（国民经济学专业论文）中国铁路产业规制改革问题研究.pdf

摘要 近2 0 年来，放松规制、引入竞争、产权私有已成为世界各国自 然垄断产业市场化改革的主导趋势。我国已开始了对电信、电力和民 航等相关领域的改革，并取得了显著成效，但铁路业的规制改革却迟 迟未能取得实质性的进展。本文通过研究西方国家铁路产业改革的经 验模式，结合对当前中国铁路产业的实证分析，从法律重建、规制机 构改革、产业结构调整以及规制手段的引入等四个方面提出了铁路产 业的改革思路。 本文第一部分分析了铁路产业规制的理论基础，从经济学的角度 探讨了铁路业进行规制改革的理论依据；第二部分回顾了美、英、日 三国铁路业规制改革的历程，对比分析了各国铁路业规制改革模式的 共性及差异，试图找出其对中国铁路业改革借鉴意义；第三部分主要 是以s c p 框架对我国铁路业的现状进行了实证分析，总结出我国铁 路业面临的困境在于当前的规制机制，指出_ 我国铁路业规制改革背 景的特殊性；第四部分在总结出其他国家自然垄断产业改革的基本模 式的基础上，提出了我国铁路业改革的基本思路，并就其中的产业重 组和价格规制两个核心问题进行了重点讨论，提出了产业重组的方案 步骤以及价格规制模型。 关键词：自然垄断放松规制铁路重组竞争 a b s t r a c t d e r e g u l a t i o n ，l i b e r a l i z a t i o n a n dp r i v a t i z a t i o nh a db e e nt h e g l o b a l t r e n do f r e f o r m a t i o ni nn a t u r a lm o n o p o t yi n d u s t r i e sf o rr e c e n tt w e n t y y e a r s o u rc o u n t r y h a s b e g u nt h er e v o l u t i o ni ns o m ef i e l d sl i k et e l e c o m m u n i c a t i o n ，e l e c t r i cp o w e ra n dc i v i l a v i a t i o n ，b u tt h er e f o r mo f r a i l w a yi n d u s t r yf a i l e dt og a i ns u b s t a n t i v ep r o g r e s so nt h e b a s e so fs t u d y i n gt h ew e s t e r ne x p e r i e n c em o d e lt h a tt h en a t i o nr a i l w a yi n d u s t r yi s r e f o r m e da n dt h ea u t h e n t i cp r o o f a n a l y s i st oc h i n e s er a i l w a yi n d u s t r y ，t h i sp a p e rh a v e p u tf o r w a r dt h em e a n so fc h i n e s er a i l w a yi n d u s t r yr e f o r m ：l a w r e c o n s t r u c t i o n ， o r g a n i z a t i o nr e f o r m a t i o n ，i n d u s t r i a l s t r u c t u r e a d j u s t m e n t a n d a d o p t i o n o fn e w r e g u l a t i n gm e t h o d s f i r s tp a r ti nt h i sp a p e ra n a l y z e dt h et h e o r yf o u n d a t i o no f r a i l w a yr e g u l a t i o n ，a n d t h ee c o n o m i c sr e a s o n so f r e g u l a d n gr e f o r m a t i o n s e c o n dp a r th a sl o o k e db a c kt h e c o t l u s eo fr e g u l a t i n gr e f o r mi nu s a ，u ，k a n dj a p a n ，a t t e m p t st ol o o kf o ro u tt h e r e f e r e n c em e a n i n gt oc h i n a r a i l w a yi n d u s t r yr e f o r m t h i r dp a r ta n a l y z e dt h ep r e s e n t s i t u a t i o no fo u rr a i l w a yi n d u s t r y w i t hs c p sf r a m e ，a n dh a sp o i n t e do u tt h ep r i m a r y p r o b l e m si nr e f o r mo f o u rc o u n t r y r a i l w a yi n d u s t r y l a s tp a r th a sp u tf o r w a r dt h eb l u e p r i n to f o u rc o u n t r yr a i l w a yi n d u s t r y r e f o r m a t i o n ，e s p e c i a l l yd i s c u s s e dt w op r o b l e m s i n d u s t r i a lr e c o n s t r u c t i o na n d p r i c er e g u l a t i n g k e y w o r d s ：m o n o p o l y ；d e r e g u l a t i o n ；r a i l w a y r e s t r u c t u r i n g ； c o n p e t i t i o n 3 中国铁路声业砚制改革问题州究 0 导言 0 1 问题的提出 2 0 世纪7 0 年代以来，随着规制理论的发展，各国政府对自然垄断产业的规 制问题有了新的认识。世界各国几乎不约而尉的开始了对诸如电力、铁路、自来 水等自然垄断产业的规制改革，并取得了显著的成效，促进了产业的发展，提高 了社会总体福利水平。综观各国的规制改革历程，可以看出基本都是以放松规制 为基调的。放松规制并不意味着不规制，而是改变原来对自然垄断性产业的严格 规制状态。总体来看，产业规制改革主要包括以下两块内容：一是普遍的产业重 组；二是新的规制手段的引入。 由于以成本弱增性重新定义了自然垄断，以及可竞争市场等理论的发展，人 们对自然垄断的范围、政府规制范围有了新的认识。通过产业重组使各国规制机 构可以更有效的对真正具有自然垄断性的业务进行规制，同时，在非自然垄断性 业务领域中，以竞争代替规制，刺激产业的发展。产业重组后相应的规制模式也 发生了变化，要求有适合的规制手段与之配套。最高限价规制( p r i c e c a p s ) 、特 许权投标( f r a n c h i s eb i d d i n g ) 、标尺竞争( d s t i c kc o m p e t i t i o n ) 、和社会契约 ( s o c i a lc o n t r a c t s ) 等激励性规制手段相继产生。新规制手段的引入进一步促进 了产业内自然垄断环节的发展。以上两点是规制改革的主要组成部分。 从我国自然垄断产业的改革情况看，民航、电力等产业已逐步开始了规制改 革，并取得了一定的效果。而我国铁路产业虽也进行了诸如合资铁路等尝试，却 迟迟不能越过改革的瓶颈，取得突破性的进展。从我国铁路业现状看，发展比较 缓慢，且近年来出现成本大幅度上升的趋势，在价格多次上调的情况下，居然一 度出现了全面亏损，现有规制体制的弊端显露无遗。可以说铁路业的规制改革迫 在眉睫。但铁路业的规制改革并不能照搬国外的模式，因此从以下几方面提出了 我们必须解决的问题： 我国铁路当前的实际状况如何? 这是产业规制改革的前提，只有在解决好 这个问题的基础上，才能提出合理的改革方案： 其他国家自然垄断产业规制改革的基本模式如何? 它对我国铁路业的改 浙江大学学位论文中国铁路产业规制改革问题研究 革有何借鉴意义? 我国铁路业如何重组，应该采取那种重组模式? 重组后的铁路路网环节的业务应采用怎样的规制手段? 以上问题的解决是中国铁路业改革的核心内容，本文试图对这些问题进行较 深入的分析，以期为我国铁路业的规制改革提供一个合理的思路。 0 2 研究思路 从国内有关自然垄断产业规制改革的文献来看，大多是以电信、电力、民航 等作为讨论的对象，对于中国铁路业规制改革问题的系统性论述并不多，而有关 铁路改革的文献又并未从产业规制的角度来论述，大多是以不改变现有规制体制 为前提的，未涉及到铁路产业改革的核心问题。我们认为中国铁路业改革的瓶颈 在于垂直体化的管理体制和政企合一的规制模式。本文的思路是首先对比分析 美、英、日三国在铁路业规制改革过程中的共性和差异，作为对我国铁路业改革 的借鉴。并对我国铁路产业的现状做实证分析，找出我国铁路业规制改革背景的 特殊性。最后在此基础上为我国铁路业提供一个改革的基本思路，并对其中的重 点问题重组问题和价格规制问题进行重点讨论。 浙江大学学位论义中国铁路产业规制改革问题研究 1 铁路产业规制的理论基础分析 1 1 铁路产业具有自然垄断产业的经济特征 1 1 1 自然垄断定义的变化 自从米尔( m i l l ) 于1 8 4 8 年篇一次提到了自然垄断问题后，随着经济理论 的不断发展，自然垄断的概念也在不断变化。传统的自然垄断理论主要是从规模 经济的角度来说明自然垄断的经济特征。如克拉克逊( c l a r k s o n ) 和米勒( m i l l e r ) 认为自然垄断的基本特征就是生产函数呈规模收益递增状态，平均成本随着产量 的增加而持续下降，以致于单企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产 这些产品的成本之和。1 7 1 也就是说在该产业内，由一家企业大规模生产，要比几 家较小规模的企业同时生产能更加有效的利用资源。 此后，许多经济学家对规模经济作为自然垄断的基本特征这一结论作了进一 步的澄清和扩展。其中一个重要的扩展是意识到规模经济既不是自然垄断的必要 条件，也不是自然垄断的充分条件。夏基( s h a r k e y ) 和鲍莫尔( b a u r n 0 1 ) 等著 名学者认为，自然垄断的最显著的特征是其成本函数的弱增性( s u b a d d i t i v i t y ) 。 2 1 在企业只生产单一产品的情况下，产业具有自然垄断特征的基本条件是，在 定的产业范围内，由一家企业提供产品比多家企业提供产品具有更高的效率。以 数学式表达如下： ti c ( o ) c c ( q 。)式中q = z q ，女2 a di = l q 为产量，c 为成本函数，企业f 的产量为g ，。 在多种产品情况下，总成本主要取决于各个产品成本之间的相互关系，多产 品自然垄断的成本弱增性主要表现为范围经济性，即联合生产的效率性。规模经 济通常是按照不断下降的平均成本函数来定义的，而范围经济则以个企业生产 多种产品和多个企业分别生产- f o 产品的相对总成本来定义。 假设丁c ( g ，q ，) 表示一个企业生产q ，单位的产品x 和q 。单位的产品y 所发 生的总成本，c ( o ；) 表示一个企业只生产g 单位的产品x 所发生的成本，c ( q r ) 浙江大学学位论文中国铁路产业规制改革问题研究 表示另一个企业只生产q 、单位的产品y 所发生的成本。则范围经济的条件可用 下式表示： 丁c 【q ，q ，) c c ( q ，) 一c ( q ，) 夏基( s h a r k e y ) 和鲍莫尔( b a u m 0 1 ) 以成本弱增性作为自然垄断产业最显 著的经济特征的观点自提出后，被普遍接受，并成为学者研究自然垄断产业规制 的理论基础。 1 1 2 铁路产业的自然垄断 生特征 在自然垄断理论的发展演进过程中，自然垄断的经济特征通常被概括为规模 经济、成本弱增性、范围经济、资产专用性、沉淀成本以及网络性等。其中关键 是成本弱增性，而成本的沉淀性则成为稳定维持自然垄断的条件。 从铁路产业来看，首先，它具有网络性特征，必须有一个完整统一的铁路网 络才能提供社会化的服务；其次，它需要大量的沉淀成本，铁路业由于其资产的 专用性极强，一旦投入，难以改做其他用途；再次，规模经济效应非常显著，需 要高额的初始固定成本投资以及较低的可变运营成本，多提供一个单位的产品所 需增加的边际成本较低，而分摊到单位产品上的固定成本较高，这使得其平均成 本持续高于边际成本，以致在既定的市场需求下，一家厂商足以提供和满足大部 分甚至全部市场需求：最后，铁路业具有普遍服务性的特征，提供的产品是公众 所需要的基本服务，需要保证所提供服务的稳定、质量的可靠等。可以说铁路业 具备了自然垄断性产业的所有经济特征。无论是以平均成本持续下降的定义，还 是成本弱增性的定义来衡量，铁路业都是典型的自然垄断产业。【拄1 1 1 ，2 铁路产业实行严格规制的传统解释 1 2 1 规制的涵义 所谓“规制”，是日本经济学界对英文“r e g u l a t i o n ”的译名。国内较常见的 译法是“管制”。在规制理论的发展中，经济学家们对规制一词的定义也不尽相 卜1 1 有学者认为中国铁路业不具备自然垄断性，如：文力，放松国家管制打破铁路部门的垄断载经 济导刊1 9 9 9 年第4 期，1 0 1 3 。北京大学经济研究中心的王洪也曾发表过相似见解， 4 浙讧大学学位论史中国铁路产业规制改革问题研究 同，其中较为有影响的有以下几种： ( 1 ) 卡恩( k a h n ，1 9 7 0 ) 对规制的做了如下定义i 往2 1 ：“对该种产业结构 及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定。如进入控制、价格决定、服务条件 及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定”。 ( 2 3 斯蒂格勒( s f i g l e r ，1 9 7 1 ) 的定义雌3 i 是，“做为一种法规( r u l e ) ，规制 是产业所需并主要为其利益所设计和操作的。”他认为，规制是国家强制权的运 用。“规制或许正是一个产业积极寻求的，也可能是强加于它的。规制通常是产 业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。” ( 3 ) 史普博( d a n i e lfs p u l p e r ，1 9 9 9 ) 的定义畔4 j ：“规制是由行政机构制 定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般 规则或特殊行为。” ( 4 ) 植草益的定义诖5 】：规制是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和 构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。 综合以上的各种定义，本文所指的产业规制是指：政府规制机构通过指定各 种经济政策影响企业决策，从而影响产业竞争态势的经济性规制，如市场准入规 制、价格规制等。并且本文中的产业规制改革主要是指放松规制。 1 2 2 经济学界对产业规制的传统解释 一般认为，市场经济主要依靠价格机制对资源进行分配。在市场正常运转的 条件下，价格机制可以使资源配置达到最优。但是依靠市场机制实现资源的最优 配置需要一些基本条件，在这些条件具备的情况下，市场对资源的配置才是有效 率的。 这些条件包括：信息的完全和对称。交易双方对与交易有关的信息有着完 全、对称的了解；充分竞争。市场存在着多个生产者和消费者，每个人都只是 价格的接受者( p r i c et a k e r ) ，没有人能操纵价格；不存在规模经济。随着生产 规模的增加，产品的单位成本不变或增加，大厂商并不比小厂商更有效率、更具 竞争力；不存在外部经济。社会边际效益与私人边际效益、社会边际成本和私 哔2 1 史普博管制与市场，上海三联书店1 9 9 9 年版，第2 8 页 【83 1 斯蒂格勒产业组织和政府管制，上海三联书店1 9 9 6 年版，第2 1 0 页 刚史昔博管制与市场上海三联书店1 9 9 9 年版，第3 4 页 乱植草益微观规制经济学，中国控展出版社1 9 9 2 年敝，第1 5 员 浙江大学学位论义 中国铁路产业规制改革问题研究 人边际成本相一致，任何人的经济行为都只能通过市场价格的变动来体现，除此 之外不会对他人造成有利或不利的影响。 上述的这些市场有效配置资源的前提条件在现实中是很难满足的。就铁路产 业而言，在铁路产品服务的交易中，交易的双方对与交易有关信息的了解既不完 全也不对称；铁路产业存在明显的规模经济，企业规模越大，其平均成本越小， 越具有竞争力，该企业就可能凭借其垄断力量操纵价格；铁路产业具有网络性和 普遍服务性，其提供的产品是生活的必需品，具有明显的外部性。由于这些前提 条件得不到满足，价格机制就起不到最优配置资源的作用，这在经济学上就称为 “市场失灵”。因此，传统的经济学认为必须由政府对资源配置的“市场失灵” 进行纠正，对其实施微观规制，包括市场准入、价格管制、质量技术监督以及反 垄断、反不正当竞争等。 总而言之，由于自然垄断产业的经济特征，首先它要求由家企业提供产品， 以保证生产效率，避免其他企业的盲目进入而造成的重复投资和过度竞争，并且 由于自然垄断产业往往涉及国计民生，需要保证其生产供应的高度稳定，这就要 求通过政府规制来保证社会生产效率和供给的稳定，避免社会资源的浪费。其次， 在独家垄断的情况下，如果不存在外部约束，该企业就会成为价格的制定者( p r i c e m a k e r ) ，而不是价格的接受者，它就可能制定出远高于成本的价格，以取得垄断 利润，其结果将造成分配效率的扭曲，这也要求政府来加以规制。这就是规制理 论对于为何要对自然垄断产业实施严格的政府管制的解释。 1 3 传统自然垄断理论的局限性分析 通过以上的分析，可以看出，对自然垄断产业必须实施严格的政府规制这个 结论的得出至少隐含着两个前提假设。 首先，它假设自然垄断的边界是静态的。这与现实是不符的。原因在于： 市场容量和范围的扩大，可能使得一家企业独占市场不再具有合理性。经 济学理论告诉我们，个产业的自然垄断结构能否成立，或者说一个产业应该由 一家大厂商独占还是由多家厂商共同生产，取决于该产业内厂商的平均成本与其 产量的关系。如果使平均成本达到最低的厂商产量水平相对于市场规模而言比较 大，该产业就具备自然垄断的技术基础；反之，随着市场容量和范围的扩大，是 6 浙江入学学位论文中国铁路产业觇制改革问题研究 平均成本达到最低的厂商产量水平相对于扩大了的市场规模而言比较小，该产业 就具备多家企业竞争的技术基础。所以，在行业技术水平不变的情况下，市场规 模扩大可以使自然垄断行业成为竞争性行业。 技术创新使某些行业的自然垄断性质发生了根本性的变化，这就要求在该 行业中引进竞争以适应产业发展的需要。随着技术条件的变化，把某个自然垄断 产业的所有环节统统视为自然垄断的传统观点必须改变，原因在于技术革新等因 素可能改变传统自然垄断理论认定的自然垄断产业某些环节的垄断基础，产生约 瑟夫斯蒂格利茨( 1 9 9 9 ) 所说的混合产业结构，即产业内某些环节适合于竞争 而其它环节适合于垄断经营。在铁路产业中，其业务就出现了自然垄断性业务和 非自然垄断性业务的分离趋势。自然垄断性业务主要是指那些固定网络性操作业 务( 铁路网基础设旅) ，其它领域则属于非自然垄断性业务( 铁路客货运输经营) 。 只有根据两种业务的性质特点分别实行不同的规制政策，才能在铁路产业充分发 辑竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济相兼容的 “有效竞争”【性6 1 , 提高经济效率。此外，替代技术的出现和发展也进一步削弱 了传统自然垄断产业的垄断性。例如在交通运输部门内，随着汽车运输、航空运 输的出现和发展，行业间的替代竞争削弱了铁路产业的垄断地位。 其次，传统的自然垄断理论假设政府的规制是高效且无成本的。该假设与现 实不符。原因在于： 规制失灵或政府失灵。市场失灵是政府对产业进行规制的原因，规制是政 府治理市场失灵干预经济活动的手段，但是过分或不当的产业规制，也极可能造 成资源配置偏离帕累托最优状态，从而造成规制失灵或政府失灵。规制失灵主要 表现在：被规制企业内部无效率的产生，即x 非效率( x 1 n e f f i c i e n c y ) 。【洼7 】 这是由于受规制的产业客观上受到政府的保护，缺乏外在的竞争压力，抑制了企 业的创新精神，使企业对提高效率改善服务缺乏兴趣，弱化了企业降低成本的动 力，造成企业内部效率的降低。规制的本来目的是防止过度竞争造成的资源浪 费，但在实施过程中往往又成为了限制竞争，保护垄断者既得利益的制度安排。 障6 】有效竞争的概念是1 9 4 0 年克拉克针对马歇尔困境提出的，见c l a r k ，j m ，1 9 4 0 ， t o w a r d8 c o n c e p to f w o r k a b l e c o m p e t i t i o n ”，a m e r i c a ne c o n o m i c r e v i e w , 7 0 lx x x 2 4 i - 2 5 6 t 7 1 x - 1 e 效率是西方学者莱本斯坦( l e i b e n s t e i n ) 于1 9 6 6 年提h i 的他认为受庇护的垄断者的经济行为很 可能捉失了追求成本最小化与利润晟大化的能力从而导致了x 非效率。见孙钰，公营公共物品的x 菲 效率与政府管制改革，南开经济研究2 0 0 2 年第3 期1 1 、1 3 。 7 浙江火学学位论文中国铁路产业规制改革问题研究 乔治旋蒂格勒( g e o r g es t i g l e r1 9 7 1 ) 和佩尔兹曼( p e l t z m a n n1 9 7 6 ) 提出的规制 俘获理论和利益集团理论认为作为一种政策，规制主要受到利益集团的影响，实 质上它保护了现有厂商免于竞争。【s 6 】因此，在大多数情况下，规制是缺乏效率 的。被规制企业在与政府规制部门的博弈中常常由于信息不对称等原因而占据有 利地位，致使规制难以达到预期效果。 规制是有成本的。王俊豪( 2 0 0 1 ) 对政府规制成本做了系统的分析。他认 为政府规制成本可以分为两大类，【l3 l 一类是由政府承担的成本。这类成本主要 包括政府规制立法成本和规制执法成本。政府规制立法是政府规制的基础和依 据，它需要进行大量广泛的调查研究工作，征求各种利益集团的意见，然后起草 法规，再以座谈会、论证会、听证会等多种形式征求公众的意见，并修改草案。 这些都需要巨大的成本投入。在政府规制的总成本结构中，政府规制执法成本所 占的比重最大，通过对美国联邦政府规制机构所发生的执法成本分析发现，执法 成本巨大且呈不断增长的趋势。原因在于政府规制机构( 规制者) 与被规制企业 的目标存在高度的不致性，规制者强调社会分配效率，以实现社会福利的最大 化为目标。而被规制企业则偏重于追求企业利润，试图通过制定垄断高价，承担 尽可能少的社会责任以实现利润的最大化。规制者为了实现规制目标，必须投入 大量的人力物力，进行深入广泛的调查分析，以获取必要的规制信息。第二类是 主要由被规制企业所承担的成本。在规制立法的过程中，被规制企业为了影响规 制决策，促使政府颁布对其有利的法规，常常会对立法者进行游说，甚至行贿。 在规制执法过程中，被规制企业为减少规制行为对本企业所可能造成的负面影 响，在企业内部设置相关的政府规制对策部门，对规制者进行游说、谈判等活动。 这些都构成了被规制企业相应的成本。 正是上述假设条件的不成立，在此基础上建立起来的传统规制体制也就必然 存在着种种弊端，并且越来越不能适应产业发展的需要。 1 4 可竞争市场理论与规制改革 1 4 1 可竞争市场理论与自然垄断范围的变化 1 9 8 2 年，鲍葵尔( b a u m 0 1 ) 、潘扎( p a n z a r ) 和威利格( w i l l i g ) 基于成本 颓江大学学位论文中国铁路产业规制改草问题研究 弱增性( s u b a d d i t i v i t y ) 提出了描述市场上厂商进入和定价行为特点的可竞争性 市场理论( c o n t e s t a b l em a r k e t s ) 。p ”1 可竞争市场是指来自潜在竞争者的竞争压 力对在位厂商的行为构成约束的市场。该理论有三个假设条件：( 1 ) 企业进入和 退出产业是完全自由的，相对于现有企业，潜在进入者在生产技术、产品质量、 成本等方面不存在劣势：( 2 ) 潜在进入者能够根据现有企业的价格水平评价进入 市场的盈利性：( 3 ) 潜在进入者能够采取“打了就跑”( h i ta n dr u n ) 的策略。可 竞争市场理论的主要内容可概括为以下两点：( 1 ) 在可竞争市场上不存在超额利 润。原因是任何超额利润都会吸引潜在进入者一同样的成本与垄断企业分割市场 分额与利润。( 2 ) 在可竞争市场上不存在任何形式的生产低效率和管理上的x 低效率。因为生产和管理上的低效率都会增加不必要的成本，这些非正常成本会 象高于平均利润的非正常利润一样，吸引效率更高的潜在竞争者进入市场。可竞 争市场理论以成本弱增性为基础重新定义了自然垄断。【1 4 j 【1 5 】 成本弱增性的定义见本文1 1 ，该定义说明即使规模经济不存在，即使平均 成本上升，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之 和，由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小，该行业就仍然是自然垄断产业。 对自然垄断的新认识扩大了自然垄断的范围。根据成本弱增性定义的自然垄 断，单一企业的平均成本可能上升也可能下降，但只要单一企业的总成本低于多 企业生产的成本之和，都属于自然垄断的范围。图1 1 中纵轴代表成本，横轴代 表产量。m c 为边际成本曲线，a c 为平均成本曲线，d 1 、d 2 、d 3 为不同的需 求曲线。如果政府要求企业按边际成本定价，产量就由需求曲线和边际成本的交 点决定。根据不同的需求水平，有以下三种情况：需求曲线为d 1 ，产量为q ， 此时平均成本处于下降阶段，边际成本小于平均成本，企业亏损，存在边际成本 定价的矛盾。需求曲线为d 2 ，d 2 与m c 相交时的产量为q 2 ，此时价格等于边 际成本和平均成本，企业盈亏相抵。需求曲线为d 3 ，d 3 与m c 相交时的产量 为q 3 ，平均成本处于上升阶段，边际成本大于平均成本，企业赢利。第一种情 况称为强自然垄断，第二、三两种情况称为弱自然垄断。在弱自然垄断下，边际 成本价格使社会福利最大化，同时又使企业赢利，不存在边际成本定价的矛盾。 m l b a u m o l ，wj ，1 9 8 2 ，“c o n t e s t a b l em a r k e t s ：a nu p r i s i n gi nt h et h e o r yo f q n d u s t r i a ls t r u c t u r e , a m e r i c a n e c o n o m i c r e v i e w , 7 2 ：1 1 5 9 浙江大学学位论文 中国铁路产业规制改革问题研究 a c m c o q lq 2q 3q 图1 1 自然垄断产业边际定价 在第三种情况下，自然垄断企业盈利。这时就会产生可维持性的问题，即垄 断企业如何保持垄断地位，防止潜在竞争者进入市场分享利润。所谓可维持性可 用数学语言表达如下：令d ( p ) 表示价格为p 时自然垄断产业的需求函数；令q 表 示垄断企业的数量；c ( q ) 表示生产q 所花费的成本。当成本弱增时，则该产业 为自然垄断产业。具有成本函数c 和市场需求d 的自然垄断企业，当价格为p ， 产量为q 时若满足 ( ) 9 = d ( p ) ( 】! f ) p q = c ( o ) ( f j f ) 当所有的，。 p q d ( p ) 时，| p q c ( q 。) 则具有可维持性。 这就意味着当平均成本上升时，自然垄断企业不具备可维持性，需要政府对 市场的进入进行规制。因为垄断者的利润大于零，新进入者只要把价格稍微调低， 即可占领整个市场，取得非负利润。因此，在平均成本上升时，垄断企业虽然盈 利，却使后进入者有机可乘，需要政府对市场进入进行规制以保护垄断企业的生 存。相反，在第二种情况下，当需求曲线与平均成本在最低平均成本处相交时， 1 0 浙江大学学位论义 中国铁路产业规制改革问题研究 平均成本等于边际成本，企业盈亏相抵，利润为零，这时潜在进八者如果降价进 入就会亏损，此时的垄断企业具有可维持性，潜在竞争者无法进入市场，不需要 政府对市场进入进行规制。【1 5 1 1 4 2 规制对策的相应变化 自然垄断理论的新进展也对政府规制政策提出了新的要求。伯格( b e r g ) 和 钱哈特( t s c h i r h a r t ) 在1 9 8 8 年列出了在不同情况下政府对自然垄断的规制对策， 佯l 见表1 1 。 强自然垄断产业的突出特点是产品定价的两难选择闯题。一方面，按照微观 经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才最大。但是在强 自然垄断的情况下，平均成本持续下降，意味着边际成本始终低于平均成本。若 以边际成本定价，则企业会亏损：另一方面，要维持企业良好的财务状况保证其 可持续经营，产品价格就不能低于其平均成本。【”1 这就是自然垄断产业定价的 基本矛盾。这一矛盾使政府必须在社会福利和企业利益之间进行取舍。 表11对自然垄断的规制对策 垄断的类型进入有障碍进入无障碍 可维持不可维持 强自然垄断规制，使价格高于边际不规制，借助潜在规制。1 使价格高于 成本以消除企业亏损，竞争者的进入威边际成本以消除亏 同时避免垄断价格。胁，迫使垄断者制损，同时避免垄断价 定盈亏相低的价格。2 不允许潜在进 格。入者进入市场。 弱自然垄断规制，使价格等于边际不规铡，借助潜在规制。1 使价格等于 成本，允许企业盈利。竞争者进入市场的边际成本，允许企业 威胁，迫使垄断者盈利。2 不允许潜在 制定边际成本价竞争者进入市场。 格。 资料来源：汤敏等编，现代经济学前言专题第二集，商务印书馆1 9 9 3 年版，第2 6 页 弱自然垄断企业的边际成本始终不小于平均成本，因而不存在定价的两难选 浙江大学学位论文中国铁路产业规制改革问题研究 择问题，但是其垄断地位有可能受到潜在进入者的威胁，当进入有障碍时，政府 需要对其进行价格规制，使其价格等于边际成本，这时社会福利最大化，但不需 要进八规制；当进入无障碍，但具有可维持性时，不需要任何规制，只需要借助 潜在竞争者的威胁迫使垄断企业制定边际成本价格，这时社会福利最大化；当进 入无障碍且不可维持时，既需要价格规制又需要进入规制。价格规制迫使企业制 定边际成本价格，此时社会福利最大化且企业盈利。进入规制可保证现有企业不 被挤出市场。 1 4 3 理论的进展带来规制的变革 自然垄断理论的发展使得人们对自然垄断产业的认识开始转变，并导致了对 政府规制范围的重新认识。理论的发展扩大了自然垄断的范围，但却缩小了政府 规制的领域。以前的理论认为只要是自然垄断产业都必须接受政府的进入和价格 规制。新的理论意味着只有当行业进入没有障碍，同时在位企业不具有可维持性 时，政府的进入和价格双重规制才是必要的。 随着自然垄断理论的发展，经济学家们提出了许多新的政府规制理论与方 法，特别强调在自然垄断产业内重视运用市场竞争机制，以提高经济效率。这在 实践上表现为，上世纪8 0 年代以来，经济发达国家对交通运输、电信、电力、 煤气和自来水供应等自然垄断产业纷纷实行了重大的政府规制体制改革，积极引 进和不断强化市场竞争力量，从而形成了世界范围的规制改革浪潮。 虽然世界各国在自然垄断产业规制改革具体改革内容上存在差异，但其改革 的基调都是放松政府规制，即改革原有政府垄断经营的规制体制，一方面开放非 自然垄断性业务市场，允许新企业进入，强化市场竞争机制对经济效率的刺激作 用：另一方面对自然垄断性环节采取新的激励性规制手段，以刺激产业发展。 1 5 规制的抉择问题 传统的自然垄断理论虽然有其局限性，但是它所提出的实施规制的条件是确 实存在的。方面，存在市场机制无法发挥其有效配置资源功能的领域：另一方 面政府的产业规制也会存在规制失灵的情况。这就意味着只要存在市场机制与政 府规制不能相互取代的领域，就有市场机制与政府介入同时存在的必要。规制改 浙江大学学位论文 中国铁路产业规制改草问题研究 革必须实现将规模经济和竞争活力两者的有效协调。规制的抉择最终应该取决于 规制的成本收益比较。对于规制成本的构成，前文已做分析。规制的收益则 是实施规制后所带来的社会总福利的增加，从福利经济学的角度看，衡量政府规 制收益的方法是计算消费者剩余和生产者剩余的总增加量。 p 圜1 2蝮肘规制的收益 在图1 2 中，政府若按照平均成本决定规制价格p 2 和相应的产量q 2 ，则垄 断者的利润减少数量为p m a c p 2 c b e g ：同时，消费者可以得到两方面的收益： 一是消费者剩余的增加，增加量为a b c ；二是由于价格规制前，消费者购买量 为q 。，实行规制后购买这部分的开支可以减少p m a c p 2 。所以消费者剩余的总增 加量为a b c + p m a c p 2 。则规制后的总收益是a b c + c b e g 。 图1 3 规制成本转移f 占况下的成本收益比较 浙江大学学位论文中国铁路产业规制改革问题研究 对政府规制成本和收益进行分析的意义在于，可以从理论上做出对某项舰制 政策的取舍。植草益对政府规制的成本与收益作了分析。植草益认为啡9 1 ，政府 规制必然会引起成本增大，如果全部政府规制成本通过价格转嫁给消费者，如图 1 3 所示，自然垄断产业的平均成本由于政府规制成本的增加而从a c 上升至 a c ，以平均成本为基础的规制价格就从o p ，上升到o p r i o 由此消费者就要承担 由政府规制引起的成本p r b c p r 。 如果政府规制引起的成本负担( p ，b c p ，) 比不实行规制时垄断价格下的生 产者剩余( p 。j k p r ) 和资源配置效率损失( j k i ) 之和( p 。j 1 p r ) ，即政府管制收益 小，则政府规制是可行的。如果相反，规制成本大于规制收益，则规制是得不偿 失的，必须考虑实施规制改革。另外，即使某项规制政策其规制收益大于规制成 本。也有必要尽可能的采取降低成本的制度性措旋。事实上，近年来有研究表明 规制成本有逐渐上升的趋势，降低规制成本的制度性措施就更为必要了。 综合以上论述，我们认为在实施某项规制政策时，必须进行规制的成本收益 分析。而且由于被规制产业的技术经济特征和其它因素在不断的发生变化，与此 相关的政府规制的成本和收益也在不断的发生变化，因此，即使在规制政策实施 后，也必须经常根据当前的发展变化做适时的成本效益分析，以尽可能的减小由 于“规制时滞”所造成的社会福利损失。另外即使某项规制的效益大于成本，在 规制政策实施时，也要尽可能的采取制度性措施以进一步降低规制成本。 f t9 1 植辞益，微观规制经济举，中国发腱出版社1 9 9 2 年版。 t 4 浙证大学学位论文中国铁路产业觇制改革问题研究 2 西方国家的铁路产业规制改革实践及比较 2 1 日本铁路产业规制改革 2 1 1 日本铁路产业规制改革实践 在日本铁路规制改革前，日本铁路分为国家铁路、私营铁路和城市公交铁路， 国铁承担城际干线运输、城内运输以及货物运输，1 9 5 1 1 9 8 7 年完全是国有国营； 私铁主要承担城市内部以及城郊运输；城市公交主要是地铁。原国铁在全国铁路 中占营业罩程的7 3 ，客运周转量的6 3 ，货运周转量的9 9 ，是日本交通运 输的核心。2 0 世纪6 0 年代以来，日本民航、汽车运输高速发展，替代竞争臼趋 激化。由于日本国铁在长期的严格规制和垄断经营中所形成的庞大组织机构、一 元化经营形态，使得成本意识薄弱，生产效率低下，难以采取有效的应对措施， 加上本身受到国家在运费、人事、投资计划等方面的限制，导致铁路优势逐渐丧 失，经营状况不断恶化。1 9 6 4 年国铁开始亏损，在国家每年支付巨额补贴的情 况下，8 0 年代国铁赤字超过了1 兆日元，1 9 8 5 年达到了1 8 5 兆日元。为了消除 赤字，国铁反复提高运费，1 9 8 6 年比1 9 8 0 年上涨了3 8 ，同期国铁的长期债务 也高达3 7 。1 兆日元。 日本国铁经营状况的恶化，使得日本政府考虑对其进行改革重组。经过较长 时间的酝酿和准备，先是成立了“临时行政调查会”，经过广泛深入的讨论后得 出以下结论：国铁以原有的组织和经营方式无法实现改革，必须取消原制度，使 国铁实现民营化，成立若干地区公司。进而设置“国铁再建监理委员会”，经过 两年的论证，提出了国铁改革方案。在此基础上，政府向国会提出了8 项关联法 案，经国会审议通过，1 9 8 7 年4 月实施了国铁民营化改革。 改革内容主要是组建瓜铁路集团，按地域分为6 家客运公司，并成立了一 家全国统一运行、向客运公司租借线路的货运公司，如图2 1 所示。这些公司最 初是国家全额出资的特殊公司，但被要求必须尽快出售股份，向纯粹的民营公司 转化。新的铁路公司具备经营自主性，具有明确的经营责任，国家不再限定公司 的业务经营范围，运费和票价只需运输大臣认可即可决定。由于国铁时代的新干 线收益很好，改革之初成立了新干线保有机构，将新干线全部收归其所有，并向 浙江大学学位论文中国铁路产业规制改革问题研究 各公司收取租赁费用用于偿还债务后于1 9 9 1 年将新干线全部卖出。国铁时期 的巨额债务在不损害新公司健全的经营利益的前提下，由本岛的三个公司承担了 一部分，其余由国铁清算事业团处理，主要用出售周边土地、各公司股份和新干 线的收入偿还。由于日本国内泡沫经济引发了金融危机和利息变动等原因使偿还 计划受阻，1 9 9 8 年制定了国铁清算事业团债务处理法，决定在新的结构下处 理债务。当年1 0 月解散了国铁清算事业团，全部债务移交给国家财政，国铁债 务实际上变成了国家的债务。 2 9 1 拥有土地、路网和机车车辆拥有机车车辆，向客 运公司租借线路 图2 1 日本国铁分割示意图 日本铁路改革的效果十分明显，在维持运费基本不变的情况下，各公司都发 挥各自特点，在保证较高的服务质量的同时，取得了较好的经营收益。旅客周转 量在改革前5 年年均增长o ，6 ，改革后7 年年均增长3 4 ，1 9 9 7 年达到2 4 7 7 亿人公里，是1 9 8 6 年的1 2 5 倍。职工人数从2 7 ，7 万减少到2 0 1 万，劳动生产 率大幅度提高，以每人完成的周转量计算，1 9 9 6 年是1 9 8 6 年的1 8 3 倍，7 家公 司在改革后平均创造经常利润2 0 0 0 亿日元，每年平均上缴1 0 0 0 亿目元税金。 2 1 2 日本铁路规制改革政策分析 日本铁路改革以前，由于国铁是国家出资的公共企业体，国家机构的公共性 和企业的特性兼而有之，有关国铁的所有事项需经国会审议，政府的管理主要是 针对私铁。在改革后政府对铁路的管理发生了深刻的变化，原国铁从事的铁道业 务全部交给j r 集团，大幅度放宽了限制，废除了部分法律，但同时加强了安全 等方面的制度。总体而言：包括以下两方面： 浙江大学学 昱论丈中国铁路产业舰制改革问题研究 在法律重建的基础上，重新限定政府规制的内容转变规制方式。 曰本原国铁受国有铁道法、国有铁道运费法和铁道建设法规范， 年度预算由国会议决，对外投资、重要的施工建设、营业线路的取消等业务需上 报，经运输大臣认可或批准。当时的私营铁路受地方铁道法规范，包括颁发 执照、安全检查、运费及设施变更的上报批准等内容。国铁改革时，颁布了国 有铁道改革法，废除了原有法律，新成立的j r 铁路集团7 家公司和其它铁路企 业同受铁道事业法制约，内容与地方铁道法相似。 改革后，j r 集团的7 家公司确立了以利润最大化为原则的市场主体地位， 对外投资从严格限定在与运输业务相关的领域转变为没有任何限制，经营业务只 需按规定获得执照即可准入。由于铁路建设和运营的安全问题对社会影响极大， 国家对铁路的安全检查和监督在改革前后都发挥着重要的作用。但改革后，瓜 各公司普遍加强了安全意识和责任，加大了保障安全方面的资金投入，每1 0 0 万列车公里的事故件数从1 9 8 7 年的1 5 件下降到1 9 9 8 年的0 8 件。而国家通过 简化手续，制定技术标准和强化事后检查等措施实施了有效的监督和控制。 铁路运价也由国会的议决制变为运输大臣认可制，只要运价满足其构成为合 理的成本加一定的利润、不对特定的旅客和货主给予歧视性待遇、不使铁路运输 需求者负担困难、不与其它铁路企业发生恶性竞争等条件即可获得认可。从2 0 0 0 年3 月开始实行运价上限认可制，由大臣认可某个适当利润，在其上限之内只需 事先提出申报。这种变化标志着国家对铁路运价限制的进一步放宽。 重组产业结构，采用横向分割的重组模式 目本铁路规制改革并没有象欧洲铁路那样采取“网运分离”的模式，而是采 取了“区域公司为主，网运分离为辅”的模式。可以说，日本铁路的规制改革主 要采取的是横向分割的产业重组模式。而且在原国铁进行分割时，6 家客运公司 的划分并非单纯的根据地理因素而主要是根据运输市场和经营基础。这种分割方 法首先符合客流特点，不在旅客通过量大的地点分界。分割后各公司管区内的旅 客运输占9 5 ，只有2 的列车跨公司运行：其次确保了各公司相对收益完整， 既有线和新干线的合并经营能达到财务平衡并根据实际情况进行适度的内部交 叉补贴：最后保证适度的公司规