（宪法学与行政法学专业论文）受欺骗行政许可撤销后的法律问题研究.pdf

受欺骗行政许可撤销后的法律后果研究 ( 硕士论文摘要) 专业： 研究方向： 作者姓名： 指导教师： 宪法学与行政法学 行政法学 史建颖 邹荣副教授 在服务政府、高效政府改革的背景下，行政许可程序得以进一步简化的同时， 也为相对人欺骗行政机关获取许可打开方便之门。行政许可法第六十九条第 二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得许可的应当予以撤销。第三 款同时规定，依照前款规定撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予 撤销。这明确相对人以欺骗的手段取得的行政许可的法律后果是以撤销为原则， 以不撤销为例外。从而引发了行政许可被撤销后相关主体的责任如何追究，因行 政许可而签订的民事合同的效力以及既得利益如何处理等相关法律问题。 本文试图以国内外现有行政法学的研究成果为基础，结合民事法学的相关理 论，综合分析了受欺骗行政许可撤销后的一系列法律后果。受欺骗行政许可被撤 销后，因行政机关真实性审查义务的存在，许可机关及其工作人员应该承担相应 的刑事、行政法律责任；行政许可相对人因其是以欺骗等手段获得许可，因此其 必须承担相应的刑事、行政、民事法律责任。 基于合同相对性原则，许可撤销后相应的民事合同并非必然有效或无效，当 合同继续履行对国家利益、社会公共利益造成损害，或合同违反法律、法规强制 性规定的应当认定无效，除此之外，应当遵循当事人的意思，民事合同效力为可 变更、可撤销，且除非法律有特别规定，也不直接认定民事合同有效。 由于行政许可撤销具有溯及既往的效力，视为自始无效，持证人在持证期间 获得的利益便失去了合法的基础。法律法规目前规定的情况有两种：一是将其作 为“违法所得”予以没收，一是采取罚款、恢复原状等措施，存在的问题是违法 所得界定和计算不明确、没有区分违法所得的来源以及法律法规对此处理方式不 统一，因此我们尝试着对持证人获得的利益应区分不同来源以作出不同处理。 从确认部分民事合同的效力到承认部分的收益归持证人，可以看出受欺骗行 政许可的法律效果已得到部分承认。尽管行政许可法没有明确承认行政许可的补 正规定，但行政许可制度的功能在于维护社会整体利益的最大化，撤销行政许可 也应该权衡对公法秩序安定性的影响。因此，对于因欺骗取得的行政许可，如果 维持其效力所达到的社会效果大于撤销，那就应该允许对其进行补正。而是否补 正需要考虑的因素有多项，包括被许可事项的类型、持证人的活动对社会的影响 以及撤销的成本等。 关键词 行政许可欺骗撤销法律责任民事合同 2 r e s e a r c ho n l e g a li s s u e sa f t e rr e v o c a t i o n o f d e c e i v e da d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o n ( a b s t r a c t ) m a j o r ：c o n s t i t u t i o n a la n d a d m i n i s t r a t i v el a w s p e c i f i c a t i o n ：a d m i n i s t r a t i v el a w a u t h o r ：s h ij i a ny i n g t u t o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rz o ur o n g t h ep r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v el i c e n s eh a sb e e nf u r t h e rs i m p l i f i e da g a i n s tt h e b a c k g r o u n do f r e f o r mo fs e r v i c e o r i e n t e da n dh i g he f f i c i e n tg o v e r n m e n t a tt h es a m e t i m e ，i to f f e r sm o r eo p p o r t u n i t i e st ol i c e n s e ed e c e i v i n gt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a nt o g a i nt h ep e r m i s s i o n a c c o r d i n gt ot h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gl a w ，a r t i c l e6 9 ， p a r a g r a p h2 ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o no b t a i n e db yap e r s o nb ys u c hi l l e g i t i m a t e m e a n sa sd e c e p t i o na n db r i b e r ys h a hb er e v o k e d ；a n dp a r a g r a p h3 ，w h e r er e v o c a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ni na c c o r d a n c ew i t ht h ep r o v i s i o n so ft h ep r e c e d i n gt w o p a r a g r a p h sm a yc a u s eg r e a td a m a g e st op u b l i ci n t e r e s t s , s u c hp e r m i s s i o ns h a l ln o tb e r e v o k e d i ts e e m st ob ec l e a rt h a tt h ep e r m i s s i o no b t a i n e db yd e c e p t i o ns h o u l db e r e v o k e da sp r i n c i p l e ，a n du n r e v o k e da se x c e p t i o n m e a n w h i l e ，i tl e a v e su sas e r i e so f p r o b l e m s ，t h er e s p o n s i b i l i t ya f t e rr e v o c a t i o n ，t h ev a l i d i t yo ft h ec i v i lc o n t r a c tb a s eo n ( o rr e l a t e dt o ) t h e p e r m i s s i o n ，t h ev e s t e di n t e r e s t s ，a n do t h e rr e l e v a n tl e g a li s s u e s t h i st h e s i sa t t e m p t st og i v eac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i st ot h el e g a lc o n s e q u e n c e a f t e rt h er e v o c a t i o no ft h ep e r m i s s i o n ，o nt h eb a s eo fe x i s t e dju r i s t i ca c h i e v e m e n t s b o t hh o m ea n da b r o a d ，a n di n t e g r a t e dw i t ht h et h e o r yo fc i v i ll a w i ti n c l u d e s ，a f t e r t h er e v o c a t i o no ft h ep e r m i s s i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n tt h a tm a k e st h e d e c i s i o na n di t ss t a f fm e m b e r ss h a l lu n d e r t a k es o m ec r i m i n a la n da d m i n i s t r a t i v e l i a b i l i t yf o rt h e i ro b l i g a t i o n so fe x a m i n a t i o no nt r u t h ，t h el i c e n s e es h a l la l s ou n d e r t a k e s o m er e l a t i v ec r i m i n a l ，a d m i n i s t r a t i v e ，c i v i lr e s p o n s i b i l i t yf o rt h e i rd e c e p t i v em e t h o d i nt h ec o u r s eo fa p p l i c a t i o n 3 a c c o r d i n gt ot h ed o c t r i n eo fp r i v i t yo nc o n t r a c t s ，t h ec i v i lc o n t r a c t sm u s tn o tb e v a l i do ri n v a l i da f t e rt h er e l a t i v el i c e n s ei sr e v o k e d t h ec o n t r a c te m b o d i e st h e p a r t i e s w i l l t h ev a l i d i t yo ft h ec o n t r a c tc o u l db ed e e m e da sv a l i d ，m o d i f i a b l e ， r e v o c a b l e ，a n di n v a l i d ，j u d g e db yt h ep r o v i s i o n si nc i v i ll a wa n dc o n t r a c tl a w i t sn o t ag o o di d e at h a td e t e r m i n et h ec o n t r a c ta si n v a l i dd i r e c t l y , u n l e s st h ep e r f o r r ra n c eo f c o n t r a c t sw i l ld oh a r mt ot h en a t i o n a li n t e r e s t s ，s o c i a la n dp u b l i ci n t e r e s t s ，o rb r e a c h o fm a n d a t o r yp r o v i s i o n so fl a w a n da d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s a c c o r d i n gt ot h ed o c t r i n eo fr e t r o a c t i v i t yi nt h er e v o c a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e l i c e n s e ，t h ep e r m i s s i o ni sv o i d a n c ea bi n i t i o t h eb e n e f i t s ，w h i c ht h el i c e n s e e so b t a i n d u r i n gt h ep e r i o da f t e rt h ea p p l i c a t i o ni sp e r m i t t e d ，w i l ll o s ei t sl e g a lb a s i s u n d e rt h e p r o v i s i o n so fc u r r e n tl a wa n dr e g u l a t i o n s ，t h ei l l e g a li n c o m es h o u l db ef o r f e i t e d ；t h e l i c e n s e es h o u l db ep u n i s h e db yaf i n e ；t h ep r o p e r t ys t a t u ss h o u l db er e s t o r e d ，a n ds o o n b u tt h e r ea r es o m ei s s u e s ，s u c ha s ，t h ei l l e g a li n c o m ei sh a r dt od e f i n ea n d c a l c u l a t e ，t h es o u r c ea n dt h ec o n s e q u e n c eh a v en o tb e e nd i s t i n g u i s h e d ，t h ea p p r o a c h i nd i f f e r e n tl a w sa n dr e g u l a t i o n sa r en o tu n i f i e d t h i st h e s i sa t t e m p tt om a k ed i f f e r e n t 仃e a t m e n t si na c c o r d a n c ew i t ht h ed i f f e r e n tc h a r a c t e ro ft h el i c e n s e e sb e n e f i t s o b t a i n e d f o rs o m ec i v i lc o n t r a c t ss h o u l db ea c c e p t e da sv a li d ，a n ds o m ei n c o m es h o u l d b e l o n gt ot h el i c e n s e e ，e v e nc o n s i d e r i n gt h ed e c e p t i v ea p p l i c a t i o n ，t h ep e r m i s s i o nm a y s h o u l db er e g a r d e da sp a r t i a le f f e c t i v e a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gl a wt a k e st h et a s k t om a x i m i z et h eo v e r a l li n t e r e s t so fs o c i e t y , b u ti td o e sn o tp r o v i d e dt h ec o r r e c t i o no f a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n ge x p l i c i t l y ，s oi t sc o n s i d e r a b l et og i v ea ne v a l u a t i o no ft h e i m p a c to ns t a b l eo r d e ru n d e rp u b l i cl a wb e f o r et h er e v o c a t i o n i fm a i n t e n a n c eo ft h e p e r m i s s i o nw i l lb r i n gm o r es o c i a la n dp u b l i ci n t e r e s t st h a nr e v o k ei t ，t h el i c e n s e e s h o u l db ea l l o w e dt oc o r r e c tt h ea p p l i c a t i o n ( i fh eo rs h ec a n ，a n dt h ef u r t h e r p u n i s h m e n tm a ys t i l lc a r r yo n ) d u r i n gt h ee v a l u a t i o n ，s o m ei t e m sa r ei m p o r t a n t ，s u c h a s ，t h et y p eo fl i c e n s e ，t h ei m p a c tt ot h es o c i e t yb yt h el i c e n s e e ，a n dt h ec o s t so f r e v o c a t i o n 【k e y w o r d s l ：a d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o nd e c e p t i o n r e v o c a t i o n l e g a lr e s p o n s i b i l i t y c i v i lc o n t r a c t 4 论文独创性声明 埤一的学位论文毪遣复迄墨孝垂立虹学丑盏垃配匪堕区摩唧 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特别加以标 注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。其他 研究者对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了谢意。 作者签名： 童主褪 论文使用授权声明 日期：劲d 8 、4 龉 本人完全了解华东政法学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅并制作光盘，学校可以公布论文的全 部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文，学校同时有权将本 学位论文加入全国优秀博硕士学位论文共建单位数据库。保密的论文在解密后遵守 此规定。 作者签名： k歹百 ! 区埴毯 导师签名：日期：4 。 受欺骗行政许可撤销后的法律后果研究 引言 随着行政许可法对行政许可程序的简化，在提高许可效率、创建服务型 政府的同时，由于审查所依赖的技术、设施和行政机关工作人员的鉴别水平难以 适应越来越多样的行政许可事项要求，这就给相对人欺瞒行政机关，骗取许可留 下了空间。 本文就是在这一背景下，研究通过欺骗方式取得的行政许可引发的一系列法 律问题。“欺骗”在现代汉语词典上的解释为t ：“用虚假的言语或行政来掩盖事 实的真相，使人上当。”本文研究的受欺骗行政许可是指，法定行政许可主体因 受行政相对人的欺骗陷入错误后作出的违背其真实意愿的行政许可行为。该许可 通常需要符合以下要件：( 一) 受欺骗行政许可发生在具有行政管理关系的行政许 可机关和行政相对人之间，许可事项属于行政机关行使行政管理职权的领域； ( - - ) 许可申请人有欺骗的故意，即申请人明知待许可人或物可能不符合法定的 许可条件，而提供虚假情况将使行政许可机关陷入错误的认识；( 三) 许可申请 人实施了欺骗行为，申请人在提交申请时隐瞒了真实情况或提供了虚假材料； ( 四) 行政许可机关作出了错误的行政许可，即倘若行政机关掌握了真实的情况 就不会授予该许可，许可违背了行政机关的真实意思表示；( 五) 错误的行政许 可与申请人隐瞒真实情况、提供虚假材料有因果关系，即是因为申请人的不真实 的表述和材料导致行政机关作出许可的。 受欺骗行政许可并不鲜见，究其产生原因有三：行政相对人的欺骗故意；行 政机关的审查过失；行政机关技术水平不够，客观上无法审查出。而受欺骗行政 许可具有严重危害，主要表现为三方面：公共秩序的破坏，行政许可的实质是在 特定领域设置一般的限制和禁止，以维持公共秩序在安全合理的范围内，受欺骗 行政许可使这种安全状态被破坏，将导致公共秩序的紊乱；将造成资源的不当利 用，资源的稀缺性使得对有限资源和公共资源的开发利用必须遵循一定的规则， 受欺骗行政许可的存在破坏这一规则将导致资源的滥用甚至枯竭；将造成他人合 1 现代汉语词典 z 北京：商务印书馆，2 0 0 2 年版，第9 9 3 页。 法权益的损害，一方面，受欺骗行政许可使不适格主体从事经营或服务活动，可 能对第三人造成损害，另一方面受欺骗行政许可增加了他人的忍受义务。 由于受欺骗的行政许可将导致严重的危害，因此，其效力从法理上必须加以 消灭，但是消灭其效力是否必然会使各方当事人的利益最大化呢? 因此，行政许 可法规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。 但是撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。而受欺骗行政许 可被撤销后，将带来一系列的法律问题，包括：许可撤销后已经造成的损害导致 哪些法律责任，已经签订的民事合同在撤销后效力如何处理，持证人已经获得的 利益怎么办。这些问题目前在法律上并没有作出明确规定，而这些问题不解决， 将使行政许可的初衷难以落实，笔者认为有必要对这些问题进行理论上的探索。 本文的研究目的是：试图通过对因欺骗取得的许可撤销后产生的诸多法律问 题，包括许可撤销后相应的法律责任如何承担、因许可而签订的民事合同的效力 如何认定、持证人已经获得的利益如何处理进行分析的基础上，以找出上述法律 问题的解决通道，并总结出即使将受欺骗行政许可撤销，因此而签订的民事合同 也不一定必然无效，合同的效力还需要取决于当事人的意思；持证人获得的利益 也可以有条件的保留给持证人。因而进一步提出行政许可瑕疵补f 的理念，当对 行政许可欠缺的条件进行补充，可以使其具备合法要件而继续行政许可的效力， 更有利于实现公共管理职能和各方主体的利益，应该对行政许可进行补f 。 本文的研究方法是：在现行法律规定及法学理论的基础上，对许可撤销后产 生的法律问题进行全面分析，并分章对现行法律、法规以及其他规范性文件关于 行政许可审查标准、因欺骗取得许可后获得的利益处理以及受欺骗行政许可处理 机制进行梳理，进而提炼出法律法规的精髓，即坚持行政机关在审查许可时必须 审查申请材料的真实性、持证人已经获得利益尚未有统一而明确的规定，对受欺 骗行政许可不是全盘撤销，可以先责令改正。因而探寻到行政许可补j 下的法律依 据，并从行政许可所期望达到的社会利益维护功能出发，借鉴大陆法系其他国家 或地区的行政行为补正理论，提出我国瑕疵行政许可的补正理念，以及是否补正 需要考虑的因素。 2 第一章许可撤销后的法律责任 受欺骗行政许可起因于行政相对人的欺骗，因此对于许可被撤销的后果，欺 骗人( 申请人) 应当承担责任是没有争议的。问题的关键是，即使许可是相对人 欺骗了行政许可机关后作出的，许可机关是否需要承担相应的责任呢? 若承担， 依据何在? 下文将以责任的主体为标准，将受欺骗行政许可撤销后引发的法律责 任分为两类：第一，行政机关错误授予行政许可导致的行政系统内部法律责任， 包括行政机关的责任和行政机关工作人员的责任；第二，行政相对人欺骗行政机 关而应当承担的法律责任。 第一节行政机关及其工作人员的法律责任 一、责任的前提真实性审查义务的存在及违反 作出行政许可的过程是行政机关就许可申请人提供的申请材料进行审查，判 断其是否符合特定许可所要求的资格和条件的过程。因申请人提供了虚假材料或 隐瞒了真实情况，使得行政许可机关对于待许可事项陷入了错误的认识，并作出 了违背其真实意愿的行政许可。那么行政机关在行政职权时受相对人欺骗而作出 错误行政行为，是否需要承担责任呢? 责任的产生是基于对一定义务的违反，没有义务就没有责任2 。行政机关对 受欺骗作出的行政许可承担责任的前提便是，行政机关必须对材料的真实性进行 审查。对于行政机关对相对人的申请的审查历来有形式审查和实质审查之争3 ， 由于本文仅论述通过欺骗方式取得的行政许可问题，因此，笔者无意探究形式审 查与实质审查的内涵和区别，以及二者的区别是否就在于真实性审查义务存在与 否，而将笔墨重点放在与本文论点有关的行政机关是否具有对材料真实性审查义 务。对行政机关是否应该对申请材料的真实性进行审查这一问题，实务界目前出 于争论状态。 例如，在“侯中华诉吉林省交通规费征收管理局辽源分局等因颁发许可证行 2 胡肖华著：走向责任政府行政责任问题研究，法律出版社2 0 0 7 版，第9 页。 3 财经评论：学记机关足形j = 市仓还足实质审a ，载于h t t p ：f u n d j r j c o t c n n e w s 2 0 0 6 0 9 2 6 0 0 0 0 0 1 6 7 4 3 8 2 h t m l ，( 访问li 期2 0 0 7 年1 2 门1 7i | ) ；又见米岩：彤审抑或实质市企论小动产弩记机关的市 查义务，载于h t t p ：w w w r e a l e s t a t e l a w c o m c n h t m l b u d o n g c h a n c h a n q u a n 2 0 0 7 1 0 0 9 6 9 7 _ 4 h t m l ，( 访问f i 期2 0 0 7 年1 2 月1 7u ) 。 政侵权损害赔偿案。 中，法院认为行政机关应对材料进行严格审查，辨别真伪。 本案中，原告侯中华购买了第三人杨军轿车一辆，并办理了车辆过户手续。后此 车被证实为犯罪赃物并被公安局扣押，另查明，杨军在涂改了车辆出厂合格证的 发动机号和地盘号，并伪造了发货票后办理了车辆购置附加费证和车辆牌照。被 告吉林省交通规费征收管理局辽源分局征收了车辆购置附加费，被告辽源市公安 交通警察支队颁发了新车牌照。该案法院认为：被告在办理车辆购置附加费手续 时，不能仅仅审核车辆发货票的价格，应当对车辆发货票、产品合格证进行严格 审查，辨别其真伪。遂判决撤销二被告的具体行政行为。 又如，在“葛晨诉南京市工商行政管理局不履行撤销股东、法定代表人登记 职责案5 中，法院持与上述案件基本相同的观点。本案中，南京市工商行政管 理局栖霞分局根据第三人葛亮的申请，批准成立了南京博大公司，并将原告葛晨 登记为该公司的股东和法定代表人，原告得知后向被告提出书面申请，要求认定 该登记为无效登记，被告认为工商机关无需对材料的真实性进行审查，拒绝了原 告的请求。该案法院认为，“被告作为公司登记机关有责任认真、全面地审查当 事人的申请材料”。“但被告在原告本人未到场及没有原告身份证原件的情况下， 只进行一般的书面审查，未进行严格认真的审查”。遂判决确认具体行政行为违 法。 但是，在“王煜诉广州市工商局变更工商登记案6 中，法院却持不同观点 认为工商机关没有对材料的真实性进行审查的义务。此案中原告王煜与吕向阳等 作为发起人，经被告核准成立了天新公司。后第三人天新公司向被告提供了一份 股权转让协议由张加祥收购原告持有的3 股权，申请将股东由王煜变更为 张加祥。被告受理了第三人的申请，并予以核准登记，后经鉴定申请材料中王煜 的签名系伪造。法院认为，被告已经履行了中华人民共和国公司登记管理条例 第二十四条规定的形式审查义务7 ，且依据国家工商局行政管理局关于登记主 4 载于最高人民法院中国应用法学研究所编人民法院案例选( 国家赔偿卷) ，中国法制出版社2 0 0 0 年版， 第3 6 1 页。 5 引自中国高级法官培训中心、中国人民大学法学院编，中国审判案例要览( 2 0 0 3 年行政审判卷) ，中 国人民大学 i 版社，2 0 0 3 年版，第1 1 5 页。 6 广州市天河区人民法院行政判决书( 2 0 0 3 ) 天行初7 第4 5 号，载于海际明律师事务所网站h t t p ：w w w h j m l a w y e r c o m t i t l e 6 62 0 0 6 0 6 0 52 h t m ( 方闷f 期2 0 0 8 年3 月2 5ff ) 7 第：q 条脱定，公d 中请变史弩记，心当阳公- , - 1 弩记机关提交下列义件：( 一) 公州法定代表人签并 的变更弩记中请书：( 二) 依照公司法作 l j 的变更决议或者决定：( 三) 公刊登记机关要求提交的其 他文件。 4 管机关对申请人提交的材料的真实性是否承担相应责任的答复规定：登记机关 的责任是对申请人提交的有关材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文 件及其记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查，而无须对申 请人提交材料的真实性承担责任。遂认定被告没有对材料的真实性进行审查的义 务，而判决确认具体行政行为无效。 另外，在上海市第二中级人民法院受理的上诉案件“上海市房屋土地资源管 理局诉吴幼定案s ，中，法院认为，“上诉人有义务审查证据的真实性”。本案 中，被上诉人( 原审原告) 吴幼定与第三人孙才娣离婚后，孙才娣户籍未迁出由 吴幼定作为承租人租赁的公有住房。后孙在未经得吴及女儿同意的情况下，冒充 吴及女儿的签名，伪造了职工家庭购买公有住房协议书等一系列文件后，向 上诉人( 原审被告) 上海市房屋土地资源管理局申请办理该房屋的产权登记，后 市房地局向第三人孙才娣核发了产权证。吴幼定不服提起诉讼。法院审理后认为， “作为行政行为的证据，上诉人有义务审查证据的真实性，现职工家庭购买公 有住房协议书不是当事人真实意思表示，不具有真实性，上诉人所作登记行为 主要证据未达到确凿充分”。遂作出维持原审撤销具体行政行为的判决。 尽管广州市工商局变更工商登记行为和上海市房屋土地资源管理局核发房 屋土地产权证的行为，不一定称为严格意义上的行政许可9 ，但一方面，工商登 记或行政确认行为对材料的审查往往是作出行政许可的前置条件，另一方面，作 出这两种行为所依据的规范性法律文件，同时在指导着行政许可行为。因此，在 分析行政机关的真实性审查义务时可以一同研究。从上述四则案例看来，法院尽 管都否认了具体行政行为的效力，但对行政机关是否有对材料的真实性审查之义 务，仍处于争论之中。因此，行政机关是否应该对材料的真实性进行审查，有必 要探究现行立法的规定。 ( 一) 真实性审查义务存在之立法规定 当前立法上对于行政许可机关真实性审查义务的规定，散见于各法律法规、 规章、规范性法律文件。笔者尽个人绵薄之力搜集了其中部分有代表性的条文， 分三个层次予以阐述。 8 f ：海市第二中级人民法院行政判决书( 2 0 0 5 ) 沪二中行终，第1 2 3 j - 。 9 关十行政许口，的界定，脞论界自许多种观点，行政许口，j 行政确认、行政髓记的关系也没有形成通说， 行政机关的真实性审查义务在三种行为中没有太大的差别，因此本文在研究行政机关的真实性审查义务时， 在材料的选择上并没有局限于狭义的“行政许可”。 1 、法律对真实性审查义务之肯定 ( 1 ) 行政许可法第三十一条规定1 0 ，申请人申请行政许可，应当如实向 行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。 行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他 材料。关于该条的理解存在一种错误认识，即认为只需要相对人对申请材料的真 实性负责，行政机关就不用审查其真实性。针对这种误解笔者认为，第三十一条 是关于行政相对人的义务和行政机关不得无故要求相对人提供不相关材料的规 定，任何人( 包括行政相对人) 都有对其提供的材料的真实性负责的义务，这不 仅存在于行政许可法律关系中，同样存在其他行政法律关系及民事法律关系当 中。要求相对人对其提供材料的真实性负责，只是意味着行政许可机关不必为他 人的行为承担法律责任，并不意味着免除了行政机关对材料的真实性进行审查的 义务。行政许可机关不得要求相对人提供与申请事项无关的技术资料和其他材 料，是出于对相对人商业秘密的保护，同时也是有限政府和法治政府的体现，更 不会成为行政机关不用审查材料是否真实的法律依据。其次，行政许可法第 三十四条第一款规定行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。审查的内 容包括申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式；第三款规定根据法定条件和 程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作 人员进行核查；第二款规定行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的 行政许可决定。对于该款规定的j 下确理解是该款是关于审查期限的规定，与审 查的内容无关。典型的误解有，企业登记机关对企业设立申请应当当场登记，这 就表明企业登记一般是形式审查1 2 ；这种观点混淆了审查标准和审查期限的区别， 行政许可法该条是对许可决定期限的限制，与许可审查的标准和内容属两个 层次的概念，无内在联系。 ( 2 ) 物权法的规定。尽管物权登记行为常常不被纳入行政许可的范畴， 旧行政许可法第三十一条申请人申请行政许可，麻当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况， 并对j 申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其中请的行政许可事项无关的技 术资料和其他材料。 第三十网条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。 申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许 可决定。 根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容j ：! c 行核实的，行政机关j 妊当指派曲名以i ：t 作人员进行 核仓。 1 2 杨卫东关于企业登记审查责任有关问题的思考载工商行政管理2 0 0 6 年第4 期，第3 6 页。 6 而被归入行政确认。但确认通常作为许可的前置程序，其对物权登记审查的规定 对于考察登记机关的审查义务有一定的参考价值。 物权法第十二条规定1 3 ，登记机构的审查职责有：( 一) 查验申请人提 供的权属证明和其他必要材料；( - - ) 就有关登记事项询问申请人申请登记 的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必 要时可以实地查看。该条的规定无论是“查验材料”、“询问”，还是“实地查看”， 均是对登记事项的核实。登记具有强大的公信力决定登记机构必须为此承当相应 强度的审查责任，很显然，物权登记机关应当对当事人提供材料真实与否进行核 实。 2 、规章对真实性审查义务之肯定 ( 1 ) 交通部交通行政许可实施程序规定( 2 0 0 4 年1 1 月2 2 日) 第十三 条规定，实施交通行政许可，需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当审 查申请材料反映的情况是否与法定的行政许可条件相一致。对内容进行核实的方 式包括，“当面询问相关人员 、“材料相互印证”、“请求其他机关协助审查”、“实 地核实”、“检验”、“勘验”、“监测”、“举行听证 等，语词的运用和程序的设置 可以看出，交通行政机关在决定行政许可时，对材料的真实性进行审查是其法定 的审查义务。 ( 2 ) 中国证券监督管理委员会颁布的中国证券监督管理委员会行政许可 实施程序规定( 试行) ( 2 0 0 4 年7 月1 日) 第二十七条规定1 5 ，“审查部门在审 1 3 物权法第十二条登记机构应当履行下列职责：( 一) 查验申请人提供的权属t j e 明和其他必要材料： ( 二) 就有关臀记事项询问申请人；( 三) 如实、及时登记有关事项； ( p t l ) 法律、行政法规规定的其他 职责。申请登记的小动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以 实地查看。 1 4 第十三条依照法律、法规和规章的规定，需要对中请材料的实质内容进行核实的，应当审查申请材料 反映的情况是甭与法定的行政许可条件相一致。 实施实质审查，心当指派两名以i ：t 作人员进行。可以采用以下方式： ( 一) 当面询问申请人及申请材料内容有关的相关人员； ( 二) 根据申请人提交的材料之问的内容相互进行印证； ( 三) 根据行政机关掌握的有关信息与申请材料进行印证； ( 四) 请求其他行政机关协助审查申请材料的真实性； ( 五) 调取查阅有关材料，核实申请材料的真实性； ( 六) 对有关设备、设施、工具、场地进行实地核查。 ( 七) 依法进行检验、勘验、监测： ( 八) 听取利害关系人意见； ( 九) 举行听证； ( f ) 召开专家评审会议市r 企申请材料的真实十牛。 依照法律、行政法规规定，实施交通行政许n j 心当通过孝f j 标、拍史等公、i ，竞争的方j = 作决定的，从 其规定。 1 5 第二十七条) ；! l l 定审查部门在审查申请材料过程中，依据法定条件和程序，可以直接或者委托派出机构 7 查申请材料过程中，依据法定条件和程序，可以直接或者委托派出机构对申请材 料的有关内容进行实地核查。”核查的方式有，“要求申请人作书面说明”、“要求 中介机构作出书面说明”、“委托中介机构实地核查”、“直接实地核查”等方式。 无论是作出“书面说明”还是“核查 ，都是为了对行政许可所依赖的事实客观 性、真实性形成确认，该真实性确认是行政许可决定作出的前提。 ( 3 ) 司法部颁布的司法行政机关行政许可实施与监督工作规则( 2 0 0 4 年7 月6 日) 第十条规定1 6 ，司法行政机关对受理的行政许可申请的审查包括： ( 一) 申请材料反映的申请人条件是否合法；( 二) 申请材料的相关内容是否真 实。该规则是对行政机关必须对申请材料的相关内容是否真实进行审查的直 接规定。 3 、规范性文件误解之澄清。 ( 1 ) 浙江省水利厅水行政许可审查、决定制度( 2 0 0 4 年7 月1 日试行) 第三条明确规定1 7 ，责任机构在收到审批中心转送的申请材料后，应审查申请人 的条件是否符合法定条件以及申请内容是否真实等，第四条规定，责任机构可以 通过实地核查、书面审查、询问相关人员、专家评审等方式进行审查。( 2 ) 河 北省建设厅机关行政许可审查程序暂行规定第六条1 8 规定，相关处室应当对申 请材料是否符合法定条件、标准进行认真审查。需要对申请材料的实质性内容进 对申请材料的有关内容进行实地核查。 对有关举报材料，可以通过下列方式进行核查： ( 一) 要求申请人作出书面说明； ( 二) 要求负有法定职责的有关中介机构作出书面说明； ( 三) 由中国证犄会及j e 派i 机构委托有关中介机构进行实地核查； ( 网) 由中国证监会或者派i f ；机构直接进行实地核查； ( 五) 法律、行政法规以及中国证监会规定的其他核查方式。 需要实地核查的，中国证监会及其派机构应当指派两名以上工作人员进行核查。 1 6 第，f 。条司法行政机关对受理的行政许可申请，应当依照法定的条件对申请材料进行审查。重点审查以 下内容： ( 一) 申请材料反映的申请人条件足否合法； ( 二) 申请材料的相关内容是否真实。 根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当指派两名以上工作人员进行核查。 核查情移6 应当记录，并提交核查报告。 1 7 第三条，责任机构在收到审批中心转送的申请材料后，应及时安排两名以上工作人员进行审查。审查 的主要内容：( 一) 申请人的条件是否符合法定条件；( 二) 申请内容足奔真实；( 三) 提交的有关技术资料 是否科学、合理；( 四) 许可事项是否影响公共利益和他人的合法权益；( 五) 拟采取的补救措臆是否町靠、 有效。 噶第六条，相关处室应当依照相应的法定标准，对行政许可申请材料是否符合法定条件、标准进行认真审 佥。 根捌法定条件和程序，需要对申请利料的实质件内容进行核实的，相关处室应当指派两名以i ：| t 作人 员进行实地核佥( 跻察) ，并制作核金( 踏察) 笔录。笔录应当场交当事人核对，并签名盖章。 工作人员在进行实地核查时，应当向当事人出豕行政执法证件，台则当事人有权拒绝接受核查。 8 行核实的，应派人员进行实地核查( 踏察) 。( 3 ) 北京市发展和改革委员会行政 许可审查与决定制度( 2 0 0 4 年1 2 月1 日起施行) 第二条规定1 9 ，行政许可的审 查方式包括书面审查、现场调查、听取利害关系人意见、听证、招标、拍卖、检 验、检疫、检测、鉴定、考试、考核等方式。类似的规范性文件还有很多，篇幅 所限，在此不一一列举。 浙江省水利厅水行政许可审查、决定制度明确要求，审查机构对申请内 容的是否真实进行审核。河北省建设厅机关行政许可审查程序暂行规定和北 京市发展和改革委员会行政许可审查与决定制度虽然没有直接使用“真实性审 查”字样，但是文件中列举的审查方式如“实地审核”、“现场调查”、“踏察 等 表明，行政许可机关必须对申请材料内容的真实性进行审查。 尽管大多数规范性文件均对行政许可的真实性审查义务作出认定，但也不排 除部分足以引人误解的文件存在，最具代表性的是，国家工商局行政管理局作出 的关于登记主管机关对申请人提交的材料的真实性是否承担相应责任的答复 ( 工商企字 2 0 0 1 第6 7 号) ( 以下简称答复) 规定：登记机关的责任是对申 请人提交的有关材料和证明文件夹是否齐全，以及申请材料和证明文件及其记载 的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查，而无须对申请人提交材 料的真实性承担责任。 有观点认为2 0 ，依此答复登记机关只对第三人是否依法提交了变更登记 所需的材料，变更登记事项有无违反法律的禁止性规定，申请材料内容之间是否 一致等进行审查，而不需要对材料的真实性进行审查。对此，笔者认为，应该将 答复中“无须对申请人提交材料的真实性承担责任”和“无须对第三人所提 供材料的真实性进行审查”进行区分。应当对材料真实性承担责任的一直且只能 是材料的提供者，这在行政许可法第三十一条已经得以确立，因而答复 规定行政机关不对申请人提交材料的真实性承担责任与行政许可法规定是一致 的，且这不意味着免除了行政机关对材料的真实与否进行审查的义务，真实性是 必须审查的，但审查认为不真实，由申请人承担欺骗行政机关的责任，如给予警 旧第一二条行政许口j 市台方= j - 包括书面审台、现场训金、