可能在短时问内就能暴露出来。可是， 在调查中我们常常听到失地农民在诉苦时，不仅仅把关注点放在自身，而同时还会把关注 点放在下一代的教育和发展问题上。由此，我们认为，失她农民离题困农民失去土她雨产生。 可是接受失地所带来负面效应的对象不仅仅包括作为劳动力的农民，而且还包括与失地农民 存在直接血缘关系的家庭成员因此，如果从失地所造成的影响的角度上来讲，我们应该考 虑“失地农户问题”而不仅仅是“失地农民问题”。更为重要的是，征地具有外部性，而对 峡地农民同题”的讨论往往把问题的焦点集中在失地对农业劳动力人口之上，这就容易造 成对征地外部性的忽视甚至无视当我们将观察单位转换到“失螅农户”时，也就意味着我 们把以往讨论中为人们所忽视的征地所产生的外部性问题纳入到思考范围之内。 1 6 相关概念的界定 1 6 1 失地农民 在既有的研究文献中，学者们般把人均土地低于三分地的农民界定为失地农民。本 文将沿用理论羿舶运通行说法。我周迈j 句理代化的过程，也就是工业化和城市化水平不断 提高的过程。而土地是城市的依托，城市化必然要有一定的土地做为依托，随着城市化的推 进，特别是城市化水平较低时，必然出现大蛩占用耕地的现象。因此，在相当程度上，我们 可以认为，失地农民的出现是中国城市化进程的必然产物。 i 6 2 土地征用 失地农民盼产生直接彝于城市化发展中的土地征用因此。世界上大多数目家都有土地 征用的情况，也都有相应的土地征用嬲度，只不过各胃在概客裹述t 存在一定的差异6 。就 我田的情况来看，现行的法律称其为“土地征用”对此，不同学者在概念内涵上的认捉也 存在一定差异。较有代表性的观点有两种：种震点认为，土墙征用是种土地取得制度 一般是指匿家为了公共利益的需要，依熙法律规定丽强制取得其他民事主体的土地并给予补 偿的一种行政行为，另种震点认为，土地征用是揎墨襄为7 社会公共豢f 盏的需要，依法将 农民集体所有的地变更为田有土地，并依法给予补偿的制度。 本研究预廊于使用第二种观点因为它比第一种观点限制要更加具体，在第一种概念中 “其他民事主体”的表述既包括“所有不特定的集律土地”也包括“所有不特定的私有土地“ 两种慵况( 张慧菪，2 0 惦) 。第二种观点特指对“农民艇体所有的土地”。因而可以说是第二 种观点更加中田化而第一种观点更具世界性意味 荚盈称萁为。强稿收买0 注目，薄国辣箕为“征收0 日奉嚣共为“亩地收回”尽管概念表述存在明显 差异，但是本质上椰是田家或政府在特定条件下对地的强翻侄购买有学者指出。对士地征用称谓的不 同，主薹与各蛋以及地区的习惯和土地所有翻形式有关请参见t 张庆华中田土地法操作实务北京： 法律出版牡，2 0 0 4 - 撕；柴强各国( 地区) 土地翻度与政镱北京：北 5 ( 经济学院出版杜，1 9 9 3 。 6 中圊农业丈学硕士学位论文 第一章绪论 1 6 3 社会保障 由于各国经济发展水平、社会制度、文化背景等方面的差异，世界各国在社会保障内 涵的理解和解释也存在一定差异，都依据自己的特点和认识来描述社会保障的含义。 实际上，我国学者对“社会保障”的认识本身也存在分歧。经济学者更多地把它视为一 种经济分配形式，是对国民收入的再分配；社会学者更多地把它看作是一项社会福利制度； 法学学者倾向于认为它是嗣家通过立法和行政经济法授实旄的社会保障、社会福利、社会救 济和社会优抚等的总称；而政治学者则喜欢把它作为国家履行管理义务的一种社会责任。 在这里，我们也宽泛地把它视为一种公共福利计划，是由国家通过立法和行政措施设立 的保证社会成员尤其是那些丧失劳动能力以及需要特殊帮助者基本经济生活安全项目的总 称。从外延上讲，我目的社会保障大致包括以下四个部分：社会救助、社会保险、社会福利 和社会优抚7 这四者被学者称为我国正在完善之中的现代新型社会保障体系的“四根支柱 架构根据国际劳工组织，社会保障主要承担着疾病、生育、老年、残疾、死亡、失业、 工伤、职业病和家庭这样9 个方面的风险对这9 个方面的保障可以满足社会成员一生的基 本生活需求和发展需要，从而促进社会稳定和经济发展。 具体到失地农民社会保障问题上，目前大多数学者在讨论失地农民社会保障体系时，一 般都是参照我国现行城镇居民社会保障体系框架，也认为应当包括养老保险、医疗保险和失 业保险这样三部分基本内容但是，本文认为这并没有充分考虑到目前我国社会依然存在的 城乡二元结构问露实际上。就城镇社会保障制度建设的情况来看，只有养老保险相对比较 完善，而医疗保险和失业保险不论是在政策层面还是在实践操作层面都存在不少问题。因此， 本文认为，将医疗保障和失业保障两者也纳入到失地农民社会保障体系中来的做法就我国当 前的社会经济条件来看，时机尚未成熟另一方面，与城市人口相比，农村人口的人力资本 明显缺乏。然而人力资本的丰欠将在很大程度上影响着人们获取市场报酬的机会和数量，因 此，加大对农村人口的教育投入是非常有必要的。此外，从实现失地农民及其家庭成员的可 持续发展来看，保障其子女在失地之后仍然拥有同等的受教育权利对于解决失地农民家庭长 期生存和发展更具有根本性意义因此。本文极力主张将养老和教育闯惩作为失地农民社会 保障体系的基础内容，下文对失地农民社会保障制度的分折也将主要围绕这样两个方面加以 展开 1 6 4 土地换保障 学界对。土地换保障”的概念并没有一个统一的认识。有学者认为，“所谓土地换保障 是指在规划区范围内的农户，将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机 构，由土地置换机构为失地农户符合条件的现有家庭成员统一办理各项社会保障，土地置换 机构将根据地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费 7 在我田目竹的杜会保障框絮体系中，社会救助属于鼍低层次的社会保障，它主要保障公民的最低生活需 要；社会保险属于基本保障，悬社会保障的棱心。主要是对因年老、疾病、伤残、生育和失业等原因，暂 时或永久丧失劳动能力的公民给予物质帮助和补偿的一种制度： 7 等费用全部用于失地农民的社会保障”( 王斌，2 0 0 4 ；廖小军，2 0 0 5 ) 。而有的学者则把“土 地换保障”视为一种制度创新：“农民在转让承包土地或被征用土地的情况下。应当得到经 济补偿，并用经济补偿为其建立社会保险”( 陈颐，2 0 0 0 ) 。需要说明的是，陈颐在其论文中 使用的概念是“以土地换保障”，但这与“土地换保障”完全一致。 我们认为。相比而言，后一定义可以看作是广义的“土地换保障”概念，因为它既包括 土地承包权转让的主动失地也包括土地征用导致的被动失地的情况；而前一定义只包括征地 导致的被动失地的情况，因此可视为狭义的“土地换保障”概念。本研究采用狭义的“土地 换保障”概念 另外，需要再次说明的一点是本研究视“土地抉保障”为目前失地农民社会保障制度 的合理的具体表现形式。在这一意义上，二者可以等同 8 第二章失地农民的现状及其后果 2 1 城市化征用土地产生大量失地农民 2 1 1 我国城市化发展引发大规模征地 改革开放以后，我国城市化进程明显加快，特别是以党的十六大为契机，我国城市化进 入了一个加快发展时期。土地是城市的依托，随着我国城市数量的增加和城市空间的扩张， 土地资源尤其是耕地资源被大量占用。 从现有统计资料来看，1 9 8 0 1 9 9 3 年，我国城市建成区总面积从约6 5 0 0 平方公里增加 到1 7 4 0 0 平方公里，城市建设用地共增加了1 0 9 平方公里，其增长速度是人口增长的1 3 6 倍近两年来，土地利用的集约程度虽然有所提高，但是，城市建成区面积仍然还在扩大： 2 0 0 1 年城市建成区面积为2 4 0 2 6 6 3 平方公里，2 0 0 2 年增加到2 5 9 7 2 5 5 平方公里( 国家环境 保护总局2 0 0 3 ) 国土资源部( 2 0 0 3 年中田田土资源公告) 指出，到2 0 0 3 年底我国耕地 面积为1 8 5 1 亿亩，而在1 9 9 6 年底我国第一次土地详查中我菌耕地面积为1 9 5 1 亿亩，七年 问共减少了一亿亩，占全国土地面积的5 。其中，1 9 9 7 1 9 9 9 年平均每年耕地面积净减少 4 1 7 万亩，2 0 2 0 0 3 年平均每年净减少2 1 8 0 万亩，2 0 0 3 年耕地净减少选3 8 0 6 万亩，耕 地减少星加遮的趋势，且地方政府以低价土地为代价招揽外来投资项目的冲动仍十分强烈， 耕地减少的势头难以遏制另据统计，1 9 9 4 2 0 0 3 年间。我国城市化水平由2 8 5 鹱d i 高到 4 0 5 3 ，见下袭2 - i 城市建成区面积由2 0 6 6 万平方公里扩大到2 8 万平方公里。耕地面 积由1 3 0 0 3 9 2 万公顷减少到1 2 3 3 9 2 2 万公顷( 申田统计年鉴。伯9 猷z 0 0 4 ) 。这意味着我国 城市化水平每提高一个百分点，就要减少耕她5 2 7 7 万公顷。 裹2 11 9 9 4 - 2 0 ( 蛤我再城市化水平( ) 发晨趋势 敢据来漂t 田塞统计局中田统计年鉴一o i 北京z 中田统计出版社。2 0 0 4 另外学者们对城市化发展和耕地减少之间的关系也展开诸多研究。并试图确立两者之 间的数量关系。比如，余庆年利用江苏省1 9 7 81 9 9 7 年的数据建立了耕地总面积 ( a r a b l e )与城市化水平( u r b a n ) 的回归方程： 4 r 一日e 一1 3 6 8 8 3 1 2 u r b a n + 4 8 8 7 1 6 5 3 ( 尺2 。0 9 6 瓯f - 3 3 3 5 4 ) 。该方程表 明，城市化水平每提高一个百分点，耕地就要减少1 8 6 8 8 3 公顷( 余庆年，1 9 9 9 ) 。类似地， 宋戈等则利用1 9 5 2 2 0 0 3 年的全国数据建立耕地总面积( y ，公顷) 与城市化水平( x ) 的回归方程：y 一一7 6 8 3 8 1 + 1 4 4 7 2 但2 。0 7 8 7 2 ) ( 柬戈、吴次芳、王杨，2 0 0 6 ) 。 这种种信息表明，我国城市化发展已经引发了大规模的征地。征地的必然结果就是失地 9 中禹农业大学硕士学位论文 第二章农民失地的现状及其后果 农民的出现，随着征地规模的扩大，失地农民的规模也将随之扩大。 2 1 2 失地农民迅速增多，已形成规模庞大的失地农民群体 据专家分析，按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年建设用地需要2 5 0 万亩到3 0 0 万亩如果按照城郊农民人均1 亩耕地推算，就意味着每年大致又有2 5 0 万3 0 0 万的农民失去土地。研究结果还显示，以我国目前的经济发展速度，2 0 0 0 年2 0 3 0 年的3 0 年问，占用耕地将达到5 4 5 0 万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7 8 0 0 万人。 目前，耕地减少已经导致大量农民完全或部分失去土地。从1 9 8 7 年2 0 0 1 年，全国非农 建设占用了2 3 9 4 6 万亩耕地。至少有3 4 0 0 万农民因征地失去或减少了土地而据国土资源部 统计，1 9 8 7 2 0 0 1 年依法审批的征用土地数，加上违法占地约为4 0 7 4 4 4 4 2 0 万亩，按人均 0 7 宙计算，失地农民数在5 8 2 0 6 3 1 4 万人。 不过目前还缺乏一个统一的标准来信计这个群体的规模到底有多大。因此，研究人员 关于失地农民数量的说法也往往不一致。有人估计因土地被征用导致的失地农民约有2 4 0 0 万，在未来1 0 年中还将至少形成2 6 0 0 万失地农民( 卢海元，2 0 0 3 ) 按照全国土地利用 规划纲要1 9 9 7 年2 0 1 0 年全国非农建设占用耕地控制指标为2 9 5 0 万亩。若按每征1 宙耕地造成1 4 到1 5 人失地计算。那么，即使严格遵照纲要) 指标执行，1 9 9 7 年2 0 1 0 年产生的失地农民将有4 1 0 0 万4 4 0 0 万人，面1 9 9 7 2 0 0 2 年非农建设实际占用耕地已达 1 6 4 6 万亩，占5 5 7 ，估计产生的失地农民有2 3 0 0 2 5 0 0 万。但完全失地的农民应小于这 个数也有人认为我国的失地农民已经达到3 5 0 0 万人左右，按目前的土地征用速度。预计 到2 0 3 0 年对失地农民将增至1 i 亿人( f f 丹，2 0 0 4 ) 还有人认为，据不完全统计，我国已 经拥有2 0 0 0 万失地农民，而且每年还在已2 5 0 3 0 0 万的数字增加c 丈静2 0 0 3 ) 。 虽然研究人员对且前中园到底有多少失地农民的看法并不一致，但是，可以肯定的是， 伴随着城市的扩张。越来越多翦农民被卷入到城市健静浪潮中来。因此，失她农民群体规模 在未来散十年内仍将扩大 国家是以低价征用农民土地而高价出让土地的土地征用出让价格差来支撑着城镇建设， 这严重损害了农民利益随着田有土地使用制度改革的深入城镇非农建设用地已从行政划 拨全面转向市场化运作，土地出让价牿大幅臆升，但向农民集体征用土地的补偿办法和补偿 标准仍停留在行政划拨年代，土地出让的价格远远高于对农民的补偿。这是改革开放年代里 出现的。以乡养城的一种新形式，是政府筹集城镇建设资金的主要途径，也是当前农民利益 流失最严重的一条渠道与此同时，由于我田长期 ；【来的城乡= 元结构一直未能改变，我困 的社会保障制度把农民捧除在外许多农民一旦失去土地便处于无地、无业、无保障的三无 状态，由此带来了比较严重的社会经济后果。因此在规模庞大的失地农民队伍中今后 生活能得到基本而有效保障的只是很小的一部分。 1 0 中国农业大学硕士学位论文 第二章农民失地的现状及其后果 2 2 农民失地后的生存状态 2 2 1失去了稳定的基本生活来源 土地征用前，农民种田虽然收益不是很好但是这部分收入稳定，为农民提供最低生活 保障。土地征用后，农民失去了最稳定的经济来源，对其生活带来较大冲击，尤其是对那些 以种养业为主、年龄偏大，又没有进厂经验和技能的农民影响最大，沦为弱势群体的风险最 大。大量研究都已指出，农民失地之后的生活水平出现了不同程度的下降。 2 2 2 再就业困难 目前农村有一技之长的农村劳动力大多数早已找到工作，而那些素质低及老弱病残的 劳动力就业难度大土地征用前他们难以找至g 工作，失地后亦然，主要原因大致表现为以下 几点。一是政策不完善。准备不充分。从各地实际工作看，有关失地农民就业方面的政策不 仅起步晚，可操作性差，而且多数是过渡性、单一性的措施，缺少针对性、指导性、可行性 强的配套政策，更没有从制度层面进行设计，形成制度框架。二是就业缺门路，市场不完善。 一方面，随着经济结构的升级，相当部分企业随着技术水平和资本密集程度的提高，吸纳 农转非人员岗位减少；另一方面，由于劳动力市场培育滞后于就业需求，农转非人员了解就 业信息的渠道狭窄浪费了一部分就业机会。同时，政府鼓励自谋职业、办企业、减免税费 等一些政策落实不到位，各部门办事收费多，小额贷款手续繁杂，也造成了农转非劳动力自 谋出路难三是就业技能差，择业观念落后失地农民文化程度普遍较低，据统计初中以下 文化水平占7 0 以上，择业面窄，劳动技能较差，劳动纪律较松散，很难适应现代产业发 展的高强加之现在的就业竞争又相当激烈，使他们游离于现代化劳动大军之外 2 2 3 生活成本提高，失地农民进城后生活难以为继 农民失去土地这个最基本的生产资料后，无论愿不愿意。农转非”，他们的一切生活都 已经城市化了，以往自己种自己吃。而现在大部分生活用品都要到市场去买，因而增加了生 活成本虽然征地后农民得到补偿，但也是棒永车薪，解决不了根本闯题。同时由于缺乏创 业能力，也只有坐吃山空，迸城后生活变得很艰难 2 2 4 社会保障机制不健全严重影响到农村社会稳定和经济发展 在当前整个社会就业压力增大，社会保障制度尚不健全的情况下，土地一旦被征占就意 味着农民失去了基本生存保障部分失地农民生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会 保障等方面又享受不到有关政簟，导致失地农民的问题越来越突出，已严重影响到城乡社会 稳定和农村经济发展 由此引发的上访甚至极端的严重事件已成为一个e t 益突出的社会问题。据统计，在全国 中国农业大学硕士学位论文第二章农民失地的现状及其后果 各地的土地上访案件中，有7 0 以上是因征地引发的，而且这种上访具有明显的群体性、组 织性、对抗性和持久性。国土资源部提供的数字表明，2 e 0 2 年上半年，农民群众反映征地纠 纷，违法占地等问题的，占信访接待部门受理总数的7 3 ，其中4 0 的是征地纠纷问题。这 之中又有8 7 反映的是征地补偿安置闯题。2 0 0 3 年国土资源部受理8 0 0 0 多件次群众上访，涉 及非法占地和征地补偿安置的占六成以上；国家信访局2 0 0 2 年受理土地征用的信访案件4 1 1 6 件，大部分聚集在失地失业问题上( 葛今田。2 0 0 4 ) 。 2 3 嘉兴农民失地前后生活现状 这里将主要从收入和支出两个角度，反映当地农民失地前后生活状况和生活条件的变 化，从而展示“地换保障”之后当地失地农民的生存状态。 2 3 1 失地农民家庭失地前后收入比较 失地前，由于两个乡在城乡结合处，因此农民搞副业的收入比较可观。每户农民的土地 收入平均有5 0 0 0 元( 每户农民的土地平均不到4 亩) ，在农闲季节出外打工还可有5 0 0 0 - 6 0 0 0 元的收入，个别家庭种植蔬菜年的收入有三万元，养猪养牛年的收入有五六万元。而在 城乡结合处的农民较多的是靠出租房屋，一间房每月能租到3 0 0 - 4 0 0 元。农户平均年收入大 约在3 万元左右。 失去土地后，解放出来的劳动力有6 0 瞌右可以找到工作，主要是以下三种情况：( i ) 为失地农民建立住宅小区后，小区内的店铺出租给失地农民，或者失地农民成为小区中的保 安；( 2 ) 年纪在3 5 岁以下的青年人可以在城里找到工作；( 3 ) 另外，就是掌握各种技术的 人，如：电工、泥水匠、理发等平均每人每月的收入有1 0 0 0 元左右。还有年龄较大但未 超过6 0 岁的失地农民可以每月领取1 6 0 元的