（产业经济学专业论文）水利工程移民管理中的政府职能定位研究.pdf

摘要 水利工程移民是一项区域经济社会系统重建的活动，是巨大的社会经济系统 工程，是一个地区经济结构重组的过程，是一项艰巨、复杂、长期性的工作，必 须建立在强有力的政府领导的基础上。但随着中国社会主义市场经济改革的不断 深入，各行业都在逐步按照市场经济体制的要求，不断进行改革，包括管理体系 和管理职能的转变。中国水利工程移民尽管数十年来成就斐然，但在现阶段各种 各样矛盾冲突的共同作用下，仍然暴露出了一些必须正视的问题。这就引发出关 于如何适应时代的发展，寻求在新形势下水利工程移民管理中的政府职能正确定 位问题。分析引起水利工程移民管理问题的深层次原因，并寻求从政府职能定位 方面解决问题的方法，是本文的主要目的。 本文首先就三峡工程移民这一典型案例入手，论述了政府在移民管理活动中 的种种表现，并分析了政府职能的定位问题。其次，分别从两方面探讨了造成政 府职能错位的深层次原因：国家从计划经济往市场经济转变的宏观背景，以及水 利工程移民作为一个产业自身的特点。再次，基于水利工程移民的公共物品属性 分析，比较了移民管理的两种典型模式：以计划为主的集权管理：和未来可能以市 场为主的自由管理，并指出它们在现阶段的不合理之处。最后，提出了由政府和 市场相结合的混合管理体系，并给出了目前水利工程移民管理中i 致变政府职能定 位的具体思路。 关键词移民，水利工程，政府职能，管理体制 a b s t r a c t w a t e rc o n s e r v a n c yp r o j e c t sr e s e t t l e m e n ti st h er e c o n s t r u c t i o no far e g i o n a l s o c i o e c o n o m i cs y s t e m ，as t u p e n d o u ss o c i a la n de c o n o m i cs y s t e m se n g i n e e r i n g , a r e c o m b i n a t i o np r o c e s so fa na r e ae c o n o m i cs t r u c t u r e , a n da na r d u o u sc o m p l i c a t e d l o n g - t e r mt a s k i ts h o u l db eb a s e do nt h ep o w e r f u ll e a d e r s h i po f t h eg o v e r n m e n t w h e r e a sa l o n g 、聃mt h ep r o g r e s so fc h i 】3 e s es o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m yr e f o r m a t i o n e v e r yi n d u s t r yc a r r i e so u tr e f o r m ss t e pb ys t e pi nl i g h to f t h er e q u i r e m e n to fm a r k e t e c o n o m ys y s t e m , i n c l u d i n g t h et r a n s f o r m a t i o no f m a n a g e m e n ts y s t e m sa n df u n c t i o n s t h u sc h i l e s ew a t e rc o n s e r v a n c yr e s e t t l e m e n t , d e s p i t ei t sa c h i e v e m e n t si n p a s t d e c a d e s e x p o s e ss e v e r a lp r o b l e m sw h i c h 眦t ob ce n v i s a g e du n d q ：rt h es y n e r g e t i c e f f e c t so f c u r r e n tv a r i o u sc o n f l i c t s t h i sr e s u l t si nt h ep r o b l e mt h a th o wt oa d a p tt ot h e d e v e l o p m e n t o f t i m e sa n ds e e kf o rt h e r i g h to r i e n t a t i o no f g o v e r n m e n t f u n c t i o n si nt h e w a t e rc o n s e r v a n c y p r o j e c t s r e s e t t l e m e n tm a n a g e m e n tn o w a d a y s t oa n a l y z et h e e s s e n t i a lc a u s e sf o rt h ew a t e rc o n s e r v a n c yp r o j e c t sm a n a g e m e n tl ：, m b l e m s ，a n dt o s e a r c hf o rt h er e s o l u t i o n sf r o mt h ea s p e c to ft h eo r i e n t a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ， i st h em a i n o b j e c t i v eo f t h i s t h e s i s t h i st h e s i sf i r s t l yd e m o n s t r a t e ss o m es o r t so fb e h a v i o r so ft h eg o v e r n m e n t si n t h er e s e t t l e m e n tm a n a g e m e n tr e f e r r i n gt ot h et y p i c a lc a s eo ft h i n eg o r g e sp r o j e c t r e s e t t l e m e n t , a n da n a l y z e st h eo r i e n t a t i o np r o b l e m so ft h eg o v e r r a n e n tf u n c t i o n s s e c o n d l y , i td i s c u s s e st h ee s s e n t i a lc a u s e sf o rt h ei n a p p r o p r i a t eo r i e n t a t i o no ft h e g o v c r n m e n tf u n c t i o n si nt w oa s p e c t s ：t h eb a c k g r o u n do f t h en a t i o m dt r a n s f o r m a t i o n f r o m p l a n n e de c o n o m y t om a r k e te c o n o m y , a sw e l la st h ei n d u s t r i a lc h a r a c t e r i s t i c so f w a t e rc o n s e r v a n c y p r o j e c t sr e s e t t l e m e n t t h i r d l y , b a s e du p o nt h ep u b l i cg o o d s a t t r i b u t e sa n a l y s i so fw a t e r c o n s e r v a n c yp r o j e c t sr e s e t t l e m e n t , i tc o m p a r e st w os o r t s o f t y p i c a lm o d e so f r e s e t t l e m e n tm a n a g e m e n t ：c e n t r a l i z e dm a n a g e m e n tg i v e n p r i o r i t y t op l a n s ，a n df u t u r el o o s em a n a g e m e n tg i v e np r i o r i t yt om a r k e t , a n di n d i c a t e st h e i r u n r e a s o n a b l e n e s s f i n a l l y , i tp r o p o s e s am i x e dm a n a g e m e n ts y s t 锄i n t e g r a t e db y l i g o v e r n m e n ta n dm a r k e t , a n dp u t sf o r w a r dt h er e s o l u t i o nt ot r a n s f o r mt h eo r i e n t a t i o n o ft h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n s i n p r e s e n t w a t e rc o n s e r v a n c yp r o j e c t sr e s e t t l e m e n t m a n a g e m e n t k e y w o r d s ：r e s e t t l e m e n t , w a t e r c o n s e r v a n c yp r o j e c t s ， g o v e r n m e n t f u n c t i o n s ， m a n a g e m e n ts y s t e m i l l 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： 显兰笠 一2 0 0 4 年6 月，f 日 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： ! 五! 兰2 0 0 4 年6 月f 了日 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 1 1 问题的提出 第一章绪论 中国水资源总量丰富，达到2 8 万亿3 。但由于中国人口众多，人均占有水 资源量只有2 3 0 0m 3 ，仅为世界人均水资源量的1 41 ，加上水资源在时空分布上 的极不均衡，中国成为一个水旱灾害频繁发生的国家。同时，中国作为一个发展 中国家，为了满足经济社会发展的需要，必须进行大规模的水利：e 程建设，以控 制水旱灾害和开发利用水资源。截止到2 0 0 2 年，中国已拥有8 6 0 0 0 多座水库， 形成4 9 2 4 亿m 3 的总库容。通过水库与全国2 6 万多l ( m 的江河堤防及9 8 处蓄滞 洪区联合调度，保护了4 1 亿人口、3 3 0 0 万h 一耕地、6 0 0 多座城市和主要铁路 及交通干线的安全；每年可提供生活及工业用水3 0 0 亿m 3 ，灌溉农田面积1 6 0 0 多万h 一。全国建成水电站4 5 0 0 多座，总装机达7 7 0 0 万k w ，年发电量2 5 0 0 多 亿k w h1 。水利工程在防洪、灌溉、供水、发电以及综合利用等方面，发挥了巨 大的经济效益和社会效益，为国民经济持续、稳定、快速发展起到了重要的保证 作用。 但是，修建水利工程，就不可避免地产生大量的水利工程移民。在过去的 5 0 年中，中国大规模的水利水电建设，包括水库、水电站等水利工程淹没耕地 1 5 0 多万 1 m 2 ，导致了1 2 0 0 万以上的移民搬迁安置( 目前已自然：綮衍到1 8 0 0 多 万人) 1 。 纵观当今国际社会，移民并没有非常成功的经验和模式。从世界范围看，过 去5 0 年中，最大规模的工程移民发生在中国和印度。发达国家已经完成工业化 和城市化进程，没有可以借鉴的成功实例。印度既没有全国性的有关移民的法律， 也没有成功的经验，其各种水利工程移民被认为是过去水利工程移民失败的典 型。在中国，小浪底、二滩、水口、三峡等大型水利工程虽然已经完成或者基本 完成移民搬迁安置任务，但是由于这些工程以农村移民搬迁安置为主，在移民人 1 唐传利：中国水库移民政簧与实践，移民与社会发展国际研讨会论文集，河海大学出版社，2 0 0 2 年，第 3 页。 1 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 数、规模、涉及地区、种类、安置方式均有不同，同时，在移民实施管理方式等 方面也不同。 从已有的工程实践中总结经验教训，并归纳出有益于今后水利工程移民安置 的移民管理方式，是一项意义重大的工作。 移民管理体制的设置、组织机构的设计，是实旌移民安置的组织保证，是整 个移民工作的基础所在。强有力的移民组织机构是移民安置活动高效和有序进行 的保证，是移民安置工作成败的关键。移民机构在特定水利工程选择和移民活动 顺利实施两方面的能力受到关键性的考验。 中国5 0 多年来水利工程建设的实践中，移民活动的组织和管理一直是由中 央和各级人民政府承担的。不可否认的是，在水利工程发挥巨大的经济和社会效 益的同时，工程移民的生产发展和生活水平的稳步提高也一直受到各级政府的关 注。根据中国的国情，从中央到地方，在大部分省( 市、自治区) ：椰涉及移民活 动的市、县级政府内部都设置了水利工程移民工作管理机构，对水利工程移民的 安置工作，从研究和制定有关政策、编制移民安置规划，到组织实旋以及移民安 置后对其进行后期扶持以发展生产，实行了全过程的管理2 。特别；邑中国实行改 革开放以后，由于中国政府认真总结过去几十年水利工程移民工作的经验教训， 先后出台了一系列有关水利工程移民安置的政策，实行开发式移民方针，并制定 了大型水利工程移民安置条例j 从法律上对水利工程移民安置规划、移民补偿标 准、移民安置方式以及后期扶持等方面作了合理的规定，并认真地组织好实施， 既保证了水利工程的顺利建设，又保护了水利工程移民的切身利益。从近2 0 年 的情况看，中国政府在工程建设的过程中通过对移民实施搬迁安置，有效的改善 了这部分居民的生产和生活设施，增强了他们发展经济的能力，提高了他们的生 活水平。中国的水利工程移民安置工作已经取得了较好的成就，小浪底工程3 等 项目的水利工程移民安置工作，已经成为世界银行推荐的利用世界银行贷款援助 项目中水利工程移民安置的成功典范。 中国水利工程移民数量众多，而且移民工作是一项艰巨、复杂、长期性的工 作，必须建立强有力的管理体制。但是，随着中国社会主义市场经济改革的不断 2 徐和森：中国特色的移民之路一水库移民工作研究，河海大学出版社，1 9 9 5 年，第 5 4 - 1 6 8 页 1 李连栋：黄河小浪底水库移民安置实施与管理，移民与社会发展国际研讨会论文集，河海大学出版社 2 0 0 2 年，第5 8 1 页。 2 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 深入，各行业都在逐步按照市场经济体制的要求，不断进行改革，包括管理体系 和管理职能的转变。从总体来看，社会主义初级阶段的基本国情和土地所有制的 性质，决定了在社会主义市场经济体制下，中国现阶段移民工作仍需通过经济手 段和政府行为相结合的原则来完成。这就客观上要求政府在弥补市场缺陷、优化 资源配置中发挥优势的同时，逐步确立市场在资源配置中的基础性地位，对自身 的职能角色确定合理的限度，以适应市场化运行规律。考虑到水利工程移民管理 的特殊性，政府职能的限定必须紧密结合工程移民实际情况，权衡利弊，审慎行 事。 因此，研究水利工程移民管理中的政府职能问题，寻求水利： 程移民这一庞 大的系统工程中政府职能的合理科学的定位，是总结迄今为止中国水利工程移民 工作成败得失的客观需要，也有对指导今后水利工程移民相关政策的制定、计划 的实旖与监督等方面工作的重大意义，而且，对于其他发展中国家的工程移民工 作，也可以起到一定的参考与借鉴作用。 在社会主义市场经济条件下，水利工程移民管理中的政府职能如何定位? 这 是移民管理体制的关键。如果政府职能定位不清或者不当，将会使政府及其移民 机构面临许多困难和问题。目前，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，过去 在计划经济体制下形成的移民安置活动中的政府定位与角色扮演已经存在不少 问题，已经引起有关部门和专家的重视，是目前亟需要研究的问题。 1 2 几个概念的界定 1 2 1 水利工程移民 根据工程移民相关文献的定义，移民是“由于征地、拆迁而引起的人口迁移 和恢复重建的全部活动，一般是由项目建设引起的”4 。移民有多种不同的动因、 决策机制和表现形式，因此从不同的角度可以把它分为许多不同的迁移类型。但 无论哪种类型的迁移行为都是在迁出地和迁入地之间的移动，是迁出和迁入行为 的统一。 4 施国庆、陈绍军、项和祖、萄厚平：中国移民政策与实践，宁夏人民出版社，2 0 0 1 年，第l 页。 3 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 一般说来，移民分为自愿移民和非自愿移民两类5 。由水利工程建设所引起 的非自愿移民通常可称为水利工程移民，在水利水电行业内也经常称之为水库移 民。 非自愿移民的安置较之于自愿移民的安置更为艰巨复杂，涉及政治、经济、 文化、宗教、环境、技术等诸多方面。非自愿移民是世界性的难题，大型水利工 程的移民更是难中之难。 水利工程移民是一种非自愿移民，是人口迁移的一种特殊形式。它是由于国 家或地方政府以及工程业主单位兴建水利工程，因征用土地、房屋及其他土地附 着物而使得这些被征用土地和财产的所有权或使用者被迫进行迁移的一种人口 流动。 1 2 2 政府职畿 政府职能是指行政机关在一定时期内，根据国家、社会发展的需要，依法对 国家社会生活诸领域所进行的管理活动，从而体现的职责和功能。简言之，即行 政活动在国家、社会生活中所起的作用。 “没有适当形式的政府机关，就不能代表国家。”6 这就要求社会通过适当 的组织形式产生政府来代表国家，管理国家社会事务。显然，作为整个政权机关 组成部分的政府，所代表的是这个国家占统治地位的阶级的利益和意志，从而发 挥的功能也就是整个国家机器基本功能的一部分，相应的，所反映的也就是整个 国家机器的性质和活动基本方向。 一般说来，政府职能包括政府从社会经济生活宏观的角度，履行对国民经济 进行全局性的规划、协调、服务、监督的职责和功能。它涉及到的内容有：为了 达到一定目的而采取的组织和干预社会经济活动的方法、方式、手段。 理论界暂时并没有对政府职能的统一分类，本文考虑水利工程移民的特点， 按照水利工程移民的具体过程，从规划设计、具体实施、监理监督、后期扶持和 发展等几个方面，对水利工程移民管理中的政府职能定位进行具体分析。 施国庆、苟厚平：水利水电工程移民概述，水利水电科技进展，1 9 9 5 第6 期。 6 毛泽东选集第- - 卷，人民出版社，1 9 7 5 年，第6 3 8 页 4 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 1 2 3 水利工程移民管理体制 水利工程移民管理体制是水利工程移民工作中组织结构体系、法律法规、各 种管理制度、各利益相关者的职能定位的有机组合体。 在中国社会主义市场经济发展的大背景下，水利工程作为国民经济的基础设 施和基础产业，是政府投资的主要项目之一，是国家财政政策的具体体现。而工 程引起的相关的移民工作，则是关系到整个工程结果的重点和难点。随着市场体 制的逐步完善，改革水利工程移民管理体制中不适应市场经济体制的制度和模 式，成为解决当前水利工程移民项目投资渠道单一、主体不明确、管理手段落后、 责任不够落实等系列问题的根本途径。 由于水利移民项目具有投资以国家和地方政府为主，多渠道，各方面投工投 劳所占比重较大，项目分散，环境复杂等特点，所以与其他行业相比，水利工程 移民建设与政府关系更为密切。在传统的计划经济观念和地方保护意识的影响 下，政府过多干预移民工作各个方面的现象依然存在，致使市场机制的作用不能 充分发挥，从而导致管理不实、项目责任不清、分工实施不规范、资金管理违规、 监督管理不严等问题。因此进一步转变政府管理移民工作的职能成为落实移民 管理体制改革，促进水利工程可持续利用和社会经济可持续发展的关键。 1 3 文献综述 在水利工程移民管理的理论基础方面，主要涉及到考察业主、各级政府、移 民等利益相关者行为的微观宏观经济学、公共经济学、企业管理、公共管理、项 目管理等方面的知识。 凯恩斯的宏观经济理论和政府干预政策证明公共项目、基础设旄对宏观经济 具有刺激效应。这是水利工程建设的理论依据之一。西方公共投资理论在公共资 本融资模式上，传统观点认为无论以税收融资还是以债务融资，公共投资对私人 资本都会造成挤出效应：而f i s h e r 和t u m o r s 时7 研究认为，只有当政府财政需 要长期的较高税率时，税收融资方式比债务融资方式在对私人资本存量的长期扩 7 h f i s h e ra n dj t m u o v s k = y = p u b l i ci n v e s n n e n t , c o n g e s t i o na n dp r i v a t ec a 岫c a la c c u m l d 柏o i l ，而ee c d n o m ” j o u r n a l v 0 1 1 0 8 ( m a r c h1 9 9 3 ) , p 3 9 9 4 1 3 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 张效应上有较小作用。胡德银8 总结了发达国家项目管理模式的发展规律，指出 项目管理的专业化和社会化是项目管理发展的总体趋势。近年来，以系统工程学、 信息论和控制论为理论基础，对工程建设项目进行动态、量化和费用进度综合 管理和控制的方法，日益成为国际通用的项目管理模式。在公共项目和基础设施 投融资方面，近来关于b o t 融资模式是广泛研究的内容。在水利工程移民的管理 运行模式方面，安中仁9 在分析西方国家私营经济参与公共项目的历史和现状的 基础上，探讨了中国水利建设项目实旌b o t 模式的可行性和途径，对发展中国家 水利建设项目运行和管理模式提出了有价值的思考。综上所述，研究水利工程移 民管理多元化模式及建设管理的新方式是当前国内外的重要研究方向，其中，在 移民管理中吸引私营资本参与的创新模式与机制设计是研究的关键。在水利工程 移民管理体制研究方面，施祖留从管理体系的宏微观结构”、管理体制结构模型 中各方的位置“、利益相关各方的博弈关系”等方面进行了广泛而深入的理论探 索。 移民学从来都是一门实践性很强的学科。其研究涉及面广、问题复杂、社会 经济影响深远，更重要的是，它研究的对象往往直接来源于实践，；得出的结论一 般也可以直接在移民的实际活动中得到验证。因此，总结实际水利：r 程移民的成 败得失，是研究移民问题的关键。 就实践而言，中国水利工程移民经过5 0 多年来的探索，学习与总结国内外 经验教训，在实际工作中取得了巨大的成就，主要体现在：政策法规从无到有， 并逐步健全、完善：组织机构和职能进一步明确：移民工作向规范化、科学化方 向迈进。 总的来说，中国政府重视水利工程移民安置工作，中国的水利：e 程移民总体 上情况良好。尽管中国是世界上建设大坝水利工程最多的国家，搬迁安置了1 2 0 0 多万移民，但是由于中国政府始终把关系水利工程移民的生存与发展问题放在首 要位置，有效地保障了水利工程移民的生存权和发展权。 5 胡德锃：发达屋家项目管理模式和项目管理技术，化工设计，2 0 0 0 年第1 0 期。 安中仁：b o t 方式与水利建设，中图水利水电出版社，1 9 9 7 年。 ”施祖留：双层结构移民管理体系的初步探讨，人民黄河，2 0 0 2 年【2 月。 “施祖留：水利工程移民管理体制研究，中国农村水利水电，2 0 0 3 年第1 期。 “施祖官：移民管理中地方政府和中央政府行为博弃分析，水利水电技术，2 0 0 3 年第l 期 ”施祖留、孙金华：水利工程移民管理三方行为博弈分析，人民黄河，2 0 0 3 年2 月。 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 中国国家领导人和各级政府历来十分关注水利工程移民管理工作，认识到移 民管理体系的设置是实施移民安置的组织保证。 目前中国水利工程移民管理的组织机构主要是政府机构，经过5 0 多年的移 民实践，现已形成了中央管理和地方管理相结合、地方管理为主、实行分级负责 的这样一个比较完善的组织体系。具体说，就是在中央和国务院的统一领导下， 国务院有关部门设立水利工程移民管理机构。例如水利部设有水库移民开发局， 国务院长江三峡工程建设委员会下设移民开发局( 现已并入办公室) ，国务院南 水北调工程建设委员会下设环境移民司。中央移民机构负责制定水利工程移民管 理的方针、政策和法律法规，审定移民安置规划，并负责移民安置实施过程中的 宏观监督、检查、验收等职责。地方各级政府凡是有移民任务的均设立水利工程 移民管理机构，主要负责水利工程移民规划的实施管理“。 当然，中国的水利工程移民管理，重要的是要界定清楚与移民有关的行为主 体，处理好中央主管部门、项目法人( 业主) 和各级地方政府的职责以及相互之 间的关系。 以黄河小浪底工程移民管理的组织模式为例：小浪底工程管理的组织模式是 “水利部领导，业主管理，两省包干，县为基础”。水利部作为项目实施的领导 机构，负责小浪底工程移民安置的宏观协调。主要职责是：掌握移民方针、政策， 审批移民规划：协调及监督移民规划的实旄；审批年度计划，监督检查移民经费 的使用管理：检查验收移民工作完成情况，总结交流移民工作经验。小浪底枢纽 建设管理局作为业主单位，具体负责移民安置的管理工作，下设移民局，为日常 办事机构，其主要职责为：预审移民安置规划，汇编中长期年度计划，平衡下达 年度计划，组织开展移民监理工作，监督检查移民工作的实施情况，协调移民安 置工程中的一些矛盾，对单项移民工程和阶段性移民搬迁安置工作进行验收等。 小浪底工程淹没区、移民安置区的各级政府相应设立工作领导小组及管理机构， 并在各级人民政府的领导下，负责本行政区域范围内的移民安置实施工作。“两 省包干、县为基础”是指河南、山西两省根据国家有关政策、法律法规和审批的 投资规划，包干完成本地区的移民搬迁安置任务，县一级则是负责移民搬迁安置 的具体实旌单位。小浪底工程移民管理组织模式的特点是职责明确、层次分明、 1 4 傅秀堂：论水库移民，武汉大学出版社，2 0 0 1 年第1 0 8 1 1 7 页。 7 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 机制制衡。以两省包干负责为中心，落实移民安置实施责任，强化! 业主的管理职 能，既包又管，防止了“一包了事”或“以包代管”“。从小浪底： 程移民搬迁 安置实施情况看，这样的组织模式适应了中国社会主义市场经济规律，效果很好。 1 4 本文的研究目的和主要内容 本文旨在从考察水利工程移民管理中由于政府职能定位不当而引起的典型 问题入手，利用宏微观经济学、公共经济学、制度经济学、项目管理、企业管理、 公共管理等方面理论，探析水利工程移民管理相关的问题，明确水利工程的公共 物品属性、产权和对移民的影响，考察移民工作各利益相关者( 中：臭政府、地方 政府、移民、业主、旌工单位等) 在移民活动中的关系，从理论上得到目前移民 管理中政府应该具有的职能定位。在理论和实证分析的基础上，提出适合当前中 国水利工程移民工作的管理体制框架，以及其中政府职能的具体定位。期望能对 今后的水利工程移民的政府管理体制设计起到一定的参考作用。 需要说明的是，本文中有关三峡工程移民管理的研究资料，主要来自于笔者 2 0 0 3 年参与编写的三峡工程移民投资及其效果研究报告。本文的写作灵感， 也来自于该报告的编写过程中，对三峡工程移民的实地考察，对相关政策、法规、 规划、计划、制度等的学习探究，对迄今为止移民工作经验教训的思考讨论，对 已有的研究成果的悉心思辨，以及对中国各地正在建设或者即将投入建设的水利 工程的分析和展望。笔者曾实地考察采访过三峡工程移民影响到的湖北、重庆两 省市数个典型县、乡镇、行政村各级政府及其移民机构，当地移民户，及作为工 程建设项目法人的三峡工程开发总公司，对于移民政策和规划计划实施的具体情 况有切实的体会，对移民工作完成的优劣有了初步的评估，对于像三峡工程移民 的成败得失有了一定的分析和思考，在这些工作的基础上形成本文的观点。 论文的主要内容： 第一章综述。综合分析了水利工程及其移民工作发展的现状，以及适应社 会主义市场经济发展需要进行改革的方向，从而提出在新形势下水利工程移民管 理体制中政府职能应该如何定位的问题。然后，就涉及到的文献理论进行综述， ”袁松龄：小浪底水库移民项目业主管理，移民与社会发展国际研讨会论文集，河海大学出版社，2 0 0 2 年 5 7 5 页。 8 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 并简要分析了目前中国水利工程移民管理中政府职能定位情况，提出了研究目的 和可能的创新点。 第二章水利工程移民管理中出现的问题。由实地考察和大量调查所得的资 料，详细论述了三峡工程移民中由于政府职能定位不当引起的各种问题的表现， 并对其中政府职能的错位进行了分析。 、第三章水利工程移民管理中的政府职能问题的成因分析。从中国政府职能 转变的宏观背景和水利工程移民的行业特点两方面具体论述了移民管理中的政 府职能问题出现的深层次原因。 第四章水利工程移民管理中的政府管理理想模式分析。由从移民管理的公 共物品属性入手，从宏观层面对以单一计划经济和单一市场的政府管理模式分别 进行分析，指出二者均不适合中国目前条件下的水利工程移民。 第五章混合管理体制及其政府职能分析。就混合的管理模式进行分析，并 探讨新形势下水利工程移民中的具体的政府职能定位问题。 1 5 本文的创新点 本文可能的创新点有； 1 ) 基于经济学理论，从公共物品属性、政府集权制度安排、市场机制、多 中心理论、体制结构等角度系统分析了水利工程移民管理中利益相关各方的地位 和行为，给出了水利工程移民管理的制度框架和政府应具有的职能。 2 ) 详细分析了三峡工程移民管理问题的具体表现，重点考察其中的政府职 能定位不当的问题，对其中的经验教训做出简要的总结。 3 ) 采用理论实践相结合的分析方法，对水利工程移民管理中的政府职能问 题进行了研究，给出了基于这种研究上的解决方案。 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 第二章三峡工程移民管理中政府职能分析 移民工程的特殊性和复杂性使问题的出现在所难免。在暴露出来的问题中， 有很大一部分归根到底是由于移民管理中政府职能错位造成的。有的事情应该由 政府管理而政府没有管；有的事情最好用市场手段进行处理而政府又插手太多： 还有一些确实应该是政府的工作，但是各级政府部门对于自己在整个移民管理体 系中的位置、权力、责任认识不清，或者其责权利的有效边界在各种法律规章制 度中本身就没有清晰的划定，结果产生了各种各样的问题。 三峡工程移民”是中国5 0 多年来规模最大、影响最深远的水利工程移民，也 是世界历史上空前绝后的最大的由于工程建设产生的移民活动。因此，对三峡工 程移民管理的问题进行研究，是具有代表性的，对中国水利工程移民管理有着重 大的借鉴意义。 三峡工程作为一项功在当代、利在千秋的跨世纪宏伟工程，具有防洪、发电、 航运等巨大综合效益，是当今世界上最大的在建水利工程。工程总投资为9 0 0 9 亿人民币( 1 9 9 3 年5 月价格) ，其中水利工程移民投资4 0 0 亿元。根据1 9 9 1 1 9 9 2 年进行的淹没实物指标调查，三峡工程淹没涉及湖北省、重庆市2 0 个区、 县( 市) ，直接淹没人口8 4 7 5 万人，其中城镇人口5 5 9 3 万人，农村人口2 8 8 2 万人：淹没耕地2 5 2 6 万亩，园地1 0 8 3 万亩：淹没房屋3 4 7 3 1 5 ：可平方米。有 2 座城市、l l 座县城、1 1 6 个集镇和1 5 9 9 户工矿企业以及大量港口、码头等基 础设施需要全部或部分重建”。 经过十年来的艰苦奋斗，现在不仅实现了初期蓄水、船闸通航、机组发电的 二期工程建设的宏伟目标，而目移民安置已取得了显著成效。截止2 0 0 3 年6 月 底，十多年来三峡库区已累计搬迁安置移民超过7 0 万人。三峡工程要安置搬迁 上百万移民可以说史无前例，举世无双，其深远意义远远超出工程本身。现经国 家验收，完成移民工程规划总任务的7 5 6 7 ，不但保证了1 3 5 米二期水位蓄水， 实现永久船闸通航和首批机组发电的阶段性目标胜利完成，而且比规划的同期移 ”本章有关三峡工程移民的具体案例及数据资料，除标明出处的外，均是笔者2 0 0 3 年为编写三峡工程移 民投资及其效果研究报告而到三峡进行实地考察及采访时得到的 ”张宝欣：三峡开发性移民政策与实践，h t t p ：i v c w w r n w r , g o v c n s k y m g z d t l 0 4 h t r n l o 水利工程移民营理中的政府职能定位研究 民搬迁安置进度超前1 5 0 4 个百分点”。这是难能可贵的成绩。 三峡工程移民搬迁安置是三峡工程的重要组成部分，是工程建设的难点。三 峡工程移民总结以往水利工程移民的经验教训，在提高科学决策和管理水平上面 进行了大量有益的探索和实践，总结积累了许多好的经验和做法初步建立了一 套有特色的大型水利工程移民管理体系，为其他大型水利工程移民安置提供了借 鉴。 三峡移民由于举世瞩目，在决策、规划、实施、后期扶持各阶段都得到各级 政府和相关职能部门的极大重视。国务院颁发了长江三峡工程建设移民条例， 明确三峡工程实行开发性移民方针，实行中央统一领导、分省负责、县为基础的 管理体制，奠定了三峡工程移民管理的基本框架。在国务院三峡二 程建设委员会 的领导下，原移民开发局努力建立和完善移民管理法规体系，移民工作基本做到 了有法可依，有章可循。和国内外其它水利工程移民相比，三峡移民管理的特点 主要有：形成了移民工作法规体系，有比较严格的依法行政，保证了政令畅通； 强化综合管理和服务，尝试运用经济手段进行移民；在移民工作中紧紧依靠地方 政府，依靠移民群众的参与，发挥了利益相关各方的积极性和创造性。 国家在吸取以往教训的基础上提出了“三峡工程关键在移民”、要实行“开 发性移民”的思路，这无疑是一个历史性的进步。但到底什么是“开发性移民”， 如何来实现开发性移民，怎样解决开发性移民中出现的新问题，这本身还是一个 需要在实践中不断探讨和深化的问题。三峡移民被称为“世界级难题”，其难度 之大外人几乎不可想象，而且没有先例可循，虽然取得了不少成功的经验，但也 暴露出了一些值得注意和研究的问题。这些问题中大多数与政府职能错位或者失 位有着直接或间接的关系。 按照移民的进程和分工，水利工程移民可以分为规划设计、具体实旌、监督 验收、后期扶持等几个主要的阶段。移民中出现的问题往往是上述几个阶段的综 合结果，比如后期扶持阶段出现的迁移者就业机会不足的问题，往往是规划设计 时考虑不足的缘故，但是为了叙述上的条理性，这里还是将其按照上述的几个阶 段进行划分。 1 。张岳：三峡移民十年大见成效h r t p ：w w w c h i n a s e c o m d i s x m f i o n w a t c r 2 0 0 3 1 0 2 1 0 9 3 2 3 6 h t m l i l 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 2 1 规划设计 据笔者在三峡考察时发现，在当初的实地调查和规划计划的制定过程中，出 现了如下一些问题： 在长江水利委员会组织制定的移民补偿标准中，一个最基本的原则是按原规 模、原标准、恢复原功能进行补偿。凡是逾越这一基本原则的，都：陂视为是过高 的期望。比如，云阳新县城因将主干道修到了3 0 米宽( 其原来的现成主干道仅 六、七米) ，就备受有关部门的批评，说移民经费中只包含对淹没损失的原样补 偿，库区的发展主要靠自己，靠今后。尽管移民工作对移民大县的发展格局有着 全局性的影响，但移民资金里却几乎没有考虑可供当地长远发展的余地。因此， 库区许多县的移民计划和当地的中长期发展计划就在很大程度上是脱节的。 公平补偿的问题在“不患贫而患不均”的广大库区农村尤其突出。其实，各 县区存在的移民补偿额的差别并不是由地方政府的克扣引起的，而是由各地业已 确定的移民资金包干额引起的。因为补偿额的差别不是按照受损总人口而是按照 受损土地数量来确定的。按土地进行原样补偿的原则与对牺牲进行：佥平补偿的原 则在这里发生了背离。 移民规划中还有些较普遍的问题，在整个库区都存在，如果解决不好，将会 影响移民安置的效果。例如，移民安置数量实行包干制，但包干指标不足以安置 全部移民。1 9 9 2 年4 月所定的人口安置指标仅考虑7 的人口自然增长，而人 口发展更多的为人口通过婚姻关系机械增长。自然增长与库区实际不一致，婚入 增加许多人。如开县渠口镇坪浪村原有移民外迁安置人口指标4 9 0 多入，到2 0 0 1 年9 月实际已外迁4 9 0 多人，今后再无人口安置指标，而余下需安置的双淹户还 有的6 0 0 多人”。这加大了县、乡镇两级政府的移民安置的难度。 郝份外迁移民的生产、生活出现暂时性的困难。由于移民在迁入地需建新居， 而迁出地的房屋属补偿性质，按规划的补偿标准偏低，到迁入地后只能将房屋补 偿费、其他人头费、生产性发展补偿资金等全部用于新居建设，以至于以后几年 的生产生活出现一定的困难。移民到迁入地后，人生地不熟，又无亲朋好友，当 地政府和信贷机构又不了解其信用状况，以至于部分移民生产、生活资金缺乏。 更有部份移民想到沿海打工又缺乏路费。这是后期扶持力度不足的问题，同时也 9 陈雹阶、刘邵权：三峡库区移民值得重视的几个问题，科学新闻，2 0 0 3 年5 月6 日 1 2 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 是规划没有考虑到的问题。 规划由于在细节上考虑不周，与实施发生了大量的偏差，表现在如下方面： 在农村搬迁规划中，规划不周到，计算人口和淹没线上的土地是理论值，而 且淹没线上土地数据是航拍得到的，未到现场进行详细勘测，导致把岩石地、荒 草地当成耕地，实地调查也未进行逐块丈量。淹没线上的土地坡度太大，或者过 于贫瘠，不适合耕种，却作为耕地补偿给移民。村设界不准，导致包干任务量不 清。原有安置规划分为双淹户( 淹地淹房) 和单淹户( 淹地不淹房) 。现有安置 政策基本上考虑的是双淹户，对单淹户还未加以考虑。而单淹户尽管未淹房，但 赖以生存的良田沃土基本上丧失殆尽。 在集镇迁建的规划中，集镇规划的路面不配套，用地任务下达了计划，具体 资金却没有下达。土地补偿费用、实物指标超标，没有考虑地面附着物价格、作 物、房屋等。山路、下河路、新老集镇连接路，对外交通路没有进行规划。 另外在库底清理的过程中发现，就实物量而言，二期规划清理坟墓的数量比 实际少了许多。而对于林木的清理，规划中根本就没有调查。 三峡工程移民安置规划是库区社会经济发展规划的组成部分。各级地方政府 在国务院有关部门的指导下，制定了以三峡工程移民安置规划为契机的城乡社会 经济发展规划。规划设计标准要求从库区实际出发，量力而行。 而考察世界银行的移民安置政策的目标，其要求保证园工程发生的移民能从 工程中受益，其中与规划相关的政策主要包括：在可行的范围内避免或尽量减少 非自愿移民；在移民不可避免时，要重视移民规划，要使被安置的移民在实际搬 迁之前获得能够补偿他们损失的全部费用；在规划和实施移民安置过程中鼓励公 众参与”。 世界银行对移民安置规划深度的要求并没有像国内那样有明确的阶段划分。 其所指的“移民安置行动计划”是很具体的实施计划，需要有详细的调查、具体 的补偿政策、落实时间表等等。这一行动计划要求在项且评估前编制完毕，并得 到相关部门的审批”。对比而言，世界银行在项目正式评估以前，它的技术部门 要求收到满意的“移民安置行动计划”，这份“移民安置行动计划”要比国内可 行性研究阶段移民安置规划要求高，这样的要求往往同国内具体做法有一定的差 2 0 迈克尔m 寒尼：移民与发展，河海大学出版社，1 9 9 6 年6 月，第1 8 1 9 、2 1 页。 水利工程移民管理中的政府职能定位研究 足巨。 上述各种规划问题的表现，大部分是由于安置规划深度不够，以及各级政府 与受委托进行移民规划的咨询机构的部分职责没有明确分清引起的。另外，进行 规划工作的各级政府和咨询机构自身的计划经济式思维和管理也导致了问题的 产生。这说明，尽管各级政府在移民安置规划阶段投入了大量精力，但由于移民 规划工作本身的复杂性和特殊性，还是出现了一些问题。而如果按照世界银行的 安置政策，鼓励公众参与到移民安置的规划与实施过程中来，由于移民群众对自 身的情况比政府工作人员更加了解，应该可以增加移民安置规划的深度，从而也 就可以减少规划时一些考虑不周的问题。 2 2 实施 移民规划计划的实旌过程是整个三峡移民最难的部分。有的移民干部在同笔 者的访谈中戏言，百万移民的难度在于不是某一部分移民工作难做，而是所有移 民户的工作都难做，只不过是难度有大有小而已。这从某个侧面道出了三峡移民 工作实实在在的艰巨性。 从管理体制来看，有的移民干部指出，三峡移民工程是“通天工程”，移民 管理的层级多，领导多，参观考察多，压力大，形式上过于政治化。三峡移民各 管理部门的政策、规定不尽相同，甚至有互相矛盾之处，在操