（宪法学与行政法学专业论文）从管理到治理：环境行政的法治转向.pdf

摘要 环境行政是一个重要的部门行政领域。经济发展所带来的严重外部性问题迫使公众 开始对环境危机产生关注，进而凸显出环境行政地位的重要性。在“新公共行政 主义 于当代崭露头角，传统政府管制模式所暴露的弊端不再适应社会发展，而新的现代“治 理 理念走上历史舞台的时代背景下，环境行政作为大公共行政的一部分，也面临着行 政模式转型问题。世界各国在环境治理模式上的成功经验反射出中国环境行政正在接受 法治理念的挑战，因而从管理到治理的环境行政法治转型，是解决环境行政困境的根结 所在。此问题的研究有利于环境行政模式优化和环境法律制度完善，更有利于社会正义 整体实现，具有重要的实用价值及现实意义。 本研究以政府行政模式为基本的理论基础，以法治理论为导向，以完善环境法治为 考量对象，试图寻求出环境行政走出困境的出路。运用文献资料研究方法对政府行政单 一化管理之弊与多元化治理之利进行分析梳理；通过比较分析方法对几个环境治理拥有 成功经验的典型国家如美国、德国和日本进行考察，采用逻辑分析等方法探索我国环境 行政中政府环境管理、市场运作机制和法律法规实施的现实困境以及其背后蕴藏的单一 管制理念束缚、非正当利益驱动和非政府组织不发达等深层原因。从而体现出人权与程 序被忽视的法治理念缺失，进而论证出环境行政法治转型的必要性与重要性，并且尝试 环境行政从管理到治理的法治模式构建，并以此为方向提出“强政府一强社会 的理想 治理结构。 关键词：管理；治理；自治；环境行政；法治 a b s t r a c t t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ni sa l li m p o r t a n ta r e ai nt h ed e p a r t m e n ta d m i n i s t r a t i o n t h es e r i o u se x t e r n a lp r o b l e mw h i c hf o l l o w e db yt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to b l i g ep e o p l e b e c o m et oa t t e n dt h ee n v i r o n m e n t a lc r i s i sa n dc o n v e xd i s p l a yt h ei m p o r t a n c eo ft h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n i nt h et i m e sb a c k g r o u n dt h a tt h en e wp u b l i cm a n a g e r i a l i s m d i s p l a yr e m a r k a b l ea b i l i t ya tt h ep r e s e n ta g ea n dt h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n m o d e le x p o s et h ed i s a d v a n t a g ew h i c hn ol o n g e ra d j u s tt ot h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t yw h i l e t h en e wm o d e m g o v e r n m e n ti d e ac o m e st ot h es t a g eo fh i s t o r y , e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n a l s of a c et ot h ep r o b l e mo fm o d e lt r a n s f o r m a t i o n i nt h ee n v i r o n m e n t a lg o v e r n m e n t t h e s u c c e s s f u l e x p e r i e n c eo fm a n yo t h e rc o u n t r i e sr e f l e c t i n gt h a t c h i n e s ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o ni sf a c i n gt h ec h a l l e n g ew h i c hc a m ef r o mt h el a wi d e a 。砀et r a n s f o r m a t i o no f e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tt h a tf r o mt h ea d m i n i s t r a t i o nt ot h eg o v e r n m e n t ，i st h ek e yt o s o l v et h ep l i g h to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n t h er e s e a r c ho fq u e s t i o n si sb e n e f i tt ot h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v em o d et oo p t i m i z ea n dt h el e g a ls y s t e mo fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o nt oi m p r o v e ，a l s ob e n e f i tt ot h eo v e r a l li m p l e m e n t a t i o no ft h es o c i a lj u s t i c e i t h a sv e r ys e r i o u sp r a c t i c ev a l u ea n dp r a c t i c es i g n i f i c a n c e i nt h i ss t u d y , t ot h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o no ft h e o r e t i c a lm o d e lf o rt h eb a s i c f o u n d a t i o nt ot h ec o n c e p tr u l eo fl a wf o rt h ed i r e c t t oi m p r o v et h ee n v i r o n m e n tf o rt h er u l eo f l a wa st h ec o n s i d e r e do b j e c t ，a t t e m p tt os e e kt h eo u t l e t a p p l i n gt h el i t e r a t u r er e s e a r c h m e t h o d st oa n a l y s i sa n dc a r dt h ed i s a d v a n t a g eo ft h es i n g l ea d m i n i s t r a t i o no ft h eg o v e r n m e n t m a n a g e m e n ta n da d v a n t a g eo fd i v e r s i f i e dm a n a g e m e n t ；t h r o u g ht h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i so f w a y st os t u d ys o m et y p i c a lc o u n t r i e s w h i c hh a ss u c c e s s f u le n v i r o n m e n t a lg o v e m r n e n t e x p e r i e n c e ；u s i n gt h el o g i c a la n a l y s i se x p l o r et h er e a l i t yo ft h ep l i g h to fo u re n v i r o n m e n t a d m i n i s t r a t i o ns u c ha st h ep l i g h to fg o v e r n m e n te n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t ，t h ep l i g h to ft h e o p e r a t i o no fm a r k e tm e c h a n i s m sa n dt h ep l i g h to ft h ei m p l e m e n t a t i o no fl a w sa n dr e g u l a t i o n s t h e r ea r ea l s os o m eu n d e r l y i n gr e a s o n s ，f o ri n s t a n c e ，t h eb o u n do ft h ec o n c e p to fas i n g l e c o n t r o l ，t h ed r i v e no ft h ei l l e g a lb e n e f i ta n dd e v e l o p e do ft h en o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n f r o ma b o v e ，i tc o u l dr e f l e c tt h a tt h eh u m a nr i g h ta n dp r o c e d u r e sa r en e g l e c t i n g f u r t h e r m o r e ， i tc o u l dd e m o n s t r a t et ot h en e c e s s i t ya n dt h es i g n i f i c a n c eo ft h et r a n s f o r m a t i o nt or u l eo fl a w i ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n m o r e o v e rt r y i n gt oc o n s t r u c tt h el a wm o d eo fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o nw h i c hf r o mt h ea d m i n i s t r a t i o nt ot h eg o v e r n m e n ta n dp r o p o s es u c has c h e m e o fi d e a lg o v e r n m e n ts t r u c t u r ea s “s t r o n gg o v e r n m e n ta n ds t r o n gs o c i e t y ” k e y w o r d s ： a d m i n i s t r a t i o n ； g o v e r n m e n t ；a u t o n o m y ；e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n ；t h er u l eo fl a w 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特矧j ) j h 以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 莞玄 日期： 递毕业 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 沁孑 学位论文作者签名：鬈么 指导教师签名： 期：辛乒 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 日期： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 己l吉 丁l口 法治概念源远流长。最早的“法治”概念见于中国先秦诸子与古希腊哲学家的论著。 亚里士多德认为：“法治应包含双重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服 从的法律又应该是良好的法律。 管子明法有“以法治国，则举措而已。 商 君书任法有“任法而治国 。乜1 由于代际之间的差异，现代法治有异于古时法治， 蕴含有新的深意。现代法治通常被人们理解为是一种治国方略；是一种依法行事的行为 模式；是一种社会意识以及一种社会秩序。1 与法治概念相对应为人治。法治历经深刻 的岁月洗礼，如今已经普遍为国际社会乃至中国所认可。众人之治高于个人之治；法治 程序化思维逐步确立；公民意识、权利意识、参与意识、秩序观念等的法治意识f 1 益加 强，无不标志着法治在当代空前的繁荣发展。然而繁华的背后仍然存在让人深思的角落。 经济的快速发展导致外部负效应的产生，企业经营与个体消费造成了大量的环境污染， 环境问题已经无可回避的成为社会和学界关注的焦点。环境行政作为一个重要的部门行 政领域，正承载着前所未有的环境治理重任。政府是推动、控制和影响社会发展的强大 力量。灵活、高效的政府，对于一个国家经济社会的发展至关重要。中国对环境问题的 关注起源于政府的主导。在环境保护问题被提升重视之初，政府相继出台了一系列的法 律法规。然而中国地域辽阔，政府环境决策的有限理性凸显；环境行政管理机关在行使 环境管理职权方面不到位或能力不足；大量的公民、社会组织、企业有强烈的环保愿望 却进入无门。这种自上而下的单一环境管理模式使环境行政走入了困境：相关环境法律 法规不少，但是流于形势；不能依法依程序行事导致管理偏废，抑或由于法规不健全等 原因出现管理缺位；具有法治意识的公民希望参与环境管理，以求对法律决策产生影响， 但传统体制下的公民环境权得不到充分实现。这些皆与法治理念相违背。受2 0 世纪后 期全球涌动的经济全球化、民主化的影响，环境行政在国际大行政模式向“新公共行政 发展的影响下，也面临着新的现代行政模式转向问题。环境行政从管理到治理的法治转 向在国外已经颇具成果，各发达国家已经形成了自己比较成熟的理论以及环境治理模 式。而我国由于历史与国情的特殊性，环境行政模式仍然存在不少问题。我国学者对此 问题也从不同角度l k , ! z h 环境管理困境原因，以及改善环境行政的对策、建议等方面展开 过激烈讨论，也有过不少论著。而本文拟从一个新的角度即以完善环境法治为考量对象， 立足于环境行政领域，通过对政府行政单一化管理之弊与多元化治理之利的梳理，以及 环境行政走入困境的前因分析，运用文献资料、比较分析、逻辑分析等方法，试图寻求 出环境行政走出困境的出路即环境行政从“管理”到“治理”的法治转型，进而探求“强 政府一强社会 的理想治理结构。此问题研究工作在环境行政模式的优化，环境法律制 度的完善与社会正义的整体实现等方面都具有重要的实用价值及理论意义。 东北师范大学硕士学位论文 一、问题的缘起 政府行政模式转型具有深刻的时代背景。传统政府行政管制的弊端已经凸显，现代 社会“治理理念逐渐走上历史的舞台。“治理 理念呼吁社会自治，倡导行政权多元 化发展，符合时代发展的潮流。在这种大国际行政模式的影响下，环境行政也面临着法 治理念的挑战。各外国政府在环境治理模式上的成功经验以及其反射出的我国环境行政 法治理念危机，更加揭示出我国探讨环境行政模式转型问题的重大意义。 ( 一) 政府行政模式转型的时代背景 1 传统政府行政管制理论之弊 管理是通过计划、组织、协调、控制等功能，有效地利用人力、物力、财力诸要素， 促进它们互相密切配合，发挥它们的最高效率，以达到预期目标的过程。e 4 1 管理的领域 很广泛且社会系统的一切功能都依赖管理而得以顺利发展。而政府管理或者说是行政管 理，作为管理大系统里一个子系统，对经济和社会运行过程中出现的问题以及出台相应 法律、法规方面都参与规范，因此扮演着十分重要的角色。作为政府履行管理职能，实 现对经济和社会事务有效管理的一种基本方式，政府管制是政府管理社会事务的一种主 要治理工具。它是指政府或其他公共机构凭借其法定的权力，制定一定的法律、法规和 政策等权威性的规则，并将其付诸实施，对社会主体的行为进行约束、限制和规范的一 种管理、控制行为。1 5 】 传统政府行政管制理论在经典西方哲学家眼中根源于市场。当市场资源不能实现资 源的有效配置时，就需要依靠政府来管理以调整和改善市场资源配置的缺陷，因此市场 失灵是其发挥功能的正当理由。传统政府管制理论淡化了统治色彩，追求行政管理相对 于政治统治的独立性。因而是一种直接的或间接的、行政性的管制行为，强调更多的公 共性，在规范市场秩序，控制竞争、价格等方面确实起到了一定的作用。但是随着时代 的发展，这种强制性的政府管理行为，构成了政府的管制行政，传统政府行政管制模式 的弊端也日益凸显。作为传统政府管制模式基础的理论有两个，分别是传统公共行政理 论基础的政治与行政二分法以及官僚制理论。政治与行政二分法是美国学者伍德罗威 尔逊1 8 8 7 年所著的行政学之研究一文中提出的观点。后来，古德诺在1 8 9 0 年发表 的政治与行政一书中，对这一观点做了进一步的阐发，发展成系统的理论，并产生 了广泛的影响。其核心为政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。“传统行政 理论的关键之处，就在于假定了政治与行政的分离。 1 6 1 这种观点虽然保持了政治的清 明与行政效率的提高，但是由于行政管理的复杂，其过多的偏重行政技术的理性，导致 忽略了价值情感等非理性层面，从而受到广泛的批判。1 7 l 官僚制理论是德国著名的社会 2 东北师范大学硕士学位论文 学家、政治经济学家马克思韦伯于1 9 11 年发表的作为西方官僚制理论基石的官僚 制一文提出的理想组织模式。这个理论认为，“社会管理，特别是政府是一个按照科 层管理的理论来建立的行政机构。在政府与社会关系之间，强调的是一种管理、管制， 强调的是公民对政府的服从、下级对上级的服从。 s l 传统官僚制理论虽然对国家的政治 稳定、经济和社会的发展起到了重要的作用，但是在这种理论下管理者们往往以高高在 上的姿态为公民提供服务，公平、民主、效率等法治精神得不到充分体现。而以此理论 为指导的政府管制功能失调，行政行为僵化、墨守成规；行政机构臃肿、效率低下；行 政人员人浮于事、贪污腐化、滥用权力，种种问题己经成为限制政府有效提供公共物品 及公共服务的主要制约因素，弊端凸显。 2 现代社会“治理力理念之利 “治理”原意为控制、引导和操纵；也指在一个既定的范围内运用权威维持秩序， 满足公众的需要。 9 1 罗茨作为“治理”理论的代表人物认为治理一词至少有六种不同的 用法：作为最小国家：作为公司治理；作为新公共管理；作为“善治”；作为社会 控制系统：作为自组织网络。【l o 】善治作为治理的最高境界就是使公共利益最大化的社 会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治 国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。【1 1 1 现代“治理”理念认为：一 个良性的治理结构，需要不同治理主体的分工、合作，进而形成一种治理中的“合作伙 伴关系”。“治理 理念是伴随“新公共管理”的发展而崛起的。“治理的特点为 它是一个过程，治理过程的基础不是控制，而是协调，是一种持续的互动。【1 2 】它的目 的是为最大限度的增进公共利益而在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规 范公民的各种活动。治理是一种管理共同事务的诸多方式的综合，而管理主体则是各种 公共的和私人的个人和结构。它是一个使相互冲突的或不同的利益通过综合管理而得以 调和的过程。 ( 1 ) 引入现代社会“自治 理念 现代“治理”理念的亮点在于尊重“自治”。在汉文化谱系的相关语境中“自”乃 寓示第一人称，表“自己”、“本身”之意；“治”蕴含治理、管理、惩处等义项。“自 治大致被赋予了三种意义：l 、自行治理。“百姓则君以自治也。”2 、自我治罪。“其 所不善事，弗下吏，辄自治之。 3 、自行管理自己的内部事务，如民族区域自治。p 3 在 。参见何义盛，王定峰“新公共管理”主义理论及其发展趋势兰州大学学报，2 0 0 6 ，3 4 ( 1 ) 关于新公共管理理论的 分析：经济合作与发腮组织的公共管理委员会( o r g a n i z a t i o nf o re c o n o m i cc o o p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n t ，1 9 9 6 ) 认为新公共管理足公共管理的新的范式，旨在分权化的公共部门中促进绩效导向的组织文化，它具有以下特征：( 1 ) 注重对效率、效果以及服务质量等结果的管理；( 2 ) 集权的、层级制的组织结构为分权化的管理环境所取代，在新 环境中资源配置和服务供给的决策下放到第一线的部门；( 3 ) 灵活性，特别是允许政府部门去探索提供公共服务的 更为高效的j 它模式；( 4 ) 在公共服务的供给当中，效率成为一个核心的概念，其中包括在政府部门内确市生产率 目标以及促进部门间的竞争；( 5 ) 政府核心部门战略规划能力的加强，从而引导政府的长期发展，使之更灵活地、 更自动地以及更高效地对外部变化做i l l 反应。 3 东北师范大学硕士学位论文 我国，早期的自治出现在政治领域。后来民主宪政革命的激进先行者孙中山在国体意义 上来解释与官治对峙的自治，将自治等同于“民治 概念来看待。孙中山认为：“官治 之者，政治之权，付之官僚，于人民无与。 、“民治则不然，政治主权在于人民，或 直接以行使之，或间接以行使之，其在间接行使之时，为人民之代表者，或受人民之委托 者，只尽其能，不窃其权，予夺之自由，乃在人民，是以人民为主体，人民为自治者。 【1 4 l 姜明安认为自治意味着人民通过各种自治组织自己管理自己，维护自己的权利和利益， 不同行业、不同阶层、不同利益团体的个人不形成自己的组织，其意志和利益就难以在 法律中得到反映和体现。【协】现代“自治 理念强调人权，倡导非政府组织参与到社会 事务的管理中来，个人统治自己的主权空间。 ( 2 ) 行政权的“多元化”发展趋势 管理与治理有着本质的区别。从行为方式上来看，以管制为手段的管理强调“管”， 注重强制性。而治理强调“治”，注重协调性；从行为主体上看，管理的行为主体单一， 而治理的行为主体多元；从权利配置上看，管理强调单一国家行政权，而治理强调将国 家的权利向社会回归，还政于民。因此“治理 理念相较与传统政府管制理念，更能符 合多元化社会的发展潮流。现代“治理理念有别于传统政府行政管制理论，强调一种 持续的互动。它倡导在政府有限管理的前提下使私人个体参与到公共社会管理事物之 中，让政府管理与私人自治管理相结合，更好的解决了传统政府行政管制理论中过于追 求行政技术而忽略价值情感、行政人员理性有限性及过分追求行政效率，产生腐败等等 问题的弊端，在法治意识日益健全，公民参与意识逐渐加强的今天，具有更加科学的指 导意义。而在传统政府行政模式转型为现代社会“治理”模式的浪潮驱动以及新的现实 发展下，现代行政权也面临着“多元化”的发展趋势。其表现为：首先，限制行政权。 在全能政府、行政国家里，政府包揽一切，导致了行政职能和行政权的膨胀。可见“父 爱主义的权力观已经无法适应日益发展的现实社会需求。行政权在应该强化之处依然 强势之外，在无关紧要之处理应缩减并转变。其次，转化行政权。由同样可以提供“公 共物品 的非政府社会公共体行使公共权力，即行政权力转化为社会权力，避免或减少 行政国家异化的许多弊端，如腐败、滥用权力等。f 1 6 1 ( 二) 环境行政面临法治理念挑战 1 各国政府在环境治理模式上的成功经验 环境作为环境科学研究的对象，与人们日常生活中广泛使用的环境具有不同的含 义，通常是指人类环境，即以人类为中心、为主体的外部世界，是人类赖以生存和发展 的天然的和人工改造过的各种自然因素的综合体。【1 7 1 环境问题具有特殊性。首先，环 境与人依存性。环境是人赖以生存的载体，是人本身与外部( 自然) 之间的关系；其次， 环境问题全球性。环境问题是一个不分地域而为人们普遍关注的问题；再次，环境问题 危机性。环境问题的演变，正如增长的极限所引用的法国一个儿童游戏所说的池塘 4 东北师范大学硕士学位论文 中的百合花那样，是呈级数增长的。最后，环境问题复杂性。环境问题演变的惯性以 及环境风险的不确定性等，导致了人类在发展与环境问题总体演变的倾向上把握不定。【1 8 1 因此环境问题并不像那些在利益面前存在侥幸心早的人所想象的那么遥远和容易驾驭。 环境行政是环境行政管理的简称，是一个特殊的领域。其不仅身处于大公共行政领域的 范畴之内，同时也是行政法中一个重要部门法。环境行政管理是指国家采用政治、经济、 法律、科学技术、教育等多种手段，对各种影响环境的活动进行规划、调整和监督，以 协调经济发展与环境保护的关系，防止环境污染和破坏，维持生态平衡。 1 9 1 各国政府 在环境治理模式上因国情差异而各有不同。以下选取几个比较典型的在环境治理方面拥 有成功经验的国家加以说明分析： ( 1 ) 美国经验 美国国会在环境法执行机制中的公民诉讼条款，赋予公众一个适当的地位。在整个 治理体系中，作为公民的任何人都可以有一种权力去参与诉讼。实际上虽然没有达到良 好的效果，却给非政府组织在环保方面找到了治理结构的良好切入点。当代美国环境治 理的特点即非政府组织在环保方面扮演着非常积极的角色，在环境治理中不仅被喻为 “立法者、“看家狗 ，更被看作是“监督者 和私人检察官。首先，美国的非政府 组织可以迫使政府遵守法律和规章的宪法地位。在某些环境法规中，公众通过起诉第三 方如违反法律的相对人而被赋予直接实施环境法的权力，扮演私人检察官的角色。其次， 非政府组织在环境法发展中作用巨大。公众团体比如谢拉俱乐部在国会中拥有强大的院 外集团压力，可以影响法律的制定与拨款过程；通过建议与评论、公共听证参与政府规 章的决策，公众意志可以影响法律。第三，当政府机构拒绝遵守自己的规则与规章或者 有其它违反环境法的行为时，公众团体可以大声叫喊“犯规”。比如美国环境法上的“环 境影响评价的公共参与制度，在此制度中，开发单位及审核环境影响评估机关之外的 其他相关地方政府、机关、团体、当地居民、学者专家等等，都有权通过法定或非法定 的方式，参与环境影响评估的制作、审查与监督。在此意义下，所谓环境影响评价的公共 参与，包括了民众、地方政府的参与以及政府相关机关的意见表达等等。 2 0 l 美国依靠公 众力量使环境治理取得了明显的效果。 ( 2 ) 德国经验 上世纪五六十年代，德国急于改变战后落后面貌，积极发展经济，忽视了环境保护。 莱茵河沿岸企业把工业废水直接排入河中，致使河流污染严重。到上世纪7 0 年代初， 德国发生了一连串环境污染的灾难。其后西德政府出台了一系列环境保护方面的法律和 法规，采取措施开展环保建设。首先，从1 9 7 2 年通过的第一部环保法至今，德国己拥 有世界上最完备、最详细的环境保护法。其次，德国在环保上大力发展科学技术，用科 学技术进行全面生态教育，利用科学技术对生态环境实行全程控制和监测：再次，德国 国参见( 美) 梅多斯著，于树生译增长的极限，商务印书馆，1 9 8 4 4 增长的极限是d 梅多斯( m e a d o w s ) 等 部分罗马俱乐部成员在2 0 世纪7 0 年代对“人类困境”进行学术研究而发表的报告。梅多斯等人认为，“人类的许 多活动加一倍的时间短促，加i ：被加倍的数量巨大，将使我们菲常之快地接近于这些活动的增长极限。” 5 东北师范大学硕士学位论文 环保组织非常发达。德国有上千各环保组织，人员达2 0 0 万左右，其中最大的“自然保 护联盟 有1 0 5 年的历史，拥有成员约4 0 万人。具有代表当地居民的法定权力，参与 政府和企业在当地有关环保的经济规划。该组织每年的经费绝大部分来自成员交纳的会 费，另外还有一定数量的捐赠和罚款收入。“自然保护联盟”9 0 以上的成员都是义务兼 职人员，他们每人每年要交纳一定量的会费，而无偿为环保事业做着大量工作。它不接 受任何政府、党派以及与环境有关企业的捐款，从而保持自己民间组织的独立性。正因 如此，如今的德国在环保上取得巨大成就，已经成为世界一流的秀美之地。 ( 3 ) 日本经验 日本在环境保护方面是一个富有特色的国家。r 本在环境保护方面取得的成就是各 方面因素综合作用的结果。比如政府重视环境立法工作，强调通过依法治理环境问题。 与此同时，他们还不断加强环境管理体制，在特定事业所设立了“防治公害专职管理者”， 并且通过政府行为与公民共同努力，迫使企业向环保方向努力。而其中尤其值得一提的 是日本公众对环境问题的参与始终是环境保护运动中的一支重要力量。日本政府在 1 9 9 3 年颁布的环境基本法和1 9 9 4 年制定的环境基本计划中将公众参与定为基 本原则和长期目标。这标志了公众参与的法律化和制度化。日本将公民环境权纳入法律 之中，其内容一是确立环境污染损害赔偿制的私权保护，二是确立以公民参与环境管理 权为中心的公民权保护。日本1 9 7 3 年出台的公害健康被害补偿法中规定，被害人 不必经过司法诉讼便可得到必要的补偿，保障环境索赔权。同本于1 9 7 0 年制定了旨在 补充和完善司法程序的行政纠纷处理制度，即公害纠纷处理法。公害意见调解员负 责接受公民意见与投诉，并且对纠纷予以调查、调停及处理。以当事人交涉为基础，保 障环境监督权。对公众信息公开以保障环境知情权，还有环境审议会以及环境影响评 估法，不仅保障会中半数人由市民或非政府组织参与，而且经营者在从事大规模开发 项目时，要听取市民、非政府组织的意见和接受评估，通过一系列公众参与机制保障公 民环境权得以实现。 2 各国经验反射中国环境行政法治理念危机 通过各国政府在环境治理中的成功经验，我们可以发现，公众、非政府组织的参与 在政府环境治理方面起着至关重要的作用。美国、德国、日本皆为民主法治比较发达的 国家，良好的法治土壤使得它们在政府行政权力的限制与监督，公民权利的保护方面得 到更彻底的贯彻。这也是公民、非政府组织能够发挥巨大作用的前提。而国际上逐渐流 行的以法治为导向的环境治理模式，j 下发展为世界环境保护的主流趋势。反观我国的环 境治理，实为存在一些问题。我国的环境行政管理是由政府主导而发源的。其秉承的是 传统的自上而下的单一管理体制。在这种管理体制下，并未从根本上改善环境质量，我 国的生态环境破坏已经成为首要问题，同时传统单一的环境行政管理模式缺乏相应的协 调机制。环境行政权过于单一，无法良好应对复杂变化的外部环境问题。而公民的参与 权在立法上的保障不够，公民的环境权得不到充分主张，在环境行政领域大量的公民权 6 东北师范大学硕士学位论文 利遭遇流失。这与以保障人权，依法依程序行事的法治基本精神是不相符的。由此反射 出中国环境行政法治理念危机，进而引发出中国的环境行政需从管理走向治理的法治转 向之诉求。 ( 三) 在中国探讨此问题的现实意义 1 有利于环境行政模式优化 如前文所述，国际大行政模式正在由传统政府管制模式转向现代政府“治理”模式。 环境行政身处于国际大行政之中，必然面临着这种转型。中国的环境问题身处于世界环 境治理浪潮之中，也必然要迎合这种趋势。中国传统的环境行政模式，政府全面介入， 强制性手段绝对主导。政府国家承担更多的环境责任。虽然政府的干预在特定时期内是 必要的，但行政命令、直接干预、强制执行等管理手段往往简单、粗暴，缺乏灵活性， 极易引起行政摩擦、抵触与消极行为，给环境行政管理造成相当大的阻力，不仅产生环 境行政低效现象，而且政府单一管理运作成本高，导致行政资源浪费严重。传统环境行 政管理模式既抑制了行政相对方的积极性和主动性，又导致行政主体改进动力不足，环 境行政预期目的无法实现。环境行政向法治转型，确立非政府组织和公民的法律地位， 使非政府组织参与到环境治理中来，让环境行政管理加入互动机制，可以剔除长久以来 根植于传统环境行政模式的弊端，有利于环境行政模式的优化。 2 q 2 有利于环境法律制度完善 我国在环境方面的相关法律已经不少。1 9 7 9 年9 月我国颁布了环境保护法( 试 行) ，它体现了在环境资源合理利用的基础上对整体环境和环境要素的保护，是环境 保护立法的开端。1 9 8 2 年，修改后的宪法强化了对环境保护的规定，并适应国际海 洋法公约的需要和借鉴西方国家海洋法制定了海洋环境保护法。随后制定的诸如水 污染防治法、森林法等等，这些立法主要是从保障对自然资源利用秩序的角度出 发的。到1 9 8 9 年，环境立法出现了转向，开始着重于环境保护与环境污染防治方面的 立法。比如环境保护法和水土保持法、固体废物污染环境防治法、环境 噪声污染防治法等等。但是相较于国外的环境立法，我国还存在着相当差距，存在着 一些环境立法漏洞。环境行政向法治转向，需要使公民的参与权，环境权等权利在法律 上得以具体确认，使一些公民自治组织及其具体运行方式、经费来源等等问题列入法律 保护的范围。只有环境行政向法治转型，才能使更多的权利保护转变为立法规定，从而 有利于完善我国的环境行政法律制度。 3 有利于社会正义整体实现 公正是各种法律所追求的基本价值。哈特曾经说过：在对法律调整进行道德评论方 面，公正是一个“占有最为显赫之地位”的概念。 2 2 1 国家在对环境关系进行法律调整 时，遵循法治原则，保障人权，在道德评论此法律调整时才可谓其为公j 下的制度。诚然， 7 东北师范大学硕士学位论文 一个制度的主导性价值观念受到当时当地社会生活条件等诸多因素的限制。传统环境行 政管制模式在过去的某个历史时期确实发挥过积极作用，在当时的特定背景下可谓是公 正的。然而，世事改变使得人们不能站在原来的角度去评价同一件事物。除非传统环境 行政模式发生适应时代发展的法治转型，否则在当代就不能再称其为是公j 下的。法治社 会，制度的公j 下才更能承载社会的正义。环境行政的法治转向，使政府尊重人权，尊重 意思自治，有利于个体私人的诉求得以满足，权利得以广泛实现，社会正义也才能相应 的整体实现。综上所诉，环境行政向法治转向具有时代意义。环境行政的法治转向是环 境治理价值取向的转换，只有理念与模式转换才能走出困境。 8 东北师范大学硕士学位论文 二、困境及前因 中国的环境行政面临着现实困境，这些困境的存在不仅是环境管理的障碍，也使得 社会法治运行环节产生脱节。中国环境行政的现实困境可分为市场机制运作困境、政府 环境管理困境以及法律法规实施困境。理清我国坏境行政困境的现状，是对问题寻根问 源的前提。通过对现实困境的梳理，可以透视出其背后的深层原因即单一管制理念束缚、 非正当利益驱动与非政府组织不发达等。掌握环境行政困境的这些前因，才能把握环境 行政走出困境的理路与方向。 ( 一)环境行政面临的现实困境 1 市场机制运作困境 环境保护有赖于市场机制的运作。作为资源稀缺信号的价格有利于资源的合理配置 和利用。传统经济学认为“理性人 在实现自身利益最大化的同时，会促进社会利益最 大化，市场可以将社会安排得井井有条。1 2 3 然而市场机制在解决公共物品问题时存在弊 端。市场机制运作困境表现在三个方面：第一，在一个自由竞争的市场中，保证资源最 优配置的产权结构应大致具备以下几个特点：其一，明确性。明确规定拥有财产的各种 权利、权利的限制以及破坏这些权利的处罚；其二，排他性。由财产带来的所有效益和 费用都直接给予财产的所有者，只有通过所有者才能买卖财产；其三，强制性。财产权 应免受他人的侵犯和非自愿的掠夺，破坏所得到的惩罚，应大于破坏可能得到的最大好 处或期望的非法收入。而因为大气、河流、湖泊、地下水、森林等环境物品具有公共产 权的特征。公共产权实际上是一种非常模糊的产权安排形式，尤其不能有效地实现排他， 与市场有效产权的基本特征是相悖的。在公共产权下，由于不能实现有效排他，消费的 非竞争性使得各经济主体根据私人费用效益决策原则无偿使用，而无需补偿，势必造成 滥用的倾向。【m 1 第二，市场对纠j 下和补偿环境污染带来的损害束手无策。企业经济行 为给环境带来破坏，继而造成对应公民的损失。而这部分损失无法用价格来衡量。市场 交换无法起到对损害行为的纠正与损害结果的补偿作用。第三，虽然市场机制与行政力 量的滞后性相比，具有指引性，能事先预防问题的发生，提前在市场内部化解可能的利 益冲突；而柔性的市场机制也可以避免行政机制的刚性造成不必要的社会资源浪费；市 场还能通过运用收费或税等方式，改变行为人的成本和利益结构，从而改变行为人的各 种选择。但是环境问题的扩张性、严重性和普遍性，以及公众对环境保护需求的日益提 高，政府资源和能力的有限，使其在应付无处不在、错综复杂的环境问题中的局限性越 来越明显。 2 5 1 9 东北师范大学硕士学位论文 2 政府环境管理困境 从1 9 7 2 年以来，我国的政府环境管理正逐级向系统化、专业化和国际化迈进，形 成了相对独特的社会环境管理、经济环境管理、技术环境管理和环境管理监督体系。在 目前的环境管理实施过程中存在着许多问题。第一，环境法规制定过程的透明度困境。 在环境法律的制定过程上，一般由国家主管部门组织和领导，由部分专家和管理人员参 加起草，相关内容经过科研论证，最后再由国家权利机关审定通过、颁布实施。而法规 的创制过程缺乏透明度以及缺乏公众的参与和讨论。以此法律法规进行管理工作，必然 无法满足各方面的需求，使环境管理无法到达良好效果。第二，环境行政主体执法技术 困境。由于政府在政策法规的实施过程中，过分强调单一法规的运行作用，而忽略了各 单位和各部门法规之间的协调，同时又缺乏公众的监督，有造成不同法规不同解释的情 况，形成了实施政策法规的漏洞，令环境政策与法规的权威性与实践性面临着巨大的挑 战。第三，环境行政主体执法自律困境。单一管理体制下的环境行政模式使得政府环境 行政主体的执法存在任意性及执法效率低下等问题；高高在上的姿态也令环境行政主体 无法在执法中严格要求自己，容易出现徇私枉法、贪污腐败等情况。第四，环境行政监 督机制构建困境。目前环境行政部门仍然是裁判员与运动员职责于一身，基层民间组织 和公民个人参与环保以及环境监督管理机制尚未形成。例如中国2 l 世纪议程第2 0 章，团体及公众参与可持续发展，已明确提出了团体与公众参与机制和方式，但缺乏相 应具体的法律和条例来执行这一具体行动计划。从上诉分析可知，市场经济的发展和 传统的环保靠政府单一“命令一控制 手段的低效，使得中国环境管理陷入了国家越来 越重视环境保护，环境法律法规越来越多，而环境行政却举步维艰的困境之中。国家不断 地出台环境保护制度，环境保护立法无论在速度上还是在数量上都极为迅速，新的制度 不断被创设出来。但大量的环境保护法律法规只是流于形式，理论设计完美的各种环境 保护制度难以符合具体的国情，无法在实践中落实。政府在环境保护方面的能力不足， 无论是在资金投入还是在环境管理上都明显力不从心，而大量的公民、社会组织有强烈 的坏保愿望却进入无门。我国地域辽阔，自然环境的差异和经济发展阶段的不同使得国 家统一供给的制度无法适应各地的具体需要，造成了环境行政的严重困境。 3 环境法律实施困境 环境法律实施困境表现在以下几个方面。 ( 1 ) 环境法律实施的制度性因素。其一，现行的环境法律法规对一些环境资源实 施中的具体问题并未予以明确规定。比如作为环境资源法的基本法中华人民共和国环 境保护法( 简称环境保护法) ，就缺少关于环境保护的奖励以及政府在环境保护中 的责任问题的规定。其二，现行的环境法律法规体系不健全。特别是监督管理体制不够 完善。目前中国环境法律体系尚未构建起来。一些重要的法律法规未出台造成许多必要 的环境单行法存在缺位。比如环境综合性法律法规的缺位使环境法律法规的实施无法起 参见一f 翰林专家呼吁：加强公众参与环境管理科技i l 报2 0 0 5 年1 0 月1 8 同第0 1 1 版 l o 东北师范大学硕士学位论文 到指导和宏观调控的作用。其三，环境法律法规实施的评价标准尚未建立。缺少环境法 律实施的具体评价标准，不利于环境保护事业工作的开展。 ( 2 ) 环境法律实施困境的具体因素。其一，环境执法( 行政执法和司法执法) 存在问 题：环境法执法体系无法有效协调；环境执法缺少权力和权利的监督；环境法执法的地 方性差异比较明显；环境违法案件的可诉性不强。其二，公众守法意识不高导致在环境 管理中公众参与制度的缺失。其三，环境利益与经济利益观念存在冲突。环境利益与经 济利益何者优先的问题，不仅是环境法律能否得到良好实施的关键，更考验着环境法能 否成为一门拥有自己独立法律精神的法律。如果环境闯题一味迁就或顺从经济问题，环 境法必将丧失自己的法治品格。现阶段，在涉及到环境与经济问题的冲突时，决策者更多 地考虑后者，导致了环境资源法律的实施存在问题。1 2 6 ( 二) 现实困境透视出的深层原因 1 单一管制理念束缚 计划经济时期，我国的环境污染并不严重，政府的主要环境保护思想集中于对自然 资源的保护上。而1 9 5 8 年至1 9 7 2 年，受政治事件影响我国的环境保护事业陷入低