（财政学专业论文）国有商业银行风险与财政责任关系研究.pdf

i 提要 国有商业银行风险有其特殊性，其与政府财政责任之间也存在着特殊的关 系。本文通过综述国内外学者对于国有商业银行改革和风险问题的研究，来提出 本问所要探寻的问题即国有商业银行风险和政府财政责任的关系研究。 国有商业银行的产生发展以及其国民经济中的重要地位和风险状况构成了 分析国有银行风险的背景。 市场失灵的存在是本文理论上的出发点， 国有商业银行也有着不同的市场失 灵表现，例如巨大的外部性影响、信息不对称、股东至上主义等等，也决定了政 府财政的不同职责。因为银行风险向财政风险转移、财政政策影响银行风险以及 宏观金融风险等原因的存在，共同构成了本文的理论视角。 我国经济改革的实际情况是本文的现实出发点， 因为国有商业银行存量风险 和新增风险的不同划分，政府财政也在这两种不同风险中负有不同的职责。因为 渐进改革过程中金融功能的财政化以及国有银行承担了渐进改革成本， 政府财政 必须对存量风险部分负有责任。 同时在政府财政在国有商业银行改革过程中的风 险也有相应责任。 通过以上分析本文得出，在目前情况下，政府财政双重主体身份决定的双重 责任即作为公共主体责任和作为国有银行股东的经济主体责任。 并且提出政策建 议，加强政府职能转变、明确财政在不同时期风险的不同责任、完善国有银行资 产管理体制以及建立和完善金融稳定机制。 关键词：国有商业银行风险；政府财政责任；关系研究； ii abstract the risk of state-owned commercial bank has its particularity, then the relationship between it and government finance is also particular. so the paper searches the problem that the relationship between the risks of state-owned commercial bank and the responsibilities of governmental finance based on summing up the relative research done by lots of domestic and foreign scholars. the establishment and development of state-owned commercial bank and the state of risk is the background of the analysis of state-owned commercial banks risk. market failure is the start point of theory in the paper, and different performances of market failure such as big external influence, asymmetric information and shareholders supremacists decide the different responsibilities of governmental finance. the transfer of risk from bank to public finance, the influence of public policy to the bank and macro financial risk also become parts of theoretical angle of this paper. the state of economical reform is the starting point of practice in the paper. the division of existing risk and increasing risk of state-owned commercial bank make it clear that there are different responsibilities of governmental finance in different level risks. the financial function became public financial function in part. and state-owned bank take some cost of the progressive reform. so the governmental finance must take responsibilities of existing risk. then there are some responsibilities that should be taken by government in the reforming of the state-owned commercial bank. based on the analysis above, we can get the conclusion that the dual role of governmental finance made the dual responsibilities of it. the dual responsibilities are the functions as a public government and as the stockholder of state-owned commercial bank. the paper gives some advises on policies: to change the roles of government functions, define the different responsibilities in different times of public finance, complete the system of the management of state-owned assets and set up the systems of finance stabilization. key words: the risk of state-owned commercial bank; the responsibilities of governmental finance；research on the relationships; key words: the risk of state-owned commercial bank; the responsibilities of governmental finance；research on the relationships; 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 1 页 共 38 页 1. 引言引言 1.1. 本文的研究背景和意义本文的研究背景和意义 在计划经济体制下，财政是资源配置最主要的方式。而金融是现代经济特别是 市场经济的核心。随着中国社会主义市场经济的基本确立和逐步融入经济全球化进 程，金融体制进一步改革迫在眉睫，其中，国有商业银行的改革成为重中之重。 从产生和发展的过程来看，国有商业银行（主要是指四大国有商业银行）是为 了满足改革的需要而建立起来的，并且随着社会主义市场经济的建立和不断完善， 国有商业银行也面临着外部竞争和自身发展所带来的改革诉求。国有商业银行的现 实风险与一般国有企业存在着诸多共性， 例如产权问题和经营风险等等。 另一方面， 国有商业银行在目前我国的金融结构中占有主体地位，在国民经济和整个金融体系 运行中发挥着重要作用，国有商业银行的改革将对未来经济和金融发展产生牵一发 而动全身的效应，对国民经济整体运行安全具有决定性的作用，因此国有商业银行 改革不同于一般的国有企业改革， 必须在改革过程中对于其风险加以更仔细的考量， 对于其风险的化解和防范要有更多角度和更加深入的研究和方法。 国有商业银行风险和政府财政有着不可分割的关系，从现实的角度来看，国有 商业银行改革离不开政府财政，政府是国有商业银行的建立者和最大股东，同时因 为改革所带来的银行经营风险和存量风险都需要财政来 “埋单” ； 从理论的角度来看， 政府财政有着自身公共职能，稳定经济和提供公共物品是财政的内在职能，银行经 营的特殊性决定了财政必须有对银行风险的关注和相应职责。 国有商业银行改革初始到如今正在进行的国有银行股份制改造，政府财政在其 中一直起到关键性作用。从巨额不良资产剥离到大量资本金注入再到三大银行的股 改上市，一方面政府财政在为国有商业银行的大量坏账买单，另一方面政府财政不 断放弃自身的利益以谋求国有商业银行改革的成功。政府财政做出如此大的贡献和 牺牲，固然有其中自身的原因，制度变迁和一直以来信贷资金财政化等等诸多问题 和风险的产生都因政府行为而生。同时，财政一直也在履行自己的公共职责，支持 国有商业银行的改革，防范和化解相关金融风险，以实现国家金融安全和国民经济 的稳定发展。 但是对于国有商业银行改革和风险防范的研究和探讨大多数集中于金融学界和 金融视角。政府财政作为国有商业银行改革的主要推动力量和主要利益牺牲者，财 政学界并没有足够多的相应的研究成果来支撑。 因此本文的选题具有理论和现实的双重意义。理论上为国有商业银行化解风险 寻找依据，并且为财政在风险化解中的作用范围和能力提出理论构想。现实中，为 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 2 页 共 38 页 我国正在进行的商业银行改革进程中财政的责任履行寻找历史原因和现实任务，并 提出相应的政策建议。 1.2. 文献综述文献综述 关于中国国有商业银行风险和政府财政责任关系问题，国内外相关研究并没有 十分明确相同的内容。国外学者更加侧重在转轨经济这一背景之下来研究中国金融 风险特别是国有商业银行风险，而国内学者更多来自于金融学界，研究的角度和出 发点也更多的从局限于金融学角度强调政府财政的历史责任，并没有对政府财政和 国有商业银行风险两者之间的关系进行系统性全面性的研究。 1.2.1. 国外学者的相关研究国外学者的相关研究 从大体上看，国外学者对于中国国有商业银行风险和改革的研究内容主要集中 于坏账的产生和处理以及过渡经济的政策安排等等方面。 关于不良资产的产生和处理。约翰伯宁和黄益平（1996）认为，中国国有银 行坏帐的产生与发展主要源于改革期间国家财政、国有企业以及国有银行之间的三 角关系的特殊演变。对于不良贷款的处理，他们认为阻止新的不良贷款的产生比处 置坏帐更为重要。另外，资产管理公司本质上来说仍然属于国有企业，将如何避免 公司职员“偷懒”现象、如何防止腐败行为以及如何拒绝非理性的政府干预也是一 个问题。资产管理公司是中国走向健全的银行体系的第一步，但这不能自动地保证 中国银行的坏帐问题能得到彻底的清除。 关于过渡经济中的制度安排，约翰伯尼和伯茨纳列文（1995）认为过渡经 济能够达到由健全的金融部门和实际部门联结而成的一种很好的平衡。向这种优化 平衡转化需要再造真正意义上的银行。根本而言，政府必须最终从国有商业银行中 退出，在此之前政府必须制定过渡政策来有效调整和监督国有商业银行的行为。他 们还认为，由于旧体制所造成的呆账和不健全的管理体制使国有商业银行不能在过 渡经济中真正有效率地起到支柱作用。同时在金融改革中，必须做到以下三点：第 一， 建立有效的调控规则和法律体系， 以确保向国有商业银行提供财政援助的同时， 竞争性的金融市场得以逐步发育成熟。第二，建立有效的二级市场，将所有权真正 转入有资格的经济实体手中。第三，财政支持要直接或间接地与产权改革相联系， 确保公共资金通过具体监事人的作用有效运转。 关于政府如何化解国有银行风险。 鲁迪 多恩布什和佛朗西斯科 吉瓦齐 （1999） 认为，银行和国有企业清理成本是很高的，而且形成公共债务的增加（用于银行资 本重组）和政府支出增加。但这是政府的责任，只不过以前由于缺乏透明度而将这 种责任掩盖了。他们认为国有企业改革不成为拖延银行重组的理由。相反清理银行 可为改善经济中资源配置确定一个良好的起点， 同时也为停止企业损失提供了保证。 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 3 页 共 38 页 所以中国的银行体制需要尽早地深化改革，将改革拖得越久，风险就会越难以控制 以至恶化。他们建议建立特定的资产管理公司来解决银行的不良资产，也承认在资 产管理公司中可能存在着的风险。同时认为用不良资产购买政府债券也是一种解决 方法。 1.2.2. 国内学者的相关研究国内学者的相关研究 相对于国外的学者相关研究而言，国内学者的研究内容也更加贴近和深入中国 实际，研究角度相对宽泛。 关于渐进改革成本承担问题。转轨经济和渐进式改革进程之中，必然有相应成 本要承担。对此，陈野华和卓贤（2006）认为，中国渐进改革的平稳推进得益于新 增改革成本能很快地被财政支付或通过国有银行转移，对渐进改革走势影响更大的 是被转移至银行的存量成本。金融因素在中国渐进改革过程中发挥着特殊的支持作 用甚至是关键性的作用。张杰（1998）认为，由于在中国的改革过程中始终维持着 强有力的政府控制，因此，在财政收入迅速下降时，国家能够克服税收制度的局限， 利用国有银行体系迅速集中起分散于民间部门随着货币化进程日益增加的储蓄。基 于此，在“弱财政”的情形下，国家仍能保持对国有企业边际内价格的控制，并给 予强有力的资金支持。另外一种观点是，在渐进转轨的过程中国有商业银行为制度 内部门提供了金融补贴。刘向东和杨栋（2004）认为，随着制度内部门的衰退，金 融补贴异化为不良贷款。总体上，这种不良贷款是渐进转轨一种牺牲。不良贷款只 是金融补贴的一种体现方式而非全部。中国国有商业银行的股份制改造是一种典型 的外生制度嫁接，没有非正式制度的配合、实体经济也没有随之演进，国有商业银 行很难摆脱路径依赖，国有商业银行改革实际是一种行政力量博弈的结果。国家在 推进国有商业银行股份制改革中获得了既存金融风险免责的收益，但这种收益只是 也只能是或有性质。国有股权只有当居民部门对国家权力依赖下降时才能减少。国 有商业银行产权演进的基础在于居民部门信用水平的提高，其中的关键是诚信意识 等非制度因素的完善。 关于政府财政在国有银行不良资产中的责任问题。有很多不同观点：首先，樊 纲（1999）认为银行坏债这种特殊形式产生的一个具体原因，就是从 80 年代开始， 中国政府逐渐地将国家财政对国有企业的财务责任，通过“拨改贷”等方式转移到 了银行。这也就是说，银行坏债实际上起到的是“财政补贴”的作用。搞国有企业 而没有国家财政为其注资和补贴，其结果必然是国有银行出现大量不良资产。这部 分银行“坏债”才构成“国家负债”的一部分。其次，中国国有银行普遍存在的巨 额政策性不良债权具有很大程度上的刚性、故意性和事先可知性，因此国有银行很 难通过自身的努力加以控制。张杰（1997）认为，国有银行的不良债权实质上是金 融资源配置过程的一种制度性低效率现象，它直接导因于国有银行和国有企业特有 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 4 页 共 38 页 的所有权结构或资本结构。国有银行不良债权反映了国家及其所属经济部门和相应 的利益集团追求租金最大化的“个体行动”与提高金融资源总体配置效率这个社会 目标之间的持久冲突。国有银行上的不良债权虽然意味着低效率和经济损失，但只 要符合国家租金最大化（比如税收增加与社会稳定）的要求，就会被认为是经济的。 此外，有学者建议国家建立企业银行重建基金来解决银行呆账问题，刘遵义和钱颖 一（1994）认为重建基金一方面向银行发行债券冲减呆账造成的损失，另一方面为 亏损企业提供补贴。重建基金代表国家持有银行普通股，行使投票权。同时一部分 观点认为不良资产是在以银行垄断为起点的信用体系逆向演进过程中形成的，有深 刻的制度性原因。刘锡良和罗得志（2001）认为，我国银行不良债权的信用、金融 层面的根源在于银行垄断下的信用抑制与风险转嫁；信贷交易的内部性上升。就银 行业的发展而言，只有真正的多元化的、以交易为核心的金融过程才能产生优化资 源配置且优化风险配置的稳定力。 关于金融风险财政化的问题。一些观点认为，我国现存财政风险主要由直接显 性负债和潜在债务均衡状态遭到破坏而引起的。由于金融问题的公共性，以及国有 独资或控股金融机构在整个金融体系中占主导地位的现实，解决金融风险的重担自 然要落到政府财政的身上。阎坤、陈新平（2004）认为，无论最初是以追加注资、 出资成立资产管理公司等直接方式，还是通过减免税收、中央银行再贷款等问题来 解决问题，中国金融业的大部分损失或风险，最终还得由国家财政负担。如果继续 采用“一事一议”的行政手段来解决金融风险问题，政府财力将不堪重负。 国有商业银行改革是研究相对集中的问题，学者研究主要集中于比如国有股股 权的安置、国有商业银行股份制改革以及外资股份引入股份问题。 其中关于国有股权和国家信誉问题。史建平等（2005）认为，从国有商业银行 股份制改革情况来看，国有控股股东所有权和控制权的集中很可能产生壁垒效应 ， 从而影响国有商业银行的市场价值， 并且建议引进金股 来改善国有银行的现有股权 结构。其本质是改变国有股的形式、改变政府行使权力的范围和方式，其核心是政 府以放弃部分表决权为代价来换取事后否决权，这样战略投资者可以获得更大的表 决权，所以这种改制方案容易为境外战略投资者接受，具有可行性。并且，在银行 拥有更大自治权的同时，境外战略投资者和政府之间形成权力制衡，有利于完善其 公司治理，进而建立起规范的现代企业制度。周好文（2003）认为， “国家信誉”应 从国有银行淡出。尽管家信誉担保在相当大的程度上掩盖了国有银行风险的爆发， 但是应该看到，国家的信誉担保本身并不能从根本上规避风险，它所起的作用无非 是将风险进行了转移， 将银行中累积的风险转移到了国家身上。 与他们的观点不同， “大控制性股东负向的壁垒效应” ：最大的股东的控制权上升，伴随着公司价值的下降 所谓金股，就是没有受益权，而只有表决权即事后否决权的股份 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 5 页 共 38 页 钱颖一（2002）基于中国改革开放的实践，提出了“过渡性制度安排的观点” ，即在 健全市场制度下政府对于企业的所有和控制是没有优势的，但是在转轨时期不完善 的制度下，政府对企业的所有和控制是一种次优选择。而在对银行形成一种有效监 管机制之前，政府对银行采取所有权控制的方式。政府对国有商业银行的经营者有 任命权，这虽然是一种非常粗糙的方法，但却是一种有效的控制机制。同时，刘勇 和李琪琦（2005）从国家经济伦理的角度来考虑国有商业银行改革。他们认为，转 轨时期，国家以“经济公平”为主导，兼顾“经济效率”的伦理，从已完成股改的 银行来看，国有商业银行“一股独大”的现象仍然十分明显，但是股改的目的是从 机制上完善国有商业银行的治理结构问题，其毕竟向国内外市场表明了我国政府要 进行金融体制改革的决心，从这层意义上讲，它在政治上的意义比起经济上的意义 则更为值得肯定。李义奇（2005）认为，要想完全实现国家信誉的退出，一个基础 性的条件就是社会文化环境的改善，即实现从人格化交易向非人格化交易的转换 。 所以他认为现阶段应该正确发挥政府在中国金融发展中的作用。同时，刘伟和黄桂 田（2003）认为，大规模银行组成的相对集中的产业组织结构并不一定导致竞争程 度的下降。中国银行业偏高的集中率并不是影响行业竞争程度的原因，主要问题在 于现有的国有银行经营机制不灵活、效率过低。即使是中国银行业大幅度地提高了 商业化水平，在以银行融资为基础的金融体系中，在市场机制作用下保持相对集中 的银行业产业组织结构，可能更有利于促进金融资产的配置效率，也能提升整个中 资银行业对外的竞争力。 关于国有商业银行股份制改革。林宝清（2001）认为，四大国有银行在我国经 济宏观调控和稳定区域金融经济中具有不可替代的地位与作用，如果中国的金融市 场不能消除四大行这种对金融的高度垄断和对风险的高度集中，即使股改也不能达 到约束风险的目的。与此不同的是，杨瑞龙（2005）认为，国有商业银行加快股份 制改造和创造上市的条件，与银行治理结构的改善以及竞争力的提高之间，同样存 在相关性。曾康霖（2006）关于外资的引入认为，中国国有银行，有政府信用支撑。 与其说外资看好中国的金融市场，不如说是看好中国现行的金融制度。与其说是引 进外国战略投资者，不如说是寻求合作伙伴。引进外资，难以完善治理结构，但能 改善治理结构。对于国家金融安全并不会有太大威胁。 关于政府财政在防范银行风险中的责任问题。金融不稳定不仅会带来巨大的经 济损害，同时也会带来致命的政治损害和巨大的社会损害。钱颖一和黄海洲（2001） 认为，中国经受不起较长时间的金融不稳定或严重的金融危机，这会破坏中国在过 去二十多年里经济改革和开放取得的巨大成就。政府应当将关注的焦点从过去那种 只注意防范金融危机扩展到重视限制金融危机造成的损害。他们还认为，银行稳定 或者说社会发展实现了从熟人社会向匿名社会的转型 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 6 页 共 38 页 是金融稳定的核心和关键。银行危机通常都处于金融危机的核心位置。脆弱的银行 体系可能不是造成金融危机的直接原因，但是它却可以使危机进一步深化。银行业 的危机决定了金融危机的深度和广度。银行业不仅要稳定，而且还要大力发展。政 府应当把银行业的发展置于金融发展的优先位置。此外为了增强银行自身抵抗风险 的能力，应该在开放市场的同时引入竞争机制。 1.3. 本文的分析方法本文的分析方法 本文主要采用规范分析和实证分析以及定性分析和定量分析方法。对已经发生 的问题例如国有商业银行不良资产的产生原因进行实证分析，同时采用规范分析的 方法来阐述财政在防范和化解国有商业银行不良资产过程中的职能作用和职能边 界。 同时本文从理论和现实两个视角来分析国有商业银行风险和政府财政责任两者 之间的关系。理论上从公共财政最基本的概念出发，从市场失灵的角度来分析相应 的公共财政责任，同时对通过分析政府财政的双重主体身份来明确财政的市场主体 和公共主体双重责任；现实视角主要通过国有商业银行存量风险和国有商业银行改 革过程中的风险两个方面来分析。本文主要研究理论问题，以定性分析为主，同时 在一些问题上，例如国有商业银行重要性以及现状、经营风险等问题分析上结合定 量分析的方法。 1.4. 本文的主要思路和结构本文的主要思路和结构 本文的主要思路是，以国有商业银行发展和改革为背景，从理论和现实两个角 度来分析国有商业银行风险中的政府财政责任，通过对国有商业银行风险和政府财 政责任两者之间关系的分析，得出本文结论，提出相应建议。 文章共分六部分。第一部分为引言，首先指明了本文选题的背景及意义，然后 对国内外的相关文献进行了综述，最后说明了本文的研究方法和基本框架。 第二部分为背景介绍， 首先介绍国有商业银行产生、 发展和改革的过程和概况， 分析国有商业银行在国民经济中的重要地位，最后探析国有商业银行的主要风险表 现。 第三部分基于理论视角来分析国有商业银行风险中的财政责任，主要从市场失 灵的角度来分析对应的公共财政责任，另外还分析了财政与国有商业银行风险的相 互影响。 第四部分基于现实视角来分析国有商业银行风险中的财政责任，首先分析国有 商业银行存量风险中财政应该承担的责任，然后分析在国有商业银行改革过程中政 府财政所应负有的责任。 第五部分分析国有商业银行风险和政府财政责任两者之间的关系，为本文的核 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 7 页 共 38 页 心部分，主要从市场主体和公共主体两个方面对这一关系进行分析和明确。 第六部分为政策建议，主要基于前文分析提出相应建议，包括明确存量风险与 新增风险的责任主体、完善国有银行资产管理体制、明确国有企业与国有银行的关 系、金融稳定机制的建立与完善和推进国有商业银行改革的深入与政府职能转变。 1.5. 本文可能的创新之处本文可能的创新之处 从上面的文献综述中可以看到，目前关于国有商业银行风险问题的探求主要集 中在金融学界，更多的研究限在金融视角。 本文可能的创新之处就在于，主要从财政学研究的角度来看待国有商业银行和 政府财政两者之间的关系。第一，从财政最基本的职能解决市场失灵各种问题 出发，来强调政府财政对于国有商业银行的不同风险。第二，以时间为度，将国有 商业银行风险分为存量风险和新增风险， 明确在不同风险之中政府财政的主要职责。 第三，将政府财政地位明确为经济主体和公共主体双重身份，从这两种身份的角度 出发，来分析政府财政与国有商业银行风险之间的关系。 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 8 页 共 38 页 2. 国有商业银行的发展与风险探析国有商业银行的发展与风险探析 国有商业银行发展和改革有其自身的特点，正确认识到这一点是研究国有商业 银行风险的基础。国有商业银行在国民经济中的重要的地位以及探析国有商业银行 的风险状况决定了国有商业银行风险与政府财政责任关系研究的基础和前提。 2.1. 国有商业银行的产生和发展国有商业银行的产生和发展 在新中国发展的历史上，从改革开放到社会主义市场经济体制建立，银行业特 别是以四大国有商业银行为主体的国有商业银行，在其中的作用是十分重要和巨大 的。国有银行的产生和发展可以概括为以下几个阶段：从无到有、从“大一统”到 专业化分工、从专业化走向商业化。正确认识国有商业银行的产生和发展，不仅有 利于加深对国有商业银行现存问题和风险的认识，而且也有利于从宏观层面来认识 国有商业银行风险与政府财政之间的关系。 2.1.1. 改革开放前的国有银行改革开放前的国有银行 1948 年 12 月 1 日中国人民银行成立，标志着国有银行的诞生。中国人民银行 以解放区的华北银行、北海银行、西北农民银行合并组成为主体，一方面通过各解 放区原有的银行改建，以及通过新建和接管官僚资本银行等方式在全国组建分支机 构；另一方面，接管和没收中国银行和交通银行等官僚资本，通过改造和赎买私人 资本等措施，创立了中国人民银行为代表的新型国有银行体系。50 年代开始，实行 高度集中统一的计划经济体制，金融机构体系也按照前苏联模式建立起来。1955 年 后，全国基本上只有中国人民银行一家银行办理各项业务，形成了高度统一的、以 行政管理为主的、单一的国家银行体系，简称为“大一统”的银行体系，并延续 20 多年， 直到 1978 年改革开放之后才有变化。 新中国成立到改革开放之前的几十年间， 中国银行体系基本上是一个高度集中的计划银行体系， 中国人民银行自 1948 年成立 之后就一直是全国的信贷中心、结算中心、货币发行中心。这一制度的终极目标是 服务于计划经济，为国家“守计划，把口子” 。 2.1.2. 国有专业银行时期和国有银行商业化国有专业银行时期和国有银行商业化 1979 年，国家先后恢复和成立了中国农业银行、中国银行、中国建设银行。中 国农业银行负责统一管理支农资金，集中办理农村信贷，发展农村信贷业务；中国 银行作为国家制定的外汇专业银行，统一经营和集中管理全国的外汇业务，并适当 扩大职权。1980 年，建设银行除办理拨改贷外，还利用自己吸收的存款发放基本建 设贷款，重点支持企业为生产国家继续的短线产品而进行的挖潜改造工程，并发放 城市综合开发和商品房建设贷款。建设银行逐渐由完全办理财政业务，逐步过渡到 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 9 页 共 38 页 既办理财政业务有办理金融业务。1983 年，国务院决定成立中国工商银行，承办原 来由中国人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。 中国工商银行于 1984 年 1 月 1 日正 式成立。工商银行成立时间虽晚，但其业务量最大，储蓄存款总额、中短期贷款总 量、资金清算总量和城市机构网点总数均居各专业银行首位，成为中国最大的专业 银行。至此，四大国有银行全部成立，并且有了专业分工。随着改革开放的深入和 市场的发展，原定专业分工的限制很快被突破，1986 年开始在试点城市进行国有专 业银行的业务交叉和企业化经营试验；同年恢复重组了国家控股的交通银行；1987 年组建了以国有资本为主的中信实业银行。 1994 年 3 月三家政策性银行即国家开发 银行、中国农业发展银行和中国进出口银行成立。名义上分离了原国有专业银行的 政策性银行业务与商业性业务。1995 年颁布的中华人民共和国商业银行法 ，以 法律形式确定了商业银行的地位和作用，也标志着国有专业银行向国有商业银行转 化的开始，至此形成了以四家国有独资商业银行为主体的国有商业银行体系。 2.2. 近年来国有商业银行改革深化近年来国有商业银行改革深化 国有商业银行在经济改革中得到了很大的发展，同时也产生了诸如巨额不良资 产以及资本金短缺等等问题。为了解决这些问题、化解银行风险，近年来国家对国 有商业银行进行了不良资产剥离、注入国家资本金以及股份制改造等方面的改革。 2.2.1. 不良资产剥离、四大资产管理公司与国家资本金的注入不良资产剥离、四大资产管理公司与国家资本金的注入 银行不良资产，主要是指银行不能正常收回或已收不回的贷款。贷款是商业银 行的基本业务之一，所有商业银行都要不断地大量发生贷款业务，而这就难免发生 一定数量的不能按期收回或收不回的贷款。因此，存在不良资产几乎是所有商业银 行的共同问题。但我国国有商业银行的问题是存量过多，而且出现了很多新问题。 由于种种原因，国有商业银行不良贷款比例长期以来处于较高水平。1999 年， 我国成立四家金融资产管理公司（amc）集中处置不良资产，一次性剥离和收购国 有商业银行不良资产近 1 万 4 千亿元，运用租赁、转让、重组、债权转股权和资产 证券化等方法处置不良资产。 截至 2006 年一季度末， 四大资产管理公司接收的不良 资产基本处理完毕，累计处置 8663.4 亿元，资产回收率为 24.2% 。 国家作为所有者，从 20 世纪 80 年代初期就停止了对国有银行的资本金投入。 而国有商业银行的利润率在 90 年代基本呈下降趋势， 在东南亚危机发生之前国有商 业银行的利润资产比率处于非常低的水平，四大银行中除了中国银行外，实际都处 于亏损。长期以来，四大国有银行的资本充足率都远低于商业银行法以及巴塞尔协 议所要求的 8%。东南亚金融危机发生之后，为了增强本国金融体系防御危机的能 数据来源：根据中国银监会网站公布统计数据整理 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 10 页 共 38 页 力。1998 年，政府通过发行财政债券对四大国有商业银行注入了 2700 亿元的资本 金，将其资本充足率提高到了 8%。但是一直以来，国家财政没有给国有商业银行 建立正常的资金补充渠道。 2003 年底， 为了给四大国有商业银行中经营效益较好的两家中国银行和中 国建设银行顺利注入资本金，中央汇金公司成立，其形式为国有独资公司，股东为 财政部、中国人民银行和国家外汇管理局。中央汇金公司的成立标志着我国政府开 始采用投资公司的形式建立国有金融资本出资人的模式。中央汇金公司目前的定位 为：代表国家对国有大型金融企业形式出资人的权利和义务、维护金融稳定、防范 和化解金融风险等等。 以下是近年来中央汇金公司对国有商业银行的注资记录：2003 年 12 月注资中 国银行 225 亿美元； 2003 年 12 月注资中国建设银行 200 亿美元； 2003 年 12 月注资 建银投资公司 25 亿美元； 2004 年 6 月注资交通银行 30 亿人民币； 2005 年 4 月注资 中国工商银行 150 亿美元；2005 年 9 月注资光大银行 100 亿元人民币。 2.2.2. 国有商业银行引进外资战略投资者以及股改上市国有商业银行引进外资战略投资者以及股改上市 （一）工商银行。2005 年 9 月，由美国高盛集团、德国安联集团和美国运通组 成的收购团斥资 35 亿至 40 亿美元收购中国工商银行 10%的股份。10 月，中国工商 银行股份有限公司成立。注册资本为 2480 亿元。引进战略投资者后，工行的资本金 将达到 360 亿美元。汇金公司和财政部两大国有股东持有股份将分别从原来的 50% 下降到 42%左右。2006 年 10 月，中国工商银行股份有限公司 a+h 同步发行上市。 首次公开发行的总规模为 556.5 亿股（包括代财政部和汇金公司出售国有股权 81.4 亿股） ，占扩大后总股本的 16.7%；募集资金总额达到人民币 1，732.3 亿元（包括 代收财政部和汇金公司出售国有股权的应得资金净额人民币 246.7 亿元） 。 通过发行 上市，至 2006 年末，资本净额达到 5，308.05 亿元，核心资本净额达到 4，620.19 亿元，资本充足率和核心资本充足率分别达到 14.05%和 12.23%。 （二）建设银行。2005 年 6 月-7 月美国银行和淡马锡分别认购了中国建设银行 9.0%和 5.1%的股份。10 月中国建设银行在香港联交所上市。此次全球共募集资金 622 亿港元。2007 年 9 月，建设银行在上海证券交易所挂牌上市，本次 a 股发行 90 亿股，募集资金将达到 580 亿元左右。 （三）中国银行。2005 年 8 月苏格兰银行与两家合作伙伴一起出资 31 亿美元 购买了中国银行 10%的股权，淡马锡购买 10%股份。9 月瑞银集团投资中国银行 5 亿美元。2006 年 6 月 1 日、7 月 5 日，中国银行先后在香港证券交易所和上海证券 交易所成功挂牌上市，成为首家 a+h 发行上市的国有商业银行。其中此次中行 h 数据来源：根据中国证监会网站公布数据整理。 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 11 页 共 38 页 股 ipo 募集资金总额达到 754.27 亿港元。 （四）农业银行。在其他三家国有商业银行完成股改上市之后，农业银行作为 困难最大的国有商业银行， 其股份制改革也被提上了日程。 农业银行 2005 年年报显 示，不良贷款额超过了 7400 亿人民币，占到同期四大国有商业银行不良贷款余额 10725 亿元的 69.0%。 2.3. 国有商业银行在金融业中的重要地位分析国有商业银行在金融业中的重要地位分析 国有商业银行在我国这样一个以银行为主体的金融业中有着举足轻重的重要地 位，无论从总资产、经营业务、利润和从业人员等等方面都在银行业中占有相当大 的比重。 资产负债方面，虽然近年来四大国有商业银行资产总额占全部银行业比重有所 减少，但是还占到全部银行业的一半以上。2005 年四大国有商业银行资产总额达到 了 196579.7 亿元，总资产占全部银行业机构总额的 52.5%。总负债为 1877728.6 亿 元， 占全部银行业机构的 52.4%。 到 2006 年， 四大国有商业银行资产总额为 225390.4 亿元，占全部银行业机构总额的 51.3%，负债总额 212698.4 亿元，占全部银行业机 构总额的 51%。 业务指标方面，2005 年末，四大国有商业银行持有的债券余额占全部机构持有 总量的比重为 45.6%。利润方面，到 2006 年末国有商业银行的利润总额为 1974.9 亿元，占全部银行机构利润总额的 58.4%。从业人员方面，到 2006 年末国有商业银 行从业人员总数为 1469436 人，占到银行业金融机构从业人员的 53.8%。 2.4. 国有商业银行的风险状况国有商业银行的风险状况 2.4.1. 制度变迁和移植风险制度变迁和移植风险 到 2007 年末为止， 四大国有商业银行中有三家都进行了股份制改革并且公开上 市。但是从目前整个改革的需要来看，国有商业银行的改革还远远没有结束。改革 开始至今，国有商业银行作为国民经济的重要组成部分，承担了很多的改革成本， 而这也正是国有银行陷入困境的主要原因。既然改革还没有结束，那么就还会有相 应转轨成本需要承担主体。政府作为改革的主体应该承担全部的体制转轨成本，但 从现实的情况来看，国有商业银行难免不会再承担一部分，一方面国家作为国有商 业银行的绝对大股东，在整个银行资产中国有资产还占相当多数的比例，这样就还 存在着部分转轨成本隐性由国有银行负担的风险；另一方面，改革过程中很多深水 区域，例如全民社会保障体制和政治体制的改革等等还没有涉及，所以作为金融业 以上数据根据四大国有银行网站公布统计数据和年报整理 数据来源于：根据中国银监会网站及中国银监会 2006 年报公布数据整理 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 12 页 共 38 页 和国民经济的重要支柱，今后的改革方式和改革路径都会对国有商业银行产生重要 影响。 模仿西方完善的市场经济模式，进行国有商业银行上市改造，在技术上并非难 题，但单单进行上市并不能彻底改造国有商业银行的经营机制，这一点从很多国有 企业改造之后仍然面临困境就可以看出。股改上市是国有商业银行改革过程中的一 个阶段。上市后的国有商业银行还面临着信用环境、企业经营状况、价值信念、伦 理规范等一系列非正式约束的考验。单项移植，只是进行上市的运作，而不移植其 他的一系列非正式约束，不改变现存的信用体系、银企关系、建立存款保险制度等， 彻底的国有商业银行股份制改造只是一句空话；而在现阶段，进行正式约束、非正 式约束和实施机制的全面移植又不现实，国有商业银行上市面临着巨大的制度移植 风险。 2.4.2. 产权主体模糊产权主体模糊 我国国有商业银行中大部分股份仍然属于国有性质，国家代表全体人民是这部 分国有资产的所有者和监管者，这与其它国有企业中国有资产的性质是一样的。但 是与其它国有企业不同的是，对于国有商业银行中的国有资产，现在并没有一个明 确的机构或者政府部门来代表国家所有和管理这部分资产。 中央汇金公司和财政部目前是四大国有商业银行名义上的股东，但是并没有实 质上行使管理职责。虽然国家将中央汇金公司定位为国有金融资产的出资人，但是 财政部作为国家的职能部门仍然是工商银行的并列第一股东和农业银行的全部名义 资产的拥有者。与此同时，央行和银监会理论上作为政策制定者、最后贷款人和行 业监管者，现实中仍然或多或少地部分担负着国有商业银行的管理者职责。而国有 商业银行的高层管理人员其身份仍然是国家的高级干部，其人事任命和变动仍然由 组织部来负责。这就造成了一个多头管理的情况（尽管这种多头管理本身甚至都仍 是不明确的多头） ， 这种复杂的管理模式之下， 看似国家对于国有商业银行的牢牢控 制，但实质上是一种管理者的“缺位” ，并没有明确的机构来对国有商业银行的管理 负责。 2.4.3. 国有商业银行的委托国有商业银行的委托-代理人问题代理人问题 可以预见，股改上市后的国有商业银行在很长一段时间内，将保持国有股一股 独大的状态。占支配地位的国有股东国家依然对国有银行保有控制权。在这样 的情况之下，主要有以下几个问题：第一，原国有独资商业银行的代理人问题仍然 会存在。即便其它股东可以通过一定途径来影响到国有商业银行的内部管理体制， 但是这种影响的程度还有待观察。作为国有商业银行的控股股东，国家可能希望对 原有体制进行改革，但是，国有商业银行的管理者作为国家的代理人可能缺乏进行 首都经济贸易大学硕士学位论文 国有商业银行风险与政府财政责任关系研究 第 13 页 共 38 页 改革的动力，可能存在的情况是，迫于国有股股东和其他小股东的压力，国有商业 银行的经营者对现有体制进行改革，但却是一种不触及实质的、换汤不换药的表面 改革。第二，即使管理层的经理人有改革的动力。但是因为原有体制长期存在的惯 性，面临的阻力可想而知。加上近年来经济大环境向好，国有商业银行经营状况都 还良好的情况下，作为代理人的国有银行管理层在面对这种困难时，可能缺乏相应 的激励机制来使其继续推进改革。第三，也是最重要的，这种委托-代理机制是自上 而下的，亦即国家作为大股东首先委托管理层，然后管理层再向下一层层委托。问 题恰恰就出现在最初的一次委托，我国现有国有商业银行的人员任命制度与改革前 并没有发生根本性的变革，作为大股东代表的国有银行董事长和行长在职务上是银 行的工作人员和管理者， 但同时也是党和国家的高级干部， 并且有一定的行政级别。 这与现代企业管理制度中，聘用职业经理人的做法相去甚远。可以说，这第一层的 委托-代理问题不能解决，自上而下的一层层代理问题也就没有了根本解决的基础。 2.4.4. 现实的经营风险现实的经营风险 标准普尔公司的评估报告认为，在经历了多轮财务重组和首次公开募股之后， 中国银行业的资本实力总体有所提高，但按照国际标准来看依然较弱。这主要是因 为国内银行资产质量较差、内生资本能力偏低以及资产规模迅速扩张。贷款损失拨 备不足导致的账面利润率过高，也有损于银行留存盈余的能力。 同时该报告还认为，从国际上来看中国银行业特别是国有商业银行的盈利能力 尽管有所提高，但较之其它新兴市场仍显不足，而且盈利能力的改善趋势不大可能 长期维持 （这是因为近年