（国际法学专业论文）从国外国家公园制度看我国风景名胜区的保护.pdf

从田外国家公园制度看我田风景名胜区的保护 内容提要 风景名胜资源既是人类的物质财富，又是人类宝贵的精神财富，对其进行保护 是环境保护工作的一个重要方面。我围山河壮丽，景观奇特：历史悠久，文化灿烂。 具有丰富的风景名畦资源，这是大自然和前人留给我们的宝贵遗产。特别是改革歼 放以来，我国风景名胜区事业取得长足进展。呈现出有史以来未曾有过的兴盛局面。 现已形成了国家级、省级和县( 市) 级风景名胜区相结合的体系，拥有6 7 7 处风景 名胜区，占国土面积的1 以上。4 我国风景名胜区事业的迅速发展，对于保护我因 珍贵的自然和文化资源，合理开发利用风景名胜资源，带动旅游、经济、文化以及 其他相关事业的发展，起到了积极的推动作用。特别是在老少边穷地区开发利用风 景名胜资源，开展旅游活动，对于带动当地经济文化发展，尽快脱贫致富，起到了 十分明显的促进作用。实践表明，风景名胜区工作是建设社会董义物质文明和精神 文明的重要组成部分，对于当前开展爱国差义教育也有着深刻的现实意义。但是， 由于历史的局限。风景名胜区一直未被当作国家的牵要资源事业也没有形成科学 的统一管理体系。在建立社会主义市场经济体制的形势下，如何看待风景名胜区， 如何保护管理好风景名胜区，有许多问题严肃地摆在我们面前。当前，我国就如何 保护管理好风景名胜区的研究工作非常薄弱，几乎是一片空白。而与此相对的是我 国的风景名胜区破坏十分严重，各种错误的思想与理论流行，而由这些思想和理论 衍生出的许多错误行为，更加速了风景名胜区的毁灭。世界文化遗产庐山上盖起 了私人别墅、“集中国水乡之美”的周庄旅游旺季“只见人头不见景”、 西岳华山的崖壁变成了“排污墙”。在旅游业飞速发展的今天，对 风景名胜资源的破坏现象也成为中国人“心中的痛”。风景名胜资源一旦 遭到破坏，很难再恢复原状，人类损失的不仅仅足物质财富，同时也会破坏生态环 境，最终对人类自身的生存造成了威胁。因此，对风景名胜区的保护管理工作进行 研究是非常必要的。 本文共分为五章： 第一章，阐述了风景名胜区的特性与保护风景名胜区的意义。分析了风景名胜 区的内涵及其在经济学上的意义，指出风景名胜资源与其他自然资源的区别，论述 了保护风景名胜区的意义： 第二章，通过对美国、加拿大、日本、挪威等几个发达国家的国家公园制度的 特点进行归纳，总结出国家公园建设的经验与教训； 第三章，阐述了我国风景名胜区管理的现状及存在的主要问题。通过阐述我国 现行风景名胜区管理体制，从宏观和微观两个方面指出我国风景名胜区所面i 临的问 题，借助于典型案例对现存问题分层次的进行了分析； 第四章，分析了我国风景名胜区的权属问题。从法理上、国外制度安排、我国 国情等角度对风景名胜区的权属做了应然性判断，为分析我国风景名胜区管理存在 的问题、设计改进方案打下了权属认识的基础； 第五章，提出了关于改革、完善我国风景名胜区管理制度的思考。针对前面所 。来源：h t t p ：n e w s x l n h u a n e t ，c o m n e w s c e n t e r 2 0 0 5 0 3 0 7 c o n t e n t 一2 6 6 3 4 2 8 h t m 中国科学技 术信息研究所加工整理 2 从国外田家公园制度看我国风景名胜区的保护 分析出的问题，借鉴发达国家国家公园管理的经验与教训，从宏观上和微观上提出 了一些我国保护风景名胜区应采取的理论和制度建设。 关键词：风景名胜区、管理、保护、开发利用 a b s t r a c t f a m o u ss c e n e r y ，t r e a t e da sak i n d o fr e s o u r c e s i sm a t e r i a ia n ds p i r i t u a l w e e i t hf o rh u m a nb e i n g ，a n dt op r o t e c ti t i so n eo fv i t a ia s p e c t so fo u r e n v i r o n m e n t a lw o r k t h em o u n t a i n sa n de a t e r sa r eb e a u t i f u ii no u rc o u n t r y ， a n dt h e r ea r ei o t so fr e s o u r c e so ff a m o u ss c e n e r yw i t hi o n gh i s t o r ya n dr i c h c u i t u r e a iit h e s ea i y e nb yt h en a t u r ea n do u ra n c e s t o ra r ep r e c i o u st r e a s u r e a n de s p e c i a ii ys i n c eo u rc o u n t r yb e g a nt or e f o r ma n do p e nu p ，t h ec a u s eo f c o n s t r u c t i n gf a m o u ss c e n e r ya r e ah a sb e e ng e t t i n gg r e a t i yi i m p r o v e d n o wt h e s y s t e m ，i n t e g r a t i n gc o u n t r y s ，p r o v i n c e sw i t hc o u n t y s ，h a sc o m ei n t o b ein g ，_ - hic hh a v e6 7 7f a m o u ss c e n e r ya r e a ，1p e r c e n to fo u rc o u n t r y 1 1 1 ef a s t d e v eio p m e n t0 ff 裔l i e ) u ss c e n e r ya r e aino u rc o u n t r yh a sb e e np r o m p tin gt h e d e v e i o p e a n to ft o u r ，e c o n o m y ，c u i t u r ea n do t h e r s ，a n dp l a y i n gap o s i r i v er o l e i np r e s e r v i n gr a r en a t u r a ia n dc u i t u f a ir e s o u r c e sa n di nr a t i o n a i i y e x p i o i t i n gr e s o u r c e so f f a m o u ss c e n e r y t o e x p i o i ta n du s er e s o u r c e so f f a m o u s s c e n e n ，t od e v e i o pt o u rc a ng r e a t i vh e i pi o c a ie c o n o m ya n di i m p r o v et h o s e p e o p i eii v i n gs t a n d a r di np o o ra n dr e e o t ea r e a s i th a sb e e np r o v e dt h a tt h e c a u s eo ff a m o u ss c e n e r ya r e a a ni m l p o r t a n te i e e a n to fe a t e r i a ia n ds p i r i t u a i c i v iii z a t i o no fs o c i a i i s m ，i so fg r e a ts i g n i f j c a n c ei nc u r r e n ta c t i v j t i e s o f p a t r i o t i s i l l e d u c a t i o n h o w e v e r ，b e c a u s e o f h i s t o r i c a ic a u s e ，f a m o u ss c e n e r y a r e a ，d i s r e g a r d e da si m p o r t a n tr e s o u r c e s ，i si a c ko fs c i e n t i f i ca n du n i f o r m m a n a g e m e n ts y s t e m u n d e rt h em a r k e te n ：o n o l n i cs y s t e mo fs o c i a ii s i l l ，i ti sa k e yp r o bie l lf o ru st or e s oiv eh o w t or e ai iz e ，m a n a g ea n dp r o t e c tf a m o u ss c e n e r y a r e a u pt on o w ，w ec a n ts t i i if i n dt h er e s e a r c ho fw a yo nh o et om a n a g e a n dp r o t e c tf a m o u ss c e n e r ya r e a i n s t e a d ，i o t so fb e h a v i o r sb a s e do nw i d e i v a c c e p t e d 啊is t a k et h o u g h t sa n dt h e e r ie sf u r t h e rs p oi ie dt h ef a m o u ss c e n e r y a r e a s 0 nm o u n t a i nl u ，o n eo ft h ew o f i dc u i t u r a ii n h e r i t s ，d os e tu pp r i v a t e v iii a s t o o = a n y o p i ec r o w da tz h o uv iii a g e ，f a i n o u sf o rw a t e r si nc h i n a a n dt h e r ea r e = a n yw a s t e so nt h ep r e c i p i c e0 f _ l o u n t a i nh u a a iit h e s e a c t i v i t i e sh u r tc h i n e r v eh a r dt o d a y t h o s em i s t a k ea c t i v i t i e sd e s t r o y e d r e s o u r c e so ff a m o u ss c e n e r y ，h a r dt or e c o v e r ，i e a d e dt oh u g ei o s sf o rh u m a n b e i n g ，i n c i u d i n gm a t e r i a lw e a i t ha n de c o e n v i r o n m e n t ，a n dt h r e a t e nt h o s e i o c a ip e r s o n s a n dt h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r vt 0s t u d yt op r o t e c ta n dm e a n a g e f a m o u ss c e n e r ya r e a t h i sa r t i c i ei n c i u d e s5c h a p t e r s c h a p t e ro n ei s a b o u tt h e c h a r a c t e r i s t i c sa n ds i g n i f i c a n c eo ff a m o u ss c e n e r ya r e a ，a n a i y s i n gt h e c o n c e p to ff a m o u ss c e n e r ya f e ea n dt h ei i l l p o r - t a n c eo ne c o n o m i c s ，a n db r i n g s t h ed i s t i n g u i s hb e t w e e nt h er e s o u r c e so ff a m o u ss c e n e r ya n do t h e rn a t u r a i r e s o u r c e s c h a p t e rt w os u m su pt h ee x p e r ie n c ea b o u tt h ec o n s t r u c tio no f 3 从田外国家公园制度看我国风景名胜区的保护 n a t i o n a lp a r k s ，t h r o u g ha n a i y z i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c so fn a t i o n a ip a r k si n a m e ric a ，c a n a d a ，j a p a na n dn o r w a y c h a p t e rt h r e eisa b o u tt h em a n a g e m e n ta n d p r o b i e n t sa b o u tf a m o u ss c e n e r ya r e ai no u rc o u n t r y a f t e rc o m m e n t i n go nc u r r e n t m a n a g e m e n ts y s t e m o f f a i i l o u ss c e n e r ya r e a t h r o u g h t y p i c a lc a s e s i f lo u r c o u n t r y ， w ef i n dt h ed i f f i c m i t i e si nm a c r oa n dm i c r ov i e w c h a p t e rf o u ri sa b o u tt h e o w n e r s hipo f f a m o u ss c e n e r ya r e ain o u rc o u n t r y a f t e ra n a iy zin gt h eo w n e r s hip o ni a wi no u rc o u n t r ya n df o r e i g nc o u n t r i a s ，w eb r i n gu ps o m eo p i n i o n sa b o u t t h eo w n e r s h i po ff a m o u ss c e n e r ya r e ai no u rc o u n t r y c h a p t e rf i v ei sa b o u t t h eo p i n i o n so f e n h a n c i n gt h em a n a g e m e n to f f a m o b ss c e n e r ya r e ai no u rc o u n t r y b a s e do na iia b o v ea n a i y s i sa n de x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，w eb r i n g u ps o i i l eo pin io n sa b o u tm a c r oa n dmic r ot h e o rie sa n ds y s t e mo ft h ec o n s t r u c tio n o ff a m o u ss c e n e r ya r e aino u rc o u n t r y k e yw o r d s ：f a m o u ss c e n e r ya r e am a n a g e p r o t e c t e x plo ita n du s e 4 从国外置家公园制度看我国风景名胜区的保护 刖舌 “日照香炉生紫烟。遥看瀑布挂前川，飞流直下三千尺，疑是银河落九天”， 每当读到这样的诗句总感到心潮澎湃，然而当我真正来到庐山时，却发现名贵山川 已经满目疮痍：每次捧读齐记中”泰山虽云高，不如东海崂”的诗句时总会生 出无限想像，然而当我真正站在泰山之颠或唠山巨峰时，却发现想像已经成为远山 游云，被历史的风吹散，那些壮美的文字再也无法在我眼前还原成美景。除了扼腕 叹息，除了心生感慨，我希单我能为保护这些优美壮日日的美景做出一些贞献。 风景名胜区不仅记录了自然的沧海桑田，也记载了人类自身的发展足迹。随着 社会经济和科技文明的发展，人们的物质生活越来越丰富，然而人们发现自己逐渐 为物质所包围，工业化带动了城市的发展，人们开始生活在水泥丛林当中，对已经 失去的田园产生了深深的依恋，于是人类开始想方设法来领略大自然的风光和寻找 心灵的归属。于是有越来越多的风景名胜区被发掘出来，这螳地方从此失去了平静。 同时由于人类社会经济的不断发展，人类开发利用资源的眼睛开始投向这些地区， 许多风景名胜区遭到人为的破坏，再难以保持原貌。随着一个个风景名胜区遭到无 法逆转的破坏，开始有人意识到这一问题，于是在国外国家公园应运而生。我国日 前没有国家公园的概念，但是现存的大量风景名胜区、自然保护区、森林公园等基 本与国家公园的概念相同。 我国是一个泱泱大国，有五千年的历史，因此存在大量的风景名胜区。但是由 于我国目前正处在社会主义初级阶段，经济不发达，政府的主要精力放在经济发展 上，有许多人存在经济发展第一的想法，仅仅看到风景名胜区的经济价值，而忽略 了其生态价值和精神价值。因此在风景名胜区的管理工作中出现了保护和开发利用 两个目标本末倒置，过分追求经济利益的现象。目前我国的风景名胜区破坏非常严 重，不仅引起国内有关人士的忧虑，在国际上也产生了不良影响，招致了世界遗产 委员会的批评，因此这一问题不得不引起我们的熏视。此外我国目前在这方面的立 法、管理及技术等方面都比较落后，缺乏研究，为我们在这方面进行进一步研究提 供了较大空日】。 随着社会的进步，会有越来越多的人意识到保护风景名胜区的蘑要性，我国必 然会在这方面做出改进，笔者希望自己这些粗浅的研究能够为我国的风景名胜区的 管理制度的构建提供一点参考。 7 从田外田家公园制度看我国风景名胜区的保护 风景名胜区是我国对自然遗产和文化遗产以及自然文化双重遗产的独特称谓， 在国外并无相同建制，不过国外存在国家公园体系，基本等同f 我国的风景名胜区、 自然保护区和森林公园体系。目前国内理论界在介绍风景名胜区、自然保护区或森 林公园时基本使用与国家公园相同的涵义。比如有学者就直接称黄石国家公园为世 界上第一个自然保护区。 在本文中笔者将国家公园的涵义基本等同于我国的风景名 胜区的涵义。 1 风景名胜区的特陛与保护风景名胜区的意义 1 1 风景名胜资源的内涵及特殊- 性 一般而占，风景名胜区是指按照法定的条件和标准，从环境中特别划定并加以特 别保护的一些具有观赏、文化或科学价值的，且自然景物、人文景物比较集中，环 境优美，并具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的区 域。大多数情况下，人们按照其主要构成要素的不同将其分为天然风景名胜区和人 工风景名胜区。但是无论是天然风景名胜区还是人工风景名胜区，其作为一种重要 的自然资源有着相同的特点。对于风景名胜区做为一种自然资源目前理论界基本上 已经达成共识，但是风景名胜区与其他自然资源相比较有着极大的独特性，正是这 种独特性构成了风景名胜区的内涵。 首先，风景名胜区虽然与其他大部分自然资源一样，是经过大自然千万年的积淀 形成的，但是在积淀的过程中风景名胜区负载了更多的精神因素，而不像其他自然 资源仅仅能产生经济作用，这也是一处风物之所以成为风景名胜区的原因。尤其对 于我国来说，悠久的历史与自然山水之日j 相互影响，互相促进，使山水有了韵味， 文化有了灵气，形成了独特的山水文化。所以风景名胜区的精神含义是其非常重要 的一方面，其中的一草一木口丁能都会有独特的象征意义，从某些方面来说，这一点 几乎是风景名胜区全部价值之所在。 其次，风景名胜区做为一种资源，其满足人们需要的方式与其他自然资源完全不 同。普通的自然资源足以一种能够直接产生经济效益的方式来满足人们的需要，其 被利用的结果是自然资源从一种物质转化成了人们需耍的另一种有形的物质；但是 对于风景名胜区来讲，满足人们需要的方式或者说实现其价值的方式是为人们提供 一个休闲游览的场所，使人们在自然风光中既满足了视觉荚感的需要，又得到了精 神上的陶冶。而且这种精神上的满足是其发挥作用的主要方面，而这种利用本身并 不会损害风景名胜区的价值，反而在某些情况下会增加风景名胜区的价值。比如某 位文化名人在某风景区留下优荚的文章或题字，就会提高风景名胜区的知名度，增 加其文化内涵。试想，如果不是那篇尽人皆知的腾王阁序，腾王阁又如何能名扬 天下；如果不是那篇饱含优国优民思想的岳阳楼记，当人们登上岳阳楼时除了感 叹造物的神奇外又如何会对人生产生感慨，对我们的祖先产生景仰之情。所以说， 风景名胜区就是以其大自然赋予的美景以及人类给予的文化内涵来愉悦人们的身 心，这是风景名胜区满足人们需要的独特方式。 再次，单纯从经济性上来说，风景名胜区与其他自然资源的根本区别在于其公共 。参加陈佑海、陈少云关于制定自然保护区法，的论证载于环境保护2 0 0 4 年第3 期 。r 忠悔主编，环境法学，北京大学出版社2 0 0 4 年9 月第一皈第3 1 8 页。 。天然风景名胖阵和人工风景名胜区当然青许多不l 司的地方，但是在本文中主要是对风景名胜区的整体进行讨 论，因此不必对风景名胜区作太过细敛的分类。 从国外国家公园制度看我国风景名胜区的保护 物品的属性。公共物品是指既无排他性又无竞争性的物品凹。风景名胜区就像空气 和阳光一样9 ，可以同时满足许多人的游览休闲需要，并不因为某人正在进行游览而 使其他人无法利用，所以风景名胜区在使用过程中明显不存在排他性：而相对应的 其他自然资源在使用过程中却是有一定的总量，使用后就会减少，因此先使用者必 然会影响后来者使用的自由，就产生排他性。而也由于风景名胜区的独特性和不可 重复出现性，对其进行保护就显得苊为重要。 再者，风景名胜区具有自然垄断性。每一处风景名胜区部处于不同的地理位置， 都有其独特的景观和历史人文特点，会给人们不同的心灵感受，这蝗景观和人文特 点不能进行人工建造。由于风景名胜区往往都是与其所在的地区有着一定的联系， 因此也不能通过其他方式在其他地方再现，各处风景名胜区之间几乎完全不具有可 替代性，很难形成竞争。而在一处风景名胜区内部，由于资源的整体不可分割性， 也是难以形成竞争的，因此“风景名胜区具有自然垄断的特征”。 最后，风景名胜区满足人们需要的源泉在于其独特性和保持原貌性8 ，这也是风 景名胜区区别于其他自然资源的一个重要特点。其他自然资源为了达到满足人们需 要的目的往往需要进一步加工，使其具有本身之外的一些性质：而风景名胜区恰恰 相反，风景名胜区的价值主要在于其独特的自然景观和人文历史内容，任何的改变 与添加都有闽蛇添足之嫌。因此，使风景名胜区保持原貌及其独特性是风景名胜区 保证其价值的根本所在。 1 2 风景名胜区在经济学上的意义 在经济学上，资源是指被人发现的有用途和有价值的物质。自然状态的或加工过 的资源可被输入生产过程，变成有价值的物质，或者也可以直接进入消费过程给人 们以舒适而产生价值9 。根据不同的标准，学者对资源进行了不同的分类。大多数资 源都具有具体的质量，但是也有一些资源的质量是抽象的，最典型的就是风景名胜 区，衡量其质最的荚学属性、历史内涵等标准都是因人而异，没有一定之规。同时， 由于风景名胜区负载了很多的精神内容，因此要对其进行经济价值的评估十分困难。 美国有经济学者提出将自然环境看作一个资产体系，然后利用效益一费用分析方法 来评估自然资源的观点”。各种自然资源能够为人类提供多种服务，但是这些服务往 往都是初级的、原始的，再加入了人类的各种活动之后，这些服务得到改变，提高 了层次从而创造了效益也产生了费用。由于在人类活动与自然资源结合的过程当中 总会产生正面或负面的外部效应，而且由于风景名胜区这类资源所具有的公共物品 属性，因此完全由市场体系来对资源和环境服务进行定价是不合理的。利用效益一 费用分析方法的前提是接受一个宽泛的自然资源和环境资源概念，把他们看成是一 个能够有多种产出及其关联产品的复合系统。因此作为自然资源可以提供的服务是 。由于风景名目牛匦在绎济学七_ 臣肓着特殊的意义，本文将旮后面对此详细加以阐述。 o 参加纤济学原理【踅】n 格早岛利曼昆著粱小民译北京大学出敝廿2 0 0 2 年8 月第一二版 。这是足假垃在环境完全没肓破辑染的情况下一口环境受到污染，那么清洁的宁气孰会由于稀缺而具肓一定的 价值。因为人们町能会为清洁窀气付出一定的劳动，这样它就会具育一定的价格此时就并不是每一个人都可以 享用到清洁的空气了。 o 叶林红，论风景名胖匦的政府规制载于北京第二外国语学院学报2 0 0 3 年第l 期 。很多学者认为风景名胙b 的特征之一是真实件笔者经过阅读他们的作品觉得这一概括并不是非常合适。从这 磐学青的论述中町以看出他f f j 想毒表达的是不要对风景名胖阵作过多的人工改变，而保持其原肓的自然景观和人 丈特色，即保持典碌貌。而真实性一次往往与虚假相对戍，用旮此处容易产生误解。因此笔者觉得似宵小妥。但 是笔青绎过思考也束找到电台适的词语故选择，歧义最少的保持隙貌性。 o 参9 巴资源绎济往【荚】阿兰兰德尔著。商务印书馆1 9 8 9 年皈，第1 i 页。 “【美】a m y n c k f r e e m a n 著曾贤刚译环境与资源价值许估理论与方法，中国人民丈学出版社2 0 0 2 年s 月第一版，第3 贞。 9 从国外国家公园制度看我国风量名胜区的保护 多样的，但是这些服务并不能同时获得。一种服务的增加必然伴随着其他某螳服务 的减少，其存在机会成本。效益一费用分析方法就是通过对提供各类服务所可能产 生的成本与收益之1 日j 进行比较来选择合理的利用自然资源的方法，因此这种方法对 于政府进行公共政策的制定可能有较大帮助。但是对于自然资源价值的评估似乎并 不是特别有用，利用这种方法得到的并不是自然资源的实际价值，面是在附加了人 类服务之后它所体现的某一种作用的价值。比如一处风景名胜区，如果它的周边地 区被耍给开发商建造房屋，那么此时这些土地的价值就是房尾开发的价值；而如果 将其做为风景名胜区的外围地带看待，则其价值就与房屋开发价值完全不同。虽然 有些学者同时也认为诸如荚学价值、生命价值等都可以量化为货币价值，但是他们 也承认，人们在这些价值上很难达成共识，因此难以确定其货币价值”。因此笔者认 为利用效益一费用分析方法只能对风景名胜区可以提供的多种服务所产生的成本效 益进行比较，从而确定合理的管理政策，但是对于风景名胜区真正的价值评估仅仅 只具有参考作用。 由于风景名胜区的主要作用在于满足人们游览、休闲的需要，旅游业与其是密不 可分的，因此有学者提出了环境承载力的概念“。承载力意味着任何自然资源的使用 都是有极限的，这一概念表达了人们对于自然环境超负载使用的关注，但是也不可 否认，这一概念在一定程度上也可以体现出某一处风景名胜区的价值。具体来讲承 载力是指当人们对某一自然环境资源的使用强度达到某一阈值或临界点时，环境资 源将失去持续利用的可能性，这一阉值或临界点就称为承载力。使用环境承载力的 概念可以大撅的计算出某一处风景名胜区可以接待的有人数量及其变化，这与经营 一处风景名胜区可以得到的经济效益密切相关。它可以从某一方面反映出一处风景 名胜区的价值，但是仅仅是一个方面。一般而占环境承载力可以分为三个方面： 物理环境承载力、生态环境承载力和社会心理承载力。物理环境承载力是指旅游地 面积的大小及人工设施的建设规模，这是可以进行精确测定的，也是这三种因素中 唯一可以用精确的最化数字来表示的；生态环境承载力是指在生态系统维护其町持 续性的条件下，所能承受的来自人类的干扰程度，这一指标主要足对生态环境可持 续性产出所作的测定。但是由于环境本身很难确定以及缺乏统一的度量衡，生态环 境承载力很难进行精确的量化测定，得到绝对的数据，只能对不同的区域进行比较 得到相对数据；社会心理承载力则完全是人们的主观心理感受，它是指人们对于由 于旅游业的发展而带来的环境变化及生活方式变化所体现出来的心理承受力。这完 全是一种主观感受，而且会随着时间空i a j 的变化不断的发展，因此这是最难测定的 一种承载力。到目前为止，人们还没有找到能够被普遍接受的反映这一概念的方法。 综上所述，环境承载力的概念是以上三个无法精确衡量的概念的结合，仅仅只能体 现出风景名胜区做为一种游览休闲场所的价值，而且这种反映还足不精确、不全面 的。因此，这一概念也只能体现出风景名胜区的一方面价值。 风景名胜区的价值体系复杂多样，难以确定，理论界更是对其争论不休，但是对 于风景名胜区的性质目前基本上达成了一致，即大多数学者都认为风景名胜区是典 型的公共物品。风景名胜区只要进行合理使用就可以长久的利用下去，而不会出现 衰竭的现象，从这一点来看，风景名胜区属于可再生资源，只要使用强度没有超过 临界点，其就不会受到毁灭或发生根本的不可逆转的变化。但是现实中，风景名胜 区与其他可再生资源如水，森林等是有一定区别的，可以说风景名胜区是完全的公 1 2 【荚la m y n c k f r e e m a n 著，曾贤刚译，环境弓资源价值评估理论与方法，中国人民丈学出版社2 0 0 2 年8 月第一版。第l l 贞 李史军自然保护区生态旅游的环境承载力铡度，载于中国自然丈化遗产资源管理。社会科学文献出版 社2 0 0 1 年7 月第一版 1 0 从国外田家公园制度看我田风景名胜区的保护 共物品，即对风景名胜区的使用不具有排他性，任何人在其他人正在使用风景名胜 区的情况下部可以同时进入进行游览、休闲、研究等活动，而不必考虑是否会影响 他人的活动。因此对风景名胜区的使用不存在排他性的问题，但是这样就作常容易 出现过度使用的问题，从而使风景名胜区这种可再生资源失去恢复原貌的能力，变 成不可再生资源，直至消失。当一种自然资源具有非排他性的性质，其产权很难界 定清楚，就容易出现过度使用的问题。此时一般会采取两种方法来对这一问题进行 控制，一是进行政府管制，另一种是采用市场的方法，将使用过程中产生的外部性 成本计算到私人成本当中去”。但是由于风景名胜区的特殊性，即其价值的根本就是 保持原貌，而市场调节的手段往往是追求经济效益，二者容易发生冲突，很难协调， 因此目前大多数国家对风景名胜区的使用管理采取政府直接管制的方法。 1 3 保护风景名胜区的意义 对风景名胜区进行保护的意义也可以理解为人们保护风景名胜区的原因。首先， 风景名胜区能够带来直接的经济效益。几乎每一个风景名胜区都有其独特的出产， 不论是矿产资源还是民间手工艺品或者其他土特产品，往往部与一个特定的区域有 着非常紧密的联系。比如龙井茶之于西湖，徽墨之于歙县，这些出产与风景名胜区 相互依傍，增加风景名胜区的内涵，同时也带来了巨大的经济效益，可以说保护风 景名胜区就是保护了这些出产的源头。此外，风景名胜区吸引了大量的游人，带动 了旅游业的发展，同时也问接的促进交通、能源等行业的发展。其次，更重要的是， 对风景名胜区的保护可以满足人们的精神需要。在人类漫长的历史当中，人类对于 自然从畏惧逐步到征服，人类的力量越来越强大，尤其是在工业迅速发展之后，人 类的居住环境从原始森林进入了水泥从林。虽然人类的物质生活越来越丰富，但是 人类渴望与大自然亲近的天性却受到了压抑，人们越来越渴星在繁忙的生活工作之 余能够享受到大自然的荚景，文化的熏陶。同时，人类也意识到应当为了子孙后代 留下足够的可以展现人类发展历史的证据，人们的这蝗想法在风景名胜区中都可以 得到满足。第三，保护风景名胜区也意味着保护了生物多样性，维护了生态平衡。 风景名胜区般部是由较大的地区组成的，其中包括许多该地区独有的动植物和独 特的地理地貌。这方面的价值是无法用经济数字来衡量的，其产生的是一种多方疽i 的综合性的影响，包括对大气、水源、土壤及生物多样性等各方面的影响。此外风 景名胜区往往都代表着一个国家或民族的历史，从风景名胜区当中可以深切的体会 到一个民族或国家的发展和历史及其风俗变迁，这不仅为进行历史研究提供了有形 的第一手资料，而且也为人们提供了一处町以满足人们门属感的空间，满足了人们 的心理需要，同时也可以激发人们的爱国主义热情和民族自象感。 毫无疑问，提出建立风景名胜区( 国家公园) 的理论是人类发展史上的一次重大 进步。人类终于从只考虑当代人的生活到开始考虑后代的利益，从单纯的考虑经济 效益开始转向对人类生活整体进行考虑，可以说，这是。今日脍炙人口的可持续发 展的思想的最早实践。” 高希均，林租嘉台著绎济学的世界( 下) ，生活读书新知t 联书店1 9 9 9 年第一敝第4 5 3 舞。 ”张晓，自然史化遗产的内涵和资源特殊性 ，载于中国自然文化遗产资源管理，社会科学文献出版杜2 0 0 1 年7 月第l 版 从田外田寡公园制度看我田风景名胜区的保护 2 国外国家公园建设的经验与教i j 众所周知，发达国家的环境保护远远超过我国等中等发展中国家，在风景名胜 区的保护当中也不例外。之所以出现这样的局面其原因众多，首先发达国家经济发 展较快，苟子说“仓禀实而知礼节”，事实上类推过来我们也可以发现，当他们的 经济发展到一定程度之后，人民已经解决了最基本的生存问题，自然就会有更高的 精神需求，因此对风景名胜区的保护也就应运而生；其次，发达国家在风景名胜区 保护方面事实上也经历过挫折，只是他们发展的比较早，对错误及时进行纠正，赢 得了环境恢复的时丑j ，因此他们现在的保护程度要高于我们。先进的文化总是有一 种向心力，吸引其他落后的文化向其靠近，内在需求扩张与内在供给不足的结果必 然足落后国家向先进国家学习，因此研究国外发达的风景名胜区管理制度以对我们 产生指导借鉴对于我们来说是非常应该的。 2 1 国外国家公园建设的一般情况 国际保护自然及自然资源联盟对国家公园足这样定义的：“一个国家公园，是 这样一片比较广大的区域：它有一个或多个生态系统，通常没有或很少受到人类占 据及开发的影响，这里具有高度荚学价值的自然景观；在这咀国家最高管理机构一 旦育可能，就采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类占据和开发并切实尊莺这咀 的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公同的设立；到此观光须以游憩、教育及 文化陶冶为目的，并得到批准”。1 9 7 2 年美国自然保护学者提出“国家公园观念的 国际延伸”，建议将世界著名的重要地区归属为全世界共同资产之一部分，并给予 特别的保护及必要的资助。这就是世界遗产地条款，目前共有1 0 0 多个地区被列为 世界遗产地。 从国家公园的发展来看，它具有如下特点： 2 1 1 国家公园在世界范围兴起，通过国家立法建立起管理制度 国家公园制度发端于1 8 7 2 年美国国会的一项专门法案一一建立黄石国家公园法 案。美国国会立法建立世界上第一座国家公园一一黄石国家公园，其初衷是，这一 公共公园应“让人民得益、供人民享受”。法案规定，国家内政部长主管国家公园， 并负有提出详细法律条文的责任，以“保护国家公园免受伐木者、矿产主、自然资 源猎奇者或其他人员的损害和掠夺”。除此之外，国家公园的其他管理功能还包括： 开发游客食宿设施、建设游览道路或林问小路、驱逐非法进入者、保护资源免遭无 规划的渔业或娱乐业的破坏。美国国家公园最初倡议者的基本思想是，国家公园不 能被少数盈利者掌管，而只能由为全体人民所信任的政府，为着国家的长久利益行 使管理权利。 从1 8 7 2 年至今，国家公园运动从美国一个国家发展到世界上2 2 5 个国家和地区， 国家公园与保护区的数目为3 0 3 5 0 个，总面积相当于中国与印度国土面积之和，占 地球表面积的8 8 3 。” 通过国家立法而建立起来的国家公园和国家公园制度，诞生在美国、英国及英 国在海外的殖民地，并经过近3 0 年的缓慢发展，逐渐扩展到欧洲大陆。瑞典在1 9 0 0 e 永生，载于中国国t 资源报2 0 0 6 年i 月2 4 日出版。 1 2 从田外田家公园制度看我国风量名胜区的保护 年设立了8 座国家公园，在1 9 1 4 年设立了1 座国家公园。前苏联在十月革命后设立 了4 个自然保护区，而比利时和意大利等人口较密集的欧洲国家，则仿效英国的做 法，纷纷在海外殖民地设胃国家公园。1 9 2 5 年，比利时在刚果设立了阿尔贝国家公 园。1 9 2 6 年，意大利在索马哩设立国家公园。法国在非洲的马达加斯加和东南亚， 荷兰则在印度尼西哑等地设置类似的国家公园或自然保护区。这时期，英国进一 步将海外殖民地的国家公园体制扩展到斯咀兰卡、苏丹和埃及等地。上述国家公园 的建立，形成了早期国家公园建设的高潮。 2 1 2 早期的国家公园多出现在发达国家，但在近几十年来发展中 国家发展较快 早期的国家公园多出现在发达国家，在发展中国家推广自然保护思想则要晚得 多。但是2 0 世纪以来，发展中国家的国家公园建设蓬勃发展。印度的自然保护事业 起步相对其他发展中国家来说较早，1 9 3 5 年，印度就建立了亚洲第一个自然保护区 科伯特国家公园。2 0 世纪7 0 年代中期以后，大多数新建的自然保护区都位于发 展中国家。1 9 8 5 年，国际自然保护联盟公布的一份名单表明，当时有3 5 0 0 多个自然 保护区分散在1 3 6 年国家和地区。这些保护区的面积加起来相当于印度、巴基斯坦 和孟加拉国三国面积的总和。在这些保护区中，国家公园占总数量的一半以上，其 余大部分都是野生动物保护区。 位于北非的埃及1 9 8 3 年建立了其第一个国家公园保护两奈半岛南端红树 林和珊瑚礁的拉斯穆罕默德国家公园。目前埃及国家公园已经发展到1 7 个，占国土 面积的7 4 。在拉丁美洲，阿根廷足建立国家公园最早的国家。目前在拉丁美洲拥 有各类保护区近2 0 0 0 个，占地区总面积的1 0 ，其中有3 4 个自然保护区拥有世界上 其他地区绝无仅有的物种，它们主要分布在巴西、秘鲁和哥伦比亚。哥伦比哑和秘 鲁足世界上鸟类品种最为丰富的国家。另外，哥伦比亚还拥有世界上10 i 的动物和植 物物种。 2 1 3 国家公园成为全人类共同的永恒事业 当历史的时针指向2 1 世纪，自然保护的浪潮再一次席卷整个世界。自1 9 9 2 年 联合国环境与发展大会之后，各国纷纷加入到制定保护生物多样性的( 2 1 世纪议程 的行列中。 1 0 0 多年来，国家公园的理念，逐渐为世界各国所接受，并从单一的国家公园概 念衍生出“国家公园和保护区体系”、“世界遗产”、“生物圈保护区”等相关概 念。各国根据自己的特点和条件建立起自己的国家公园系统。尤其近几十年来，国 家公园的发展更为迅速，已成为全人类的一种标志，也是人们精神文化生活中不可 分割的组成部分。 2 2 几个重要国家的国家公园制度 2 2 1 美国国家公园制度 美国是最早建立国家公园制度的国家，一股都认为国家公园这一概念是由美国 艺术家乔治卡特林首先提出的，当时适值美国西部大开发正进行的如火如荼，乔 治在旅行途中对于由于大开发而给印第安文明以及生态环境带来的破坏感到忧虑， 于是提出“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园 从置外国家公园制度看我田风量名胜区的保护 一个国家公园，其中有人也有野兽，所有一切都处于原生状态，体现着自然之荚。” 他为经济正处于上升状态的美国公民描绘了一个人与自然和谐相处的美好状态，满 足了正处于工业莺压下的人们对于自然向往的心理，于是许多有识之士积极推进建 立国家公园的进程，终于于1 8 7 2 年建立了美国也是人类历史上第一个国家公园 黄石国家公园，这事实上也为人类历史的发展掀开了崭新的一页，可以说是对可持 续发展理念的最早实践。 不过国家公园仅仅是美国国家公园体系的一部分，在荚固国家公园同国家公园 体系是有区别的。国家公园体系泛指由荚国内政豁国家公园管理局管理的陆地或水 域，包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地等；而国家公园仅指面积 较大的自然地区，自然资源丰富，有的也包括一些历史遗迹。目前荚国的国家公园 体系包括2 0 个分类，3 7 9 个单位；总占地面积为3 3 7 4 万平方米，占美国国土面积 的3 6 4 ：而困家公园育5 4 个，面积约2 0 万平方米，占国家公园体系面积的6 0 。 美国国家公同制度实际上就是国家公园体系制度，其适用范围并不仅限于国家公园。 在本文中，笔者拟仅对国家公园进行讨论。 在美国困家公园的建立必须遵循三个标准：全国性、适宜性以及可行性，这三 个标准在法律黾是有明确规定的”。全国性是指国家公园必须在全国范围内拥有独特 型和典型性；适宜性是只对要建立国家公园进行论证以证明建立国家公园是否可以 从想法成为现实。美国的法律对这三个标准都做了明确具体的规定，使其更具有可 操作性，在进行评定时也更方便，容易落到实处。这三个标准足国家公园制度总的 指导思想，在荚国，对国家公园进行直接管理的机构是国家公园管理局。该局于1 9 1 6 年成立，设立了7 个地区局，以州界来划分管理范围，地区局下设1 6 个支持系统， 将生态环境和资源类似的公园列为一组进行管理。该局于1 9 9 5 年进行了一次改革， 更能适应新的情形。管理局的宗旨是切实保护好国家公园的自然景观资源和人文景 观资源，把国家公园当作大自