（国际关系专业论文）90年代日本oda政策的调整.pdf

，? ，、o ，c 。 。) u u “ y 4 16 5 1 5 论文提要 本论文是将政府开发援助( o f f i c i a ld o v e i o p m c n ta ss is t a n c e ，即o d a ，下 同) 作为一种外交现象、特别是援助国外交政策的一部分，以2 0 世纪9 0 年代 日本o d a 的调整为论述对象，着重分析阐述9 0 年代日本o d a 政策的调整及其在 日本外交战略中的地位和作用。 i 战后的国际关系史，也可以看作是一部对外援助史。论起战后的国际关系， 无论是东西关系还是南北关系，对外援助都可算作是其中的焦点领域。毫不夸 张地说，在战后5 0 年之间，几乎没有哪个国家能够游离于由政府开发援助构筑 的国际关系之外。 尤其在日本，由于对内受到宪法等因素的限制及对外受亚洲国家的制约， 使日本除了对外援助以外难以采取更有效的其它外交手段、特别是军事手段来 达到它的对发展中国家、特别是对亚洲国家的外交政策目的，这使得o d a 政策 在整个日本外交政策中发挥着举足轻重的作用。 进入2 0 世纪9 0 年代以后，o d a 作为日本对外交往申的一张重要王牌，其 重要地位仍然没有丝毫动摇，而且，随着1 9 8 9 年日本的援助数额超过美国成为 世界第一大援助大国，对外援助在日本外交中的地位更是达到了巅峰只是面 r 临着9 0 年代内外形势的重大变化，这一政策也不得不从根本上进行调整和改 革。2 0 世纪9 0 年代的调整对实施了近半世纪的日本o d a 来说可以说是极其重 一、一 要的划时代的转折。7 “ 这次调整从根本上来讲是冷战后日本外交模式转变的结果。因此本文在首 先对9 0 年代o d a 的调整背景和调整内容进行详细论述后，将以9 0 年代日本外 交模式的转变为切入口来考察和分析9 0 年代日本o d a 政策所发生的这一系列重 大变化。 关键词：政府开发援助援助政策调整日本外交 中图分类号：d 83 1 3 、 h - _ o _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ ”“一“一一 a b s t r a c t t r e a t i n g o f f i c i a l d e v e l o p m e n ta s s i s t a n c e ( o d a ) a s a f o r e i g n r e l a t i o n p h e n o m e n a , e s p e c i a l l ya sp a r to f t h eo f f e r i n gn a t i o n s f o r e i g np o l i c y , t h i sd i s s e r t a t i o nf o c u s e so nj a p a n s o d a p o l i c yc h a n g e sd u r i n g t h e19 9 0 sa n de m p h a t i c a l l ya n a l y s e st h ec h a n g e st h e m s e l v e sa n d t h e i rs t a t u sa n df u n c t i o n sj a p a n sf o r e i g np o l i c y t h e p o s tw o r l d t w oh i s t o r yw a sa l s oah i s t o r yo ff o r e i g na s s i s t a n c e f o r e i g na s s i s t a n c ew a s a i m p o r t a n tp a r ti nb o t h e a s t w e s tr e l a t i o n sa n ds o u t h - n o r t hr e l a t i o n s i ti sn o te x a g g e r a t i n gt o s a yt h a t ，d u r i n gt h e5 0y e a r sa f t e rt h es e c o n dw o r l dw a r , a l m o s t n on a t i o nc o u l ds t a ya w a y 疗o m t h e o d a b e c a u s ej a p a nw a sr e s t r a i n e di n t e r n a l l yb yi t sc o n s t i t u t i o na n de x t e r n a l l yb yi t sn e i g h b o r s ， o d aw a sv e r ye f f e c t i v et o o l t oa c h i e v eg o a l si n c o n d u c t i n g r e l a t i o n sw i t h d e v e l o p i n g c o u n t r i e s ，e s p e c i a l l y a s i a nc o u n t r i e s t h u so d aw a sv e r y s i g n i f i c a n t i n j a p a nf o r e i g n p o l i c y i nt h e1 9 9 0 s ，o d ar e m a i n e dav e r yi m p o r t a n tl e v e r a g ei nj a p a n sf o r e i g np o l i c y w h a t s m o r e j a p a n b e c a m et h eb i g g e s td o n a t o ra n d f o r e i g na s s i s t a n c ea saf o r e i g np o l i c yt o o lw a s a t i t sp e a k i tw a sa f t e rf a c i n gt h eu n p r e c e d e n t e dc h a n g e si n t e r n a l l ya n de x t e r n a l l yt h a tj a p a n h a dt of u n d a m e n t a l l ya d j u s ta n dr e f o r mt h i sp o l i c y f o rt h ep o l i c yt h a tf u n c t i o n e dw e l li nt h e h a l f - c e n t u r y , t h e s ec h a n g e sw e r ee p o c h a l t h e s ec h a n g e sr e s u l t e df r o mt h es h i f t si n j a p a n sf o r e i g np o l i c yp a r a d i g m s s o ，a f t e r e l a b o r a t i n go nt h eb a c k g r o u n da n dc o n t e n to f t h e s ec h a n g e s ，t h i sd i s s e r t a t i o nw i l la n a l y s e sa s e r i e so f c h a n g e s h a p p e n e di n1 9 9 0 sj a p a n so d a p o l i c yf r o m t h ed e p a r t u r ep o i n to f f o r e i g n p o l i c yp a r a d i g ms h i f t s k e yw o r d s c l a s s 溺e a t i o nc o d e o f f i c i a ld e v e l o p m e n ta s s i s t a n c e ；a d j u s t m e n to fa s s i s t a n c ep o l i c y j a p a n sd i p l o m a c y d 8 3 1 3 论文视角 9 0 年代日本o d a 政策的调整 本论文是将政府开发援助( o f f i c i a ld e v e l o p m e n t a ss is t a n c e ，即o d a ，下 同) 作为一种外交现象、特别是援助国外交政策的一部分，以2 0 世纪9 0 年代 日本o d a 的调整为论述对象，着重分析阐述9 0 年代日本o d a 政策的调整及其在 日本外交战略中的地位和作用。 由于对内受到宪法等因素的限制及对外受亚洲国家的制约，使日本除了对 外援助以外难以采取更有效的其它外交手段、特别是军事手段来达到它的对发 展中国家、特别是对亚洲国家的外交政策目的。1 9 8 9 年，日本的o d a 超过美国 登上了世界第一援助大国的宝座。其后除1 9 9 0 年外，至今为止连年保持世界首 位的优势地住。对外援助由此在日本外交中的地位达到了巅峰美国学者雅斯 托莫( y a ss t o m 0 1 ) 在一篇于1 9 8 9 年发表的论文中这样评价对外援助在日本外 交中所占的突出重要地位：“日本是唯一的一个极度重视将援助作为外交手段的 援助国家。其他的任何国家都只把援助视为本国外交政策中次要的或从属性的 因素，因为在他们看来，援助对于国家利益所能做到的实在很有限”1 进入2 0 世纪9 0 年代以后，o d a 作为日本对外交往中的一张重要王牌，其 重要地位仍然没有丝毫动摇。只是面临着9 0 年代内外形势的重大变化，这一政 策也随之进入了重大转折期，不得不从根本上进行调整和改革9 0 年代的调整 对实施了近半世纪的日本o d a 来说可以说是极其重要的划时代的转折这次改 革从根本上来讲是冷战后日本外交模式转变的结果 对于9 0 年代日本o d a 政策的调整，本文首先回顾其调整背景，力求探明是 哪些因素促成了日本o d a 政策发生的变化其次是基于这些变化，o d a 政策具 1 雅恩托莫：日本外交与o d a 政策) ，首次发表于国际问题1 9 8 9 年3 月号后收入于五十岚武士编书 之中8 3 页 l 体进行了哪些调整，即对其调整内容和调整方式作归纳整理。最后，将以9 0 年代日本外交模式的转变为切入口来考察和分析9 0 年代日本o d a 政策所发生的 。 这一系列重大变化，对o d a 政策的调整与e l 本外交战略之间的关系进行分析探 讨。 第一章9 0 年代o d a 政策的调整背景 1 、国际政治结构的急剧变化 l9 8 9 年1 1 月9 日柏林墙的倒塌宣告了自第二次世界大战后东西对立的国 际政治基本结构的终结国际政治结构的急剧变化对日本o d a 政策的实施产生 了重大影响。 在东西两大阵营激烈竞争的冷战时代，两大阵营为拉拢发展中国家，都以 发展援助为重要的战略政策手段，对o d a 政策抱有极大的热情那时的援助， 在很大意义上是出于政治外交等战略目的。 旧苏联的解体，令o d a 政策的战略援助意义大大降低，援助世界失去了一 项重要的援助动力西方诸国中，对援助的关心与支持不再如从前，对援助政 策进行重新定位的呼声日益增高。 两极结构的解体给o d a 世界带来的直接变化是援助量的减少1 9 9 2 年d a c ( d e v c l o p m e n ta s s i s t a n c ec o m m i t t e e 的缩写，经济合作组织 开发援助 委员会，下同) 成员国全体的o d a 实绩为6 1 8 亿美元，到1 9 9 9 年这个数字已跌 落至5 5 9 亿美元2 。援助量的减少一方面是如上所述的两极对立体制的消失令援 助的战略意义降低；另一方面的原因在于随着冷战构造的解体，西方诸圉的援 助资金大幅度转而投向了原东欧阵营诸国的复兴、开发及对其政治民主化与经 济市场化的支援上原为d a c 援助大国的德国尤为明显，在东西两德统一后， 将大量资金用于援助旧东德及与其有深厚历史渊源的东欧，旧苏联等国的复兴 与开发上这样，其对发展中国家的援助金额大幅度下滑 援助量日益减少的背景下，如何有效地运用官方发展援助，即如何提高援 助质量的问题在国际社会中倍受关注起来 2 见日本政府发表的2 0 0 0 年o d a 白皮书第2 2 5 页 2 2 、国际经济体系的转换 当代国际体系诸变化中，最显著的无疑当数世界经济一体化潮流日新月 异的信息技术将国与国之间贸易、金融由距离、时问所造成的经济成本降至近 乎为零。货物、资本、服务的移动已经进入无国境状态，资源的配置也以全球 投模进行着。尤其冷战结束后，随着东西之间政治壁垒的消失，其经济壁垒也 逐渐得以消除后，国际社会迎来了一个自从人类历史开创以来前所未有的一体 化的国际经济体系 然而，当人们在为全球经济一体化将会带来全世界繁荣而欢呼高颂的同时， 世界经济一体化也无情地给人类社会带来了许多负面影响信息技术革命令部 分掌握控制信息技术的人以超过那些只是利用甚而连利用都无法达到的人成千 上万倍的速度飞速地积敛财富由此，非洲诸国等多数由于信息技术的落后而 被遗忘在世界经济一体化潮流之外的发展中国家不要说是摆脱贫困，它们与发 达国家的经济差距反而越拉越大这种“数字鸿沟”( d i g i t a ld e v i d e ) 的 严重程度可从下列数据中得以证实：世界5 7 亿人口中，7 7 生活在发展中国家， 而世界财富的8 5 击f 集中与发达国家。1 9 6 0 年世界2 0 富裕人口的收入位2 0 贫 困人口收入的3 倍而进入9 0 年代，这一数字剧增至6 0 倍世界贫富差距飞 速扩大。3 面临这一严峻态势，国际援助领域中，应如何看待并解决贫困问题， 如何让发展中国家共享经济一体化的恩惠等问题目益引起广泛关注与重视。 另外，随着经济全球化潮流迅速覆盖全球，国与国问的界限日渐模糊，全 球不断向一个经济整体发展，无论哪国的经济都与世界各地所发生的变动息息 相关起来这种广泛的相互依存现象的负面作用在1 9 9 7 年发生的东南亚金融危 机中深刻地暴露出来。面对这一“市场失败现象”，o d a 世界中不少有识之士呼 吁要对发展中国家的开发战略需进行调整，发达国李应以o d a 为途径，对某些 发展中国家实行的“见物不见人”的单向度经济开发战略进行调整。谋求向以 人为本的开发战略的转换 3 川上隆郎2 l 世纪的日本援助政策 载于外交论坛) 1 9 9 3 年3 月刊 3 、全球问题的凸现 对现在及将来的国际社会来说，全球问题已经上升为一个非常重要的不容 忽视的课题 伴随着全球化进程的进展，人、物的移动飞速增快，环境、国际有组织的 犯罪、毒品、艾滋病、恐怖主义等全球性问题也随之不断产生全球问题的影 响遍及世界每个角落，任何一国都不可能逃避此类问题在单个国家范围内难 以解决，而各国共同协议的达成又决非易事。而且，在全球问题的如何解决上， 南北之间也存在着截然不同的立场与观点。1 9 9 2 年6 月于里昂召开的“地球首 脑会议”( e a r t hs u m m i t ) 上，这种分歧醒然可见“南方”发展中国家认为：“自 产业革命以来，发达国家主要靠着利用发展中国家的资源发展经济，结果引起 一系列深刻的地球环境问题。因此，作为补偿，在先进国家对发展中国家进行 ， 资金、技术转移的时候应该以特惠的非商业的条件来进行”虽然发达国家对这 种立场强硬地表示无法接受4 ，但是他们也不得不承i a ：全球问题的解决，不仅 要通过国际组织作努力，更重要的是应该通过强化双边层面的援助、加强国与 国之间的共识。 另外，全球问题的发生使人们对援助的目的与意义的认识也产生了很大影 响。全球问题的解决不光涉及到发展中国家的利益，它同样直接关系到诸发达 国家的利益。与从前的单向援助不同，现今的援助可以说是在援助别国的同时 也是对己国甚至对全人类的援助全球问题的产生及其解决令人们对援助目的 及意义的认识发生了重大变化 4 、发展中国家的政治民主化、经济市场化 这是冷战后援助领域中又一个国际重大变化 伴随着信息技术时代的到来，无国界的信息共享，世界各国国民对政治经 济体制所持有的价值观日趋多样化当代社会通过电视、因特网等途径，人们 很容易接收到外面世界各种各样的信息通过这些信息，人们开始接触了解从 衣食住行到教育、职业、信仰等各方面的不同的生活方式，这为人们能够在多 4 下村恭民开发援助的经济学，有斐阁1 9 9 7 年6 月第1 版第1 3 5 页 4 元价值现中追求自己所喜好的生活方式提供了庞大的选择空间。其结果是，“一 国想要动用国家权力来将某种特定的价值观强加于国民身上，限制国民的自由 选择已日渐变得不可能。”跨国界的信息共有所带来的国民价值观的多样化， 制造出了强大的国内要求认可个人对政治、经济体制有广阔自由选择空闻的压 力。”5 冷战体制的解体，进一步加剧了发展中圉家政治民主化、市场经济化的趋 势。随着中东欧诸国的变革、旧苏联的解体，亚、非、中南美等圆家的中央集 权型计划经济这一经济发展模式逐渐受到质疑。西方所提倡的民主主义、市场 经济等价值观逐渐得以向世界各国推行1 9 9 0 年7 月的休斯顿会议，西方各国 的领导者们将民主主义与市场原理再次确认为冷战后国际关系原则，宣布“对 选择自由的诸发展中国家通过经济援助给予支持”6 同时，为了将这种价值观 推广至各发展中国家，他们强调发达国家应将援助作为一有力手段来推进发展 中各国民主化、市场经济化 这一趋势给发达国家援助政策带来了一系列崭新的课题。对于这种政治民 主化、经济市场化的动向，应该如何有效地给予支援及援助? 与政治体制间的 关系应如何定位? 另外，为顺应民主化，市场化潮流，需要经济与社会开发方面的完备的制 度与优秀的人才，“亚洲经济奇迹的背后不光是有效的政策，为实施政策所需要 的制度、人才以及历史的文化的自助努力精神更是不可或缺”7 因此，制度建 成、人才培养等“智能支援”方式日益成为日本a 领域中的重大课题 5 、援助大国国内经济状况的变化 2 0 世纪7 0 年代的两次石油危机大大动摇了发达国家的经济基础。8 0 年代 栗山尚一对日本外交的期待 载子国际阔题2 0 0 0 年5 月刊 6o e c d d e v e l o p m e n tc o - o p e r a t i o n , p a r i so r g a n i z a t i o nf o re c o n o m i cc o o p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n t ，1 9 9 1p 4 3 转自下村恭民等著( o d a 大纲的政治经济学) 有斐阁1 9 9 9 年1 0 月第1 斑 7 饭村丰( 外务省经济合作局局长) 参照系的变化与日本的理念“降国旗援助一还是“露面援助”? ) 载于外交论坛2 0 0 0 年7 月刊 美国经济前所未有的贸易、财政双赤字严重困扰着美国社会欧美诸援助国大 多陷入了经济不振的财政难状况。更有甚者，欧美诸国对非洲等国的援助非但 大多不见收效，而且频频引发受援国政府的贪污丑闻，致使国民对援助的关心 与支持程度日渐下降这种“援助挫折感”引发了欧美诸国的“援助疲软”现 象援助国当中，不断有人提出要将援助对象国只限定于最贫国乖低所得国， 其它国家可从受援中毕业等诸如此类的意见。许多国家的官方援助预算连年减 少，8 d a c 主要大国中，8 0 年代居于援助榜首的美国在冷战结束后，0 d a 金额不 断减少。1 9 8 6 年美国的0 d a 实绩为近9 6 亿美元，而在1 9 9 3 年降至9 0 亿其0 d a 对g n p 的比也从0 23 降到0 1 4 ，1 9 9 8 年更降至0 1 ，在d a c 2 1 国中居最低 位次于e l 、美的德、法等主要援助国也纷纷因行政财政改革而减少了对发展 中国家的援助金额。9 ( 见图表一1 ) 与欧美诸国这种困难状况成鲜明对照的是，日本经济很快就摆脱了石油危 机的冲击，到9 0 年代初泡沫经济崩溃时期为止，一直都保持着良好的经济发展 势头8 0 年代其g d p 值已占世界总g d p 的1o 。”这样，国际社会自然会对日本 提出增加援助额的要求，认为日本应该提供与其经济实力相匹配的官方发展援 助 对于日本援助额的增加，还存在一个重要原因2 0 世纪7 0 、8 0 年代日、 美、欧特别是日美间的经常收支不均衡问题进入7 0 年代以后，钢铁，彩电、 汽车等日美贸易摩擦问题不断涌现，尤其进入8 0 年代后更是日趋严重这种背 景下，面对美国及其它援助国施加的增加经济援助额的压力，作为解决对美贸 易黑字增大所引起的日美经济摩擦问题的对策之一，日本以增大援助额的方式 来促使急速增长的贸易黑字向发展中国家还流。 。1 9 9 6 年日本政府发表的o d a 白皮书第2 8 6 页 1 9 9 9 年日本政府发表的o d a 白皮书第4 页 ”下村恭民等著 o d a 大纲的政治经济学) 有斐阁1 9 9 9 年1 0 月第1 版第7 5 页 6 图表一1 各国o d a 实绩 8 0 年代中期以后日元的急剧升值在日本政府发展援助的激增上也起到了推 波助澜的作用1 9 8 5 年8 月日元汇率是1 美元兑2 6 0 日元，但到l9 8 9 年前后 日元汇率已上升至1 美元兑1 2 0 目元的水平因此，尽管日本的o d a 预算和支 出均以日元形式进行，但决定发达国家在开发援助排名榜上座次的发展援助委 员会的年度统计，是将各国的o d a 支出纯额按当年各国货币对美元平均汇率换 算为美元计算的8 0 年代日元强劲的升值势头，带动着以美元形式计算的日本 援助规模也随之膨胀。1 9 8 9 年日本赶超美国成为世界第一援助大国至9 0 年 代初，日本的援助量已占d a c 二国间援助的约2 0 “ 然而，与世界第一太援助大国、在国际援助领域中充当着重要角色的援助 地位相比，直到9 0 年代初，日本援助领域申明文化的原则、理念的欠缺状况却 迟迟不见改进这一状况时常遭受到来自各方的质疑与批判这迫使日本政府 不得不开始真正重视起建立一套明确的援助理念来 好景不长9 0 年代初泡沫经济的崩溃使日本经济元气大伤，而且9 0 年代 1 9 9 6 年o d a 白皮书 7 后期起，日元强势渐失，对美元比价回落，一度下降到1 美元兑1 4 0 日元水平 为此，8 0 年代至9 0 年代初一直呈上升趋势的o d a 也不得不随之开始进行削减 jz ( 见图表一2 ) 从图中可看出，日本政府的o d a 预算从1 9 9 2 年开始连年紧缩 根据1 9 9 7 年通过的财政改革法的“鉴于我国的财政危机状况集中改革期 间，o d a 预算每年度都应有节制地进行分配”、“以谋求量的增加为目的的新一 期中期目标不予考虑”等规定，e l 本政府决定对1 9 9 8 年的o d a 预算削减1 0 】j i ”( 见图表一2 ) 实际上1 9 9 7 年开始，日本政府不再制定以扩大o d a 预算规模为 宗旨的中期目标日本政府明确表示：只要经济状况无明显好转，o d a 预算的 削减倾向今后也不会改变 图表一2o d 与其它主要经费增长率 出所：2 0 0 0 年o d a 白皮书第13 3 页 “见图 。见图 霄 舯 量- 麒 雌 蕾冁臁辅 卜籼臁h 聃肼吨蝻撼胎嫡 同欧美诸国一样，援助数量不断削减的状况下，如何提高援助质量便戍了 目基调整o d a 政策的关键 。此外，严峻的国内经济财政状况下，出现的另一个问题是如何争取国民的 女持与理解近年不景气的经济财政令作为纳税者的国艮对于0 d a 的利用方式 垂加关注起来，同时开始认真地监督起这个问题据总理府2 0 0 0 年的“关于外 交的世论调查”显示，日本国民的7 0 i i 左右支持o d a 的增加或维持现状“这不 管是从其它主要援助国的援助状况还是从日本本身严峻的财政状况来看 都是 一个惊人的高支持率然而，主张o d a 应尽量削减，甚至只要有可能就压停止 提供援助酌人数，从1 0 年前的1 o 上升至最近的2 0 n ( 见图表+ 3 ) 岱l j o i 口 o 图表一3 今后经济合作的状况 现在程度t 上蛑蔷胃蛇拱 兰薯4 l ! x h “五l￥u 弋嘶， l 口 “政府世论调查) 外务省2 0 0 0 i g 1 同上 9 第二章9 0 年代日本o d a 政策的调整 第一章中，就9 0 年代e l 本0 d a 的内外状况发生了哪些变化，这些变化引 发了哪些课题等问题作了详要的陈述分析 本来就已经漏洞百出、不断遭受到来自各方面批判的0 d a 政策“，在上述一 系列重大变动下，越发无法适应现实需要，从根本上作改革已迫在眉睫以1 9 9 2 年援助大纲的制定为始端，9 0 年代日本政府从援助的理念、原则和实施手段等 各方面对0 d a 政策不断作出重大调整。 本章将对为适应0 d a 领域发生的诸重大的内外变化，0 d a 政策具体作了哪 些调整进行阐述。 i 、0 d a 理念与原则的明确确立 如前所述，8 0 年代末日本的援助额已超过美国居世界第一对于规模庞大 的日本援助，其目的究竟应如何定位，人们越来越希望听到来自政府明确的说 明。而且，既然这笔巨额援助资金主要是来自于国民所交纳的税金，那么0 d k 政策作为一项公共政策，政府便有责任和义务向国民说明其所遵循的理念与原 则。特别是进入2 0 世纪9 0 年代以来，日本国内少子化、高龄化、失业等社会 问题日益严重，经济增长受挫，对外援助支出财源日益困窘的情况下，, - 4 e l 越 - 发欲寻求令蔹助正当化合理化的理念和原则。 其次，援助中政治外交侧面的重视。二战后多极化趋势日益明显，国内各 界要求政府寻求并展示独自外交立场呼声不断增高，希望政府拿出办法让0 d a 在日本外交战略中发挥更大作用，以弥补不拥有军事外交手段的缺陷。同时， 对于东欧、发展中国家的政治民主化过程中应如何将援助与被援国的政治体制 相关连等诸如此类的课题也提上日程在8 0 年代末发生的缅甸民主化运动等一 连串的政治变动后，援助政策妊须与政治挂钩的声音不断高涨 接着1 9 9 0 年8 月爆发的海湾战争中，付出了1 2 0 亿美元巨额军费却不为圆 “代表性批判参照村井吉敬( 编) 检证日本的o d a 学阳书房1 9 9 2 年村井吉敬o d a 调查研 究会( 编) 不负责任的援助大国日本j i c c 出版局，1 9 8 9 年，鹫见一夫( o d a 援助的现实，岩波新 书，1 9 8 9 年，鹫见一夫( 编) t 不受欢迎的援助世银、日本的援助 筑地书馆，1 9 9 0 年等 1 0 际社会所称道的日本国内为此掀起了一场激烈争论，官民学术界人士都加入到 了这场论战中，以对冷战后的日本在国际社会中所能发挥的作用进行重新定位， 探讨运用外交手段来发挥这种作用的途径。 这种种情势都令缺乏明确理念的o d a 越来越难以以现状对内来平服民心t 对外去扩展外交空间，明确的援助理念与原则的确立势在必行 最早见诸官方文件的日本对援助理念的探求可以上溯至7 0 年代末1 9 7 8 年外务省发行的经济合作的现状及展望一一南北问题与开发援助报告书中， 将援助的目的定为：第1 、长期的国际安全保障；第2 、国际义务费；第3 、人 道主义。援助理念为：第1 、作为一个不持有军备的和平国家，为确保自身的 生存与繁荣，世界的和平与稳定不可或缺。只有对发展中国家进行援助，帮助 其逐渐摆脱贫困才是为世界的和平稳定作出贡献的积极手段。第2 、作为一个 资源小国，日本应与诸发展中国家保持良好的相互依存关系” 1 9 8 0 年1 1 月，日本外务省和经济合作研究会基于同一立场上发表了经 济合作的理念一一为何要进行政府开发援助* 报告书该报告书把o d a 的理念 分成了国际共同理念和日本独自理念两个概念前者为“对人道，道义的考虑” 与“对相互依存的认识”后者为“和平国家的成本”、“经济国家的成本” 、 “对外经济依存的加强”，“非西欧国家的近代化历史”“最后该报告书由此得 出了“为确保日本综合安全保障而构筑国际秩序的成本”而须进行援助的结论。 但是，以明确的形式总括性地提出其理念与原则还是在9 0 年代以后。1 9 9 1 年4 月海部内阁提出了o d a 四指针，继而1 9 9 2 年6 月宫泽内阁根据四指针，正 式出台了o d a 大纲 大纲提出的o d a 四理念是：人道主义、相互依存关系，环境保护、维护世 界和平促进国际社会发展 o d a 四原则是：兼顾环境和开发 避免用于军事用途及助长国际争端 避免用于军事支出、大量杀伤性武器及导弹的开发、制 造以及武器进出口等 ”日本的o d a ：国家利益与国际贡献 1 9 9 9 年1 月财团法人日本国际论坛 “佐藤秀雄( o d a 的世界 日本图书刊行会1 9 9 7 年1 月第1 舨 对发展中国家在促进民主化、引入市场导向型经济方面 的努力以及基本人权和自由保障的状况予以充分注意” 除了在此以前提出过的理念、原则外，o d a 大纲中加入了确保援助效果与 重视外交政治面的观点为确保援助效果，明确提出了“环境保全”与“提倡 自助努力与智能援助”等援助理念其详细内容后文再作阐述至于外交面的 重视，如前文所提及的，存在缅甸民主化运动、海湾战争等突发性要因与1 9 8 9 年冷战的终结等制度性要固。冷战结束后，国际社会多极化倾向日益明显，日 本也开始探求本国独自的外交立场。而作为不持有军事外交手段的日本为了实 现自己的外交立场，迭到外交目的，无疑必须仰仗于规模庞大的政府开发援助。 由此，以i9 9 1 年海部内阁4 指针与1 9 9 2 年o d a 大纲为原则，日本政府开始将 援助的实施的发展中国家的政治相挂钩，提出了重视政治外交面的援助口号 2 、从增量重视型向成果重视型的转换 日本政府自7 8 年福田内阁“o d a 第一次中期目标”起，以后连续5 次又制 定了各期中期目标各个中期目标实施的结果是到i9 8 9 年日本的o d a 规模已超 过美国首次成为世界第一援助大国其后，日本的o d a 金额继续上升，从1 9 9 1 年至1 9 9 9 年分别为1 i o 亿、1 13 亿、1 1 4 亿、13 4 亿、1 4 7 亿、9 6 亿、9 4 亿、1 0 7 亿、153 亿美元，连续居世界首位。2 。 但是，单纯地扩大投入量并非援助的本来目的仅仅量的增加并不一定能 帮助发展中国家实现“富裕”与“幸福”通过援助，帮助发展中国家开发建设， 帮助他们不断进步，最终摆脱被援助国地位( 即成为受援毕业国) 才是援助的 终极目的所在随着量的增长达到一定阶段，如何最有效地利用o d a ，即0 d a 从投入量重视型向成果型的转换便成为日本0 d a 政策发展的必然趋势 而且，近年来日本经济景气低迷，0 d a 要以与从前同样的高速度增长越来 越困难1 9 9 7 年6 月日本内阁发布的“财政构造改革推进方案”决定：在1 9 9 8 年至2 0 0 0 年的集中改革期间，0 d a 预算应有节制地进行分配，从而宣告了0 d a 连年量增长时代的终结日本o d a 不得不从量的扩大向质的提高转变如何有 ”政府开旋援助大纲1 9 9 2 年6 月3 0 日日本内阁会议决定 ”见圈( o d a 的现状与课题l 外务省 效高质地使用数量有限的援助资金成了今后日本政府实施o i ) a 政策至关重要的 课题之一。 近年来，日本政府主要从下列几个方面着手进行援助质量的改善： 中期政策与国别援助计划的制定 为进行有效高质的援助，必须有总体战略与具体方针作指导继1 9 9 2 年“o i ) a 大纲”出台，明确提出援助四理念及四原则之后，9 9 年8 月政府又制定了“政 府开发援助中期政策”，指明了援助的重点课题“、各地域的具体援助形态与援 助手法、实施要点等o d a 政策的具体指针在此中期政策的基础上，再针对各 个国家的具体情况顺次编制更加详要具体的国别缓助计划。 国别援助计划与先前制定的“国别援助方针”相比，更加详细具体地列述 出了对某具体国家的不同具体做法。至1 9 9 9 年为止，已经对泰国、菲律宾、越 南、束埔寨、埃及、加纳、肯尼亚、坦桑尼亚、秘鲁等9 个国家编制了具体援 助计划，之后还将对中国、印尼等国编制这一计划。 无论是中期政策还是国别计划，都是日本政府为更好地把握开发的优先课 题，更清楚地认识日本到底应该做些什么提高o d a 效率而采取的步骤之一 与其它援助国、国际援助机关的合作与协调 日本政府强调，要进行有效的援助，仅靠自己国家的力量是遥远不够的， 同时还硌须与其它援助国、国际援助机关保持良好的合作协调关系，尤其对于 日本这样的资源小国来讲，没有其它国家、国际机关的合作与支持，要实现有 效的对外援助更是不可能而且，通过这种合作协调，还可以减少由于各国优 势领域的重复所造成的浪费，有效地互相补充，最大限度地发挥各自援助的比 较优势另外，还有利于减轻被援助圆的事务处理负担，制订开发战略与实施 援助阶段有效地分配有限的人力资源 但是，在各国具体如何进行合作协调及在多大程度上进行合作协调问题上， 日本与欧美国家间存在着分歧欧美国主张所有的援助国、国际援助机关合为 一体，在这个共同的框架内进行共同的援助，即所谓的“降国旗援助”、“不露 2 1 中期政策中提出政府援助的重点课题为；对治理贫困和社会开发领域的援助；对经济、社会基盘的 援助；对培养人才的智能援助；对解决全球问题的援助：为克服亚洲金融危机对其经济结构改革的援助； 对国际纷争、灾害和开发的援助；对解决债务问题的援助。 1 3 面援助”。只有这样，才能有效地运用有限的援助资金。对于这一立场，日本政 府却认为：为提高援助效率，各国固然应相互协助，但如果协调过度，全部划 一则不可取。保持援助国的多样性，比起画一主义的援助协调更加有利于发展 中国家从各种发达国家的开发经验中选择适合自己的开发方式。 日本之所以强烈反对“降国旗援助”，其主要理由还在于日本政府担心倘若 全部援助国合为一体不分彼此之后日本将失去最大援助国的有利地位，其援 助功绩也将被欧美诸国瓜分 o d a 各政府机关的合作与调整 2 0 0 1 年i 月日本政府实施了行政改革。精简中央机构，一批省厅被合并 政府部门由原来的2 3 省厅减少为1 4 省厅。日本国际合作体制也相应变化。以 前日本o d a 的实施一直是1 8 省厅制”，行政改革后转变为由外务省、经济产业 省( 原通产省) 、财务省( 原大藏省) 、环境省( 原环境厅) 、总务省( 原总务厅、 自治省，邮政省) 、文部科学省( 文部省、科学技术厅) 、农林水产省、法务省 等8 省厅制。 日本o d a 由于缺乏一个一元性援助机关，援助机制极其复杂，如果不从整 体上进行全面的指挥与调整，容易遭致效率低下、责任不明确等负面影响 另外，在采取加强o d a 各相关省厅间联系等促进各相关省厅的信息共享、 相互意见沟通措施的同时，还决定最大限度地发挥资金、技术合作的长处，更 好地促进相互间的有机合作 与各民间团体( n g o 、民间企业等) 的合作 与民间各团体的合作，无论从充实资金来源角度、还是从加强国民参与的 角度来考虑都是不可或缺的从充实开发援助的资金来看，民间的出口信用与 民间直接投资方面的资金数额逐渐赶超了o d a 资金，投资、贸易等民间层团体 扮演着越来越重要的角色。 通过与民间部门的合作，可以充分利用民间各团体所持有的软件与硬件技 术，提供比官方援助更细致入微的援助，补充政府援助的不足例如，1 9 9 9 年 科索沃难民支援台湾、土耳其的大地震受害者支援等事件上，n g o 发挥的重 丝1 8 省厅分别为：外务省、通产省、大藏省、经济企画厅、农林水产省、建设省、运输省、邮政省、自治 省、厚生省、劳动省、文部省、法务省、林野厅、环境厅、科学技术厅、总务厅、国土厅 1 4 要作用可得到证实。 另外，如前所述，社会，环境的开发合作中，国民的参与极其重要一在促 进国民参与型援助上，n g o 等民间支援团体也能够发挥巨大作用 对南南合作的援助 开发建设情况良好的发展中国家，将经济发展过程中积累下来的宝贵经验 与技术转移到其它发展中国家，支援其经济建设这一“南南合作方式”也日益 受到日本政府的重视 “南南合作”不仅能运用发展中国家所积累的经济起飞经验与教韧l ，而且 t t 可增加援助资源推进地域内合作及亚、非等地域问合作。”2 3 日夺政府认为， 经济发展水平相同，语言、文化相似的发展中国家之间的技术转让更便于进行， 如果是近邻国，相互之问的合作更可以节省经费”2 4 据此，1 9 9 9 年8 月制定的 中期政策明确提出了“鉴于南南合作是以发展中国家自身为主体的国际合作活 动，我们对其进行积极支援”的方针 o d a 效果评估体制的改善 为提高援助效果，有效地利用国民税金，对o d a 的成果，需要确立一套公 开的和完备的从事前到事后的评估体制，然后将评价结果向国民公布这不仅 可以确保援助的透明性，而且还能更好地获得国民的理解与支持基于这一考 虑，2 0 0 0 年3 月日本政府公布了“o d a 评估体制改善报告书”提出了o d a 评估 体系的具体改革方案： 援助实施前，为发展、培育、选定优良案件，依照前述的“国别援助计划” 进行事前调查。近年来环境方面的考虑越来越受到重视为实现可持续性开发， 事前对环境及地域社会可能会造成的影响应进行严格审查 援助实施过程中也应充实强化对案件的监督，针对实施过程中发生的各种 具体问题运用不同援助方式选行解决，互相协助，创造预期成果。 关于事后评估，由研究者、n g o 等非当事者或被援国关系者事后来作出评 价以确保评价的客观性而且这个评价不光是检验援助是否达到预期目的，而 应该是包括是否对地域、环境、微观经济等造成不良影响等要素在内的综合评 ”见日本政府内阁1 9 9 9 年发表的中期政策 “同上 价 加强对从事开发的人才的培养 要实现有效的援助，需要专门的调查、研究机关对案件作深入的常年研究 与实况调查，因此迫切需要培养大量o d a 专业人员，尽可能地集结各种知识与 技术，开辟“软件援助”的空间 图表一4 日本o d a 实绩与有关人员的比例 1 9 8 11 9 9 31 9 9 41 9 9 5 ( 1 ) 职员散1 1 5 5 人1 7 5 4 人1 8 4 2 人1 9 3 6 人 外务省经济合作局】0 7 人】5 9 1 6 5 人1 6 7 人 驻外使馆经济合作担当官员9 0 人2 2 8 人2 4 0 人2 5 2 人 国际合作事业团( j i c a )7 2 3 人1 0 5 2 人1 1 1 0 人1 1 8 4 人 海外经济合作基金( o e c f )2 3 5 人3 1 5 人3 2 7 人3 3 3 人 ( 2 ) a ) a 实绩s 3 1 7 1 亿$ 1 1 2 5 9 亿$ 1 3 2 3 9 亿r $ 1 4 4 8 9 亿 ( 3 ) 援助件散6 2 6 件1 2 6 6 件1 3 5 3 件1 7 9 6 件 贷款资金合作8 4 件1 1 4 件9 9 件1 2 9 件 无偿资金合作2 1 2 件6 5 1 件7 3 5 件1 1 3 5 件 工程顼茸方式技术合作1 1 8 件2 0 3 件2 1 6 件2 1 3 9 件 开发调查2 1 2 件2 9 8 件3 0 3 件3 1 9 件 接受研惨员3 7 7 2 人8 8 3 4 人9 5 6 2 人9 8 2 1 人 派遣酒查团4 】6 8 人7 6 4 3 人7 7 3 6 a8 7 3 1 人 派遣专家1 6 8 1 人2 9 6 9 人3 0 3 9 人2 9 8 3 人 蘸遣海外青年合作趴4 4 2 人1 0 2 5 人1 1 3 0 人1 2 0 5 人 ( 4 ) 职员人均o b a ；绩$ 2 7 4 5 亿$ 6 4 1 9 亿$ 7 1 8 7 亿s7 4 8 4 亿 ( s ) 职员人均援助件敷 0 5 4 2 件07 2 1 8 件0 7 3 4 5 件 出所：日本政府1 9 9 5 牟0 d 白皮书第9 i 页 与世界第一援助规模的地位相比，日本现时援助专业人员过少，人力资源 方面相对落后，如图所示，进入9 0 年代以后，尽管o d a 规模逐年上升，而从事 经济合作的职员数目却不见相应的增长2 5 ( 见图表一4 ) 在t c 申请主义”：s 原则 下，日本的o d a 在受援国发掘援建项目方面存在着局限性为了把座等c c 申请” 转变为与受援国积极协调，就须在量与质方面加强专业工作人员，培养掌握专 勰l |m 出为瀚懈瓣 一一一 一一一一 一一一 一一 一一一一一 业技能的人才，尽可能根据援助实地的具体情况派遣相应人才。而日本在这方 面缺乏人员，尤其是向非洲等地区的海外派遣人员明显不足。据1 9 9 8 年6 月7 日朝日新闻* 报道，仅1 9 9 7 年日本的无偿援助就达1 3 8 7 个项目，但j i c a 2 7 的有关工作人员仅3 0 多人，根本无法对中请项目进行周密的审查 3 、重视国民支持与参与 近年来，人们越来越深刻地认识到：要获取理想的开发成果，国民的积极 广泛的参与不可或缺。 作为纳税者的国民是o d a 实施的基础与后盾，倘若得不到国民的理解与支 持，o i ) a 无异于一座空中楼阁尤其是近年来日本经济持续低迷，迫使o i ) a 不 得不从量的增长向提高效率、谋求质的改善方面转换但是，要提高援助质量， 如果不伴随相应的量的增长，只单纯追求质的改善，从理论上讲是矛盾的、行 不通的。要解决这一矛盾，0 d a 的实施除了依靠政府之外，只有