（宪法学与行政法学专业论文）我国土地征收程序研究.pdf

摘要 近些年来，我国农村城市化进程不断加快，各方面对土地的需求 量急剧增加，土地征收行为日益增多。但由于土地征收程序的缺失， 实践中各种问题层出不穷，主要表现在审批程序混乱、被征地对象知 情权缺失、补偿标准过低、缺乏相应救济等方面，土地征收已经演变 为引起社会冲突的一个重要根源，并已经成为全社会高度关注并亟待 解决的热点问题之一。因此，完善我国土地征收程序，预防和纠正征 地过程中出现的各种违法违规现象，对保护被征地人的合法权利，尤 其是发展的权益具有重大意义。 本文结合作者的实践工作经验，通过运用文献法、调查法、比较 分析法、系统分析法等研究方法，对我国土地征收程序的现行规定及 现状进行分析，重点剖析土地征收程序缺失的原因，通过对域外土地 征收程序的借鉴，提出了完善土地征收程序的建议。本文共分为四个 部分，第一部分介绍土地征收制度及土地征收程序，对土地征收的理 论渊源、土地征收程序及其价值进行分析，并对我国土地征收制度进 行历史考察。第二部分为我国当前土地征收程序的缺失及原因分析， 该部分介绍了我国土地征收程序的现行规定，指出在审批、公告、听 证、补偿、救济等各个阶段存在的缺陷，并分析其原因。第三部分重 点介绍了美国、德国、日本等域外代表国家的土地征收程序，并分析 其对完善我国土地征收程序的借鉴与参考意义。第四部分为完善我国 土地征收程序路径之选择，作者结合我国的实际国情，从公共利益的 认定、保障农民知情权、健全补偿机制、完善救济程序等角度提出了 自己的建议。 关键词：土地征收；土地征收程序；公共利益 a b s t r a c t w i t ht h ea d v a n c e m e n to fu r b a n i z a t i o no fc h i n ai n r e c e n t y e a r s ，a c c e l e r a t i n gt h ed e m a n do fl a n dr e q u i r e m e n t s ，t a x e so f r u r a lr e g i o ni n c r e a s et h er e q u i r e m e n t sd a yb yd a y a g a i n s tt h i s b a c k g r o u n d ，b e c a u s eo ft h ed e l e t i o no ft h el a n dc o l l e c t i o n p r o c e d u r e ，c a u s e dal o to fp r o b l e m sa sl e v i e st h el a n d t h e a u t h o r i z a t i o nc h a o t i c t h e c h a o sa r es h o w ni n l o l l o w i n g a s p e c t s ，f a r m e r sl a c kt h er i g h tt ok n o wi nt h ec o l l e c t i o n p r o c e s s ：i n d e m n i f i c a t i o n i s e x t r e m e l yl o w ，m e a n w h i1 e ， d i s t r i b u t i o no ft h ee x p e n s e sf o rc o m p e n s a t i o ni s n o td o n ei n t i m e l a n de x p r o p r i a t i o nh a se v o l v e di n t oa n i m p o r t a n ts o u r c e o fs o c i a lc o n f l i c t ，w h i c ht u r n e dt ob eah o t i s s u et h a td r a w s al o to fa t t e n t i o nf r o mt h ep u b li c a p p e a l i n gf o rs o l u t i o n s o t h el a n dc o l l e c t i o np r o c e d u r ea n di t i so fg r e a t s i g n i f i c a n c e t op r o t e c tf a r m e r sr i g h t i na d d i t i o nt oc o m b i n i n gm yo w ne x p e r i e n c ew i t ht h e a r t i c l e t h i sp a p e rp r e s e n t s b yu s i n gr e s e a r c h t e c h n i q u e sa n ds o m e p a r t i c u l a r a n a l y s i so ft h ec u r r e n ts i t u a ti o n o fl a n d e x p r o p r i a ti o nf r o mt h el e g a lr a ti o n a l eo ff a r m l a n dc o l l e c ti o n a l s o ，a n dt h i si so n l yap r e l i m i n a r ya n a l y s i s t h i sa r t i c l ec a n b es e p a r a t e di n t of o u rp a r t s ，t h ef i r s tp a r ti sa b o u tr a t i o n a l e o fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，w h i c hi n t r o d u c et h em a i n c o n c e p to f e l a b o r a t e p r o c e d u r e so fl a n dc o ll e c t i o n t h e v a l u ea n d s i g n i f i c a n c eo fl a n dc o ll e c t i o np r o c e d u r e t h es e c o n d p a r t r e f e r st ot h ea n a l y s i so ft h ep r e s e n tc o n d i t i o na n dt h ef l a w o fc o u n t r y sl a n de x p r o p r i a t i o np r o c e d u r e i nt h i sp a r t ，l e g a l s t a t u so ft h el a n dc o l l e c t i o np r o c e d u r ei ni n t r o d u c e d ，a n di t h a di n d i c a t e dr e s p e c t i v e l y o ft h ee x a m i n e sa b o u tl a n d c o l l e c t i o np r o c e d u r e sa n dt h ea p p r o v a lo ft h ep r o c e d u r ei nt h e a n n o u n c e m e n ts t a g e k e yw o r d s ：l a n dc o l l e c t i o n ；l a n dc o l l e c t i o np r o c e d u r e ；p u b l i c i n t e r e s t ! i i 目录 中文摘要i 英文摘要i i 前言1 刖罱1 第一章土地征收制度及土地征收程序2 第一节土地征收的理论渊源2 一、古典征收理论与扩张征收理论2 二、土地征收的概念及其法律特征4 第二节我国土地征收制度的历史考察5 一、1 9 5 0 - 1 9 5 7 ：土地改革及农业合作化时期的征收5 二、1 9 5 8 - 1 9 6 4 年：私产变集体产权时期的征收6 三、“文革 时期：土地征收的缓慢期7 四、1 9 8 2 - 1 9 9 7 年：征地泛滥期8 五、1 9 9 8 年至今：土地征收的利益冲突加剧期9 第三节土地征收程序及其价值9 一、土地征收程序的概念9 二、土地征收程序的价值1 0 第二章我国当前土地征收程序的缺失与原因分析1 2 第一节我国土地征收程序的现行规定1 2 一、前置程序1 2 二、审查批准程序1 3 三、批后公告与登记程序1 3 四、补偿实施程序1 4 五、救济程序1 4 第二节我国土地征收程序现存的问题1 5 一、审批阶段1 5 二、公告阶段17 三、听证阶段1 9 四、补偿阶段j 2 1 五、救济阶段2 5 第三节我国土地征收程序缺失的原因分析2 7 一、立法的指导思想存在严重问题2 7 二、土地征收程序法律不成体系且效力低下2 8 三、征地主体的利益驱动导致征地冲动3 0 第三章域外代表国家土地征收程序比较分析3 2 第一节美国的土地征收程序3 2 一、行政征收的主体3 2 二、补偿请求权人3 2 三、确定市场价值的方式3 3 四、审前协议3 3 五、审前程序3 4 六、征收者的请求及其应遵守的程序3 4 七、财产所有人的答辩及应遵守的程序3 4 八、审理程序3 4 九、财产所有人的损害救济3 5 第二节德国的土地征收程序3 5 一、征收申请s 5 二、达成协议3 5 三、口头审理3 6 四、补偿程序3 6 第三节日本的土地征收程序：3 6 一、编写调查报告3 6 二、提出补偿请求3 6 三、裁定程序3 7 四、不服申诉和诉讼：3 7 第四节域外土地征收程序的借鉴3 7 一、对土地征收的目进行严格审核3 8 二、土地征收中公告程序十分完善3 8 三、被征地者享有充分的知情权与参与权3 8 四、都规定了非常严密的土地征收补偿程序3 9 五、纠纷救济程序十分完善3 9 第四章完善土地征收程序路径之选择4 1 第一节完善“公共利益”的认定程序4 1 一、确定“公共利益的范围4 1 二、严格区分公益性用地和经营性建设用地4 2 三、设置批准公用目的的程序：4 3 第二节保证被征地人的参与权与知情权4 3 一、保证公民的参与权4 3 二、不断完善听证程序4 4 三、建立完整的信息披露制度4 5 第三节建立健全土地征收补偿机制4 5 一、坚持确立“完全补偿 原则4 5 二、引入补偿金的市场评估体制4 6 三、探索土地征收补偿新方式4 7 四、建立长效的征地费用管理和监督制度4 7 第四节完善土地征收救济程序4 8 一、建立征地争议仲裁制度4 8 二、完善诉讼救济体系一4 9 结语5 1 参考文献5 2 附录5 6 后记5 7后l 已b ， 我国十地征收稗序研究 前言 根据中国指数研究院提供的监测数据显示：2 0 1 0 年全国1 2 0 个 城市土地出让金总额为1 8 8 1 4 4 亿元，同比增加5 0 。其中有三个城 市土地出让金收入突破i 0 0 0 亿元。土地出让收入已经成了地方财政 的重要支柱。而另一组数据显示：目前在我国群众上访案件中，近 4 0 是由于土地问题所引起的，而这其中的6 0 贝u 直指土地征收。 地方政府的既得利益使非法征地的现象频频出现，消耗大量的耕 地资源的同时严重侵害被征地人的权利。我国土地征收程序中存在的 缺陷造成审批程序混乱、被征地人知情权缺失、补偿标准过低、缺乏 相应救济等问题，严重侵害了被征地人的合法权利，各种因征地引起 的社会矛盾频现，每年由于土地征收而引起上访案件数量不断增加， 并已经影响了全社会的发展及稳定。因此，完善我国现行土地征收程 序，使其既能满足国家建设用地需要，推动经济社会进一步发展，更 要保障被征地人的合法权利。正如英国1 8 世纪著名法学家布莱克斯 顿所说，法律对私有财产关怀备至，以至法律不会授权对那些财产加 以侵犯，即使为了全社会的利益也不加以侵犯。 叶锋“土地财政”缘何愈演愈烈【n 】人民日报，2 0 1 1 0 1 1 0 赵云海论土地征收中的利益差序【j 】太原大学学报，2 0 0 5 ( 4 ) ：2 2 1 硕+ 学位论文 第一章土地征收制度及土地征收程序 第一节土地征收的理论渊源 一、古典征收理论与扩张征收理论 财产征收的现象早已存在，但真正对财产征收理论进行梳理则是 在欧洲文艺复兴运动之后。个人主义受到人们的推崇，形成了资本主 义的绝对私人所有权、私人财产神圣不可侵犯和自由行使私人财产权 利“三位一体”的私人财产权利体系。 洛克以财产权的排他性论证了专制权力的非法性，洛克认为，财 产权的基本属性就是排斥任意侵害，尤其是专制的侵害。后来在大陆 法系中，经过荷兰法学家格劳秀斯的进一步阐释，征收这一概念在法 国和德国等国家得到了很大的发展。以法国为例，1 7 8 9 年发表的人 权宣言第1 7 条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认 定的公共需要所显然必须时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人 的财产不得受到剥夺。”这项规定对财产征收制度的建立及发展产生 了巨大的影响：( 1 ) 对财产权进行了确认及保障，这也是财产征收制 度产生的重要前提。在私人财产权缺失的情况下，也就不会产生财产 征收这一概念。( 2 ) 明确了对财产权进行征收的两个前提条件，即公 共利益的需要与事先的公平补偿。 在大陆法系，征收理论先后出现了古典征收理论及扩张征收理 论。古典征收理论始于1 8 4 8 年的法兰克福宪法草案。我们至今可 以在1 8 4 8 年的法兰克福宪法草案及1 8 7 4 年普鲁士邦土地征收 法中，找到古典征收理论的深刻烙印。古典征收理论的主要特征可 以总结为以下几点：( 1 ) 征收的标的限于所有权及他物权，即征收的 对象包括动产及不动产。( 2 ) 以行政机关的行政处分方式作为征收采 我国十地征收稗序研究 取的主要法律手段。( 3 ) 征收的主要目的是公共利益，要求必须有一 个公共事业或者公用事业单位的存在作为公益需求的体现。( 4 ) 对被 征物的损失及因征收而引起的损失须给予全额补偿。古典征收理论将 保障私有财产绝对不可侵犯作为出发点，从而抑制公权力对私权利的 任意侵犯。 但是随着社会的发展，到2 0 世纪初，财产权哲学的基本导向从 个人自由向社会利益转变。因法国人权宣言和拿破仑法典获 得立法表现的个人本位权利观逐渐被社会本位的所有权思想取代，财 产权的绝对性理念被逐渐抛弃。到2 0 世纪7 0 年代中期以后，财产在 法律上开始意味着责任，社会本位思想强调所有权应当负有社会义 务，有利于社会公共利益的增长。德国学者耶林在法律目的论中 主张以社会的所有权替代个人的所有权，德国学者基尔克也提倡社会 的所有权思想，法国学者狄骥倡导社会连带说。在上述学者的倡导下， 社会本位的所有权思想成为主流，扩张的征收理论逐渐替代了严格的 古典征收理论。德国魏玛宪法第1 5 3 条第2 项正是扩张征收理论 在立法上的体现，其中明确规定“公益征收，惟有因公共福利，根据 法律，方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当 补偿，有征收之争讼，由普通法院审判之”。扩张征收理论与古典征 收理论相比，有以下不同：( 1 ) 征收标的的扩充。所有权、债权、知 识产权及其他私法权利在内，均可纳入征收标的范围。( 2 ) 征收可以 经由行政征收和立法征收来完成。( 3 ) 征收的目的由满足特定公用事 业需要转为有利于一般公共利益。( 4 ) 由全额补偿变为适当补偿。 如今，现代国家多采用扩张的征收理论来指导征收制度立法，并 普遍对财产征收权进行如下限制：( 1 ) 主体特定性，只有国家具有征 收的权力。( 2 ) 公益目的性，这是防止征收权滥用的重要措施。( 3 ) 补偿性，财产征收必须给予补偿。( 4 ) 正当程序性，征收应该严格按 硕+ 学位论文 照法定程序进行，无程序则不能启动土地征收。 二、土地征收的概念及其法律特征 土地征收是指国家为了公共目的的需要，依法通过强制购买的方 式，使一项独立的物权消失的行为。美国法学上称之为“最高土地权 之行使，英国法称之为“强制收买”或“强制取得”，法国、德国及 我国台湾法称为“土地征收”，日本法则称为“土地征用”或“土地 收买”。尽管这些称呼不同，但实质是相同的，均是指国家为了社 会公共利益的需要，依照法律规定的程序和批准权限，依法给予被征 收者补偿后，将其所有的土地转变为国有土地的行为。 土地征收法律制度，源于土地征收权的长期行使。土地征收权作 为一项超越财产权范畴的法律权力，早已成为了任何一个国家或政府 用于引导土地资源利用或满足社会公共需要的强制性主要权力。在我 国，土地征收权是国家为实现土地的管理职能，以公共利益为目的， 对集体土地实行强制征收的权力，因此，它有三个最突出的法律特征： ( 1 ) 土地征收权是国家行使土地管理权职能的具体体现，是土地管 理权的重要内容，它完全独立于土地所有权之外。在我国，国家对土 地具有双重职能。一方面它是国有土地的所有者，行使着对国有土地 占有、使用、收益、处分的权利；另一方面，它又是国有土地和集体 土地的管理者，行使着对全部国土的管理权。( 2 ) 土地征收权针对集 体土地所有权、出让土地使用权，而不能针对划拨土地使用权和集体 土地的非农建设用地。( 3 ) 土地征收权的行使，必然产生土地使用权 的变更。 土地征收法律关系的主体是该法律关系的参加者，即在土地征收 中一定权利的享有者和一定义务的承担者。从理论上讲，凡是能够参 与土地征收法律关系的任何个人和组织，都可成为土地征收法律关系 的主体。我国土地征收中的主体有三方。国家是土地征收中非常重要 粱慧星中国物权法研究( 上) 【m 】北京：法律出版社，1 9 9 8 ：3 3 0 4 我国十地征收程序研究 的一个主体。土地征收权作为一种最严厉的所有权限制形式，只有国 家才能行使，其他任何机关、团体、组织、单位及个人均不得行使这 一权力。土地征收中被设定土地支配地位的用地单位( 又称土地征收 请求权人，是为了兴办社会公共事业或实施国家建设项目，需要征收 土地的人，包括国家机关、企事业单位、社会团体及其他组织) 和被 消灭土地支配地位的土地使用权所有人也均为土地征收的主体。 第二节我国土地征收制度的历史考察 我国宪法规定，农村集体土地所有权和城镇国有土地所有权是我 国的两种土地所有权形式。国家通过土地征收的形式，可以将集体土 地所有权转变为为国有土地所有权。我国土地征收制度的发展经历了 以下几个阶段： 一、1 9 5 0 - 1 9 5 7 ：土地改革及农业合作化时期的征收 1 9 5 0 年6 月，中央人民政府委员会通过和颁布了中华人民共 和国土地改革法。它明确地提出：“废除地主阶级封建剥削的土地 所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生 产，为新中国工业化开辟道路。土地改革的总路线是依靠贫农、雇农， 团结中农，中立富农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农 业生产。 从1 9 5 0 年冬开始到1 9 5 2 年底，全国有三亿农民分得了 约七亿亩土地，因此这一时期的被征收对象主要是农民的私有土地， 在补偿过程中，尤其强调公平合理原则，对土地征收的审批权限比较 宽松。 1 9 5 0 年，中央人民政府政务院公布铁路留用土地办法，这 是在国家土地法规中，最早提到土地征收的。第5 条规定：“铁路因 建设关系，原有土地不敷应有或有新设施需要土地时，由路局通过地 方政府收买或征购之。 1 9 5 0 年颁布的城市郊区土地改革条例的第1 4 条，提到了国 家处于因市政建设或者其他需要，而征收私人所有农业土地的问题。 1 9 5 3 年，出于社会主义经济建设发展的需要，政务院1 9 2 次政 在2 0 0 4 午修宪之前，栽国只规定了“土地征用”而役有规定“土地征收”7 因而当我们考 察其历史发展时，诸多文件、法规等都将 芷用与征收加以混用，所以在土地征收的历史考 辈肇募釜塞篓警寻誓聂乌糯留挈餐蒙题研究【m 】上海：上海人民出版社，本部分主妻参考了高汉集体产权下的中国农地征收问题研究【m 】上海：上海人民出版社， 硕+ 学位论文 务会议通过了关于国家建设征用土地办法，旨在解决城市化、工 业化过程中的建设用地问题，同时也是为了规范各地在建设过程中的 征地行为。办法规定了土地征收的一般程序：征地单位提出申请， 由市政府建设管理部门对申请进行初审后，协同被征地政府及市房地 产管理部门共同议定安置补偿计划，征地计划书报市建设管理部门审 查，然后转报市政府批准，最后组织实施，办理征地、补偿、变更权 属等手续。 1 9 5 4 年9 月2 0 日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第 一次会议通过了“五四宪法 。“五四宪法 以阶级为标准，侧重保 护农民的土地所有权，并在新中国宪法史上，首次规定了土地征收制 度，第1 3 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定 的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征收或收归国有。” 在这一阶段，土地征收制度存在以下几个特点：( 1 ) 征收土地 的对象主要是农民的私有土地；( 2 ) 强调“公平合理 的原则，土 地征收的“强制性 这一特点并不明显；( 3 ) 土地征收的审批权限 较为宽松。 、 二、1 9 5 8 - 1 9 6 4 年：私产变集体产权时期的征收 在这一时期里，征地对象有所增加，除农民私有土地外，还增加 了农业生产合作社的集体所有土地，土地补偿费的标准与发放则按照 具体情况而定，同时强调在农业上对被征地农民进行安置。在社会主 义建设与社会主义改造的背景下，征收审批权相对宽松，因此出现了 严重的土地浪费现象。 1 9 5 8 年1 月6 日，为适应经济制度、经济体制变动的新形势， 克服土地浪费现象，国务院公布实行经修订的关于国家建设征用土 地办法，该办法更加强调节约用地的原则，修改审批权限，进 一步理顺土地征收过程中的行政管理关系，弱化土地征收补偿功能。 1 9 6 4 年7 月2 0 日，国务院发出关于国家建设征用土地审批权 限适当下放的通知，将1 9 6 2 年4 月l o 日收回的审批权限下放，并 要求审批机关仍应从严掌握，尽量利用空地、荒地，尽量不拆民房， 不占用农田。 我国十地征收科序研究 三、“文革 时期：土地征收的缓慢期 1 9 7 3 年6 月1 8 日，国家计划革委会和国家基本建设革委会要求： 征地1 0 亩以上，须报省一级人民政府审批，对征地的审批权限进行 严格限制。 在这一时期，由于社会上主要进行的是政治运动，经济建设活动 基本停滞，因此，对建设用地的需求也相对较少，征地的规模也相对 较少。以上海为例： 表1 1 是“文革”前后上海征地使用情况，从中可以看出，在“文 革 时期上海市将农用地转化为建设用地的规模非常小，与新中国成 立初期和改革开放后相比，征地的数量少了很多。其主要是因为经济 受到政治运动的冲击出现倒退，对土地的需求自然减少。 表1 11 9 5 0 1 9 9 5 年上海建设用地批准情况表 单位：亩 用地用地用地用地用地 年份年份年份年份年份 面积面积面积面积面积 1 9 5 04 0 6 41 9 6 01 6 9 0 91 9 7 01 8 1 21 9 8 01 6 8 5 l1 9 9 02 3 3 2 5 1 9 5 i1 2 2 7 91 9 6 i6 6 91 9 7 l2 3 5 81 9 8 l1 1 2 0 31 9 9 1 5 9 9 4 0 1 9 5 29 4 6 01 9 6 21 0 4 71 9 7 22 7 9 31 9 8 21 3 0 6 81 9 9 23 0 9 0 1 5 1 9 5 31 5 0 9 11 9 6 32 8 4 61 9 7 33 7 9 71 9 8 32 5 1 2 l1 9 9 31 8 3 4 2 0 1 9 5 41 7 3 1 21 9 6 45 2 3 71 9 7 47 7 4 81 9 8 42 1 3 2 91 9 9 42 1 6 5 l o 1 9 5 55 6 2 91 9 6 55 9 4 21 9 7 59 1 6 71 9 8 51 7 0 3 81 9 9 58 9 4 0 0 1 9 5 61 1 4 4 81 9 6 64 8 4 61 9 7 66 1 8 31 9 8 65 9 4 3 5 1 9 5 71 0 2 2 51 9 6 76 3 0 41 9 7 74 8 6 91 9 8 76 2 1 3 6 1 9 5 83 8 8 8 41 9 6 81 9 6 61 9 7 83 0 4 3 51 9 8 81 7 3 6 2 1 9 5 92 1 6 2 31 9 6 96 4 51 9 7 91 5 1 4 71 9 8 92 5 8 0 3 资料来源：上海市城市规划志，上海社会科学院出版社1 9 9 9 年版 硕+ 学位论文 四、19 8 2 - 19 9 7 年：征地泛滥期 在这一时期，土地征收出现了强制性这一概念，明确了土地的所 有权与使用权的分离，分级限额审批制度得以明确，征地安置补偿标 准逐渐提高。 1 9 8 2 年5 月国务院公布施行国家建设征收土地条例，其主 要内容与特色在于：在立法目的上，更加强调保障被征地单位群众的 生产和生活；一方面严格控制非农化建设，扩大了土地征收的范围， 另一方面明确赋予用地单位以土地使用权；进一步强化了节约用地原 则；修改了土地征收的审批权限；重新设置了土地征收程序；土地征 收补偿费用发生了很大的变化；对于被征地单位群众的安置途径作了 更详细的规定；改变了紧急用地制度；对于土地征收中的环保问题作 了全面的规定；详细规定了土地征收违法行为的法律责任。 1 9 8 6 年6 月2 5 日，中华人民共和国土地管理法在全国人大 常委会第十六次会议通过，将国家建设征收土地条例中的大部分 规定上升为法律。土地管理法首次明确了集体土地所有权的主体， 同时也间接明确了被征地主体。 1 9 9 0 年5 月1 9 日，国务院发布5 5 号令中华人民共和国国有 土地使用权出让转让暂行条例，标志着土地使用制度改革的开始。 1 9 9 4 年7 月5 日，颁布中华人民共和国城市房地产管理法， 政府开始依法规范城市土地管理。 从1 9 8 2 年到1 9 9 7 年9 月，这一阶段土地征收制度的主要特点是： ( 1 ) 土地管理立法呈现多元化与全面化的特点，现代土地管理的法 律法规均在这一时期得到确立；( 2 ) 解决实际问题成为土地管理立 法的指导思想；( 3 ) 与计划经济时代不同的是，在市场经济的背景 下，土地的资产与资源特性得到充分体现，土地问题开始受到各界的 关注。 我国十地征收程序研究 五、19 9 8 年至今：土地征收的利益冲突加剧期 新修订的土地管理法经九届全国人大常委会第四次会议审议 通过，于1 9 9 9 年1 月1 日起正式施行。新的土地管理法对土地 征收程序进行了修改：( 1 ) 配合新实施的土地管理用途管制制度， 实行更为严格的土地征收程序，强调了土地利用总体规划和土地利用 年度计划的地位，新增农用地转用审批制度；( 2 ) 将征地审批权集 中到省、国务院两级政府，县、市人民政府只有执行权；( 3 ) 增加 了土地征收方案、补偿安置方案公告制度、补偿等级制度等若干规定。 但是在实践中，虽然相关法规更加具体，但各级政府机关、单位、商 人由于巨大利益诱惑，均运用各种手段来谋取土地利益。 第三节土地征收程序及其价值 一、土地征收程序的概念 程序，在法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式 和手续来做出决定的相互关系。其普遍形态是：按照某种标准和条件 整理争论点，公平的听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情 况下作出决定。 土地征收程序指土地征收的主体在被征收主体参加的前提下，按 照既定的规则与要求，开展土地征收的方式和步骤。土地征收程序是 行政征收程序的一个种类，征地程序包括告知拟征地情况、确认拟征 地调查结果、征地批准、征地方案公告、征地补偿登记、组织听证、 征地补偿安置公告以及征地实施等。正当的法律程序能够提供一种有 效的监督，并限制政府权力的滥用，还能使相对人积极参与到土地征 收法律行为中来，从而使相对人权利得到切实保障。 从我国的立法现状来看，土地管理法及- i - _ 地管理法实施条 沈开举征收、征用与补偿【m 】北京：法律出版社，2 0 0 6 ：1 4 9 硕十学位论文 例对土地征收的程序作了较为详细的规定。国土资源部发布的征 用土地公告办法与国土资源听证办法，对征地补偿程序作了部 分规定。 二、土地征收程序的价值 土地征收程序的设置是为了平衡国家、集体和个人的利益，维护 各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行， 从而带动经济和社会发展。土地征收程序的价值主要体现在： ( 1 ) 防止行政权力的滥用。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都 很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力 一直到需要有界限的地方才休止。 土地征收是行政机关运用公权 力对土地所有权的强制剥夺，在征收过程中，行政机关既是决定者又 是执行者，很容易从自身利益出发，滥用行政权力，任意征收土地， 损害他人和社会利益。为防止行政机关滥用土地征收权，构成对他人 利益的不适当干预和损害，应当对土地征收施加严格的程序制约。科 学合理的土地征收程序可以预先设定行政权行使的权限，规范行政机 关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄 为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使。 ( 2 ) 缓解因土地征收引起的社会矛盾。科学合理的土地征收程序 可以规范征收者的行为，使被征者明白征收的决策、执行依据和步骤 等信息，增强征收者的权威性和公信力，缓解两者间的矛盾，有利于 土地征收的顺利进行和征收目的的实现。 ( 3 ) 具有明显的条件导向性，从而提高行政效率。程序具有组织 功能及校准功能，即通过设定时间、地点、方法、形式等限制，提供 特定的路径，方便参与者实现目标，同时提供一套指标、参照系、基 本单位或者计算公式，从而使目标客观量化。科学合理的土地征收 ( 法) 孟德斯鸠论法的精神【m 】太原o 山西人民出版社，1 9 9 9 ：1 5 6 程洁土地征收征用中的程序失范与重构【j 】法学研究，2 0 0 6 ( 1 ) ：6 2 - 7 8 1 0 我国十地征收程序研究 程序预先设定了行政权行使的权限，规定了其决策、执行的依据和步 骤等重要内容，具有很强的针对性和确定性，只要符合土地征收的目 的，遵循必要的土地征收程序，该征收行为就是合法有效的。正是因 为这一明显的条件导向性，行政机关可以套用这一模式：条件成立， 结果必然，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，节约成本， 提高行政效率，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反 复无常，同时也可以增加被征收土地者的可预见性，增强其对行政机 关行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。 硕+ 学位论文 第二章我国当前土地征收程序的缺失与原因分析 第一节我国土地征收程序的现行规定 通过对宪法、土地管理法、土地管理法实施条例和征 用土地公告办法等法律法规的分析与整理，土地征收的程序可以粗 略分为以下几个阶段： 一、前置程序 前置程序是农地征收的启动程序，一般由用地申请、用地预审、 征前公告和征前调查等程序组成。土地管理法第4 3 条规定：“任 何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土 地。”即建设单位在建设项目确定后持相关文件，向市、县人民政府 的土地行政主管部门提出用地申请。 用地预审程序在国土资源部颁布的建设项目用地预审管理办 法中有详细规定，即具体建设项目在进行可行性研究论证时，当地 土地行政主管部门要对建设项目提出预审报告。用地预审程序是一个 附属程序，如果土地征收只是用于城市土地储备时，则不需要立项和 预审程序。 土地管理法规定在征地方案确定之后才进行公告程序。但是 在国务院关于深化改革严格土地管理的决定中，增加了征前告知 程序：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、 安置途径告知被征地农民”、“要将被征地农民知情、确认的有关材 料作为征地报批的必备材料。 我国现行的法律、行政法规和部门规章缺乏征前调查程序的相关 规定。土地管理法第2 7 条规定了土地调查制度，国务院又在2 0 0 8 年2 月7 日颁布了土地调查条例，但这些条例特指我国1 0 年一 我国十地征收稃序研究 次的土地调查，而与本文所指的土地征收程序并没有产生直接关系。 二、审查批准程序 我国的土地征收审查批准程序主要表现为对四案一书( 指征收土 地方案、农地转用方案、补充耕地方案、供地方案、建设用地呈报说 明书) 的拟定、审核同意、审查批准。具体操作分为以下几个阶段： ( 1 ) 由市、县土地行政主管部门对建设项目批准文件进行审查后， 拟定方案；( 2 ) 经市、县同级人民政府审核同意；( 3 ) 逐层上报有 批准权的人民政府审批。方案经批准后，由市、县人民政府组织实施， 并向建设单位颁发建设用地批准书。但是，四个方案的批准必须遵循 一定的顺序：农地转用方案和耕地补充方案同时审批，且二者先于征 地方案的审批，供地方案审批后于征地方案的审批。 重点建设项目用地的报批程序则另有特殊规定，集中体现在国 土资源部、国家发展和改革委员会关于在深入开展土地市场治理整顿 期间严格建设用地审批管理的实施意见中，即在一般报批程序的基 础上，增加了对重点建设项目的认定步骤，由市县土地管理部门、省 国土资源厅、国土资源部逐级审查建设项目是否符合重点项目的范 畴。 同时， - t - _ 地管理法对土地征收的一般情形和特殊情形做出了 区别对待：征用基本农田、基本农田以外的耕地超过3 5 公顷的、其 他土地超过7 0 公顷的，必须由国务院批准；征用上述规定以外的其 他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院备案。 三、批后公告与登记程序 根据征用土地公告办法规定：收到征收土地方案批准文件之 日起1 0 个工作日内，被征用土地所在地的市、县人民政府应将批准 征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标 吕昊我国土地征收程序研究【d 】北京：中国政法大学，2 0 0 7 ：1 2 1 4 1 3 硕十学位论文 准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在 地的乡镇、村以书面形式予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持 土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补 偿登记手续。 四、补偿实施程序 补偿实施程序包括安置补偿方案的公告、听证、方案修改、方案 的实施等，具体而言： ( 1 ) 公告：市、县人民政府土地行政主管部门根据征收土地方案 和征地补偿等级情况，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，并在 被征收土地所在地的乡镇、村予以公告。 ( 2 ) 听证：被征地农村集体经济组织、农民或其他权利人有不同 意见或者要求举行听证会的，应在征地补偿安置方案公告之日起1 0 个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出申请，对当 事人要求听证的应当举行听证会。 ( 3 ) 方案修改：被征地人对征地补偿安置方案有不同意见的，应 在公告之日起l o 日内向土地行政主管部门提出，对不同意见有关部 门应认真研究，确需修改征地补偿安置方案的应依法修改，并将修改 后的征地补偿安置方案报市、县人民政府审批。 ( 4 ) 实施：征地补偿安置方案报县、市人民政府批准后，由县、 市人民政府土地行政主管部门组织实施。 五、救济程序 救济程序主要是指对四案一书以及补偿安置方案落实情况的监 督与救济。具体而言：( 1 ) 市、县人民政府负责四方案一书的贯彻 落实。( 2 ) 市、县级土地行政管理部门负责补偿安置方案的贯彻落 实。( 3 ) 省级人民政府负责制定征收土地补偿金在农村集体经济组 1 4 我国十地征收张序研究 织内部的分配办法。( 4 ) 农业、民政等部门主要负责对农村集体经 济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。( 5 ) 各级国土资源部 门要对依法批准的征收土地方案的实施情况进行监督检查。 另外，国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工 作的意见中还设计了通过公告制度以及否定性的法律后果来确保各 方案的执行。圆 对于补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不 成的，由批准征收土地的人民政府裁决，征地补偿安置争议不影响征 收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿安置方案批 准之日起3 个月内全额支付。 另外，国土资源行政复议条例规定只要是土地行政主管部门 具体行政行为侵犯相对人合法权益的行为，都能够提出行政复议。对 于行政诉讼救济，立法中虽做了一些规定，但实践中法院往往倾向于 不予受理，具体的情形将在土地征收程序现存问题部分予以详述。 第二节我国土地征收程序现存的问题 一、审批阶段 我国宪法第l o 条第3 款规定：国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地管理 法规定：国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收或者征 用并给予补偿。由此可以看出，我国的土地征收必须以公共利益的需 要作为出发点，同时，在土地征收方案的审核中，公共利益的需要应 该是征收土地方案的重要审核标准之一。但是我国对于何为“公共利 益”并没有明确的规定。 具体来说，审批阶段的缺陷主要在以下几方面有所体现： ( 一) 缺乏公共利益的认定标准与程序 、 国土资源部关于完善征地补偿安罩制度的指导意见( 2 0 0 4 1 1 3 ) 第1 4 条 吕昊我国土地征收程序研究 d 】北京：中国政法大学，2 0 0 7 ：1 2 一1 4 孙秀文我国农村土地征收程序研究【d 】重庆：西南政法大学，2 0 0 7 ：1 6 硕十学位论文 我国现行的法律法规对于土地征收的目的即“公共利益”没有给 出清晰的法律概念，而只有一个宽泛的名词，这一名词在法律上还不 足以明确“公共利益的特征与适用范围，从而导致土地征收的范围 扩大。一些非公共利益用地项目( 甚至是完全属于盈利性质的项目) 也打着公共利益的幌子进入国家建设批次中，进行土地征收。产生这 一缺陷的根源就在于我国的法律缺乏对公共利益的认定标准。在土 地管理法中，第2 条第4 款规定国家出于“公共利益 的需要，可 以依法对集体所有的土地进行征收，但在其后的条款中却没有对公共 利益的适用范围做举例说明或者进行明确的范围界定。 同时，土地管理法第4 3 条第1 款规定：除乡镇企业、农民宅 基地、乡村公共设施外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的， 必须依法申请国有土地。但是紧接着第2 款又规定：所陈依法申请使 用国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有 的土地。正是因为法律未对公共利益进行界定，导致我国在土地征收 过程中存在大量的以非公益目的或者直接是盈利性目的进行征地，假 借公共利益“绕道”实现商业或者个人利益，从而损害国家与人民的 利益。 ( 二) 土地征收中主体泛化 如前所述，土地征收法律关系的主体是该法律关系的参加者，即 在土地征收中一定权利的享有者和一定义务的承担者。目前，征收主 体与受偿主体的泛化具体体现在： 土地管理法虽然规定了国家的征地权，但是却将“国家 与 “公共利益的需要”两个概念同化，即国家可以依法对