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浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 摘要 中国共产党十七大提出的探索实行职能有机统一的大部门体制预示着我国 向加快行政管理体制改革、建设服务型政府迈出了关键性的一步。深化地方行政 管理体制改革是推进我国整个行政改革不可缺少的组成部分，在国务院已经实行 大部门体制的背景下，探讨地方政府推进大部门体制的进路就成为当务之急。 本文首先对大部门体制内涵、特点、作用和实行大部门体制的原因进行分析。 其次，通过对地方行政管理体制的历史考察，指出地方行政管理体制的存在的机 构臃肿、职能交叉、条块分割、运行枧割不健全等深层次问题，进而指出造成这 类问题的原因。最后，结合大部门体制的特点和地方行政管理体制存在的问题， 指出地方行政管理体制推行大部门体割改革的进路，通过优化组织结构、建立中 央和地方分权体制、强化部门协调机制、加快法制化进程等各个方面来推动地方 行政管理体制改革 关键词：大部门体秘地方行政管理体制改革进路 浙江大学硕士论文 大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 a b s t r a c t t h e17 t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p cp u tf o r w a r dt oe x p l o r eas u p e rm i n i s t r ys y s t e mw i t h o r g a n i ca n du n i f i e df u n c t i o n sw h i c hi n d i c a t e st h a tc h i n ah a st a k e nac r u c i a ls t e po ns p e e d i n gu p t h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n db u i l d i n gas e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t t h er e g i o n a l a d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mi sa ni n d i s p e n s a b l ec o m p o n e n to ft h ew h o l ea d m i n i s t r a t i v er e f o r m w h e nt h es t a t ec o u n c i lh a sa l r e a d ys t a r t e ds u p e rm i n i s t r ys y s t e mr e f o r m ，l a c a lg o v e r n m e n t p r o m o t es u p e rm i n i s t r ys y s t e mr e f o r mb e c o m eat o pp r i o r i t yt a s k t h i sd i s s e r t a t i o ns t a r t sf r o mt h ea n a l y s i so ft h ec o n t e n t , c h a r a c t e r i s t i c s ，f u n c t i o n so fs u p e r m i n i s t r ys y s t e ma n da l s on e c e s s i t yf o ra d o p t i n gs u p e rm i n i s t r ys y s t e m t h e n ，a f t e rr e s e a r c h i n g t h er e g i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mi nah i s t o r i c a lp e r s p e c t i v e ，it r yt oa n a l y s e st h a tt h e o v e r s t a f f e do r g a n i z a t i o n s ，o v e r l a p p i n gf u n c t i o n s ，b l o c ks e g m e n t a t i o na n dp o o ro p e r a t i n g m e c h a n i s ma r em a j o rp r o b l e m so fr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m a n dip o i n to u tt h er e a s o n s c a u s i n gt h e s ep r o b l e m s a tl a s t ，b a s e do nt h ec h a r a c t e r i s t i c so fs u p e rm i n i s t r ys y s t e ma n dt h e p r o b l e m so fr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，it r yt op o i n to u tt h a th o wt h er e g i o n a la d m i n i s t r a t i v e s y s t e mr e f o r m a d v a n c e s u p e rm i n i s t r ys y s t e m i n o r d e rt o a c c e l e r a t i n g t h e r e g i o n a l a d m i n i s t r a t i v e s y s t e mr e f o r m ，t h e r ea r e f o u rm e t h o d s ，o p t i m i z i n go r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ， s e p a r a t i n gp o w e r so f t h ec e n t r a la n dl o c a li n s t i t u t i o n s ，s t r e n g t h e n i n gc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m sa n d s p e e d i n gu pt h el e g a ls y s t e mp r o c e s s k e yw o r d s ：s u p e rm i n i s t r ys y s t e mr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mp a t h i l 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝婆盘堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 婵醐：7 蚀胁日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝姿盘堂有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝姿盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学僦文储躲胁他 一叩年妒月秽日 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 1 导言 1 1 研究背景与意义 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧 的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继进行了声势浩大的行政 改革运动，并采取了一系列改革措施。这些措施因西方各国政治制度和文化传统 的差异而略有不同，但是，从关注政府公共组织内部改革，并突出政府与社会、 市场关系方面改革的角度来看，西方行政改革的内容基本归纳为三个方面：第一， 社会、市场管理与政府职能的优化；第二，社会力量的利用和公共服务社会化； 第三，政府部门内部的管理体制改革。1 在针对政府内部管理体制改革方面，西 方国家主要采取了建立完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织机构改 革，公共人事制度改革，提供服务质量以及改善公共机构形象等内容。西方国家 开展行政改革的动因，如经济全球化、信息化对各国带来的压力与挑战、公众对 政府期望的提高、政府职能结构不合理等问题也不同程度地对我国现阶段行政改 革产生冲击。因此，在承认西方国家与我国发展的阶段性的同时吸收西方国家当 前的改革经验，对完善我国行政管理体制改革产生积极的推动作用。 自改革开放以来，我国行政改革已经走过了2 0 多个年头，分别在1 9 8 2 年、 1 9 8 8 年、1 9 9 3 年、1 9 9 8 年和2 0 0 3 年进行了五次大的行政管理体制改革，在这 一过程中，政府职能转变迈出重要步伐，市场配置资源的基础性作用显著增强， 社会管理和公共服务得到加强；政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改 善；科学民主决策水平不断提高，行政监督进一步加强。但是，面对改革开放的 新形势新问题，现行行政管理体制仍然存在一些深层次的问题。如政府职能转变 还没到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职 责交叉、权责不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约 机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象依然存在。2 这些问题制 约了我国经济社会的发展，因此，必须总结五次行政管理体制改革经验与教训， 1 参见周志忍：当代国外行政改革比较研究【m 】，国家行政学院 i ；版社，1 9 9 9 年版，第3 0 一3 7 页。 2 中国共产党第十七届中央委员会第一二次会议通过：关于深化行政管理体制改革的意见【j 】，公共行政 2 0 0 8 年第5 期。 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 深化行政管理体制改革势在必行。 “加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协 调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低 行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”党的十七大报告中 关于探索实行职能有机统一的大部门体制这一全新提法，表明在新的历史条件 下，适应市场经济发展、构建服务型政府需要，我国向加快行政管理体制改革、 建设服务型政府迈出了关键性的一步。而十一届全国人大一次会议通过的国务院 机构改革则标志着大部f - j j 本, 4 改革进入了实质性的操作阶段。改革后，除国务院 办公厅外，国务院组成部门设置2 7 个 那么，究竟何谓大部门体制，为什么要实行大部门体制，国外的实践如何， 在中国实行大部门体制具备哪些条件同时又存在哪些阻滞因素，以及推行大部门 体制的路径选择都是我们需要思考的问题。深化地方行政管理体制改革是推进我 国整个行政改革不可缺少的组成部分，尤其是国务院已经实施大部门体制的情 况，探讨地方政府如何推进地方政府行政管理体制改革，如地方政府是否实行大 部门体制? 地方政府具有实行大部门体制有其客观必然性和内在动力吗? 地方 政府如何构建大部门体制? 回答这些问题，不仅对地方机构改革有重要意义，对 整体行政改革，乃至对政治体制改革都具有十分重要的意义。 研究大部门体制与地方行政管理体制改革的进路，有利于明确地方行政改革 的总体方案，深化地方行政管理体制改革，有着重要的现实意义。 一、明确地方政府行政管理体制改革的基本思路。虽然过去几次的地方行政 管理体制改革在职能转变、精简机构等方面取得一定的成效，但是，地方政府部 门机构过多、职能交叉、部门本位主义等突出问题一直没有得到很好的解决，其 原因就是地方行政管理体制改革没有从整体上把握，行政体制改革的总体思路不 够清晰。 二、揭示地方政府行政管理体制改革过程中存在的问题，推进责任政府建设。 地方政府行政管理体制普遍存在部门过多、职能交叉、部门本位主义等突出的问 题。在政府职能社会化程度较高的地区，实行大部门体制改革的地方政府有利于 减少部门之间职能交叉，打破原有的部门壁垒，提高政府的行政效率。同时，有 利于完善这些地方政府公共治理结构，实现决策、执行、监督分开。实行大部制 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 本身就要求实行决策、执行、监督分开决策、执行、监督的分离有利于落实政 府部门的“问责制”，建设责任型政府。 三、有利于进一步理顺新时期中央、地方关系。研究大部门体制和地方政府 行政管理体制改革，离不开中央和地方政府关系的考察。大部制改革曾经在我国 的浦东、海南省、顺德、石狮等地试点，但是最后收效甚微，主要原因就在于中 央和地方间的纵向政府间关系没有理顺，传统体制下形成的“职责同构”模式仍 然得以保留，即纵向的、不同层次的政府在职能、职责和机构设置上高度统一和 雷同。3 不同层级政府间实行层层机构的对口设置在一定程度上压缩了地方政府 自主创新的空间，导致地方政府的自主创新最终归于失败。因此，如果中央不实 行大部制，地方政府往往较难实行；如果实行的话，会造成“上面千根线，底下 一根针”的局面。4 因此，大部门体制需要自上而下的改革，中央实行大部门体 制，将会推动地方政府行政管理体制改革。 此外，相对于经济体制改革和社会体制改革，我国的政治体制改革相对滞后。 地方行政管理体制改革势必推动我国行政管理体制改革乃至政治体制改革的发 展。 1 2 理论资源 1 2 1 公共行政组织理论 公共行政组织理论是关于公共行政组织的构成、建立、运行和发展规律的知 识体系。西方对公共行政组织理论的研究比我国要早的多，随着人类公共行政组 织的不断演进，以行政组织为研究对象的公共行政组织理论也经历了一个漫长的 发展演变过程。系统的公共行政组织理论自2 0 世纪初形成以来，已经经历了从 古典行政组织理论、新古典行政组织理论到现代组织理论的发展历程。 1 2 1 1 古典行政组织理论 古典行政组织理论直接综合和借鉴了一般组织理论，特别是企业组织理论的 3 张紧跟：纵向政府问关系调整：地方政府机构改革的新视野【j 】，中山大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年第2 期。 4 施雪华、孙发锋：政府“大部制”面面观【j 】，中国行政管理2 0 0 8 年第3 期。 浙江大学硕士论文 大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 方法和成就，其代表认为主要有泰勒、法约尔、韦伯等人泰勒是科学管理的倡 导人，被人尊称为“科学管理之父”。法约尔则提出了适用于包括经济、行政、 军事与宗教组织在内的一般组织管理理论。与泰勒相比，法约尔注重的是组织“管 理人员的管理方式的讲究”，而后者则是“注重基层人员的工作方式的改进”行 政组织学派的另一位大师级人物韦伯从纯理论角度提出了理想的行政组织体系。 这种官僚模型具有明确的职务和权利等级，专业化程度高，分工明确，制度规范。 韦伯认为，理想的组织模型是超越了人事因素的普遍适用的高效率组织形式。对 个人的感情和个性因素不予考虑。值得一提的是，美国的怀特、古利克、和英国 的厄威克对古典行政组织理论进行了进一步系统化、条理化，使之成为更加完整 的组织理论。 应当说，古典行政组织理论把专业化分工原理广泛地引入组织管理中，从制 度规范的角度研究行政组织，提出了一系列具有规范性的组织建设原则。该理论 试图通过管理过程中的各个环节的分析来求得组织效率的提高，并把严格的制 度、科学的程序和明确的奖惩作为达到这一目标的主要方法和途径，并认为，理 想的行政组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权 责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。尤以科层制最有代表性。 但古典行政组织理论只侧重于对组织内部的静态研究，强调等级、命令和服从， 忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化以及组织成员的社会需求，缺乏 实用性。 1 2 1 2 新古典行政组织理论 新古典行政组织理论是以古典行政组织理论为基础，该理论以组织中的人的 问题为中心，从动态的角度和社会心理方面研究人的因素和行为对组织的影响及 其相互关系。其主要特点有：在集权与分权的关系上主张分权；在组织形式上倾 向于扁平形的组织，主张部门化；在组织结构方面，提出了“非正式组织”概念， 承认并重视与非正式组织同存的组织结构。 新古典行政组织理论以社会心理学以及行为科学的理论为依据，相比与古典 行政组织理论，更加注重人际关系、工作满意、工作生活质量、组织的激励措施 等有关的社会心理因素的研究，而且更强调人的高层次需要和内在激励的作用， 而不是提倡以严格管理、金钱、强制性服从等外部条件来调动人的积极性。该理 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 论认为，产生满意和追求效率的组织不是官僚组织，而是一种鼓励人们民主团体 决策的组织。组织只有给予人们自我实现或满足高层次需要的机会，才能取得更 高的效率。新古典行政组织理论在很多方面弥补了古典行政组织理论的不足，丰 富了行政组织理论的研究内容和范围，但是，他们多是抽象研究人的本性和人的 行为，没有将其与组织条件、外部环境、社会制度或者生产关系联系起来，因此 存在局限性。其代表人物有巴纳德、梅奥、马斯洛、赫茨伯格、麦格雷戈等。 1 2 1 3 现代行政组织理论 现代行政组织理论注重对行政组织的系统性、生态性、权变性的研究。特别 是系统论的创立与发展为组织理论研究注入了新的活力。现代组织理论包括菲德 勒的权变控制组织理论、卡斯特的系统权变行政组织理论、本尼斯的组织发展理 论和里格斯的生态行政组织理论等。 现代行政组织理论不再把组织看作一个封闭的、孤立的团体，而是把行政组 织视为由若干个具有相互依赖与相互影响的部分所构成的一个系统，并且是与内 外环境密不可分的一个开放系统，强调行政组织的功能与结构应与行政组织的外 部和内部环境相适应，并随着内外环境的变动，而不断地进行修正和调整。因此， 现代行政组织理论既注重行政组织的静态研究，也注重组织的动态研究，更注重 行政组织与内外环境适应性的研究，使西方行政组织理论研究进入了一个新的阶 段。但是，现代行政组织理论只强调行政组织被动地适应环境，很少研究组织如 何促进环境的改变。 自2 0 世纪8 0 年代以来，新公共行政学组织理论、虚拟组织、学习型组织、 网络组织的涌现，标志着人们正在试图探寻一种优于官僚制行政组织的新型行政 组织，以适应当今高速发展的信息时代。公共行政组织发展的历程也说明了行政 组织理论的发展并没也不可能达到顶点，随着历史的发展，它的内容将更加丰富、 全面。 1 2 2 新公共管理理论 新公共管理理论5 是2 0 世纪8 0 年代以来在英国、美国等国家出现的行政改 5 新公共管理理论源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和发展中困家。正如 著名公共管理学家胡德( c a h o o d ) 所说，新公共管理并彳i 足由英固单独发展起来的，而是7 0 年代中期以 后公共管理领域中d j 现的一种显著的圆际性趋势。c a h o o d “a p u b l i cm a n a g e m e n tf o r a l ls e a s o n ”t j ， p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，6 9 ( s p r i n g ) ，1 9 9 1 ，3 1 9 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 革的指导理论，它是对公共选择理论的发展1 9 9 1 年，英国公共管理学者胡德 ( c a h o o d ) 归纳了新公共管理的七个基本特征：推行职业化管理；标准化和 绩效测量；产出而非过程控制；权力分散化；竞争；引入私人部门管理技术；节 约和效率。6 1 9 9 2 年美国“重塑政府”理论的代表人物戴维奥斯本和特德盖 布勒在( ( 改革政府：企业家精神如何改革着公营部门一书中，将新公共管理改 革的原则概括为十个方面：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。社区拥有 的政府：授权而不是服务。竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。 有使命的政府：改变照章办事的组织。讲究效果的政府：按效果而不是按投人 拨款受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。有事 业心的政府：有收益而不是浪费。有预见的政府：预防而不是治疗。分权的 政府：从等级制到参与和协作。以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。 这十条原则就是两位作者理解的“新公共管理”的内涵。7 1 9 9 5 年，经济合作 与发展组织( o e c d ) 概括出世界范围内新公共管理运动的八个基本特征：权力 转移，提高灵活性；确保绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供回应性服 务；改善人力资源管理；优化信息管理；提高管制质量；加强中央指导而非干预 的职能。8 可以看到，不同的学者对新公共管理有不同的理解，但是不管怎样理 解新公共管理，这些理论都是对传统公共行政的挑战和反思。新公共管理的基本 观点主要有： 第一，政府应该起掌舵而不是划桨的作用，利用非政府组织和私人部门的力 量来提供公共服务。 第二，公共部门和私营部门在管理上没有本质的区别，并认为私营部门管理 水平比公共部门要先进的多，因而主张引进市场竞争机制和私营部门成功的管理 经验和手段，如项目招投标、质量管理、使用者收费、合同外包、目标管理等， 实现公共服务的市场化与社会化。 第三，政府服务以顾客为导向，加强政府对社会公众的回应性。 第四，新公共管理主张通过分权来改进公共部门的工作。即围绕决策权和执 。c a h o o d “ap u b l i cm a n a g e m e n tf o ra l ls e a s o n ”f j l ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，6 9 ( s p r i n g ) ，1 9 9 1 ，3 - 9 。 荧戴维奥斯本、特德盖布勒改革政府：企业精神如何改革着公共部门【m l ，上海译文出版社， 1 9 9 6 年。 8 转引自唐铁汉主编：中国公共管理的重大理论与实践创新 m i ，北京大学 l ；版社，2 0 0 7 年9 月，第7 6 页。 6 浙江火学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的迸路 行权的分离，一些国家将政府部门分解成决策部门和具有特定服务功能的执行机 构，通过签订责任书等方式，明确执行机构的责任范围、工作目标及考核标准。 英国、澳大利亚、瑞典、新加坡等都采取了相关做法。中央政府还将更多的事权、 财权、法规制定权等下方给地方政府，使之拥有更大的权力和自主性。9 第五，新公共管理由注重工作过程转向注重结果与产出，对工作结果进行绩 效评估。此外，新公共管理通过雇员制、以工作实绩为依据的绩效工资制等手段 加强对公共人力资源的管理与开发。 从公共选择理论和新公共管理理论( 管理主义) 的基本观点来看，它们的共 同点是尊崇市场力量、市场作用、市场机制。两者的主要区别在于：公共选择关 注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量 解决政府面临的困境；新公共管理( 管理主义) 的重点仍然是政府公共部门内部， 主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。一位德国学者说，“尽管新公共管 理也主张政府活动向外部转移如合同出租，但它更关注的是公共部门的内部理性 化。一l o 1 2 3 治理理论 自从1 9 8 9 年，世界银行首次使用“治理危机”( c r i s i si ng o v e m a n c e ) 一词后， 治理便被广泛运用于政治发展研究中，治理理论迅速成为当今的显学，并被许多 国家用来指导本国的行政改革实践。 关于治理的概念，目前可谓众说纷纭。罗伯特罗茨整理出国际学者对治理 的不同用法，即作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的 治理、作为善治的治理、作为社会一一控制系统( 没有中心的社会) 的治理、作 为自组织网络的治理。1 1 在各种定义中，全球治理委员会的表述具有很大的代表 性和权威性该委员会于1 9 9 5 年对治理作出如下界定：治理是或公或私的个人 和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它有四个特征：治理不是一套规则 条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和 为基础；治理同时涉及公私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于 9 转引自陈广胜：走向善治中国地方政府的模式创新【m 1 ，浙江大学出版社，2 0 0 7 年，第9 4 页。 m 岗：基忍：当代国外行政改革比较研究f m 】，周家行政学院j j ；版社，1 9 9 9 年版，第2 5 、2 6 页。 【英】罗伯特罗茨：新的治理【j 1 ，载于俞可平主编：治理与善治，社会科学文献j 版社2 0 0 0 年版， 第8 7 页。 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 持续的相互作用。1 2 笔者在一些对治理德权威定义的基础上，将治理理论主要概 括为以下几个方面： 第一，治理主体的多元化。传统统治天然地将政府组织视为中心和主体，而 治理则认为在公共管理中，政府并不是唯一的主体，公民个人、私营部门、非政 府组织等同样也是公共服务管理的主体，它们共同承担着公共事务治理的责任。 事实上，在环境保护等领域，非政府组织等第三部门具有比政府更大的优势。 第二，各主体间界限的模糊性。治理主体间的界限存在一定的模糊性，从 而超越了传统国家与社会、政府与市场的二元对立，更加强调国家对社会的依赖 关系。 第三，治理是一个上下互动的管理过程，强调管理对象的参与。统治的权力 运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，对社会公共事务实行单一向度 的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关 系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。 第四，管理方式和管理手段的多样性。在公共事务的管理中，政府应当利用 各种治理工具来达到其善治的目的，比如政策网络、社会参与网络等，政府应该 运用各种可行的办法来达到公共事务的良好管理。 因此，治理理论追求的是一种社会各单元( 政府、市民社会组织、企业和个 人) 共治的局面，旨在探讨公共事务治理的多样性。如果说新公共管理理论主要 关注公共部门对市场机制和企业管理技术的引进，那么治理理论的兴起，进一步 拓展了政府改革的视角，它对现实问题的处理涉及政治、经济、社会、文化等诸 多领域。 1 3 研究综述 1 3 1 关于大部门体制的研究 以党的十七大召开为分界点，我国的大部门体制研究呈现出完全不同的研究 态势。在十七大召开之前，国内缺乏对大部门体制的专门研究，对西方发达国家 坨朱德米：网络状公共治理：合作与共治【j 】，华中师范大学学报( 人文社会科学版) 2 0 0 4 年第2 期。 8 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 普遍采用的大部门体制的做法没有专门的论述，只有在少数几篇论文中有所涉 及。1 3 而对我国大部门体制的论述更是凤毛麟角1 4 ，但是对大部门体制改革的原 因、优势以及大部门体制应该注意的问题没有就进行论述。 在十七大报告提出大部门体制后，国内相关学者立即对大部门体制的内涵、 改革逻辑、现实意义、发达国家的改革经验、推荐策略等问题展开了讨论。以现 有的成果为基础，笔者认为，国内学者对大部门体制论述可以从两个方面来概括： 理论层面和实践层面。 从理论层面来看，相关学者对大部门体制的内涵、理论基础和现实原因、作 用和缺陷、推进策略上进行了讨论。汪玉凯认为，所谓大部门体制，或者大部制， 就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中， 由一个部门统一进行管理，最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管 理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。”众多学者都主要是从社会 主义市场经济体制深层次的需要和深化行政管理体制改革两个方面来论述实行 大部门体制的原因。1 6 在对大部门体制的作用的分析上，辛传海指出，实行大部 门体制能有效抑制部门利益的膨胀、切实解决政府部门职能交叉、多头管理的矛 盾、加强官员问责制的实施。1 7 在大部门体制的推进策略上，贾凌民、胡仙芝从 政府职能的角度，认为政府职能的发展变动性决定了机构改革必然是一个动态的 循序渐进的过程，推行职能统一的大部门体制，需要在整合职能、归并机构、优 化机制的基础上才能运行。” 另外，就目前的研究现状来看，学者对大部门体制的研究基本集中在中央政 府层面，而对大部门体制改革背景下的地方政府行政管理体制改革缺乏研究。江 海松、徐小鸥在分析我国县级机构设置现状后，进而提出县级机构统筹设置的原 1 3 相关论述参见左然：国外中央政府机构设置研究i j 】，中国行政管理2 0 0 6 年第4 期；董武：日本 的行政改革及j 启示【j 】，北京行政学院学报2 0 0 5 年第6 期；周宝砚：西方国家改革政府机构的几点 经验阴，唯实2 0 0 1 年第3 期；陈捷：西方国家行政机构改革的趋势及其启示，福州党校学报2 0 0 3 年第3 期。 h 相关论述参见张弥、周天勇：行政体制改革的问题和教训及j e 迸一步改革的思考【r l ，科学社会主义 2 0 0 6 年第6 期；熊文钊：政府机构改革的基本思路【j 】，嘹望2 0 0 7 年第4 l 期；傅大友、袁勇志、芮 国强：行政改革f _ ，- z - 0 度创新【m 】，上海三联书店，2 0 0 4 年5 月版，第2 7 0 页。 b 汪玉凯：火部制改革：从“九龙治水”到“一龙治水”【j 】，公共行政2 0 0 8 年第2 期。 埒相关论述参见熊文钊：“大部门”前瞻【j 】，嘹望2 0 0 7 年第5 0 期；吴永、刘飞：关于我图大部门 体制改革的理论探讨【j 】，理论导刊2 0 0 8 年5 月；王叫方：“火部制”改革研究综述及前瞻【j 】，当 代社科视野2 0 0 8 年第2 期。 辛传海：对我国行政管理实行犬部门体制的思考【j 】，云南行政学院学- 1 ；i ) 2 0 0 8 年第2 期。 疆贾凌民、胡仙芝：实行人部f - f l ；制与转变政府职能f j 】，中国行政管理2 0 0 8 年第4 期。 9 浙江大学硕士论文 大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 则，最后提出了县级机构统筹设置与改革的初步设想：党政部门之间的整合、党 群机构之间的整合、政府部门之间的整合以及其他党政机构的调整。1 9 这是对大 部门体制改革下地方机构设置的针对性的论述，但在实行机构设置同时，作者没 用对机构设置的相关配套设置加以论述。 从实践层面上看，主要包括两个方面，一是西方发达国家实行大部门体制的 现状及其经验，二是中国地方政府在实行大部门体制改革的探索。 对西方发达国家实行大部门体制的经验研究，从发达国家政府机构的基本架 构来看，国内学者着重考察了西方发达国家内阁部门的机构的数量和部分国家的 大部门探索。2 0 倪星对英国与法国大部门政府体制的实践进行了分析，指出了一 些富有启发性的经验：市场经济的完善使有限政府成为可能；社会自治的发育有 效承接了政府职能的让渡；强化部门内外协调，注重政府职能的更新；进行配套 改革，从体制和机构方面支撑大部制的运作，从而为我国的大部门体制改革提供 借鉴。2 1 在我国，以往的机构改革过程中也有实行大部门体制的尝试，例如2 0 0 3 年 在整合内贸部的基础上组建了商务部，实行内贸外贸的综合管理，这就是比较典 型的大部门体制的例子。2 2 地方政府层面上，我国上海浦东、成都、深圳、海南、石狮等沿海经济发达 地区和卓资、华容、随州等内地典型地区在不同程度上开展了实行大部门体制的 探索。以上各地区对政府机构普遍采用了大系统的管理模式，例如浦东新区设立 社会发展局，一个局的职能相当于其他地区的民政局、教育局、文化局、计划生 育办公室、体委等众多部门的职能之和，有的还对职能相似的党政部门合一。具 有代表性的文章主要有： 张紧跟2 3 在考察了福建石狮、内蒙卓资、海南省等地方政府的机构改革案例， 认为当代中国政府机构设置改革陷入困境的深层次原因在于没有理顺纵向政府 1 9 江海松、徐小鸥：县级机构统筹设置与大部门体制改革【j 】，党政干部论坛2 0 0 8 年第3 期。 2 0 相关论述参见宋世明：发达围家政府火部门体制评析【j 】，国际资料信息2 0 0 8 年第3 期；朱光磊、 贾义猛：“人部门体制”不能包治r i 病【j 】，中围报道2 0 0 8 年第3 期；赵园园：论实行大部门体制 【j 】，江海纵横2 0 0 8 年第2 期；上p q 方：“大部制”改革研究综述及前瞻【j 】j ，当代社科视野2 0 0 8 年第2 期；倪星、付景涛：大部门体制：英法经验0 中国视角【j 】，天津行政学院学报2 0 0 8 年第1 期； 南开大学刷恩米政府管理学院课题组：火部门体制的国际f 踌搭【j 】，嘹望2 0 0 8 年第5 期。 2 1 倪星：英法大部门政府体制的实践与启示【j 】，中国行政管理2 0 0 8 年第2 期。 2 2 沈荣。仁：积极稳妥推进大部门体制改革【j 】j ，前线2 0 0 8 年4 月。 孙张紧跟：纵向政府问关系调整；地方政府机构改革的新视野【j 】，中山大学学报，2 0 0 6 年第2 期。 1 0 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 间关系，形成了政府间机构设置整齐划一的结构。同时对比发达国家以及深圳、 顺德等地的实践，指出地方政府机构设置多样化与国家的统一管理并不矛盾。付 小随2 4 通过比较深圳市、顺德市等政府内生型改革模式与湖南华容县、内蒙卓资 县政府外推型改革模式的比较，认为，内生型地方政府行政管理体制改革能够积 极地促进地区发展竞争力的提高，而外推型的地方政府管理体制改革则不利于地 区发展。 1 3 2 关于我国地方行政管理体制改革的研究 学术界对我国行政管理体制改革的理论和实践进行了大量的研究，取得了众 多的研究成果。需要提及的是，国家行政学院薄利贵教授早在8 0 年代末就开始 地方政府的比较研究，而北京大学政府管理学院谢庆奎教授出版了国内最早的 中国地方行政管理丛书，对政府结构、政府功能、政府运行、政府发展理论 均有深入探索。特别是对地方政府进行实证的研究，对于推动政府理论研究和政 府改革有重要的意义。另外，中国人民大学毛寿龙教授在其( ( 中国政府功能的经 济分析、地方政府机构改革应着眼于治道变革、机构改革与治道变革等论 著中从“政府治理”、“善治”的角度对政府组织内外部关系规则的分析，以及对 中国政府改革自身运行方式的分析，都有新鲜见解。 涉及行政管理管理体制改革，我们首先要对行政管理体制的内涵有清晰的认 识。行政管理体制，通常也可称为行政体制，是指“国家行政机关的设置、职权 的划分和运行制度的总称。主要体现在国家行政机关的设置上。”2 5 有学者 从“政府”这一概念入手，把行政管理体制做了广义与狭义的区分，认为广义的 行政管理体制涉及与国家公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关 系，并以这些法权主体相互关系的改变或调整为体制的核心内容，而狭义的行政 管理体制特指狭义政府为中心的行政系统2 6 谢庆奎认为，行政管理体制是指在 国家行政管理活动中所采取的基本组织结构形式以及制度与方法的统称。它包括 国家的行政权利体制、行政组织体制，公务员管理体制、行政区域体制等。2 7 因此，对行政管理体制的认识，学者一般都认为行政管理体制所涵盖的面比 2 4 傅小随：地区发展竞争背景下的地方行政管理体制改革【j 1 ，管理世界2 0 0 3 年第2 期。 2 5 中国大百科全书政治学卷【m 】，中国人百科全书出版社，1 9 9 2 年版，第4 1 3 页。 2 6 张国庆：行政管理体制改革及政治体制改革的异同【j 】，中国行政管理，1 9 9 4 年第4 期。 2 7 谢庆奎：政治改革与政府创新 m i ，中信出版社，2 0 0 3 年版，第2 5 7 负。 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 较宽广，它包括行政权力分配、职能配置、机构设置、机制运行的改善以及环境 的变迁等。事实上，对于任何一个系统而言，它既包括一定的结构因素，同时又 建立在一定的运行机制基础上。从这个角度分析，行政管理体制也可以划分为两 个部分，即静态的结构体制( 如部门组织体制、中央与地方关系体制、行政区划 体制等) 和动态的运行机制( 如行政领导与决策体制、行政监督体制、公共财政 体制等) ，它们分别构成了行政管理体制的硬件系统和软件系统。 在深化地方行政管理体制改革的路径上，学者提出了很多可行的措施，比如 深化地方政府行政机构改革，切实转变政府职能；深化地方行政审批制度改革； 深化干部人事制度改革；深化地方行政监督体制改革等。 1 3 3 关于我国地方政府机构设置状况 以大部门体制的改革思路对地方行政管理体制进行改革，势必要涉及目前地 方政府机构设置状况。相对于中央政府，我国地方政府主要包括省( 自治区、直 辖市) ，地、市( 自治州) ，县( 自治县、县级市、直辖区) ，乡、镇( 民族乡) 四个层级。因本文的主要考察对象在省、市、县的行政管理体制改革，因此，着 重论述省、市、县的机构设置状况这主要是地方政府的纵向层级结构。 从横向的层级结构看，当前，我国地方政府机构过度强调“上下对口、左右 看齐”，结果每一级政府几乎同一模式，地方政府是中央政府的翻版，连基层政 府也“麻雀虽小，五脏俱全”。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织 法对县级以上各级政府就在同一款作了无差异的规定，导致中央和地方政府在 政府职能界定、职责范围和机构设置保持了高度的同构性。各级政府只关注权限 程度的大小，却不重视事权的分工，除外交权、军事权等为中央政府独占外，其 他各级政府的其他事权相差不大，所有的地方政府都是一个“小中央”，都要管 理所有事务。2 8 首先，从的党的组织看，由于中共中央在建立分级分类管理干部的同时，作 为配套措施，建立了对政府部门的归口管理制度，分别形成了组织人事、宣传文 教、政治法律、财经，外事和军事六大系统。以致地方党委的工作部门主要有组 织部、宣传部和统战部，纪律检查委员会等，这势必会与我国传统的“条块关系” 纠缠在一起，大大制约了行政机关的权威，使得一个部门不仅受上级“口”的领 2 8 陈广胜：走向善治中国地方政府的模式创新【m 】，浙江大学出版社，2 0 0 7 年1 0 月版，第2 0 8 页。 1 2 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 导，还要受到同级党委和政府的领导，这种多重领导、政出多门的体制在实践中 必然会分散公共权力的公共权威。 其次，地方人民政府内设机构一般分为综合性管理机构，如办公厅( 室) 、 计划委员会等；专业性管理机构，如交通厅( 局) 、农业厅( 局) 等。这些内设 机构在省级通常称厅、局或委员会，而在市、县政府则称为局或委员会。此外， 地方各级人民政府还有一些直属机构以及一些条条领导为主的双重领导机构，如 电力局、烟草局等。省市厅局级内设机构一般设处，有的还在处一下设科市局 级机构下设处或科。相对而言，省级政府的机构设置要多于市级政府，市级政府 要多于县级政府。2 9 1 4 研究思路与方法 1 4 1 研究思路 从目前学界研究的现状来看，对大部门体制的集中研究是以十七大为起点 的，学界对大部门体制的内涵、改革逻辑、现实意义、推荐策略等方面还未达到 共识。同时，学界对大部门体制的研究基本集中在中央政府层面，而对大部门体 制改革背景下的地方政府行政管理体制改革缺乏研究。对地方行政管理体制的改 革，缺乏整体性的概念框架，研究范围仅限于某一方面或从某一问题切入，至今 没有形成一套关于地方政府改革和地方治理的系统理论；二是研究的内容主要是 立足机构、体制、职能等，采用规范研究的手段，缺乏对地方政府的实证研究； 三是在对策研究上缺乏系统、可行的对策，不能满足实践的需要。 有鉴于此，本文将从大部门体制的内涵、特点、适用性和阻碍因素入手，探 讨地方行政管理体制采用大部门体制的条件。进而结合行政管理体制改革的历史 经验，考察西方发达国家和我国海南、深圳、富阳等地的大部门体制实践，指出 改革的经验与教训。在此基础上，通过对地方行政管理体制改革的目标的阐述， 结合地方政府实际发展状况，分析地方行政管理体制改革过程中存在的问题，最 后提出地方行政管理体制改革的进路。论文主要分为五个部分： 第一部分，导论，提出问题，说明现阶段研究大部门体制和地方行政管理体 2 9 谢庆奎、燕继荣、赵成根：中国政府体制分析【m 】，中国广播电视出版社，1 9 9 5 年1 1 月版，第1 0 4 页。 1 3 浙江大学硕士论文大部门体制与地方行政管理体制改革的进路 制改革的必要性；进行文献综述；表明研究思路和方法。 第二部分，对大部门体制进行概述，指出大部门体制的内涵、实行大部门体 制的原因、作用等相关问题 第三部分，通过对地方行政管理体制的宏观考察，进而指出地方行政管理体 制存在的问题，并揭示存在这些问题的原因。 第四部分，指出地方行政管理体制推行大部门体制改革的进路分析，分别从 优化组织结构、建立中央和地方分权体制、协调机制、加快法制化进程等各个方 面来推动地方行政管理体制改革。 第五部分，结语，探讨如何落实上述对策并进行展望 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 历史与逻辑相统一的方法。本文在把握我国中央和地方行政管理体制 改革的历史的基础上，揭示行政管理体制改革的得失，并结合西方发达国家大部 门体制的实践，然后运用逻辑的方法，摆脱历史上的偶然因素与干扰因素，对地 方政府行政管理体制实行大部门体制的适应性进行分析，最终找出我国地方政府 行政管理体制改革的方向。 ( 2 ) 个案研究与整体考察相结合的方法。本文将选取部分地区的大部门体 制改革为考察个案进行分析