（中外政治制度专业论文）小城镇的供水体制：现状、问题与对策基于浙江省的个案研究.pdf

w a t e rs u p p l ys y s t e m o ft o w n s ：s t a t u s p r o b l e m a n d s o l u t i o n s ca s es t u d i e si nz h e ji a n lp r o v i n c e o _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一i mi 一 a u t h o r ss i g n a t u r e ： 一 b u p e r v l s o r 7 ss i g n a t u r e ： e x t e r n a lr e v i e w e r s ： e x a m i n i n gc o m m i t t e ec h a i r p e r s o n ： e x a m i n i n gc o m m i t t e em e m b e r s ： d a t e 。f 。r a ld e f e n c e ：上丛乎 ，3川8舢0 4 9刚8 iii_y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得浙江大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者躲仍，绛签字喊别年6 月v 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解浙江大学有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权浙江大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：如f f 年 导师签 签字日 学位论文作者毕业后去向：溺i 物季专& 臻团新饧习 工作单位：硼b 扮音鸟侮锄c 积节弘习 通讯地址：闯囊三仍7 彦弓 峨：泓f f 7 f 川一 邮编；鲫毋 节饵 、 ， ，不 昏月 钐占 浙江大学硕士学位论文 致谢 致谢 光阴荏苒，硕士研究生的学习即将结束，两年的学习生活使我受益匪浅。经 历大半年时间的磨砺，硕士毕业论文终于完稿，回首大半年来收集、整理、思索、 停滞、修改直至最终完成的过程，我得到了许多的关怀和帮助，现在要向他们表 达我最诚挚的谢意。 首先，我要深深感谢我的导师陈剩勇老师。陈剩勇老师为人谦和，平易近人， 学术素养深厚。在我的研究生学习中，为我指引了研究的领域和方向，教导我学 术研究的方法。在论文的选题、搜集资料和写作阶段，陈剩勇老师都倾注了极大 的关怀和鼓励，给予我最重要的指导和帮助，为我指点迷津。他严谨的治学之风 和对事业的孜孜追求将影响和激励我的一生，他对我的关心和教诲我更将永远铭 记。借此机会，我谨向陈剩勇老师致以深深地谢意。 其次，我还要感谢政治系的所有老师，正是因为有了他们严格、无私、高质 量的教导，我才能在这几年的学习过程中汲取专业知识和迅速提升能力；同时也 感谢这两年来与我互勉互励的诸位同学，在各位同学的共同努力之下，我们始终 拥有一个良好的生活环境和一个积极向上的学习氛围，能在这样一个团队中度过， 是我极大的荣幸 同时也感谢已经毕业的师兄、诸暨水务集团的汤其国伯伯以及在调研过程中 认识的多位水务工作人员，他们以极大的热情，帮助我完成了第一手资料的收集， 感谢他们对本文调查工作所提供的大力帮助与支持。我还要感谢我的父母，他们 给我极大的鼓励与朴素的帮助。 最后，我要感谢参与我论文评审和答辩的各位老师，他们给了我一个审视几 年来学习成果的机会，让我能够明确今后的发展方向，他们对我的帮助是一笔无 价的财富。我将在今后的工作、学习中加倍努力，以期能够取得更多成果回报他 们、回报社会。再次感谢他们，祝他们一生幸福、安康! 陈神 2 0 1 1 年3 月3 1 日于浙大西溪 浙江大学硕上学位论文摘要 摘要 小城镇供水的制度安排是新型城市化建设的一项重要内容。本研究选取了浙 江省诸暨市和杭州余杭区两地为调研对象，在对浙江省小城镇供水城市化现状充 分调研的基础上，归纳与分析浙江省小城镇供水存在的主要问题，对浙江省小城 镇供水如何支持城市经济社会的可持续发展和加快城市进程的要求进行全面研 究，探讨了基于市场经济的建设思路、原则、目标，提出了改善小城镇供水系统 的对策，即在确定需水指标和管网建设的基础上，改变供水企业经营管理机制， 大力推进区域性供水发展战略，实现城镇供水城市化的目标 关键词：小城镇；供水；城乡一体化；体制；浙江 a b s t r a c t w a t e rs u p p l ys y s t e ma r r a n g e m e n to ft o w n si sa ni m p o r t a n tp a r to fc o n s t r u c t i o no fn e w c i t i e s is e l e c t e dz h u j ia n dy u h a n ga sr e s e a r c ho b j e c t s b a s e do nt h ef u l lr e s e a r c ho f w a t e rs u p p l ys t a t u so ft o w n si nz h e j i a n g ，t h ew r i t e ra n a l y z e da n dg e n e r a l i z e dt h e m a i ni s s u e si nw a t e rs u p p l yu r b a n i z a t i o no ft o w n si nz h j i a n g a l s o ，t h ew r i t e rd i da c o m p r e h e n s i v ea n ds y s t e m a t i cs t r a t e g i cr e s e a r c ho nh o w w a t e rs u p p l yo ft o w n sc o u l d s u p p o r ts u s t a i n a b l ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to ft h ec i t i e sa n dp r o m o t et h e u r b a n i z a t i o np r o c e s s w ed i s c u s s e dt h eb a s i ci d e a s ，p r i n c i p l e s ，o b j e c t i v e so nt h eb a s i s o ft h ec o n s t r u c t i o no ft h em a r k e te c o n o m y , a n dp r o p o s e dt h em e a s u r e st oi m p r o v et h e w a t e rs u p p l ys y s t e mo ft o w n s ，w h i c hi so nt h eb a s i so ft h ei d e n t i f i c a t i o no fw a t e r d e m a n di n d i c a t o r sa n dw a t e rp i p en e t w o r kc o n s t r u c t i o n t h eg o v e r n m e n ts h o u l d c h a n g et h em a n a g e m e n tm e c h a n i s m o fw a t e rs u p p l ye n t e r p r i s e s ，p r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fr e g i o n a lw a t e rs u p p l ys t r a t e g i e sa n d a c h i e v et h eg o a lo fw a t e rs u p p l y u r b a n i z a t i o n k e y w o r d s ：s m a l lt o w n s ，w a t e rs u p p l yu r b a n i z a t i o n , i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t s ， z h e ji a n g 浙江大学硕士学位论文 目录 目录 j 炱谢i 摘要 a b s t r a c t i i i 1 导论1 1 1 研究背景与选题的意义。2 1 2 文献综述。4 1 2 1国外城市供水体制研究综述4 1 2 2国内供水体制研究5 1 3 理论分析工具：基本公共服务均等化理论7 1 4 研究方法1 2 1 5 研究的重点和难点1 3 1 6 论文的基本框架1 3 2 新型城市化与城镇供水体制：浙江省的现状1 5 2 1新型城市化、基本公共服务与小城镇供水体制建设1 5 2 1 1 新型城市化与小城镇建设1 5 2 1 2 新型城市化、小城镇供水与基本公共服务均等化1 5 2 2浙江省水资源状况。1 8 2 3 浙江省小城镇供水系统基本情况与评估1 9 2 4 浙江省供水体制现状2 0 3 从诸暨、余杭两个案例分析小城镇供水体制的创新及其问题2 2 3 1 案例一：诸暨市小城镇供水情况。2 2 3 1 1 诸暨概况。2 2 3 1 2 诸暨市水资源概况2 3 3 1 3 诸暨市供水能力介绍。2 6 3 1 4 诸暨市供水行政架构2 7 3 1 5 诸暨市城乡一体化供水体制创新及实践2 8 3 2 案例二：余杭区小城镇供水情况3 1 3 2 1 余杭区概况3 1 3 2 2 余杭区水资源情况。3 1 3 2 3 供水能力介绍。3 2 3 2 4 余杭区供水行政架构3 3 3 2 5 余杭区城乡供水体制存在问题3 4 3 2 6 余杭区城乡一体化供水体制创新及实践。3 5 3 3 小城镇供水系统存在的主要问题分析3 8 4 改进和优化小城镇的供水体系：理念、目标、区域划分与指标体系 4 1 4 1 理念与目标4 l 4 2 基本思路及主要模式。4 2 4 3 基本原则 4 3 4 3 1 城乡“等值化”原则4 3 4 3 2 城乡双向互动原则4 3 4 3 3市场运作与政府推动相结合原则4 4 浙江大学硕士学位论文目录 4 3 4 城乡和谐发展的原则4 4 4 3 5 城乡统一规划原则4 4 4 4 浙江省供水体系的区域划分4 5 4 5 浙江省城乡一体化供水指标体系探索4 6 5 小城镇供水与水资源的开发利用：不同片区及典型缺水县市的对策措施s 1 5 1 浙北片区城乡供水对策 。s 1 5 2 浙东片区城乡供水重点问题与对策 。s 2 5 3 淅东南片区城乡供水重点问题与对策s 4 5 4 浙中西片区城乡供水重点问题与对策s 5 6 推进制度创新，建设城乡一体化的小城镇供水体制s 7 6 1营造城乡一体化供水体制建设的外部环境5 7 6 2 加强城乡一体化的供水体制规划一5 8 6 3 实现城乡一体化供水三大战略转变6 0 6 4 加快城乡供水行业体制改革6 1 6 5 加快城乡供水投融资体制改革。6 2 6 6 加强城乡水市场监督体制6 3 6 7 加快建立城乡一体化供水风险防范体制6 s 6 8 加强城乡污水处理及回用工程的规划、建设与管理体制 6 6 7 结 吾6 8 参考文献7 0 浙江大学硕士学位论文1 导论 1 导论 小城镇一般是指建制镇政府所在地，具有一定的人口、工业和商业聚集规模， 是当地的行政、经济和文化中心。小城镇具有城市和农村的双重特性，小城镇作 为农村政治文化中心，其功能和规模取决于工业、商业、交通、自然资源、文化、 风景旅游特色等多方面因素，并与农业生产水平及剩余劳动力的多少有关。小城 镇的功能集中反映在凝聚和辐射两个方面。小城镇聚集着一定规模的生产资料、 资金和劳动力，有较好的交通、通讯条件和比较完整的工商企业服务功能，小城 镇对工商、金融、服务企业有一定的吸引力。小城镇是农村副产品的聚集中心， 也是城市工业品下乡的重要中转站和必经之地，是城乡联系的钮带。在新的历史 时期，农村剩余劳动力向非农产业转移是不可避免的现实问题，小城镇通过吸纳 农村劳动力进镇务工、经商、发展生产。不仅进一步解放农村生产力，也促进了 农村区域经济的繁荣与发展、城镇是综合性的区域中心市场，具有交易、实体 分配、资源配置、实现生产要素和国民收入的分配等多种市场功能。小城镇的存 在与发展，对国民经济和社会进步将发挥愈来愈重要的作用。 小城镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节 点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台。充分依托现 有小城镇，是加快新型城市化发展的一个现实选择。将小城镇建设作为浙江省新 型城市化发展的重要战略，与新农村建设战略协同实施，推进基本公共服务均等 化和城乡一体化具有十分重要的战略意义。 小城镇的发展离不开基础设施建设。供水是小城镇建设的重要基础设施，对 小城镇的经济建设和人民生活有着举足轻重的作用，直接影响到乡镇企业和农民 向城镇集中的速度和规模供水设施是按照小城镇的自然经济特点，沿着取水、 供水和用水的流向组成的系统工程。它的基本任务就是经济合理和安全可靠地供 给小城镇居民的生活和生产、以及其他各项事业的用水，并满足对水量、水质和 水压的要求我国小城镇供水事业从1 9 7 8 年以来有了很大发展，特别是近几年发 展速度迅速。小城镇供水对推动农村城市( 镇) 化的发展发挥了重要的作用，但与 小城镇经济和社会生活的需求仍不相适应。为加快小城镇供水的建设和发展，需 要进一步做好供水规划、资金筹措、制定供水水价、转换经营机制、管理体制改 】 浙江大学硕士学位论文 1 导论 革和法规建设等工作 1 1 研究背景与选题的意义 1 1 1 研究的背景 水是人类生存的基本条件，小城镇供水直接关系到小城镇社会经济发展，全 国大中城市已基本解决了“吃水难”的问题，而小城镇供水与城市相比，起步较 晚，差距较大。 我国小城镇供水事业的发展分为四个阶段，第一阶段是五十年代，属于起步 阶段，该阶段建成的供水企业较少，只有1 4 个，年供水总量为9 5 0 8 立方米，第 二阶段是六十年代，供水企业的数量明显增加，供水企业有1 9 0 个，年供水总量 为8 7 7 0 9 万立方米，第三阶段七十年代至九十年代中期，是供水企业快速发展时 期，达到8 2 8 个，年供水总量为2 5 7 8 2 5 万立方米，第四阶段是从九十年代中期 至今，供水规模迅速扩大，生产能力和供水质量大幅提高，据统计，截止2 0 0 6 年小城镇供水企业生产能力为4 4 4 6 万立方米日，供水总量为7 4 5 7 6 9 万立方米， 供水管道1 1 3 5 万公里。建制镇供水企业生产能力4 6 1 2 万立方米日，供水总量 13 1 0 7 0 0 万立方米，供水管道3 4 2 1 万公里。小城镇合计供水能力9 0 5 8 万立方 米日，供水总量2 0 5 6 5 亿立方米，供水管道4 5 5 5 万公里，与1 0 年前相比分 别增加1 4 、7 6 和2 倍，供水面积达到4 4 6 9 7 平方公里，用水人口达到2 0 9 亿。 在全球金融危机中，为解决三农问题扩大内需，2 0 1 0 年中央一号文件提出 推进城镇化发展的制度创新，积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质 量，把加强中小城市和小城镇发展作为重点，以此启动面广量大的农村消费市场， 但小城镇存在一些制度层面的障碍，譬如扶持政策缺乏协调、规划管理水平偏低、 地方财政配套困难，体制改革相对滞后、增长机制尚未形成，严重制约了小城镇 的发展。为此，研究小城镇建设存在的主要问题、分析当前我国小城镇建设存在 问题的原因、克服和解决当前小城镇建设中遇到的体制性困难显得十分迫切。 对浙江省而言，淡水资源的缺乏和水环境的污染已经成为浙江省城市化的制 约因素，为了更合理和有效地利用浙江省悠闲的淡水资源，促进浙江省城市化发 展，对浙江省供排水对策的研究是十分必要的。 2 浙江大学硕士学位论文 1 导论 1 1 2 选题的意义 推进基本公共服务的均等化，建立城乡一体化的小城镇公共服务体系，是加 快新型城市化发展的一个现实选择。浙江省未来城市化发展道路应该充分利用业 已形成的小城镇布局基础，来加快浙江城市化进程；以民营经济为主体，以专业 市场为依托的块状特色经济，对浙江省未来城镇发展形态有重要影响，充分依托 小城镇加快城市化进程，也符合浙江省的产业布局现状。同时，同大中城市相比， 小城镇也有独特的优势：一是浙江省的小城镇在利用市场机制和依托民间力量加 快自身发展方面积累了许多经验，可以因势利导，发展一批新型体制的城市；二 是小城镇介于大中城市和乡村之间，在城乡的技术、信息、人才及其他生产要素 流动方面，可以发挥桥梁和纽带作用；三是由于地缘关系紧密，农民进入小城镇 比进入大中城市付出的心理成本也要低一些。 加快小城镇特别是中心镇的建设和发展，对于优化城乡布局，加快形成以工 促农、以城带乡和城乡协调发展新格局具有重要作用。“十二五”时期是浙江省经 济社会改革攻坚和转型发展的关键时期，也是城市化加快发展的时期。加快小城 市和中心镇建设，将小城镇建设作为浙江省新型城市化发展的重要战略，与新农 村建设战略协同实施，对于拓展新的发展空间、培育新的经济增长点，促进城乡 要素流动自由化、资源配置市场化、基本公共服务均等化，加快经济发展方式转 变和城乡一体化全面快速提高农村城市化和现代化水平，促进浙江县域民营经济 的可持续发展，加快中国未来乡镇政府改革和新型城市化进程都具有十分重要的 战略意义。 目前，国内外学者将中国小城镇建设视为促进城乡一体化、转移农村剩余劳 动力、促进社会经济发展的重要方式，已有的研究基本上是运用政治社会学、政 治经济学等方法解决中国经济发展和城市化进程中遇到的问题。我们认为，小城 镇建设并不仅仅是社会和经济问题，更为重要的是，小城镇建设是政府体制改革 和政府制度创新的一部分，是中国社会经济转型的一部分。尤其是在后金融危机 时代，在东部沿海地区城乡差距不大、乡镇经济发达的地区变乡镇政府为小城镇 政府，并对现有的规划体制、户籍制度、行政管理制度和社会保障制度等配套制 度的改革，是推进地方治理，促进社会经济转型和可持续发展的战略选择。 由于城市化带来的城市众多资源和环境问题引起了人们的深思，实践证明， 3 浙江大学硕士学位论文1 导论 传统的发展模式既不能使欠发达国家实现现代化的梦想，又不能使发达国家保持 可持续发展人类正在探索2 1 世纪城市的发展模式。当务之急是如何从传统的 发展模式转变为可持续发展的模式。 经济社会的可持续发展必须是科学合理的利用日益减少的有限资源，就浙江 而言，土地和淡水资源是最为有限的资源。对浙江省小城镇供水城市化的研究， 提出相应对策，为政府决策提供科学依据，对推进城乡社会、经济均衡发展，解 决好发展与水资源缺乏、水资源污染的矛盾，促进社会经济可持续发展，具有十 分重要的现实意义 1 2 文献综述 1 2 1国外城市供水体制研究综述 国外发达国家，城市供水能力不足已不是问题了。因此它们主要是研究如何 提高供水水质，为居民提供更加味美可口、安全卫生的饮用水，和更好的为市民 服务，提高供水的安全程度。 在发展中国家，虽然联合国由1 9 8 1 至1 9 9 0 年开展了“国际饮水卫生十年” 的活动已结束。但是，由于这些国家仍然比较贫困，所以在这些发展中的国家里， 城市供水能力不足，不能向市民供应充足的饮用水，仍是第一位的主要问题。1 目前有两种水行政管理模式正在受到各国际组织的广泛讨论与推荐：一种是 水市场模式，一种是水协商模式。这两种模式分别建立在美国西部的成功经验和 法国的成功经验基础上，美国的水市场模式是依据于个人财产权，而法国模式强 调共同协商。 美国水资源开发管理依照国会制定颁布的法令进行。水资源的开发利用和管 理由联邦政府机构、州政府机构和地方机构三级负责。地方水管理机构实际上是 一些经济实体，按照市场经济法则运行，与政府机关没有直接隶属关系。在政治 体制上，美国实行私有制，因此联邦政府对水的管理主要集中在水权的管理上， 至于供水配水的管理，主要是通过市场自发地调节和民间机构的运作。2 水权作 1 徐景翼：国内外城市供水技术动态，载城市规划与交通网， h t t p ：w w w c i t y u p o r g b b s v i e l r t h r e a d p h p ? t i d 2 9 4 0 1 2 康洁：美国水资源管理体制比较，载海河水权2 0 0 4 年第6 期，第1 9 页 4 浙江大学硕士学位论文 1 导论 为私有财产在美国可以自由转让，在转让程序上类似不动产的转让。近年来在美 国的水交易市场上出现了一家w a t c r 2 w a t e r 公司，旨在建立一个透明的和公正的 水市场中枢，买方和卖方都能在这里进行各种类型的水交易，使水这种最宝贵的 商品得到最有效的配置。它是一个灵活机动和形式自由”的市场，它能满足各种 规格的买方和卖方的要求。3 另外，在西部还出现了水银行( w a t e rb a n k ) 的水权 交易体系，将每年来水量按水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方 便了水权交易程序，使得水资源的经济价值得以更充分的体现。4 法国的工业化及城市化程度很高，故其水管理主要指城市水管理。在法国， 环境部是负责水和环境管理工作的主要政府部门。由于法国水管理层次较多( 分 4 个等级：国家级、流域级、地区级、地方级) ，又涉及许多相关部门( 农业部， 卫生部、工业部) ，因此协调管理极为重要。矫勇认为简政放权是法国对水资源 进行协调管理的一个特色。5 在国家层次上，成立水资源委员会，其主席由议会 成员担任，委员由参众两院及国家有关的重要机构的代表组成。水资源委员会负 责国家水政策的发展走向、与水有关的法律法规的起草，并负责法规的批准、取 排水授权和水质管理等方面的协调工作。6 在法国的水管理活动中，“三三制”的 组织形式在各级水管理机构中均有体现。国家水资源委员会、流域委员会、流域 水务局等机构的成员包括政府各相关部门、用水户、专业协会的代表，充分体现 了民主协商制度，真正建立了有效的监督管理机制，成为当今世界比较推崇的做 法。7 1 2 2国内供水体制研究 中国水务产业的管制体制是横向和纵向相结合的多层次、多部门监管的制度 安排，在结构上具有多部门和中央与地方分级管理的特征。中央层次的水务行政 管理体制，是条块分割、多部门行使管制权力的体制。在中央层次，水务管理是 在全国人大委员会的立法和监督下，由国务院主导进行的。水务管理涉及到建设、 3 魏衍亮等：美国水权理论基础、制度安排对中国水权制建设启示，载比较法研究2 0 0 2 年第4 期，第 4 2 页 4 李可可等：美国西部水权管理制度及启示，载中国水权2 0 0 4 年第6 期，第6 5 页 5 矫勇等：英国、法周水资源管理制度考察，载中国水权2 0 0 1 年第3 期，第4 3 叫5 页 。矫勇等：英国、法国水资源管理制度考察，载中国水权2 0 0 1 年第3 期，第4 3 4 5 页 7 手盛，俞国平：法国水务管理模式概述，载中国建设信息( 水工业市场) ，2 0 0 6 年第6 期，第 1 7 卷，第3 页 s 浙江大学硕士学位论文 1 导论 水利、物价、农林、环保、卫生等主管部门从各个部门管理的范围来看，水利 部作为水法规定的全国水资源行政管理部门，负责管理全国的水利工程、防 汛抗旱、农田灌溉、农村供水，涉及范围最广；建设部负责城市供水和污水处理 这一部分涉及的存量资产众多、并且其价格和水质涉及到居民和工业生产的方方 面面；环保部门具有对企业排污检查和处罚的权利，与地方利益密切相关；发改 委负责工程项目的审批和价格确定。因此，中国水务行政管理的核心部f - j 当属水 利部、建设部，环保总局和发改委。 地方层次的水务行政管理体制，与中央部委基本相对应，但各个地方在机构 设置上有所差异，比如有些地方是建设部对i z l 的地方建委进行城市水业的管理， 也有很多地方成立了公用事业管理局，将水、煤气等市政部门分离出来单独管理 ( 比如南京) 。由于原本建委虽然对口于上级建设部( 厅) ，但建委、公用事业局 在组织人事上都是由当地党委和政府决定，因此这种管理机构职权分配只是属于 地方上机构改革的产物，不能算做水务体制改革。各地的城市水务对口的行政机 关并不一定相同，同时又可能因为分管市长的分工不同而出现城市水业的管理机 构有差异。 中国水务行政管理体制现状曾一直是“九龙治水”：水利部门主要对江河湖库 等水源地和农村水利、防汛抗旱负责；规划局或城市规划委员会对用水规划负责； 公用事业局( 城建部门) 对城市供水、排水和城市地下水负责；城市以外的地下 水由地矿局主管；城市排污由环境保护部门把关。这种水务行政管理机构设置近 年来被批评为“多龙管水，政出多门”、“水源地不管供水，供水的不管排水，排 水的不管治污，治污的不管回用”，8 工作交叉，责任不清，弊端甚多。 流域层次的水务行政管理体制。长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水 利委员会、珠江委员会和太湖委员会等流域委员会，是水利部在不同流域和区域 的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责，为具有行政职能的 事业单位。 总体来说，国内关于中国供水体制的研究很少，对中国供水系统的研究主要 集中于水权市场、城镇供水存在的问题与对策，而供水体制的研究十分匮乏。另 外各个省市自身供水体制的研究更少人问津。本文对浙江省小城镇供水体制的研 8 谭柏平：论我国城市水务法规体系的建立及完善。载政治与法律2 0 0 9 年第1 期，第3 2 页 6 浙江大学硕上学位论文 1 导论 究从制度层面上来研究供水系统，发现问题，提出对策，以提供政府决策依据， 推进城乡一体化和基本公共服务均等化。 1 3 理论分析工具：基本公共服务均等化理论 1 3 1 公共服务的涵义及其范畴 公共服务是2 1 世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设 施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为公众参与社会、经 济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性， 强调公民的权利。目前，学界有关公共服务的含义还没有统一的定义。根据国内 外专家学者的论述，归纳总结出五种看法：一是从政府的性质来理解，认为政府 要为市场服务和为人民服务，在这个意义上，政府所干的所有事情都是公共服务； 二是从政府的四大职能来解释，认为现阶段的政府职能有：经济调控、市场监管、 社会管理和公共服务，公共服务成为政府的基本职能之一；三是从有形与无形角 度来定义的，认为政府为民众提供的那些无形的消费服务就叫公共服务，而有形 的被称为公共产品；四是从广义公共产品角度来分析的，认为公共服务和公共产 品是同义的不同表达，没有本质差异；五是从直接需求角度来解释，认为满足居 民和组织直接需求的，都可称为公共服务，满足间接需求的就排除在公共服务范 围之外。其中第三种定义比较流行，在许多文献中不区分“公共产品”和“公共 服务”的做法，一定程度上就说明了这一点。公共服务的范畴一直以来也是理论 界比较有争议的问题，按不同的分类方法，公共服务范围不同。安体富从公共服 务属于服务范畴和公共物品范畴两个角度，认为公共服务包括国家机关通过直接 提供劳务为社会公共需要服务，也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生， 文化、社会保障、生态环境等方面的服务。9 1 3 2 基本公共服务理论的发展与界定 ( 1 ) 基本公共服务理论的发展 基本公共服务理论经历了三个历史发展阶段：基本公共服务概念形成的初始 9 安体富、任强：公共服务均等化：理论、问题与对策，载财贸经济2 0 0 7 年第8 期，第4 8 5 3 页 7 浙江大学硕士学位论文 1 导论 阶段、公共经济学研究阶段和新公共管理研究阶段。 基本公共服务概念形成的初始阶段。1 9 世纪后半叶，德国社会政策学派的 杰出代表瓦格纳提出公共支出再生产性学说，初步提出了公共服务的概念。1 9 1 2 年，法国公法学者莱昂迪骥明确提出“公共服务”的概念并将其作为公法制 度的基础，认为公共服务是“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必 须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政 府干预，否则便不能得到保障的特征 1 0 。 公共经济学研究阶段。在1 9 2 9 年资本主义 世界经济大危机的背景下，凯恩斯旗帜鲜明地提出了政府干预论，要通过政 府干预“提高消费倾向和引诱投资”，使有效需求与充分就业水平相适应。凯恩 斯之后，新古典综合学派代表萨缪尔森首次提出了“公共产品”的明确定义。他 认为，由于市场失灵的存在，市场经济中存在着不完全竞争、外部效应等生产或 消费无效率的情况，必须通过政府干预，由政府提供公共产品以调节经济运行， 政府提供公共产品具有效率、平等和稳定三个重要作用。 新公共管理研究阶段。伴随着经济学研究方法对公共行政传统主流理论的 挑战，公共管理研究由传统公共行政模式向新公共管理模式转变。v e n o m m o g a d o r 发现公共行政研究广泛采取了以消费者为导向的方法来研究公共服务。1 1 c a h o o d 将公共行政定义为“提供公共服务的制度性设置” ( 2 ) 基本公共服务的界定 哪些公共服务属于基本公共服务范畴，在学术界也没有形成一致观点。常修 泽等认为，当前我国实行基本公共服务包括四方面的内容：一是就业服务和基本 社会保障等“基本民生性服务”；二是义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文 化等“公共事业性服务；三是公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性 服务”；四是生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”。 ”国家发改委宏观经济研究院课题组通过借鉴国外的研究成果和考虑我们现阶段 莱昂狄骥 法 ：公法的变迁：法律与国家( 冷静译) ，沈阳辽海出版社、春风文艺出版社1 9 9 9 版，第3 8 4 3 9 1 页 i i v e n o mm o g a d o r ： t h eb l a c k w e l le n c y c l o p e d i ao fp o l i t i c a li n s t i t u t i o n s ) ，b a s i ll t d ，1 9 8 3 1 2 c ah o o d ：c p u b l i cm a n a g e m e n tf o ra l ls e a s o n s ) ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，1 9 9 1 ( 6 9 ) 1 3 常修泽：中国现阶段基本公共服务均等化研究，载中共天津市委党校学报2 0 0 7 年第2 期，第6 6 7 l 页 8 浙江大学硕士学位论文 1 导论 的国情，认为我国现阶段的基本公共服务应当是：在我国社会主义市场经济基本 框架已经初步建立但还需继续完善条件下，政府为实现社会的公平和公正，通过 完善财政体制和提供财政保障( 包括一般性转移支付和专项转移支付) 来使不同 地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权力接近主要公共服务项目；现阶 段的全国性基本公共服务的范围划定在医疗卫生( 或者叫公共卫生和基本医疗) 、 基本教育( 义务教育) 、社会救济、就业服务、养老保险和保障性住房。1 4 中国( 海 南) 改革发展研究院认为基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一 国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义 和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基 本社会条件。1 5 基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权( 或生 存的基本需要) ，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业 保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严( 或体面) 和基本能力 的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务，三是满足基本 健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和 人民生活的水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐 步提高。 1 3 3 基本公共服务均等化的含义 ( 1 ) 含义 近几年来，基本公共服务均等化问题得到了许多学者的关注。中国财政学会 “公共服务均等化问题研究”课题组等认为基本公共服务均等化是具层次性、阶 段性、区域性的动态过程。基本公共服务均等化表现为不同区域之间、城乡之间、 居民个人之间的差异，经过不同阶段，各阶段的重点、目标及表现也有不同，初 级阶段应在区域基本公共服务均等化，并逐渐向城乡间，全民均等化方向迈进。 1 6 唐钧认为，基本公共服务均等化是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使全 h 国家发展改革委宏观经济研究院课题组：促进我国的摹本公共服务均等化，载宏观经济研究2 0 0 8 年第5 期，第7 - 1 2 页 ”中国( 海南) 改革发展研究院：加快推进基本公共服务均等化( 1 2 条建议) ，载经济研究参考2 0 0 8 年第3 期，第1 9 _ _ 2 5 页 1 0 中国财政学会“公共服务均等化研究”课题组：公共服务均等化问题研究，载经济研究参考2 0 0 7 年第5 8 期，第2 _ 3 4 页 9 浙江大学硕上学位论文 1 导论 国人民享有同样的权利；或者说，政府应该尽可能地满足全国人民在公共服务领 域的基本物质需求。公共服务领域或称社会领域中，有六项公民权利是国家必须 予以保障或满足的，即生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成 权。政府与社会要给予制度性保证和有效社会支持，确保社会领域基本公民权利 的实现。但基本公共服务均等化不是平均化。根据国际经验和我国的现实，国家 发展改革委宏观经济研究院课题组把我国现阶段的全国性基本公共服务均等化 界定为：中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准( 设施标准、设备标准、 人员配备标准、日常运行费用标准) ，在财政上确保负责提供服务的地方政府具 有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见歧 视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区都能够有机会接近法定基 本公共服务项目的过程。” ( 2 ) 理论基础 福利经济学将寻求“最大化的社会经济福利”作为目标，主要研究的问题有： 如何进行资源配置以提高效率；如何进行收入分配以实现公平；如何进行集体选 择以增进社会福利。福利经济学还提出了帕累托最优标准、补偿原则、社会福利 函数等一系列理论分析工具及有关建设福利国家的政策措施。中国财政学会“公 共服务均等化问题研究”课题组从福利经济学基本思想( 包括庇古的贡献、补偿 原则和社会福利函数理论) 与公共服务均等化关系、福利经济学基本命题( 帕累托 最优定理和次优理论及第三优理论) 与公共服务均等化关系等两个角度考察认为 福利经济学为公共服务均等化提供经济学基础，同时公共服务均等化也为福利经 济学拓展了研究范畴。1 8 于树一也在研究福利经济学理论和公共服务均等化的关 系后，认为福利经济学为公共服务均等化提供了坚实的理论基础，虽然福利经济 学自身仍然处于不断地发展、完善中，但仍能在不同层次上、不同条件下为公共 服务均等化提供各种有益的启发，同时，公共服务均等化也为福利经济学拓展了 研究范畴。1 9 矫勇等：英国、法国水资源管理制度考察，载中国水权2 0 0 1 年第3 期，第4 3 - 4 5 页 墟王盛，俞国平：法国水务管理模式概述，载中国建设信息( 水工业市场) ，2 0 0 6 年第6 期，第1 7 卷，第3 页 1 9 于树一：公共服务均等化的理论基础探析，载财政研究2 0 0 7 年第7 期，第2 7 2 9 页 1 0 浙江大学硕士学位论文 1 导论 1 3 4 如何使基本公共服务均等化 实现我国城乡基本公共服务均等化，需要从供给方式和制度保障两方面入手。 ( 1 ) 供给方式 社会产品按消费的竞争性和排他性特征的不同，可以分为私人产品和公共产 品。传统理论认为私人产品应由私人提供，公共产品应由政府提供的，然而实际 的情况远非理论中那样纯粹。目前在公共服务的供给上，学者们都已认为，提供 公共服务是政府的责任，必须有政府介入，但却并不一定必须由政府直接提供。 公共服务的实现形式与手段是多样的，其所依托的组织机构也是多种形式的。虽 然学者们在公共服务主体多元化问题上较少争议，但在是否实行公共服务市场化、 民营化问题上却有大的分歧。王磊将新制度经济学中交易费用理论引入公共产品 供给分析，给出了供给公共产品的主体确定的理论模型，并在威廉姆森范式扩展 的基础上得出了各个主体的边界，认为最优公共产品供给方式的选择和主体边界 的确定，取决于公共产品供给过程中发生的交易费用，就我国公共产品的供给而 言，在一定的条件下将公共产品供给由政府部门交给私人部门与第三部门可以节 约交易费用，提高公共产品供给的效率。2 0 ( 2 ) 制度保障 科学划分政府事权与税权、健全公共财政制度和完善转移支付制度、加快建 设公共服务型政府，完善社会保障制度等是推进我国基本公共服务均等化的有效 制度保障。迟福林提出加快由经济建设型政府向公共服务型政府转变，要以基本 公共服务均等化为重点，加快建立中央对地方的公共服务问责制，改善和加强中 央对地方的约束与监督机制。2 1 因此，实现地区公共服务的均等化既需要在中央 与地方政府间重新划分共享税种，提高中央的税收比重，增加中央转移支付的资 金来源，又必须对转移支付结构进行调整，加强对中西部地区的转移支付力度。 丁元竹提出促进我国基本公共服务均等化分三步走的中长期战略思路，提出操作 性较强的实现路径和对策。2 2 中国( 海南) 改革发展研究院对推进我国基本公共服 2 0 王磊：公共产品供给主体及边界确定的交易费用经济学分析，载财经问题研究2 0 0 7 第4 期，第 6 4 7 1 页 2 1 迟福林：新任务：基本公共服务均等化，载新世纪周刊2 0 0 7 年2 2 期，第3 0 _ _ 3 1 页 2 2 丁元竹：促进我国摹本公共服务均等化的战略思路和基本对策，载经济研究参考2 0 0 8 年4 8 期， 第1 1 - 1 2 页 】1 浙江大学硕士学位论文 1 导论 务均等化给出了1 2 条建议，在建立城乡统一的公共服务制度、改革和调整中央地 方关系、统筹解决农民