（水利工程专业论文）山东省小清河流域管理对策研究.pdf

山东大学工程硕士学位论文 摘要 近年来，随着经济的迅速发展、人1 ：3 的不断增加和城市化进程的加快，小清 河流域出现了严重的生态环境问题，在建设和谐山东的背景之下，流域的水环境 污染加剧了水资源危机和供需矛盾，直接影响了工农业生产，危害了生态环境和 人类健康。治理这些生态环境问题，需要不同部门与地区之间的合作，需要所有 利益相关方的参与，需要采取综合治理措施。因此，对小流域管理对策进行研究， 有利于小清河流域污染综合治理，有利于流域防洪统一调度，不仅对小清河流域 管理的理论和实践发展具有非常重要的意义，还可以为其实现可持续发展的目标 提供科学理论依据。 论文研究的主要内容如下： ( 1 ) 本文在介绍小清河流域概况和水环境现状的基础上，对流域管理现状进 行了全面的分析，提出了目前小清河水资源管理中存在的问题： ( 2 ) 针对当前小清河流域管理中存在的管理体制不完善等问题，通过对流域 水资源管理体制中存在着的条块分割等不合理因素的分析，借鉴发达国家水资源 管理体制方面的先进经验，提出以流域为单元，以小清河流域内水资源统一管理 为核心，构建水资源垂直管理的流域管理体制框架； ( 3 ) 针对流域管理中存在的不确定性因素，将适应性管理的方法应用到小清 河流域管理中，分析了流域水资源适应性管理与传统水资源管理的区别，构建了 流域水资源适应性管理体系，使决策者能够迅速适应新信息，提高决策的灵活性 和适应性，从而实现流域的高效管理； 。 ( 4 ) 从法制保障角度，提出了完善的水资源管理法律及执法体系；从流域信 息化保障角度，提出了数字流域和建立小清河流域管理决策支持系统，从流域管 理保障角度深化了流域管理体制的实质内容，为小清河流域更有效地管理规划出 有利的前景，以便促进流域经济发展和环境保护。 关键词：小清河流域；管理体制；不确定因素：适应性管理；流域管理 山东大学工程硕士学位论文 a b s tr a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t , c o n t i n u o u si n c r e m e mo f p o p u l a t i o n ，a n dt h ea c c e l e r a t i o no fu r b a n i z a t i o np r o c e s s , t h ee c o l o g i c a lp r o b l e mi s g e t t i n gm o r ea n dm o r es e r i o u si nt h ex i a o q i n gr i v e rb a s i n o nt h eb a c k g r o u n d o ft h e c o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss h a n d o n g ，w a t e re n v i r o n m e n tp o l l u t i o no ft h eb a s i nl e a d s t oi n t e n s i f yw a t e rr e s o u r c e sc r i s i sa n dc o n f l i c tb e t w e e nw a t e rs u p p l ya n dd e m a n d ， c a u s ed i r e c ti n f l u e n c eo nt h ed e v e l o p m e n to ft h ei n d u s t r y ，a n db r i n gu pd a n g e r sf o r e c o e n v i r o n m e n t sa n dh u m a nh e a l t h 1 1 l ec o n t r o lo ft h e s ee c o e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m so n l y n e e dt h ec o o p e r a t i o no fd i f f e r e n td e p a r t m e n t sa n da r e a s ，t h e p a r t i c i p a t i o no fa l l b e n e f i tc o r r e l a t i o na s p e c t s ，a n da d o p tc o m p r e h e n s i v ec o n t r o l m e a s u r e s t h e r e f o r e ，t h es t u d yo fs m a l lw a t e r s h e dm a n a g e m e mc o u n t e r m e a s u r e si s b e n e f i c i a lt op o l l u t i o nc o m p r e h e n s i v ec o n t r o lo fx i a o q i n gr i v e rb a s i n , u n i f i e d s c h e d u l i n go ff l o o d i tn o to n l yh a si m p o r t a n ts i g n i f i c a n c et ot h ed e v e l o p m e n to ft h e t h e o r ya n dp r a c t i c eo nt h em a n a g e m e n to fx i a o q i n gr i v e rb a s i n , b u ta l s op r o v i d e sa s c i e n t i f i ct h e o r yt oa c h i e v et h eo b j e c t i v eo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti nt h ex i a o q i n g r i v e rb a s i n t h ec o n t e n t so ft h i sp a p e ra r ea sf o l l o w s ： f i r s t l y , o nt h eb a s eo fi n t r o d u c i n gb a s i ng e n e r a ls i t u a t i o na n dp r e s e n ts i t u a t i o no f w a t e re n v i r o n m e n ti nx i a o q i n gr i v e rb a s i n ，t h i sp a p e ra n a l y z e dp r e s e n ts i t u a t i o no f m a n a g e m e n ta n dp u tf o r w a r ds o m ep r o b l e m se x i s t e di nt h ec u r r e n tw a t e rr e s o u r c e s m a n a g e m e n to fx i a o q i n gr i v e r s e c o n d l y ，t h i sp a p e rc o n s t r u c t e dt h ef r a m e w o r ko fb a s i nm a n a g e m e n ts y s t e m o nv e r t i c a lm a n a g e m e n tt ob a s i nw a t e rr e s o u r c e s ，t a k i n gb a s i na sau n i t ，b a s e du n i f i e d w a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n t ，a c c o r d i n gt os o m ep r o b l e m ss u c h a si m p e r f e c t m a n a g e m e n ts y s t e me x i s t e di nt h ec u r r e n tm a n a g e m e n to ft h ex i a o q i n gr i v e rb a s i n , o nt h ea n a l y s i so ft h ei r r a t i o n a lf a c t o r ss u c h 觞s t r i p e - a n d b l o c kp a r t i t i o n , u s i n gf o r r e f e r e n c ef r o ma d v a n c e de x p e r i e n c eo fd e v e l o p e dc o u n t r yo nw a t e rr e s o u r c e s m a n a g e m e n ts y s t e m t h i r d l y , a c c o r d i n gt ou n c e r t a i nf a c t o r se x i s t e di nt h eb a s i nm a n a g e m e n t ，t h i s p a p e ra p p l i e da d a p t i v em a n a g e m e n tm e t h o d d o g i e st o t h ex i a o q i n gr i v e rb a s i n m a n a g e m e n t , a n a l y z e dt h e d i f f e r e n c eo fa d a p t i v em a n a g e m e n ta n dt r a d i t i o n a l m a n a g e m e n to fw a t e rr e s o u r c e s ，a n dc o n s t r u c t e dt h ea d a p t i v em a n a g e m e n ts y s t e mo f n 山东大学工程硕士学位论文 b a s i nw a t e rr e s o u r c e s ，i no r d e rt om a k ed e c i s i o n - m a k e r st oq u i c k l ya d a p tt on e w i n f o r m a t i o n ，i n c r e a s et h ef l e x i b i l i t ya n da d a p t a b i l i t yi nd e c i s i o n - m a k i n g ，a n da c h i e v e t h ee f f i c i e n tm a n a g e m e n to fb a s i n f o u r t h l y , t h i sp a p e rp u tf o r w a r dp e r f e c tr e s o u r c e sm a n a g e m e n tl a wa n di t s e n f o r c e m e n ts y s t e mf r o ml e g a lg u a r a n t e e ，d i g i t a lv a l l e ya n dm a n a g e m e n td e c i s i o n s u p p o r ts y s t e mo fx i a o q i n gr i v e rb a s i nf r o mb a s i ni n f o r m a t i o ng u a r a n t e e i t d e e p e n e dt h ee s s e n t i a lc o n t e n to fb a s i nm a n a g e m e n ts y s t e ma n dm a d eo u tf a v o r a b l e f o r e g r o u n df o re f f e c t i v em a n a g e m e n t , i no r d e r t of a c i l i t a t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no fx i a o q i n gr i v e rb a s i n k e yw o r d s ：x i a o q i n gr i v e rb a s i n ；m a n a g e m e n ts y s t e m ；u n c e r t a i nf a c t o r s ； a d a p t i v em a n a g e m e n t ；b a s i nm a n a g e m e n t i 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 砼籀! ! ! 支 日期：1 2 ：羔! ! ! 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编人有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：翻耋函监l 导师签名：殖日期：羔3 ：墨! ! 山东大学工程硕士学位论文 1 1 研究问题的提出 第一章绪论 自古以来，人择水而居，人类文明大多起源于江湖流域。流域作为以水为媒 体，由人和自然共同构成包括社会、经济、资源、环境等诸方面在内的复合系统 ( 图1 1 ) ，系统内部水、土、气、生物等自然要素与人口、社会、经济等人文要 素以及上、中、下游，左、右岸各区段之间各种事件的发生、变化存在着共生和 因果联系，形成不可分割的有机整体，其中任一要素的变化或某一区段的局部性 调整均将不可避免地对整个流域产生重要影响。 图i - i 流域自然社会经济复合系统简图 长期以来，流域往往都是由数量众多、利益不一的相关方进行多头管理，跨 部门和跨地区的冲突是流域管理面临的重要问题。由于缺少流域管理，目前，小 清河流域出现了严重的生态环境问题。同时，治理这些生态环境问题，需要不同 部门与地区之间的合作，需要上中下游、左右岸的协调和所有利益相关方的参与， 需要采取综合治理措施。因此，只有通过小清河流域内各级政府和流域各相关利 益方共同合作，以小清河流域为整体单元进行资源开发、环境整治和社会经济发 展统一规划和综合治理，才能真正做到从流域内部的物流、能流和信息出发，合 理利用流域资源与环境，达到人与自然和谐的可持续发展目标。在建设和谐山东 的背景之下，小清河流域的水环境污染已经严重阻碍了当地经济的发展和人民身 山东大学工程硕士学位论文 体健康。要彻底治理污染、提高水质和水环境的管理效率，协调好上下游、左右 岸、干支流的关系，就必须对小清河进行流域管理。 我国早期的流域管理主要针对水资源应用和旱、涝灾害防治，流域水资源量 及水文过程是流域管理的重要研究内容。2 0 0 2 年修改完善后的水法遵循了 水资源流域整体性规律，确立了“国家对水资源实行流域管理与行政区管理相结 合的管理体制”，至此，水资源流域管理被纳入法制轨道。我国目前已经开展了 大量的以小流域综合治理为目标的研究和实施工程，水利部及流域管理委员会积 极开展和促进流域信息化建设，为流域管理的全面实施奠定基础。在我国，流域 管理是水资源管理体制中的一种，是指国家以流域为单元对水资源实行的统一管 理，包括对水资源的开发、利用、治理、配置、节约以及保护等活动的管理，建 立套适应水资源自然流域特性和多功能统一性的管理制度，使有限的水资源实 现优化配置和最大的综合效益，保障和促进社会经济的可持续发展，它的实质是 水资源管理。 1 1 1 管理体制不完善 流域管理政策和体制往往对流域管理产生重大影响，涉及流域水土资源开发 利用的各个方面，是实现流域可持续管理的重要保障。 尽管小清河成立了各级管理机构，但缺乏权威性和综合性。小清河管理单位 只在处理洪水危机和河道工程管理中起作用，在水资源分配与协调方面的作用微 乎其微，尚未形成一整套流域水资源集成管理体系。由于这些管理部门都不是权 力机构，无权过问地方水资源开发利用与保护问题。流域所辖各地区均从本地区 利益出发，最大限度地利用区内水资源，由此导致上下游之间、地区间以及部门 间水资源开发利用的冲突等问题。 由于小清河流域资源开发、社会经济活动复杂，流域多头管理的现象比较普 遍。目前，小清河流域对于水环境是按水体所属行政区进行管理的，流域有五个 地区管辖；水体的各项功能如水能、灌溉、航运、渔业、城市供排水等分别有几 个职能部门( 如水利、交通、农业、城建等) 管理，与水体相关的资源( 如土地、 林业、矿业等) 开发和利用以及经济结构和产业布局等，又是另一些部门来管理。 按地域、行业的分割管理，存在着大量因地甚至因人而异的决策和行为，按局部 的规划和从自身利益出发，发展地区经济和进行基础建设，会在水环境管理上出 2 山东大学工程硕士学位论文 现诸多问题：水资源不合理的利用和浪费；无节制地引水、截水，造成水资源过 度的开发；不控制甚至不经过处理任意排污，造成水体污染呈整体或流域化趋势； 生态环境破坏，引发上中下游或干支流之间及各部门各地区在水资源和水环境容 量利用上的矛盾，洪涝灾害不断升级。上述想象显示了这种条块分割管理格局的 弊端。 1 1 2 保障措施不健全 ( 1 ) 政策法规不健全 政策与制度是流域管理的重要保障，但也需要随时间和地点的变化而改变， 而现有的政策和制度往往长期不作调整，或直接套用其它地区的流域管理政策和 制度，这是必影响流域管理的效果。 依法管理流域是流域管理的重要趋势，但在发展中国家流域管理的法制建设 还相当薄弱。对于小清河流域，尽管在管理中越来越重视法制建设，但仍缺乏专 门性的法律，有关流域管理的法律条文只是分散在其它相关法律中。具体来说存 在以下不足：立法空白，执法不严。如缺乏流域管理委员会设立的组织法，流 域管理委员会的稳定性和职权没有法律保障；缺乏流域的水资源法；缺乏公众参 与的程序法；与水污染防治配套的法规、制度、标准尚不够完善；在流域管理实 践中，基本上运用行政手段，因而有法不依、执法不严的现象时有发生等。目 前的相关法律及补充规定不利于综合整治水环境问题，如水污染防治法着重于点 源污染而忽视了其它同样有害的行形式，如面源污染等。 ( 2 ) 缺乏新技术支撑 尽管小清河已经建设了先进的雨水情自动测报系统，“3 s 技术在小清河流 域管理中得到了一定的应用，但还缺乏成熟的“3 s ”集成方法。目前，系统采集 的信息远远满足不了管理机构决策、管理的需要。小清河流域降水分布时空不均 匀，水旱灾害频繁，流域管理需要海量信息的支持，才能做到科学决策和决策有 据，减少水旱灾害。 1 2 论文研究的意义 流域管理是以流域为单元，实现流域与经济协调发展的最佳途径，这已经成 山东大学工程硕士学位论文 为各国政府和科学界的公识。国际上许多国家在流域综合治理和管理管理方面进 行了许多尝试，其中不乏成功的典范，如澳大利亚墨累- 达令流域治理、英国泰 晤士河综合治理、美国的田纳西河流域治理等，对小清河的流域管理有宝贵的借 鉴作用。我国的流域管理体制在不断创新和发展，而各流域的具体情况各不相同。 特别是小流域跨行政区较少，易协调，便于进行流域管理。 研究小清河流域管理，是研究流域中人与自然相互作用复杂过程，时空分异 规律与调控机制，有利于小清河流域污染综合治理，有利于流域防洪统一调度， 对小流域管理的理论和实践发展具有非常重要的意义，可以为小清河流域实现可 持续发展的目标提供科学理论依据。 1 3 论文研究的内容 本论文主要由以下四部分内容组成： ( i ) 小清河流域管理现状分析 在对小清河流域自然地理概况进行介绍的基础上，对水环境现状进行了分 析，阐述了目前小清河流域水资源管理的方法及现状。 ( 2 ) 小清河流域管理体制研究 针对目前小清河流域管理中存在的问题，从建立流域管理机构体系、改革现 有管理的工作、赋予小清河流域管理局应具备的职能、流域管理和区域管理相结 合等四个方面对小清河流域管理体制进行了研究。 ( 3 ) 小清河流域管理方法研究 在分析流域管理中不确定性因素的基础上，将适应性管理的方法应用到小清 河流域管理中，分析了流域水资源适应性管理与传统水资源管理的区别，构建了 流域水资源适应性管理体系。 ( 4 y j , 清河流域管理保障体系 从法律保障和流域数字化保障两方面提出了适合小清河流域管理的保障措 施。从法制保障角度，提出了完善的水资源管理法律及执法体系；从流域信息化 保障角度，提出了数字流域和建立小清河流域管理决策支持系统。 4 山东大学工程硕士学位论文 1 4 国内外研究现状 1 4 1 管理思想发展 ( 1 ) 单一开发向多目标开发的思想转变 早期的流域管理内容主要是防治洪涝灾害、发展航运和灌溉等水利工程的管 理。1 9 世纪末至2 0 世纪初，欧美国家流域管理开始着眼于水资源的多功能特征， 强调水资源的综合开发和利用，注重河流的梯级开发、水利工程的统一布局和自 身的综合功能，以求最大限度地开发利用水资源。为了实现综合开发的目标，各 国开始建立流域一体化管理机构。 在2 0 世纪初期，美国的流域管理形式十分分散。随着水利工程的不断增加， 综合、多目标开发利用水资源的构想逐渐形成。其中，美国田纳西河流域堪称综 合开发的典范，2 0 世纪3 0 年代，美国发生严重的经济危机，新任美国总统罗斯 福为摆脱经济危机的困境，决定实施“新政 。“新政 为扩大内需开展的公共基 础建设，推动了美国历史上大规模的流域开发，田纳西河流域被当作一个试点， 即试图通过一种新的独特管理模式，对流域内的自然资源进行综合开发，达到振 兴和发展区域经济的目的。为了对田纳西河流域内的自然资源进行全面的综合开 发和管理，1 9 3 3 年美国国会通过了“田纳西流域法案 ，成立田纳西流域管理 局( 简称t v a ) 。经过多年的实践，田纳西流域的开发和管理取得了辉煌的成就。 从根本上改变了田纳西流域落后的面貌。 中国很早就设立了跨行政区域按水系管理的漕运总督及河道总督。民国时期 成立了扬子江水利委员会( 后改名为长江水利工程局) 、黄河水利委员会( 后改 名为黄河水利工程总局) 、导淮委员会( 后改名为淮河水利工程局) 、华北水利委 员会( 后改名为华北水利工程局) 、珠江水利局等。1 9 4 9 年1 1 月，我国中央水 利部提出各项水利事业必须统筹规划、相互配合、统一领导、统一水政等水管理 原则。随后，相继成立了长江流域规划办公室、黄河水利委员会、治淮委员会、 珠江流域规划办公室等。 ( 2 ) 流域开发向流域环境保护的思想转变 2 0 世纪7 0 年代初，环境保护有一个具有里程碑意义的人类环境会议召开， 提出了人类环境宣言。同时，联合国环境规划署提出了一个生态发展的概念， 山东大学工程硕士学位论文 在处理工业发展、经济发展的时候，必须考虑到生态保护。1 9 8 0 年3 月5 日， 中国与世界3 0 多个国家起，发表了由国际自然与自然资源保护同盟、联合国 环境规划署及世界野生生物基金会共同制定的世界自然资源保护大纲。我国 国务院环境保护委员会于1 9 8 7 年5 月2 2 日发布了中国自然资源保护纲要， 这是我国在保护自然资源和环境方面第一部较为系统的、具有宏观指导作用的纲 领性文件。 随着环境污染问题日益加剧，流域管理的内容由综合开发向流域开发与环境 保护并重转变。2 0 世纪6 0 年代以后，流域管理内容包括了水质控制和环境保护 的内容，并颁布了流域环境保护的法律。法国在1 9 6 4 年颁布了法国水法，对 水资源管理体制进行了改革。从法律上强化全社会对水污染的治理、确定治污目 标的同时，建立了以流域为基础的解决水问题的机制，将全国按水系划分为六大 流域，在各流域建立流域委员会和流域水资源管理局( 又称水管局) ，以期统一 规划和管理水资源，在保护环境的前提下，实现流域水资源的高效开发利用。英 国1 9 6 3 年颁布的水资源法对水资源的开发、利用、保护进行全面的管理。 1 9 6 5 年美国颁布水资源规划法，要求以环境质量、区域发展、社会福利为目 标进行水土资源综合规划，并要求建立以规划、协调为主的流域机构。1 9 7 0 年 苏联的苏联加盟共和国水立法纲要等也是综合性较强的法律，大多包括水利、 保护水资源、水权、水害等内容。1 9 7 5 年，在西班牙巴伦西亚召开了“世界水 法体系国际会议 ，会议目的是统一记述各国作为水资源管理手段而制定的各种 水法体系，探讨水法的功能并研究建立合理的水法体系。 这一期间流域开发与保护并重的思想使流域管理进一步向一体化管理的方 向发展。2 0 世纪6 0 年代，在英格兰和威尔士共有2 9 个河流管理局和1 5 7 个地 方管理局，7 0 年代进一步对水资源实施集中管理，将上述河流管理局合并为1 0 个。各管理局实行其管辖范围内地表水和地下水、供水和排水、水质和水量的统 一管理。在水管理局中，以泰晤士河水管理局权利最大，职能也最全，常被誉为 流域管理的典范。泰晤士河水管理局统一负责流域治理和水资源管理，包括有水 文站网业务、水情监测和预报、工业和城市供水、下水道和污水处理、水质控制、 农田排水、防洪、水产养殖和水上旅游等。 2 0 世纪5 0 年代，荷兰防洪与水质管理的任务由2 5 0 0 个水管单位承担，但 这些部门管理权力很小，并且没有足够的技术力量。1 9 5 3 年，水管理机构的弊 6 山东大学工程硕士学位论文 端引起政府的重视，地方与地区间水管单位开始重组，水务局在数量上有了较大 幅度的减少。7 0 年代中期，随着水务局被授予地区与地方的水质管理权，水务 局又开始了新一轮的重组与整合。目前，全荷兰境内只有6 6 个水务局，负责全 国的水资源管理，而且省部级部门7 0 年代水管理和环境部门分设的局面也被现 在水管理、环境部门合二为一所取代。 我国水法将水资源界定为我国领域内的地表水和地下水，受全球性水循 环规律制约，大气降水是地表水( 河流、湖泊等) 和地下水的主要来源，大气降 水以分水岭为界按各个流域从地势高的地方逐步向地势低的地方汇集成地表径 流和地下径流，并最终以流域的主干河流出口将流域内接纳并汇集的水量注入海 洋、湖泊等，以维持蒸发降水径流之间的水量动态循环平衡。周而复始 的水动态循环给我们提供了动态变化的水资源，对其开发、利用、节约、保护必 然要求关注水资源的流域。而水环境是一个水、水生物和从陆地上携带进入水体 的泥沙、矿物质、营养物甚至污染物质等构成的具有一定物理、化学和生物特性 的复杂综合体，是水生生物生存、繁衍的柄息地。水环境和水灾害是水与水资源 的中间环节，是水能否成为水资源的决定性因素，而水资源的存在是开发利用的 前提。换言之，水环境保护的好，水就成为具有使用价值的资源；如果水环境保 护不好，就会造成洪涝、干旱、水污染等水灾害。水灾害不能有效治理，则将危 及社会的发展甚至人类的生存；但治理得当，水仍可间接转换为水资源。水资源 的存在使人类对其进行开发利用成为可能，而只有科学、合理的开发利用才能使 流域整体利益最大。由此可见，流域管理就是要通过水环境保护、水灾害防治来 尽可能的实现水向水资源的转变，并通过水资源合理的开发利用来达到社会整体 效益最大的目标。因此，水环境保护、水灾害防治以及水资源开发利用的状况必 将反映整个流域的发展态势，三者相互制约、相互促进，构成流域管理的最基本 内容。 ( 3 ) 流域可持续发展思想的形成 1 9 8 7 年，挪威前首相布伦特兰夫人为首的世界环境与发展委员会提交了我 们共同的未来的报告，提出了“可持续发展 概念，指出环境保护的根本目的 在于确保人类的持续存在和发展。1 9 9 2 年6 月3 日至1 4 日，联合国环境与发展 大会在巴西里约热内卢隆重召开。会议讨论并通过了里约环境与发展宣言与 ( 2 1 世纪议程，并签署了联合国气候变化框架公约和生物多样化公约。 7 山东大学工程硕士学位论文 环境与发展大会提出了人类“可持续发展 的新战略和新概念：人类应与自然和 谐一致，可持续地发展并为后代提供良好的生存发展空间；人类应珍惜共有的资 源环境，有偿地向大自然索取。人类为此应变革现有的生活和消费方式，与自然 重修1 日好，建立新的“全球伙伴关系”入与自然和谐统一，人类之间和平共 处。 1 9 9 2 年的环境与发展大会中，强调了应用系统的观点和综合的观点来解决 区域环境和发展问题。1 9 9 3 年英国的g a r d i n e r 提出以流域可持续发展为目标的 流域管理，并采取措施，逐步实施。英国国家河流管理局( n r a ) 1 9 9 5 年发表 了泰晤士河流域2 1 世纪日程与持续发展战略，对水资源、水质、洪水、自然保 护、休闲地、航运等进行了可持续发展为目标的对策流域规划。2 0 世纪9 0 年代 期间，美国环境保护署强调流域的整体治理，地下水、地表水、湿地、空气、生 态系统等统筹考虑规划、设计、实施和保护，并将美国划分为1 5 个区，以流域 界限对自然、社会、经济信息进行组织，建立流域基础信息平台。1 9 9 7 年3 月， 由联合国亚太经社委员会召开的流域管理和减灾工作中土地利用规划与实施的 纲要和指南研讨会在泰国曼谷的联合国会议中心举行，会议协助发展中国家制 定合适的土地利用政策，开展有效的土地利用规划，搞好流域管理，以减少自然 灾害，实现可持续发展。 水资源可持续管理要求维护环境的完整性，着眼于维护水资源可持续性赖以 生存的水文循环和生态系统的平衡。亦即水量、水质并重。可持续水资源管理目 标如图1 - 2 所示。水资源可持续管理要求的时效性是指对水资源的利用从长远的 观点看最佳效益，达到长期效益与短期效益的统一，实现水资源资产的代际均衡 转移。协调性是处理好水资源开发利用过程中经济效益与环境保护以及社会发展 之间矛盾的一个重要目的轨道，实现经济增长、环境保护和社会发展的统筹协调。 山东大学工程硕士学位论文 图1 - 2 可持续水资源管理目标构成 近几年，围绕流域管理的研究已经成为区域可持续发展的热点。研究内容呈 现出微观更加细化和宏观更加综合的发展方向，如由原来的单纯水文过程研究转 为流域内包括水、沙、营养元素、重金属污染的物质输移过程研究；水土保持研 究中不仅仅研究土壤侵蚀、土地退化，而且包括土壤侵蚀产生的非点源污染物导 致的环境问题研究；以生态学的理论为基础发展了以流域自然社会一经济大系 统为对象的流域生态学、人类活动及生态景观学，流域生态健康、流域生态安全、 流域生态承载力成为研究的重要内容。经济和区域发展规划的一个新的方向是流 域生态经济规划，从保护和优化人类赖以生存发展的生态环境和生态资源出发， 依照地理区域的自然属性和自然生态规律的原则，以流域为一生态经济区域单 元，对流域上、中、下游的生态系统和社会经济结构进行科学合理、动态协调的 整体规划。 从流域管理的特征来看，主要需做好三个方面的工作：一是加强流域信息化 建设，因为流域管理涉及流域自然、社会和经济等多方面的特征，正确的决策首 先依靠对流域的全面认识，如流域信息采集技术、海量信息组织管理技术、信息 挖掘技术、信息共享体系等；二是发展流域模拟技术，实现多科学专业知识的集 成。流域管理设计多专业知识，一个管理人员同时具备流域管理涉及到的众多学 科专业知识几乎是不可能的，因此，流域管理需要实现管理模式化、决策智能化： 三是建立有效的流域管理制度和机构，流域管理最终实施要通过流域管理部门， 能够建立有利于区域协调、公众参与、产学研结合的流域管理机构，并通过法规、 9 山东大学工程硕士学位论文 制度实现规范化管理，才能实现流域管理的最终实现。 ( 4 ) 适应性管理在流域管理思想中的提出及应用 2 0 世纪7 0 年代，适应性管理崭露头角，这一概念是针对系统的不确定性提 出的。2 0 世纪9 0 年代至现在，适应性管理及其思想逐渐形成，主要围绕复杂生 态系统的不确定性管理展开研究的。佟金萍、王慧敏认为“适应性管理是指围绕 系统管理的不确定性展开的一系列设计、规划、监测、管理资源等行动，确保系 统整体性和协调性的动态调整过程，目的在于实现系统健康及资源管理的可持续 性”。该管理方法与传统管理的根本区别在于：适应性管理是从试错角度出发， 管理者随环境变化特别是不确定的影响，不断调整战略来适应管理需要；而传统 管理模式一般采用行政指令，对不确定问题的考虑甚少，管理滞后现象突出。 适应性管理概念在流域中的应用，是“引用 归功于人们对流域生态系统管 理的研究，且时间并不长，也就是近1 0 年的事情。g o v e r td g e l d o f 将水资源一 体化管理的整体过程看成是一个复杂适应系统，由此找到一种适应不断变化的平 衡策略，进行适应性的水资源管理。m s o p h o c l e o u s 提到由于流域系统复杂性及 不确定现象，流域水资源可持续管理必须建立在适应性管理基础之上。廖文根等 明确指出适应性管理作为流域可持续管理模式已显示出良好的应用前景，其重要 特色在于能不断利用信息的更新和科学技术的进步，动态调整决策，跟踪可持续 发展的脉搏。 1 4 2 管理体制的变迁 由于流域水资源管理的重点在不断发生变化，其管理体制和管理形式也随之 不断改变。以美国为例，2 0 世纪5 0 年代，美国成立了大河流域委员会，管理的 重点是开发利用水资源，包括开发水能、发展供水以及整治河道、发展航运等， 重视水资源的治理和开发。由于这种分散的水资源管理形式不利于全盘考虑水资 源的综合开发利用，1 9 6 5 年美国又成立了全美水资源理事会，以加强流域的统 一管理，水资源管理的重点是污染防治和水环境管理。英国的水资源管理经历了 从地方分散管理到流域统一管理的历史演变，在2 0 世纪3 0 年代流域管理的初期 阶段，英国设立各河流流域局，负责排水、发电和防洪，重点是江河流域的治理 和开发利用；4 0 年代后期，随着水资源流域管理的发展，英国改建了各河流流 域局，增加了渔业、防止污染和水文监测等职责，更加重视水资源的综合开发利 1 0 山东大学工程硕士学位论文 用和污染防止；6 0 年代，英国又改河流流域局为河流管理局，防治工业化带来 的严重水体污染，流域管理的重点是水资源保护和水环境管理；8 0 年代后，英 国加强了流域的综合统一管理。 通过各国的水资源管理体制的不断变化，我们可以看到，早期的流域水资源 管理一般都是分散进行的，随着世界各国的水资源开始朝着多目标综合开发、利 用与保护相结合的方向发展，在管理体制上也相应出现不同的形式，由分散管理 转向统一管理，由单一管理转向综合管理。 ( 1 ) 国内外流域水资源管理的模式 由于各国的水资源特点各不相同，各国的水资源管理形式也不同。按组织和 任务划分，目前世界各国普遍存在的管理形式大致可分为三种：高度集中的流域 管理模式( 流域管理局) 、水“议会 模式( 流域协调委员会) 、综合性流域机构。 以美国田纳西流域为代表的高度集中的流域管理模式( 流域管理局) 高度集中的流域水资源管理模式以1 9 3 3 年美国建立的田纳西流域管理局为 代表，其成效受到广泛的推崇。但是这种流域管理局的任务已大大超出水资源管 理的范围，不但负责水资源的管理，还负责流域航运、水电开发、供水等水资源 的开发利用事宜，也负责防洪、河道维护等涉水公共事宜，其目的是要“推进自 然经济和社会有秩序的发展”。它从水电开发和土地利用开始，对全流域的自然 资源开发进行统一规划和综合治理，促进该地区的农业生产和社会经济发展。除 了负责广泛的经济和社会发展外，法令赋予它为高度自治、财务独立的社团，直 接向总统负责，由国会拨给专用经费。它既具有政府的某些权力，又具有企业的 灵活性和主动性。印度、墨西哥等国也先后建立起类似的以改善流域经济为目标 的流域管理局。它们的共同特征一是对经济和社会发展具有广泛的权力：二是属 政府的一个机构，对中央政府负责；三是法律授予高度的自治权；四是有专门的 经费，滚动开发。 由于这类机构集中很大的权力，它们在协调与地方政府、各有关部门对水资 源开发上的利益方面逐渐遇到相当大的阻力，以至于美国再想建立类似田纳西流 域管理机构如成立哥伦比亚流域管理局因遭到强烈的反对而未能实现。这说明， 理论上理想的管理模式在一个试点应用是可能的，但推广应用中存在的困难往往 是受区域管理限制的。正因如此，美国经过多年的实践，为了搞好流域和区域的 结合，到2 0 世纪8 0 年代初，美联邦政府又决定撤销水资源理事会，并成立了国 山东大学工程硕士学位论文 家水政策局，只负责制定有关水资源的各项政策，流域机构不涉及水资源开发利 用的具体业务，把具体业务交由地方政府全面负责，这实际上是按照行政区域的 接受程度确定集中或分散管理的程度。 流域协调委员会 该模式是由国家立法或由河流流经的地区( 州或省) 政府和有关部门，通过协 议建立的河流协调组织。其主要职能是协调和规划，但各个流域的协调委员会的 权力差别很大，有的包括制定计划、政策和分配水量，有的只提出建议，是否实 施由有关地方政府批准。协调委员会实行协商一致的原则，例如，美国水资源规 划法案授权总统根据水资源理事会的要求或流域内一半以上州长的意见，可设置 联邦一州流域委员会，委员会主席由总统指定，副主席由各州成员选举，委员会 成员包括有关联邦机构和流域内各州的代表。委员会是流域水资源综合规划的协 调机构，它反映了以联邦政府为一方，州为一方的协调。规划经国会批准后，由 州政府组织实施。又如，1 9 5 6 年阿根廷有关5 省协议成立的科罗拉多河规划组 织、菲律宾马里基纳河流域协调委员会、墨西哥河流域水文委员会等都属于这种 模式。 综合性流域机构 综合性流域机构的职权不像流域管理局那样广泛，又不像流域协调委员会那 样单一。这种管理模式是按自然流域建立水管理机构，实行两级水管理。国家一 级政府主管部门负责制定水政策、法规，审批流域规划，协调流域间的水问题。 水管理与开发的权限主要集中在流域管理一级，实行流域自治。在流域机构之上 设有流域委员会或董事会，作为其领导机构，其主席由政府任命，成员是中央政 府与水有关的各部门代表及地方政府和用水户的代表，通常被称为“水议会”。其 主要职责是进行决策，即审查或确定流域规划、流域管理的方针政策和财政预算 计划以及监督流域机构的执行情况。流域财政自治，实行流域内水资源或水环境 用户付费的政策。除国家对防洪、排水或灌溉等项目实行投资或补助外，基本上 是以流域的自筹资金用于流域开发和管理。欧洲国家大多实行这种模式，比较典 型的国家为西班牙，其流域管理机构属独立的公共管理机构，委员会由中央和地 方政府代表以及用水户代表组成，委员会主席由首相任命。流域管理机构统一管 理流域内的水事务，流域内的地方不再设立水行政管理机构。这一模式比较典型 的还有1 9 7 4 年英国成立的泰晤士河水管局。依照1 9 7 3 年颁布的英国水法，它负 山东大学工程硕士学位论文 责流域统一抬理和水资源统一管理，包括水文、城市生活和工业供水、污水处理、 农田排水、防洪、水产、水上娱乐等河流管理所有方面的内容，并有权颁发许可 证和制订规章制度，既有部分行政职能，又是非盈利性的经济实体，经营管理着 8 0 亿英镑的固定资产，自负盈亏、自我发展，盈利上缴国家财政。目前，法国、 德国、荷兰、匈牙利等一些欧洲国家都已参照这种综合性流域管理的方式，尽管 在职能上不尽一致，但都具有广泛的水管理职责，这类流域管理机构有定的推 广前景。 ( 2 ) 国内外水资源流域管理的经验和启示 虽然各国在流域管理方面有不同模式，但都符合该国的自然资源条件、经济 和社会发展水平，重视立法和规划，流域与区域相结合，注重与有关各方协商对 话，吸收公众参与以及运用市场机制，为用户服务等方面的做法与经验，为我国 流域水资源管理提供借鉴( 见表1 1 ) 。 立法是流域管理的基础 纵观国外这些先进流域管理的成功做法，其最大特点就是立法先行。法律是 一切工作的准则，流域管理工作需要有强有力的法律支持。国外流域管理的一个 鲜明特点是注重流域立法，把流域的法制建设作为流域管理的基础和前提，利用 法律手段进行管理。实践证明，只有以法律为保障，流域管理的各项措施才能得 到切实的贯彻实施，才能达到流域管理的目的。 从美国的田纳西流域的1 、，a 法，到法国的水法及其健全而完备的法 律体系，到欧盟水框架指令，无论哪种模式的流域管理，都离不开立法的保 证。以立法确立流域管理的目标、原则、体制和运作机制，并对流域管理机构进 行授权，明确流域管理机构的地位，保证流域管理模式的正常运转，这对于确立 我国流域与区域相结合的水资源管理体制，具有非常重要的借鉴意义。 国际上许多流域管理机构享有必要的司法权，包括有参加各种管理行政诉讼 的权力、进行行政复议的权力、仲裁的权力、行政调解的权力等。流域机构需要 有必要的司法权，就是由于行政司法融司法程序和行政程序于一体，既吸收了行 政程序简易和高效的优点，又具有司法程序公正合理的特征，既避免了行政程序 的专断性，又克服了司法程序的繁琐性。充分利用法律、法规赋予流域机构的司 法权，可极大提高工作效率，加大流域管理力度。 山东大学工程硕士学位论文 表l - l 国际典型流域管理模式及其经验与启示 流域 管理机构设置与模式经验与启示 名称 较早实现国际协调管理的河流，百余 1 、预防为主、源头治理优先，制订严格、 年来沿河各国签定了众多的公约、协 明细的规定，规范流域开发行为； 定和法规，建立了种类繁多