（宪法学与行政法学专业论文）中法公益征收制度比较研究.pdf

上海大学硕士学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表 或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：! 塑l 日期：凼：! 兰 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可 以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：睥导师签名：缉日期： 2 0 习，f 乙 上海大学硕士学位论文中法公益制度比较研究 摘要 自人类历史上出现私有财产以来，私有财产权的保护与限制便是并行的，这 在近现代社会中表现得尤为明显：一方面，私有财产权是神圣不可侵犯的；另一 方面，出于公共利益的需要，公权力又可以限制甚至剥夺私有财产权。公益征收 便是限制私有财产权的一项重要制度。 公益征收是以合法的名义对行政相对人财产权益的强制剥夺，其核心在于行 政主体无须财产权人的同意即可取得财产。因此，公益征收涉及到国家行政权与 行政相对方财产权、公益与私益、国家与社会等广阔的相关领域，形象而深刻地 体现了对财产权保护与限制并重的思想。当代，伴随着公民财产权内容日益丰富， 民主法制的极大进步，特别是物权法刚刚颁布的今天，如何在限制个人财产权的 同时，最大程度地保护个人财产权，已关系到政府职能转变、经济建设发展、社 会秩序稳定等多重层面，对公益征收制度进行探讨与研究颇具实践价值。 本文正是在这一背景下，从公益征收的基本理论问题入手，通过中法公益征 收制度的比较得出中国法存在的不足之处，最后提出一些建设性意见。在体例安 排上，全文由四个部分组成。引言中简要说明研究公益征收制度的必要性。第一 章探讨了公益征收的基本理论问题，包括中法公益征收的概念及其比较和其与其 他几个相关概念的区别、比较。第二章从公益征收的条件、补偿和程序三个方面 比较中国法和法国法之间的区别，并从中得出我国公益征收的不足之处，如缺少 对公益征收实施人的范围控制、公益征收客体的不完整、土地征收权滥用、补偿 范围过窄、标准过低和征收程序不民主，缺乏公正性和参与性等问题。进而在第 三章笔者试图结合法国法，就如何完善这一法律制度给出了一些建议：科学界定 公共利益目的，完善公益征收补偿制度、完善财产的征收程序、制定统一的公益 征收法典等。 本文主要采用了比较研究的方法进行写作，其意图是针对我国公益征收实践 中出现的突出问题，借鉴法国法，提出完善意见和解决方法。最后，笔者真诚希 望2 0 0 7 年物权法的颁布能够成为一个契机，以使得更多学者关注、研究公益征 收，最终推动相关制度的发展。 关键词：公益征收、法国、公共利益、公平补偿、正当程序 6 上海大学硕士学位论文 中法公益制度比较研究 a b s t r a c t f r o mt t l ea p p e a r i n go fp r i v a t ep r o p e n yi i lh u m a i l sh i s t o r y ，t h ep r o t e c t i o n 觚d r e s t r i c t i o nf 1 0 rp r i v a t ep r o p e n ye x i s ta tm es 锄et i r n e i i ln l em o d e n ls o c i e t yo fm l eo f l a w ，n l ep r o p e n yr i g h ti st h es a c r e d 锄di i l v i o l a b l er i 曲t h o w e v e r d l e ( 1 u t yi i l l l e r e i l ti n m ep r o p 鲥yr i 曲td e c i d e st h a tt h ep r o p e r t yr i g h ti sn o ta b s o l u t e 觚di ti st ob e d 印r i v e do fb yt l l el a wf o rm ep u b l i cb l e s s e d n e s s e x p r o p r i a t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s ti s s u c ha s y s t e mf o rr e s t r i c tp r i v a t eo w n e r s h i po fp r o p 喇y e x p r o p r i a t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s ti st h ec o m p u l s o 巧d e p r i v a t i o no ft h ec o u n t e 印a r t s p r o p e n yi nal e g a ln 锄e n sc o r e1 i e si nt h a tm ea d m i n j s t r a t i v esu _ b j e c tc a na c q u i r e 也e p r o p 瞰yw i t h o u tt h ec o n s e i l to ft h ep r o p e r t yo w n 既t h e r e f o r e 廿l ee x p m p r i a t i o nf o r p u b l i ci n t e r e s ti sr e l a t e dt 0t l es t a t e se x e c u t i v ep o w e ra r l dt h ec o u n t e 印a r t sp r o p e r t y r i g h t ，p u b l i ci n t e r e s t sa n dp r i v a t ei n t e r e s t s ，a n dm e s t a t e 砒l dt h es o c i e t y t h et h o u g h t o f 锄p h a s i z i n gb o t ht h ep r o t e c t i o na j l dt h er e s t d c t i o no fp r o p e r t yr i g h ti s 翎1 b o d i e d d e 印l ya n dc l e a r l yi nt h es y s t e m mt h em o d e n lt i m e ，w i t hm ei n c r e a s i n 西ye n r i c l l i n g o ft h ec o n t e n to fc i t i z e n s p r o p e r t yr i g h ta n dt h eg r e a t l ya d v a n c i n go ft h ed e m o c r a t i c l e g a l i 劬e s p e c i a l l y t h ep r o m u l g a t i o no fm er e a lr i 曲tl a 、，w h e nw er e s t r i c tm e p r o p e r t yr i 曲t ，h o wt 0p r o t e c tm ep r o p e r t yr i g l l tt ot h e 黟e a t e s te x t e n ti sap r o b l e mt h a t i n v 0 1 v e st h ec h a n g eo ft h eg o v e m m e n t 龟n c t i o n ，t h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i c c o n s t n l c t i o n ，a 1 1 dm es o c i a lo r d e re t c t h ep r o b l e mc a l la l s op r o v i d ep m c t i c a lv a l u e f o r t h es t u d yo fm es y s t e mo f e x p r o p r i a t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s t b a s e do nt h i s ，t h et h e s i sm a k e sas m d yo fc o m p 撕s o nb e 帆e e nf r e n c h 锄dc h i l l a o fm ee x p r o p r i a t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s ta i l dr e a c hd e f e c t si nc l l i n e s el a w t h et h e s i s i n c l u d e sf o u rp a r t s f i r s tm ep r e f a c e ，i ti n t r o d u c e st h en e c e s s i t yo fs t u d 姐n gt 1 1 es y s t 锄 t h ef i r s tc h a p t e r sm a l 【e sar e s e 鲫c ho fm eb a s i cm e o r e t i c a lp r o b l e mo ft h es y s t e m ， i n c l u d i n gt h ec o n c 印to ft h ee x p r o p r i a t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s tb o mi nc h i n e s e1 a wa n d f r e l l c h1 a wa i l dm ed i 鼢e n c eb e 觚e e i ls e v e r a lr e l a t e dc o n c 印t s t h es e c o n dc h a p t e r s d e a l sw i t ht h ed i 您暑r e n c eb e t w e e nm ec l l i n e s el a w 砒1 d 廿l ef 嘞c h1 a wi nt h e6 e l do f m ec o n d i t i o n 、c o m p e n s a t i o na n dm ep r o c e d u r eo ft h ee x p r o p d a t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s t ， a n dm e l lr e a c ht h ei n s u 伍c i e l l ti no w n s y s t e mo fl a w f o re x a m p l e ：a b s e n c et l l ec o m r o l 7 上海人学硕士学位论文中法公益制度比较研究 o f t h es u 巧e c to f m ee x p r o p r i a t i o n 、m ei m p e r f e c to b j e c to f e ) 【p m p r i a t i o n 、t l l ea b u s eo f 锄i n 肌td o m a i n ，r e l a x e da i l du n d e r i l o c r a t i cp m c e d u r e ，n 锄wl i 面t so f c o m p e l l s a t i o i l t o ol o ws t 跹d a r d ，e t c t h e r e f o r e ，t l l ea u t h o rt r i e st 0 西v es o m es u g g e s t i o n st op e r f e c t 戗l el e g a ls y s t 锄f o re x e m p l e ，e s t a b l i s has o u n dl e g a ls y s t e mo fe m i n e i l td o m a i n ； p e r f i e c tt l l ep r o c e d u r eo fe m i n e n td o m a i n ；p e r f e c tt h el e g a ls y s t e mo fc o m p e n s a t i o n ； r e s 仃a i nt h ep r o c e d u r eo fe i i l i n td o m a i np o w e rt l l r o u g hl e 西s l a t i o nt op r o t e c tm e p l l b l i cp r o f i t s ；a n ds oo n t h i sm e s i si saw o r ko fc o m p 删i v es t u d y ，t h ep r i n c i p a lp u 印o s ei st os o l v et l l o s e p r o b l e m se x i s ti nt h ep r a c t i c eo fe x p r o p r i a t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s ti nc l l i n at h a tb a s e d o nf r e n c hl a w f i n a l l yi s i n c e r e l yh o p em et h ep r o n m l g a t i o no f 戗l er e a lr i g h tl a w w o u l db eaj u n c t u r ew 1 1 i c hw i l lm a k em o r es c h o l a rp a yc l o s ea t t e n t i o nt ot h es y s t 锄 o fe x p r o p r i a t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s t ，a i l du l t i m a t e l yp r o m o t el l i sd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：e x p r o p r i a t i o nf o rp u b l i ci n t e r c s t 、f r a n c e 、p u b l i ci n t e r e s t s 、f a i r c o m p e n s a t i o n 、d u ep r o c e d u r e 8 上海大学硕士学位论文中法公益制度比较研究 引言 公益征收是一种国家以其公权力剥夺或者限制私有财产权的行为，是国家取 得财产的一种重要手段。我国自改革开放以来，特别是加入、w o 以后，外资大 量涌入中国，城市化进程明显加快，土地征收、房屋拆迁几乎每天都在进行，中 国就像一个大工地，到处都是脚手架。然而，与之相反的是我国对公益征收还处 于一个初级阶段，在数十本以行政法命名的教科书中，对于公益征收要么闭口不 谈，要么如蜻蜒点水般一掠而过，甚至找不出一部专著。我国目前尚无一部专门 的公益征收法典，有关公益征收的法律规范散见于各种单行法律法规中，而且公 益征收的法律规范也不完善，例如没有具体确定公共利益的范围、补偿标准过低、 范围过窄等等。公益征收实践也因缺乏系统理论的指导而存在许多问题。在现实 生活中，行政机关常常以“公共利益 为借口，侵犯私人的合法财产权。由此而 产生的纠纷日益突出，甚至有愈演愈烈的趋势。近年来，屡屡见于报端、频频发 生在普通百姓身边的由强制拆迁引发的人间悲剧1 以及违法征收集体所有土地导 致一系列社会问题。前一段时间网上闹得沸沸扬扬的重庆的“史上最牛钉子户 事件也可谓轰动一时2 。这些事件本质都为公益征收的事件都引发了今天对公益 征收制度的关注。在当代中国，在财产征收补偿刚刚写进宪法，并由刚刚开始实 施的物权法加以补充、完善的今天，私有财产权保护已成为了社会的热门话 题，因而，借鉴法国的先进经验，并结合我国的具体情况，系统深入地研究公益 征收制度便成为我们面临地一项重大课题。尤其在我国公益征收理论、立法及实 践都不成熟、不规范的情况下，比较研究这一制度更为重要。 1 影响较大的有2 0 0 3 年南京农民翁镖和安徽农民朱正亮因强制拆迁而引发的自焚事件以及2 0 0 4 年湖南嘉 禾“株连九族”拆迁案。 2 笔者近一年任巴黎学习，法国的报纸、广播对此事件都有报道，法国国家电视l 台( 1 f 1 ) 甚至还播放了 一个专题报道，影响不可谓不大。 1 2 上海大学硕士学位论文中法公益制度比较研究 第一章公益征收概述 公益征收是行使国家公共权力最明显的表现之一，他严重地限制和侵害了公 民的私有财产权，其在现代法律制度中占有重要的地位。但是，我国现行的公益 征收制度存在着许多的不足，有些地方甚至没有明确的法律规定；学界对公益征 收的研究也并不多见( 特别是2 0 0 4 年宪法修改之前) ，公益征收实践也因缺乏系 统的理论指导而处于混乱状态。对公益征收基本理论的认识是研究公益征收制度 的基石，笔者拟联系法国法对此提出一些不成熟的看法。 第一节公益征收的涵义界定 一、中国 作为一种具体行政行为，公益征收在我国立法上没有明确的规定。1 9 8 2 年， 我国宪法对公益征收仅做了原则性的规定，其第1 0 条第三款规定：“国家为了公 共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2 0 0 4 年的第四次修宪将此 条修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者 征用并给予补偿。”并在1 3 条规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依 照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依 照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。 一直以来，我国行政法中有行政征收和征用两个概念。在行政法学界，通常 将行政征收定义为：行政主体根据公共利益的需要，依据法律法规，以强制方法 无偿取得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为，主要包括行政征税和行政 收费；行政征用则是行政主体基于公共利益的需要，并根据法律法规，无偿地取 得相对人地财产使用权并给予补偿地一种具体行政行为。3 显而易见，两者地区 别主要在于前者是无偿的而后者是有偿的。但是，在此次修宪之前，在我国的相 关法律文件中这两个概念却一直处于一种混乱使用的状态。例如1 9 9 8 年土地 管理法第2 条第4 款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法实行征用。”这 样就将“征收”和“征用 理解为统一概念；1 9 8 2 年国家建设征用土地条例 错用了“征用”的概念等等。4 直到2 0 0 4 年宪法修正案( 草案) 说明5 ，才对这 3 徐忠恕，徐京发：行政征收征用之公共利益的界定一在现行宪法语境下的思考，北华大学学报( 社会 科学版) 2 0 0 6 年第7 卷第3 期，第8 6 页。 4 刘丽：公益征收制度研究，中国政法大学硕士学位论文，第1 7 页。 1 3 上海大学硕士学位论文中法公益制度比较研究 两个概念做出了清晰的界定：征收和征用的共同之处在于，都是为了公共利益需 要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权 的改变，征用只是使用权的改变。征用一般是在紧急状态下的强制使用，一旦紧 急状态结束，被征用物要发还给原所有人。 宪法修正案及草案说明的出台为我国的公益征收制度的构建提供了根本法上 的依据，“征收 的概念也予以了明确，笔者认为，在宪法修正案( 草案) 的 说明中已界定了我国的征收制度，即公益征收主要是指国家根据公共利益的需 要，经过法定程序，以补偿为条件，强制取得他人的私有财产权( 包括动产财产 权和不动产财产权) 。在我国的宪法中对征收的规定也是以“国家为了公共利益 的需要的用法出现的，因此，笔者认为我国的征收制度以“公益征收 为名更 为贴切并符合现实需要。6 二、法国 在法国，公益征收制度被称为公用征收( 1 e x p r o p r i a t i o np o u rc a u s ed u t i l i t 6 p u b l i q u e ) 。公用征收制度在法国有着悠久的历史，甚至可以追溯到中世纪以前。 现在，行政任务、活动的增多使得行政机关越来越多地运用公用征收程序。这要 求我们在公共利益的需要( 快速和以合理的价格取得) 和尊重财产权之间必须进 行调和，尽管这调和是相当困难的。对被征收人来说补偿既不能是一种获利行为 也不能是对其的一种掠夺。法国行政法学界的通说认为：公用征收是国家以公共 使用为目的，通过公正、事先的补偿，强制财产所有人向其转让不动产或者其他 物权的一种行政行为。 由此，我们可以得出公用征收的4 个基本要素，其更加清晰地阐述公用征收 的涵义： 5 此草案说明足指令国人们代表大会常务委员会副委员长工兆国在“关于中华人民共和国宪法修正案( 草 案) 的说明一2 0 0 4 年3 月8 口在第f 届伞国人民代表大会第_ 二次会i 义 ：”所做的说明。其中指出：将宪法 第f 三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护 公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产小受小法侵犯。”“国家依照法律规定保护公 民的私有财产的继承权”“国家为_ r 公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征 用，并给予补偿。” 6 同引注2 。公益征收这一法律制度在许多国家都有着不同的称谓，如法国的“公用征收”( 1 e x p r o 州a t i o np o u r c a u s e d u t i l i t 6 p u b i i q u e ) ，日本称为“公用收用”而德国称为“公益征收”。对这一制度的称谓，我国学者之 问也存在着分歧：如罗豪才教授认为行政征用只强调取得财产使用权，不转移所有权( 2 0 0 4 年宪法修正案 采纳了这一观点) ；熊文钊教授认为行政征用是强制取得财产权人的财产权( 包括所有权和使用权) ，即行 政征用包括公益征收。笔者在此采用前一种说法，理由文中多有论述，而且刚刚开始实施的中华人们共 和国物权法也使用了“征收”一词。 1 4 上海大学硕士学位论文中法公益制度比较研究 首先，只有国家可以行使征收权。但这种肯定并不排除除了国家的其他人拥 有征收的权力7 ： 其次，这是一种特殊的行政程序； 再次，因为公用征收侵害了个人自由，所以他只能由法律作出规定； 最后，由于同样的原因，传统上由民事法官行使确定补偿金额的权力，但这 不排除行政法官参与到公用征收的行政程序( 根据法国法，公用征收的程序分为 民事和行政两个阶段，笔者将在下文进行详细论述) 。下面，笔者将简单介绍一 下在法国法上公用征收制度的法律基础和传统原则。 ( 一) 公用征收制度的3 个法律基础 1 17 8 9 年人权宣言( l ad 6 c l a r a t i o nd e sd r o i t sd el h o 删 i l e ) 法国大革命引起了一场巨变，他把财产权提升到人的自然权利的高度。于 1 7 8 9 年8 月投票通过，人权宣言后来成为法国1 7 9 1 年宪法的序言，其在1 7 条 规定：财产所有权是神圣的、不可侵犯的权力，如果没有明显的公共需要 ( n 6 c e s s i t 6p u b l i q u e ) 和事先公正的补偿，任何人不得将其剥夺，。8 由于1 7 8 9 年人权宣言已被1 9 5 8 年宪法吸收为序言，所以这个条款已经具有 宪法价值( v a l e u rc o n s t i t u t i o 衄e l l e ) 。 2 民法典( l ec o d ec i v i l ) 公布于1 8 0 4 年1 月2 7 日，并于当年2 月6 日实施的民法典在其第二编5 4 5 条指出：如果不是为了公共使用( u t i l i t 6p u b l i q u e ) 和通过公正、事先的补偿， 任何人不得被强制转让其财产。9 公共需要( n 6 c e s s i t 6p u b l i q u e ) 已经被简单的公共使用所代替。从这个简单的 替换，我们可以看出，在那时财产权己经没有那么绝对了。 3 欧洲人权公约( l ac o n v e n t i o ne u r o p 6 e nd e sd r o i t sd el h o m m e ) 欧洲人权公约并没有有关私有财产权的条文；他只是在的第一个附加协 议( 1 ep r e i i l i e r p r o t o c o l ea d d i t i o 皿e 1 ) 中肯定了对财产权的保护。根据这个协议的 7j d el a n v e r s i n ，l en o u v e a u r 6 9 i m ed el e x p r o p r i a t i o ，j c p 1 9 5 8 i 15 2 2 8 原文：l ap r o 州哉e6 t a n tu nd r o i ti n v i o l a b l ee ts a c r 6 ，n u ln ep e u te ne 仃e 州v 6 s ic en e s tl o r s q u el an 6 c e s s 脆 p u b l i q u el e x i g e6 v i d e m m e n te ts o u sl ac o n d i t i o nd u n ej u s t ee tp r 6 a l a b l ei n d e m n i t 6 。 9 原文：n u ln ep e u te t r cc o n t r a i l l td ec 亡d e rs ap r o p r i e t 6s ic en e s tp o u rc a u s ed u t i l i t 6p u b l i q u ce tm o y e n n a n t 岫e j u s t ce tp r 6 a l a b l ei n d 锄n i t 亡。 上海大学硕士学位论文中法公益制度比较研究 第一条：所有自然人或法人的财产都应受到保护。除非是出于公共使用的需要 并且符合法律或国际法基本原则所规定的条件，任何人不得被剥夺财产。上述规 定没有损害国家一当他觉得有必要规范依据公共利益而使用财产时一所拥有的 制定法律的权力。1 0 第一个附加协议是欧洲议会的成员国于1 9 5 0 年1 1 月4 日在罗马通过的。法 国在1 9 7 4 年5 月3 日根据7 4 3 6 0 号政令批准了欧洲人权公约1 1 。 ( 二) 公用征收制度的3 个传统基本原则 这些传统基本原则是在法国大革命和第一帝国时期形成并且到现在其仍是构 成法国公用征收制度的基石。这些原则主要是考虑到保护私人的财产所有权一不 可侵犯、神圣的权力( 特别是不动产所有权) 一而形成的。这些原则产生的另外 一个重要原因是法国的封建制度允许君主( s o u v e r a i n ) 一所有领地的主人一对其 臣民的财产，通过没有规范的补偿，行使取回权( d r o i td er e 吲t ) 。 出由上述两方面的忧虑，法国大革命和第一帝国时期的立法者确立了3 个原 则，他构成了法国公用征收制度的3 个支柱： 1 只有当有公共使用的需要时，才能展开共用征收程序。 。 2 涉及到公用征收的物质补偿时，补偿必须是事先的和公正的。 3 最后，涉及到公用征收的程序，最基本的保障在于二方面：首先，程序必须 加以非常细致的规定；其次，公用征收程序的展开必须由民事法官宣布一因为他 被认为是私有财产的捍卫者( g a r d i e i ld el ap r o p r i 6 t 6p r i v 6 e ) 。 三、比较分析 法国作为行政法的母国，其共用征收制度的理论和实践已经发展到了相当的 高度。很明显，中国与其有着相当大的差距。就公益征收的涵义来说，通过比较 我们可以看出： 首先，两者的基本特征大体一致。两者均是国家行使公权力时的一种特权， 川原文： t o u t ep e r s o n n e p h y s i q u eo um o r a l ead r o i ta ur e s p e c td e sb i e n s n u ln ep e u t 前r ep r i v 6d es ap r o p r i 6 t 6 q u ep o u rc a u s ed u t i l i t ep u b l q u ee td a n sl e sc o n d i t i o n sp r e v u e sp a rl al o ie tl e sp r i n c i p e sg 亡n e r a u xd ud r o i t i n t e m a t i o n a l l e sd i s p o s i t i o n sp r 6 c d e n t e sn ep o r t e n tp a sa t t e i n t ea ud r o i tq u ep o s s e d e n tl e se t a t sd em e n r ee n v i g u e u r l e sl o i sq u i l si u g e n tn 6 c e s s a i r e sd o u rr e g l e m e n t c rl u s a g ed e sb i e n sc o n f o h n 亡m e n tal i n t 钉e tg e n 亡r “ 根据法国宪法5 5 条，对法国来说，欧洲人权公约的地位高于法国的法律但低于宪法，但足对欧洲人 权法院来说他的位阶甚至高于其成员国的宪法。而且其对法国法的影响同益加深，欧洲人权法院的许多判 决迫使法国议会制定和修改了多部国内法( 法国是受欧洲人权法院制裁排第二的国家，意大利为第一) 。 1 6 上海大学硕士学位论文中法公益制度比较研究 具有强制性；两者都只能为了公共利益的需要( 法国称为公共使用，二者差别不 大) 。 其次，根据法国法，除了国家，其他人可能有共用征收的权力。其他人亦有 可能是私法人! ( 关于公益征收的主体，笔者将在下文加以详细阐述) 。这在中国 是无法想象的。 再次，法国法明确指出有关共用征收的法律必须由议会制定，这样确立他的 高位阶性，这也从侧面反映了法国对重视公用征收制度的重视。与之想法，中国 在立法法中对此并没有相应的规定。我国对公益征收制度的规定散见于各种法律 法规，甚至各个地方政府的规范性文件都可以规定公益征收制度。这或许是中国 公益征收制度引起许多矛盾，出现许多问题的一个原因吧。 再其次，法国法明确规定了补偿的原则一事先和公正，他作为法国行政征收 制度三大支柱之一一直延续到了现在。反观中国法，在物权法已经开始实施的今 天，仍然没有关于补偿原则的规定。 最后，作为法国公用征收制度最后一个支柱一征收程序，他非常之特殊，分 为行政程序和民事程序。行政程序分为5 个阶段：一、资料的收集( l ac o n s t i t u t i o n d ud o s s i e r ) ；二、事前调查( l ，e n q u e t ep r 6 a l a b l e ) ；三、公共使用的宣布( l a d o p t i o n d el a 拍c l a r a t i o nd u t i l i t 6p u b l i q u e ) ；四、部分调查( l ，e n q u 哉ep a r c e l l a i r e ) ；五、 可以转让决定( l ，a 玎e t 6d ec e s s i b i l i t 6 ) 。民事程序分为2 个阶段：财产的转让( l e t r a n s f 缸d el ap r o p r i 6 t 6 ) 和补偿的确定( l af i x a t i o nd el i n d e m i l i t 6 ) 。其程序相当 地全面和细致，充分保护了被征收人地权益。与之相比，中国法规定的征收程序 相当粗糙、简陋，甚至有形式主义之嫌。 第二节公益征收与相关概念的比较 公益征收一作为公权力可以求助于的，根据公共利益的需要，强制剥夺社会 成员财产的众多手段之一，从许多方面看来，他是最值得注意的和最重要的。为 了更深入地了解公益征收的内涵，我们有必要把他与其他类似的制度加以比较。 一、公益征收与行政征调 在法国法上，行政征调被称为r 6 q u i s i t i o n ，他和公用征收一样是一种强制程序。 行政法学者一般把他定义为：行政机关或者军事机关，根据公共利益的需要，强 1 7 上海大学硕士学位论文中法公益制度比较研究 制个人向其提供劳务、动产的所有权和不动产的使用权( 但不是所有权) 。他只 侵犯了动产的所有权，所以行政征调并没有受到和公用征收一样的保护。在行政 征调中，财产权的转移并不是由民事法官宣告，他只负责确定补偿金额。 在法国，行政征调分为军事征调( r 6 q u i s i t i o nn l i l i t a i r e ) 、民事征调r 6 q u i s i t i o n c i v i l 、房屋征调( r 6 q u i s i t i o nd el o g e m e n t s ) 和治安征调卸i s i t i o nd ep o l i c e 。起 初，他只能是为了军事目的而发起。1 2 直到1 9 3 8 年7 月1 1 日才有法律规定了民 事征调。这个法律后来经过了多次修改，特别是1 9 5 9 年1 月6 日的法令规定： “行政征调可以是为了确保国家的需要而发起( p o u ra s s u r e r1 e sb e s o 豳d u p a y s ) ”。从此，行政征调具有了常态性特征，而在此之前，他必须有特定的状况 才能发起。他可以征调企业、服务或者劳务。 另外一种征调类型是房屋征调，其由1 9 4 5 年l o 月1 1 日的法令首先确定，后 被编纂成为法国建设法典( c o d ed el ac o n s t r u c t i o n ) 的第6 4 1 条。这种征调必 须在出现严重住房危机的城市才能进行而且必须有省长的政令。他只能征用无人 居住或者没有住满的住宅，并且只能是暂时性的：期限为三个月；其受益人只能 是无家可归的或者住房条件明显很差的个人，或是因为司法判决而被驱逐出原房 屋的人。1 9 9 8 年7 月2 9 日颁布的反驱逐法( l 0 id e1 u 仕ec o n t r el e se x c l u s i o n s ) 明确了一下两点：首先，被征调的住房必须是属于法人的并且已经空置超过1 8 个月；其次，对房屋被征用的业主的补偿可以是友好协商而定或者由房租法官 ( j u g ed e sl o y e r s ) 确定。 治安征调又被称为小征调( p e t i t e sr 6 q u i s i t i o n ) ，他是由法国城市法典( c o d e d e sc o m m 吼e s ) 第l 1 3 l 一1 条所规定：市政府有权，当形势有可能引起公共秩 序显著失控时，并且在非常紧急的情况下，为无家可归的家庭征用房屋但必须是 暂时性的。 根据上文，我们可以得出在法国法上行政征调与公用征收有2 个不同点：首 先，公用征收的客体是有范围界限的，他只能是不动产。而公用征调的客体可以 有许多：不动产的使用权、动产所有权等等。行政征调永远不能引起不动产所有 权的转移。这是两者之间的最根本区别。其次，行政征调不是一种常规程序，他 只能是因为国家的特殊需要和暂时需要而发起。例如：在海湾战争期间，根据 1 9 9 1 年1 月1 4 日、1 7 日政令，法国军队可以征调民航客机及其飞行员和机师。 1 2 l a n i c l e2 ld el o id u3j u i l l e t1 8 7 7 1 8 上海大学硕士学位论文中法公益制度比较研究 在中国法上并没有和法国行政征调制度相对应的概念。实际上，在中国，以 动产财产权为标的的行政征调是公益征收的一部分，而以劳务或者不动产使用权 为标的的行政征调是行政征用的一部分。中国的行政征用和法国的行政征调制度 有着许多的相同点：比如多数是在紧急情况下发起( 如在非典征用医疗器材等) ； 要给予补偿等等。但是，二者之间有着一个非常明显的区别：法国的行政征调的 一个显著特征就是征用房屋给无房者暂时居住。而中国法没有相关的规定。从这 里我们可以看出法国法律十分注重对弱者的保护，而且这种保护是全方位的。法 国不愧为人权理念的发源地之一。1 4 二、 公益征收与行政征购 在中国法上，所谓行政征购是指“行政主体以合同方式取得相对人财产所有 权的一种行政行为。”行政征购作为一种特殊的买卖关系，买卖双方的地位是 不完全相等的，买方是国家，虽采用行政合同形式并适当考虑相对人的意愿，但 政府可单方决定征购关系的成立、变更、解除，单方确定征购价格并随即调整， 而征购价也并非征购物的市场价，不反映市场的供求关系，是一种非等价的商品 买卖关系。1 6 其与公益征收有一个明显区别就是他采用行政合同形式，因此他的 性质完全和公益征收不同。 在法国法上与此相类似的概念是政府的优先购买权( p r 6 e m p t i o n ) 。优先购买 权是私法上我们非常熟悉的概念，但是法国法把他引入到了公法：如税务机关拥 有的，为了国库( t r 6 s o rp u b l i c ) 的利益优先购买被低估价格的物品；文化部长 拥有的，优先购买在公开市场出售的艺术品的权力等等。1 7 在法国，优先购买权 在城市规划和城市整治方面使用地相当频繁，其运用范围也越来越广。例如：城 市规划法典( c o d ed el u r b a n i s m e ) 第1 4 3 3 条规定：为了保护沿河、沿湖、 1 3 p h g o d 触，d r o i ta d m i i l i s t r a t i fd e sb i e n s ，a n n a n dc o l i i l ，2 0 0 2 ，6 6 ”6 d p 3 6 1 4 一般认为现代人权理念起源于美国一标志性文件为独立宣言和法国一标志性文件为人权宣言。 1 5 熊文钊：现代行政法原理，法律出版社2 0 0 0 年版，第4 1 7 页。 6 黄承凯：论行政征用，山东大学硕士学位论文，2 0 0 5 年4 月8 日。 1 7 p c a i t i 鹤，f c a t a l a l l o ，l ，6 v o l u t i o nd e sd o n 6 e s6 c o n o m i q u e se tl ad r o i td el e x p r o p r i a t i o n ，d ， 1 9 9 7 ，c h r o n ，p 3 4 3 1 9 上海大学硕士学位论文中法公益制度比较研究 沿海的房屋或者其他设施，如果其处于危险的自然状态下，省级以上政府可以优 先购买之。 优先购买权与公用征收的本质区别是：优先购买权的实现取决于财产所有人 的意愿。如果他不愿意转让，国家是无法强行购买的。与之相反，公用征收是可 以违背被征收人的意愿强制进行的。1 8 从上述分析中，我们可以看到中国的行政征购明显带有计划经济时代的背景， 国家意志的单方强制性在这里得到突出表现，而且征购价仅仅起到一种补偿的作 用，实际上，这已经和公益征收的性质接近一致。这可能和中国现阶段国家还不 是很富裕有关。笔者认为，在中国经济飞速发展的今天，原有的行政征购机制已 经不适应时代的发展，改革已经刻不容缓。法国的政府优先购买权制度是一个很 好的学习参照物。 三、公益征收与没收 按照中国法，没收是一种行政处罚行为。他是指行政主体强制取得相对人违 法取得的财物所有权的行政行为。很明显这与公益征收的概念完全不一样：首先， 没收具有惩罚的性质而公益征收则不是；其次，没收以“剥夺”权利为目的，而 产生取得权利的结果，而公益征收以“取得权利为目的，而产生“剥夺”的结 果。1 9 在法国，没收( c o 曲s c a t i o n ) 主要依据的是海关法( d r o i td 0 啪衙) ，他主要 涉及到：各种违禁品和各种没有报关的进出口物品。海关可以没收动产( 与公用 征收不同) 甚至可以是不动产。和中国法一样，他也是处罚的一种方式。不同的 是，二者的适用主体不同：法国主要是海关，比较单一；在中国，许多不同的行 政机关都有行政处罚的权力。 四、公益征收与国有化 在中国，国有化是指：“国家为了社会公共利益，由立法者制定一项法律，剥 1 8 附法国优先购买权的程序：如果出卖人的财产处于行政机关有优先购买权的区域，首先，出卖人和他的 公证人有义务向行政机关发出一个愿意转让的声明( d 亡c l a r a t i o nd i n t e n t i o nd a l 沁n e r ) ，他必须包括i f l 卖人提 出的转让价格；然后，行政机关有买或不买的权力，如果他有足够的资会支持，他可以作出优先购买的决 定一同意出卖人的要价或者提出一个低点的价格；最后，如果出卖人同意了行政机关的出价，买卖结束。 如果，出卖人不同意则由公用征收法官( j u g ed el e x p r o 州a t i o n ) 作出判决，确定最终的转让价。 拇黄承凯：论行政征用，山东大学硕士学位论文，2 0 0 5 年4 月8 日，第8 页。 上海大学硕士学位论文 中法公益制度比较研究 夺资本家对某项企业或者某一类企业的所有权，由国家接受的强迫取得所有权的 方式“。2 0 他与公益征收十分容易混淆：二者都是国家强制力的体现，都不需要 相对人的同意。但是也是存在区别的：首先，目的不同。国有化的目的是为了防 止资本家的垄断；而公益征收是为了满足一般行政管理的需要；其次，补偿不同。 公益