（宪法学与行政法学专业论文）突发公共卫生事件应急法律制度研究.pdf

东南大学硕士学位论文 摘要 摘要 突发公共卫生事件是在某一短促时间内意外发生的、危害公共卫生安全的事实。它 的不可预测性、公共卫生安全危害性、紧急处置性决定了人们在应对此类事件时必须采 取应急措施。为了能在突发事件面前应对自如，各国都制定了相应的应急法律制度，我 国也不例外。实践证明，一套完整的应急法律制度是成功应对突发事件的关键。 本文详细阐述突发公共卫生事件的实质内涵，理清突发公共卫生事件、危机与紧急 状态的关系。依据突发公共卫生事件发生、发展的过程将突发公共卫生事件应急法律制 度与紧急状态法制区别开来，试图改变理论界和实务界将两者混淆的局面，为建立完整 的应急体系奠定理论基础。在比较分析境外几个主要的国家和地区的突发公共卫生事件 应急机制后，结合我国现行突发公共卫生事件应急法制的优缺点，大胆的预期我国突发 公共卫生事件应急法律制度的未来。笔者认为我国突发公共卫生事件应急法律制度的完 善路线应该是：从单一的行政法规到完整的应急法律制度体系；从模糊的制度框架到两 个明确的分支；从临时应急组织到常设和临时应急组织相结合；从简单授权到授权、控 权并重；从单纯的应急到应急措旖与人权保障并举。 关键词：突发公共卫生事件应急法律制度 缺失完善 查塑盔兰堕兰兰垡堡茎 垒! ! ! 坚 a b s t r a c t t h ep u b l i ch e a l t he m e r g e n c yi so n ek i n do ff a c t sh a p p e n e di nas h o r tt i m eu n e x p e c t l y a n dd o e sh a r mt op u b l i ch e a l t hs a f e t yt h es a m et i m e s op e o p l es h o u l dt a k ee m e r g e n c y m e a s u r et od e a lw i t ht h e s ef a c t s m a n yc o u n t r i e sh a v ee s t a b l i s h e dr e l e v a n te m e r g e n c y s y s t e m s ，i n c l u d i n gc h i n a al o to fe v i d e n c e ss h o wt h a ti t i sv e r yi m p o r t a n tt ol e g i s l a t eo n e i n t e g r a t ee m e r g e n c yl e g a ls y s t e mf o rt r e a t i n gw i t he m e r g e n c ys u c c e s s f u l l y t h ea u t h o re x p o u n d e dt h ee s s e n c eo ft h ep u b l i ch e a l t he m e r g e n c ya n dt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nc r i s i sa n ds t a t eo fe m e r g e n c y b a s e do nt h ep r o c e s so fo c c u r r e n c ea n dd e v e l o p m e n t ， a u t h o rs u g g e s tt h a te m e r g e n c yl e g a l i t ys h o u l db ed i v i d e di n t ot w op a r t s ：o n ei si np r e a l a r m c o u r s ea n dt h eo t h e ri si ns t a t eo fe m e r g e n c y b yt h i s ，t h ec o n f u s i o nb e t w e e nt h e mi nt h e o r y a n dp r a c t i c ed o e sn o te x i s ta n ym o r e a n dt h eb e n e f i tf o rc o n s t r u c t i n go n ep e r f e c ts y s t e mi s o b v i o u s a f t e rc o m p a r i n gp u b l i ch e a l t he m e r g e n c yl e g a ls y s t e m sa m o n gm a n yc o u n t r i e sa n d r e g i o n a l ，t h ea u t h o rt a k eu p o nh e r s e l f p r e s u p p o s i n gt h ef u t u r eo f t h ep u b l i ch e a l t he m e r g e n c y l e g a ls y s t e mi nm yc o u n t r yb a s e do nr e s e a r c h i n gi n t oc h i n e s ec u r r e n tl a w so fp u b l i ch e a l t h e m e r g e n c ys i t u a t i o n s t h ea u t h o rt h i n k st h a tt h ed e v e l o p i n gr o u t eo fp u b l i ch e a l t he m e r g e n c yl e g a ls y s t e mf o r m yc o u n t r yi s f r o ms i n g l ea d m i n i s t r a t i o nr e g u l a t i o nt oa ni n t e g r a t ee m e r g e n c yl e g a l i t y s y s t e m ；f r o mb l u r r ys y s t e mf r a m et o t w ou n a m b i g u o u se m b r a n c h m e n t s ；f r o mt e m p o r a r y e m e r g e n c yo r g a n i z a t i o n t ot h ec o m b i n a t i o no fs t a n d i n ga n dt e m p o r a r y ：f r o ms i m p l e a u t h o r i z a t i o nt oa u t h o r i z a t i o na n dr e s t r i c t i o no fp o w e r s ；f r o ms i n g l ee m e r g e n c ym e a s u r et o u n i t i n ge m e r g e n c ym e a s u r ew i t ht h es a f e g u a r d i n go f h u m a nr i g h t se q u a l l y - k e yw o r d s ：p u b l i c h e a l t he m e r g e n c y e m e r g e n c yl e g a l i t y l a c k p e r f e c t i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一向工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 研究生签名：丝渔堡 日期：2 竺盟 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复 印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和 纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布 ( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办 理。 研究生签名：趟! 磋导师签名：互筮丝至日期：埘移 东南大学硕士学位论文前言 刖舌 天有不测风云，人有旦夕祸福。国家及全体社会成员随时都可能面对突如其来的各种危机，如 2 0 0 3 年我们刚抚平“非典”创伤，( “非典”全称传染性非典型性肺炎，医学名为严重呼吸道综台征 以下简称为“非典”) 2 0 0 4 年又不得不面对禽流感的挑战。( 禽流感是由a 型流感病毒引起的一种禽 类传染病，其中由h 5 和h 7 哑型毒株( 咀h 5 n 1 和h 7 n 7 位代表) 所引起的高致病性禽流感( b p a i ) 发病率和死亡率都很高，危害巨人。如无特别说明，本文所称的禽流感均指高致病性禽流感。) 同年 4 月1 5 日重庆的特大氯气泄漏事故也威胁着我国人民的安全。这些突发事件在给社会带来巨大经济 损失的同时，严重威胁着社会的稳定。自2 0 0 3 年“非典”之后，理论界掀起了一股研究突发事件应 对策略的热潮，学者们从行政学、管理学、经济学、公共卫生学、政策学、心理学、社会学、法学 等多方面进行了不同程度的研究，为国家应对突发事件提供了全方位的理论支持。 从目前法学理论研究的成果来看，较注重紧急状态法、国家紧急权、突发事件应急法制的研究， 如莫纪宏先生早在1 9 9 4 年就已出版了外国紧急状态法律制度一书，清华大学也组织了国家紧急 状态立法研究课题组对国外紧急状态法律体系进行研究。就突发公共卫生事件应急法律制度而言， 最具有代表的研究成果是莫纪宏主编的“非典”时期的非常法治和马怀德负责的中国政法大学课 题研究成果虑急反应的法学思考。这两本书较系统的研究了紧急权的理论基础、国内外紧急状态 法制的特征以，同时也从紧急状态法制的角度来研究突发公共卫生事件应急法律制度，以及我国现 实应急制度的缺陷及完善问题，研究较为全面彻底，但学者们都将突发公共卫生事件应急法律制度 放于紧急状态法制中进行研究1 ，没有将突发公共卫生事件应急法律制度与紧急状态法制区别开来。 理论上没有区分这两者之间的关系，实务中就产生谈到突发公共卫生事件就与紧急状态的相联系， 是否发生突发公共卫生事件就必然导致紧急状态? 应对所有的突发公共卫生事件都必须采用紧急 权? 突发公共卫生事件与紧急状态的关系如何? 笔者认为从理论上解决这些问题是设计突发公共卫 生事件应急法律制度的前提。 我国虽有突发公共卫生事件应急条例( 以下简称应急条例) ，但应急条例制定时的特 殊背景和对突发公麸卫生事件应急法律制度的理论研究的缺乏，致使其仅仅规定突发公共卫生事件 发生后的应对措旅及相关责任，带有强烈的政策性。应急条例应该如何启动? 突发公共卫生事件 应急法律制度与紧急状态法制的关系如何? 发生突发公共卫生事件是否就应该动用紧急权? 等问题 都没有得到很好的回答。突发公共卫生事件应对、紧急状态宣布和确认、紧急权的运用等等都含混 不清。严格来说，我国目前还没有一套系统完整的、具有可操作性的突发公共卫生事件应急法律制 度。 从应急机制法治化的本质来看，要求突出强调政府在非常时期也应该依据法律的规定来行使应 急权力，采取相应的应急措施，而不是单纯地制定一个应急条例来应付管理制度上的漏洞。所以建 立一套系统完栏的、具有可操作性的突发公共卫生事件应急法律制度，是我国依法行政、建立法治 国家的重要课题，希望笔者的研究能够为我国突发公共卫生事件应急法律制度伟大工程的建设添上 一砖一瓦。 1 有学者在著作中将突发公共卫生事件应急条例、破坏性地震应急条例和核电厂事故应急管理条例和处理规 定编在中国紧急状态法选编一类之中。参见莫纪宏编“非典”时期的非常法治，法律出版社2 0 0 3 年版，第2 9 3 - - 3 1 8 页。有学者将突发公共卫生事件应急法律制度放到我国紧急状态立法现状一节中加以探讨。参见马怀德：应 急反应的法学思考“非舆”法律问题研究，中国政法大学出版社2 0 0 4 年3 月版，第7 8 8 4 页。 - 1 一 东南大学碾士学位论文 第章突发公共n 生事件的概念解凄 第一章突发公共卫生事件的概念解读 “非典”之后，突发公共卫生事件应急法律制度的研究成为重大课题。研究突发公共卫生事件 廊急法律制度这一大命题，必须先弄清楚什么是突发公若卫生事件这个小命题。突发公共卫生事件 的内涵和外延是制定突发公共卫生应急法律制度的基础。现在人们谈到突发公共卫生事件就想到紧 急状态，那么是不是发生突发公共卫生事件就等于进入紧急状态呢? 突发公共卫生事件与危机、紧 急状态三者之间存在何种关系? 回答这些问题也必需要了解突发公共卫生事件的内涵。本章笔者从 公共p 生的角度详细阐述突发公共卫生事件的内涵和外延，并详细分析其与危机、紧急状态之间的 关系。 一、突发公共卫生事件的概念 应急条例规定：突发公共p 生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损 害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重人食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事 件。根据该条规定，突发公共卫生事件仅包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和 职业中毒和其他严重影响公众健康的事件五大类。2 有学者认为应急条例囊括的突发公共卫生事 件范围应当更加广泛。未将地震、水灾、核污染及其他灾害事故的医疗问题涵盖进去是一个缺憾。3 也有学者将微生物因素、放射性元素所引发的突发公共卫生事件包括进去，认为重大突发公共卫生 事件有三种：其一是微生物因素。包括病毒和细菌引起的，此次非典的流行病已被确认为由微生物 引起；其二是中毒引发，例如去年的南京汤山投毒事件；其三则是由放射性元素所引发。4 有学者作 出更细、更具体的分类，包括：重大传染病疫情；中毒事件；自然灾害、人为灾难引发的疫情；群 体性不明原因疫病；恐怖袭击；放射性物质泄露事件；其他( 免疫接种事故、重大群体性医院感染 等) 。还有学者认为突发公共卫生事件应该涵盖的范围包括：甲类传染病在某地首次出现；乙、丙 类传染病显著增高；不明原因疾病暴发；备种自然灾害过程中及发生后疾病的暴发流行；新传染病 出现；医院感染事件；免疫接种产生的群体癔症，疫苗接种反应；生物恐怖事件：各种食物中毒； 营养缺乏性疾病流行：职业中毒；化学恐怖事件；鼠药中毒；有毒物质泄漏；核事故；放射性恐怖 事件；其他非常规公共卫生事件。更有学者干脆放弃应急条例规定的概念，重新对突发公共卫 生事件予以界定：突发公共卫生事件指在某一短促时间内意外发生，能造成众多伤亡或对人群的生 命和身心健康构成严重威胁，从而产生一定强度或广度的公共卫生影响，需要卫生机构联合多方面 力量，紧急采取行动救援和处理，由各种自然或人为原因所引起的事件。7 不难看出虽然学者们从不同的视角去考察突发公共卫生事件的实质内涵，但他们的共同之处 在于不拘泥于法律的规定，尽量扩大突发公共卫生事件概念的外延，以称其公共卫生之实，尽量地 囊括公共卫生领域可能发生的所有突发事件。国外的对突发公共卫生事件的规定也较我国宽泛，如 美国就将生物恐怖袭击纳入到突发公共卫生事件的范畴，并将其与突发的传染性疫情一起列到首要 2 有学者对此五，赶类作出了详细的解释：重大传染病疫情，包括发生或者可能发生传染病爆发、流行和传染病菌种、 毒种的丢失i 群体性不明原困疾病，所谓群体性一般是指三人以上的；重大食物中毒，包括发生急性食物中毒i o 入 以上5 0 人以下或者死亡5 人以下的；重大职业中毒，即发生急性职业中毒1 0 人以上5 0 人以下或者死亡5 人以下的。 参见张云林：( 突发公共卫生事件应急条例) 规定的医疗机构的法定职责和法律责任，中华医学信息导报，2 0 0 3 年第 l o 期，第4 页。 3 参见突发公共卫生事件法律问题的思考，h t t p ：w w wd a s t uc o r n i n f o f o y z f l w x z f i w 4 3 0h u n 。 4 许建用、刘建涛：“非典”重大突发公共卫生事件的思考，医学与哲学，2 0 0 3 年8 月第6 期，第1 5 一1 6 页， 5 甄尚敏；对( 突发公共卫生事件应急体系) 的研究，中国公共卫生管理，2 0 0 3 年第2 期，第9 6 9 7 页。 6 鄂启顺：突发公共卫生事件应对的常规化措施，中国公菇卫生管理2 0 0 3 年第1 期，第5 右页。 7 王保真、黄淑琼：突发公共卫生事件应急机制的建立，卫生经济研究，2 0 0 3 年第8 期，第3 4 页。 2 东南大学硬士学位论文第一章突发公共卫生事件的概念解渎 地位。8 世界卫生组织也有关丁二生化武器危害公共卫生的应对措施的规定。公共卫生是一个复杂、 涵盏面广的领域，仅仅依据应急条例规定的几种突发事件是不足以应对变化中的突发公共卫生 事件同时，生化恐怖袭击、放射性物质污染事件等，是公共卫生领域内危害非常剧烈的事件，而 且，国际社会也越来越重视对这两种危害事件的防范，因此在法律上科学界定突发公共卫生事件的 概念，是建立完善的突发公共卫生事件应急法律制度的前提。 二、突发公共卫生事件的实质内涵和外延 根据上述分析，重新界定突发公共p 生事件的概念是应对多变的公共卫生领域突发事件的理论 前提。从语义学角度来讲，一个词语的内涵和外延在一定的社会环境f 是确定的，也就是说，在今 天这种社会环境下，突发公共卫生事件的内涵和外延也是确定的，因此不可能随意的解释一个词语。 所以笔者认为应该从突发公共卫生事件这一词语本身的含义去探究，准确理解突发公共卫生事件的 内涵和外延。 在现代汉语辞典中，“突发”，就是突然发生的意思，强调事件或事物发生的突然性、不可预见 性，出乎人的意料；“事件”就是人们意识之外发生的事实，这种事实的发生是不以人的意志为转移 的，是在强调事实发生的客观性。人们对这两个词语的理解比较一致，但对“公共卫生”的界定就 存在很大的分歧。有关公共卫生的定义颇多，但公认的是被世界卫生组织采纳的由w i n s l o w 所下的 定义，即：公共卫生是指通过有组织的社区力量，高效率预防疾病、延长寿命、促进心理和身体健 康的科学和技术。”保障公众健康是公共卫生的使命，其目标是营造健康的社区环境，使人民健康 地生活( h e a l t h yp e o p l ei nh e a l t h yc o m m u n i t y ) 。具体任务包括：针对整个人群，并以此作为公 共卫生工作的起点，从该人群出发确定公共卫生问题和需优先解决的问题，设计并实行干预措施， 实现创造保障公众健康的社会条件和要求“。公共卫生的职责分成六个具体部分：预防疾病的发 生和传播；保护环境免受破坏；预防意外伤害；促进和鼓励健康行为；对灾难做出应急反 应，并帮助社会从灾难中恢复；保证卫生服务的有效性和可及性。因此公共卫生是以社会和群体 为对象，以宏观调控、监督执法、宣传教育为手段，以控制群体疾病、提高公共卫生水平为中心的 一种社会管理职能，其工作内容除了疾病控制、环境污染对人体的影响的控制外，还包括卫生政策、 卫生规划、卫生管理、卫生法规、卫生监督、卫生经济、卫生统计、卫生工程等宏观调控。“因此， 我们在讲突发公共卫生事件时就不能仅仅指疾病和中毒事件，而应该包括实际危害群体健康的所有 突然发生的事实。所以，此处的突发公共卫生事件不以事件危害的重大性为条件，只要存在现实危 害危害到社会群体健康的突发事件，均可以纳入到突发公共卫生事件的概念范畴中。 因此，我们可以将突发公共卫生事件界定为：在某一短促时间内意外发生，能造成多人伤亡或 对人群的生命和身心健康构成威胁，产生一定程度的公共卫生影响由各种自然或人为原因所引起 的事实。在此确定的突发公共卫生事件不仅包括应急条例中的重大突发公共卫生事件，还包括 一般的突发公共卫生事件。在这种概念下，突发公共卫生事件应当涵盖以下几种情况：突发传染 病疫情( 包括法定传染病的爆发和流行、未知传染病的爆发和流行) ；群体性中毒事件( 包括食物 中毒、职业中毒、农药中毒、环境中有毒气体中毒) ；自然灾害、人为灾难引发的各种疫情；群 体性不明原因疫病；烈性传染病毒、菌种泄漏事件；生物恐怖袭击、生化武器恐怖袭击带来的 公共卫生危害；放射性物质泄露事件；其他非常规公共卫生事件( 免疫接种事故、重大群体性 医院感染等等) 。 8 参见美国防备生物恐怖和突发性公共卫生事件法案，见邦力主编：( s a r s 与突发公共卫生事件应对策略附录， 科学出版社2 0 0 3 年9 月版第2 8 5 - - 3 4 4 页。 9 参见( 世界卫生组织生物和化学武器危害公共卫生) 应对措施指南，见郑力主编：( s a r s 与突发公菸卫生事件应 对策略附录，科学出版社2 0 0 3 年9 月舨，第2 2 8 2 4 6 页。 1 0 w i n s l o w c e a e v a l u a t i o na n ds i g n i f i c a n c e o f t h e m o d e m p u b l i c c a m p a i g n r 】l o n d o n 1 9 2 3 。 “i n s t i t u t eo f m e d i c i n et h ef u t u r eo f p u b l i ch e a l t h r w a s h i n g t o n ，d c ：t h en a t i o n a la e a d e m yp r e s s ，1 9 8 8 ”参见万川沸、王维国、攀立华：刍议公共卫生概念及预防医学教育的发展趋势，中国公麸卫生管理，1 9 9 5 年第1 期，第1 3 1 6 页。 3 东南大学硕十学位论文 第一章突发公共卫生事件的概念解读 突发性公共卫生事件的特征 学界对突发公共卫生事件特征的概括也有好儿种：如有学者概括为不可预测性、原因是多样的、 危害是直接的、发生是隐蔽的”；根据上面对突发公共卫生事件的阐释，结合学界的理论笔者将突 发公共卫生事件的特征归纳为以下几点： 1 不可预测性 那些能预测的公共卫生事件自然就不会引起人们应对的措手不及。此类事件的发生是突然的， 事先没有预料剑，或者无法预料的。没有固定的发生时间、发生方式，是始料未及的。 2 公共卫生性 公共卫生性是指事件所涉及的领域是公共卫生领域。公共卫生相关的事件，它不是针对特定的 人，而是不确定的群体。简单来说就是事件涉及到不特定的社会团体公众的生命健康，视事件波及 的范围不同，这种受事件危害的社会团体可以是一个村、一个镇、一个市，也可能是整个国家乃至 整个世界。突发公共卫生事件指事件的溯及范同不是社会组织的个体，而是社会某个或某些群体， 甚至会波及整个社会。 3 公众生命健康的现实危害性 这种危害是现实的，不是想象的。这种现实可以理解为正在发生的、即将发生的，关键在于突 发公共卫生事件一旦发生，危害也就会发生。至于说危害的结果，可以是立竿见影的，也可以是隐 性的要过一段或长或短的时间才能看到的。 4 应急处置的必要性 这一点体现公共卫生事件不但无法预料，不以人的意志为转移，而且这种事件还是突然发生的， 所产生的后果也是必须严重的，不采取应急措施就可能导致危害迅速波及较大的范围，扰乱人心， 严重的可能导致整个社会出现混乱状态。应急处置体现在交通、医疗救助、心理疏导等各个方面。 所以应急处置是各个方面协调一致的应对，而不是单指医疗救助的应急处置。 四、相关概念辨析 学术界有些人在谈突发事件时，都试图用“危机”来解释，同时认为与紧急状态是同义语，如 有学者对公共危机、公共紧急状态“这样阐释：公共危机特指一个行政区域内出现的迫在眉睫 的特别紧急情况而需公共行政管理者做出重要决断，调动本行政区域的一切力量做出共同努力并付 出很大成本方能摆脱的困境，通常是一种对全体公民和社会生活构成严重威胁的危险局势，也称为 公共紧急情况、公共紧急状态( p u b l i ce m e r g e n c y ) 。这里的公共危机管理也称突发事件管理、 。突发事件应急机制。”但笔者认为这种观点有明显的不妥，因为“紧急状态”从某种意义上讲 是个宪法概念，有其特定的法律涵义，多用于宪政理论中；“危机”则多用于管理学中；“突发事件” 虽然不具有属性色彩，但在不同的学术领域里用，有其不同的涵义，如在法律领域中用时就应当是 应急条例规定的涵义。 依据笔者对突发公共卫生事件概念的阐述，笔者所讲的突发公共卫生事件范围非常广泛，不是 所有的突发公共卫生事件都可能产生危机，都必须用紧急权来解决，比如，某个学校食堂突然发生 了一起食物中毒事件，有上百人食物中毒，很显然只要及时查出事件发生的原因，及时治疗，根本 不会产生社会公众的恐慌，影响社会稳定；如果无论怎样的突发公共卫生事件都默认进入紧急状态， 动用紧急权，反而不利于突发事件的解决，弄得公众心神不宁，更不利于社会的稳定。因此只有那 ”参见滕仁明：公共卫生突发事件的现状和警备，科学中国人，2 0 0 4 年第2 期，第1 6 1 7 页。 “有学者认为紧急状态分为公麸紧急状态和私人紧急状态，但笔者认为公法上研究的紧急状态仅指公共紧急状态， 用“紧急状态”不会引起误解。如不做强调后文中讲的突发事件、危机、紧急状态均是指公共的突发事件、危机和 紧急状态。参见莫纪宏、徐高著外国紧急状态法律制度，法律出版社1 9 9 4 年1 1 月版，第1 0 1 3 页。 莫于川：公共危机管理的行政法治现实瀑题，法学家，2 0 0 3 年第4 期，第1 1 5 1 2 5 页。 4 东南大学硕士学位论文第一章突发公共卫生事件的概念解凄 些严重危害社会公众健康，而且在很大范围内突然发生或者较长时间得不到解决，并且在不断蔓延 的突发公共卫生事件，才应当宣布进入紧急状态，动用紧急权。 鉴于此，为了以后更好的设计虑急法律制度，笔者在此有必要将“突发公共卫生事件”、“危机” 和“紧急状态”作以区分。 ( 一) 突发公共卫生事件与危机 1 危机的含义和特征 危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有 高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。”危机的特征主要表现在三个方面：突如其来、 环境变化的高度不确定性、时间的紧迫性。在国际社会秩序动荡不安，国内社会结构发生重大变革 的时期，危机事件已成为我们这个时代生活中的一个部分。一般将危机从基本动因上分为两大类： 一是突发事件，般是由自然灾害或人为因素引起的，如火灾、地震、台风、核泄漏等；二是社会 火衡或混乱，这类危机是由社会中的对抗统一体引发社会冲突行为而导致的，如战争、恐怖主义 事件、暴力对抗等。”由此可见，危机事什与突发事什存在一定的联系。 2 危机与突发事件的关系 根据上述对危机的初步认识，我们不难发现突发事件可能导致危机，社会失衡或混乱也可能导 致危机。反过来问，发生突发事件就一定导致危机吗? 回答这个问题就要分清楚“突发事件”和“危 机”各自强调的是什么。“突发”强调的是事件的不可预测性，而危机即“危险与机遇”，是组织命 运“转机与恶化的分水岭”危机对组织的影响较大，存在或潜藏着对整个组织肌体的根本上的毁 坏。那么，不同的突发事件对组织肌体的影响程度就存在轻重的差别，较轻突发事件的只是组织局 部的破坏，不能形成危机；存在或潜藏对组织肌体根本上的毁坏的突发事件才会导致危机。所以， 发生突发公共卫生事件不一定产生危机，但却可能发展，演变成危机。突发公共卫生事件与危机事 件相互联系，我们不能简单的将危机与突发公共卫生事件等同起来。 ( 二) 突发公共卫生事件与紧急状态 1 紧急状态的含义与构成要件 紧急状态是个不统一的概念，世界各国都有其不同的理解，我国学术界也不例外，”但主流观 点认为紧急状态是一种具有危险度的非法的社会秩序。”因此紧急状态有三个要点：首先，紧急状 态是一种社会秩序。一般来说，一定的社会规则设定了一个基本的社会关系的秩序模型。紧急状态 也是一种秩序模型。如果现实社会关系之间的秩序符合社会规则所确立的秩序模型的要求，那么社 会就得以稳固，这种秩序就是合法秩序，反之，如果现实社会关系之间的秩序不符合社会规则所确 立的秩序模型的要求，那么社会的存在就受到威胁，这种现实的秩序就是非法秩序。“那么紧急状 态就是一种社会关系秩序。其次，紧急状态构成了社会存在的威胁，所以紧急状态是种非法秩序， 一种不为社会行为规则所肯定的秩序。晟后，紧急状态必须具有一定的危险度，不是所有的非法秩 序都可以成为紧急状态。同时紧急状态还存在一种危险度标准：必须是现实的或者是肯定要发生的； 威胁到人民生命财产之安全；阻止了国家政权机关权利的正常运作；影响人们之间的依法活动；必 须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序。“ 紧急状态的构成要件：紧急事实的存在，臆测的或可能到来的危险事实是不能构成紧急状态 的；危险迫在眉睫，不是迫在眉睫的危险，也就不存在解决危险的紧急迫性，根本不能构成危机， t 6 薛澜、张强、钟开斌著：危机管理转型期中国面临的挑战，清华丈学出版社，2 0 0 3 年5 月版，第2 5 页。 ”参见薛澜、张强、钟开斌著：危机管理转型期中国面临的挑战，清华大学出版社，2 0 0 3 年5 月版，第7 页。 1 8 薛澜、张强、钟开斌著：危机管理转型期中国面临的挑战，清华大学出版社，2 0 0 3 年5 月版，第2 4 页。 1 9 参见马怀德：应急反应的法学思考一“非典”法律问题研究中国政法大学出版社2 0 0 4 年3 月版，第5 7 页。 2 0 莫纪宏、徐高：紧急状态法学，中国人民公安大学出版社1 9 9 2 年版，第8 5 8 8 页。 2 1 马怀德t 应急反应的法学思考“非典”法律问题研究，中国政法大学出皈社2 0 0 4 年3 月版第8 页。 2 2 莫纪宏、徐高著：外国紧急状态法律制度法律出版社1 9 9 4 年11 月版，第9 一1 0 页。 一5 东南大学硕士学位论文第一章突发公共卫生事件的概念解读 不构成危机就不能产生紧急状态，只是一砷待解决的问题而已；紧急对抗措施之必须，也就是说 只有采取紧急对抗措施才可能恢复社会正常秩序和社会的稳定；合法程序的确认与合法程序的宣 布，这一点是对进入紧急状态的限制。紧急状态是种非法的社会秩序，要使这种非法秩序台法化， 必须通过合法的确认和宣布过程，同时严格的程序规定，防止了紧急状态的滥用，损害国家和公民 的利益。所以，紧急状态有其严格的规定，其内涵也具有特定性。 2 突发公共卫生事件与紧急状态的关系 “突发”强凋的是事件发生的不可预测性，而“紧急”则是强调事件处理的时间紧迫性。与突 发公共卫生事件相比，紧急状态和突发公共卫生事件有很大的差别。首先，两者的确认不一样。突 发公共卫生事件是通过概念确认的，也就是说只要符合突发公共卫生事件的概念就可以了，不需要 通过定的法律程序予以确认和宣布；而紧急状态必须要通过合法的程序确认和宣布，否则不能说 进八了紧急状态。其次晚者的内涵不一样。根据上述对突发公共卫生事件和紧急状态概念的阐述， 我们不难发现两者在范围上有交叉的地方，同时也有各自特定的范围。最后，解决问题的手段不周。 突发公共卫生事件根据其危险程度的不同，采用不同的手段米解决，比如构成危机的突发公共卫生 事件，比一般的突发公共卫生事件严重，有必要确认或和宣布进入紧急状态，就应当采用国家紧急 权来解决；普通的突发公共卫生事件只需要用行政应急原则来解决就可以了。而紧急状态就不一样， 只要是被合法确认和宣布进入紧急状态的，应当采用紧急权处理。 ( 三) 突发公共卫生事件、危机与紧急状态的关系 通过上述分析，对这三者的关系我们作如f 判定： 1 三者的范围有相互重叠的部分。对社会组织肌体造成根本性毁坏的突发公共卫生事件就是危 机事件；但这种危机事件并不一定就是紧急状态，只有经过台法的确认和宣布之后，我们才说迸入 了紧急状态。比如，2 0 0 3 年的“非典”事件，就是威胁整个中国乃至全世界的稳定秩序的突发公共 卫生事件，潜藏着对整个社会组织肌体的根本性的毁坏，已经形成种危机，但是在没有被台法确 认和宣布进入紧急状态之前，我们不能说国家或某个地区进入紧急状态。 2 三者都有各自特定的部分，不能简单的将三者等同起来。突发公共卫生事件中普通的那一类， 就不能说是危机事件，也不能说是紧急状态。没育通过法定的程序，台法的确认和宣告机关的确认 和宣告，危机事件也不能说成紧急状态。换句话说，突发公共卫生事件不等于危机和紧急状态，危 机也不等于紧急状态。 弄清楚这三者之间的关系至关重要，这与应急法律制度的设计紧密相连，如是不是所有的突发 公共卫生事件都用一种应急法律制度? 是不是只要发生了突发公共卫生事件就动用紧急权? 此类问 题的解决将在突发公共卫生事件应急法律制度完善一章中具体阐述。 6 - 东南大学硕l 学位论文第二章突发公共卫生事件愚急法制的制度解读 第二章突发公共卫生事件应急法制的制度解读 突发公共卫生事件应急法制是一种法律规范的总称。制度的设计不仅与其规范对象相连，更与 制度见了的时代背景密不可分。本章重点阐释突发公共卫生事件应急法律制度基本概念及特征，以 及突发公共卫生事件应急法律制度建立的现实和理论基础。并结合法律制度的一般特征，简单介绍 突发公共应急法制的基本制度及其构成。 一、突发公共卫生事件应急法制概念和特征 突发公共卫生事件应急法制是规范政府应对突发公共卫生事件各种措施，保护公民合法权益的 法律规范的总称。是国家权力与公民权利、公共利益与个人利益的一种平衡。可以说任何法律制度 都是规范与保护两个方面的综台，突发公共卫生事件应急法律制度也不例外。同时与其他法律制度 也有本质的区别，这取决于突发公共卫生事件应急法律制度调整的对象。 与一般法律制度相比，突发公共卫生事件应急法律制度具有如下特征”： 1 紧急处置性。突发公共卫生事件应在政府的全面监视下发生和发展的，因此政府应在第一时 间做出反应，应急法制的设计应促使政府主动、及时的做出应对。所以在突发公共卫生事件发生后， 为防l 公民的财产和生命健康受到更大损失，政府及其机关应该进行紧急处置，即便没有针对某种 特殊情况的具体法律规定。 2 权力优先性。为使政府应对有力，令行禁止，应急法律赋予行政机关一定的优先权力。与立 法、司法等其它国家权力相比，与法定的公民权利相比，应对突发公共卫生事件的行政应急权力具 有某种优先性，例如可以限制或暂停某些宪法或法律规定的公民权利的行使。 3 程序特殊性。在非常状态下，行政应急权力的行使过程中遵循一些特殊的( 要求更高或更低 的) 行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置 更高的事中或事后审查门坎。 4 医疗救助性。突发公共卫生事件事关公共卫生安全，因此应急法律制度的设计应当将医疗救 助放在首位。医疗救助贯穿应即法律制度的始终。医疗救助也是区别与其他法律制度的基本点之一。 5 社会配合性。在突发公共卫生事件的预防和处理过程中，有关组织和个人有义务配合行政应 急权力的行使，并提供各种必要帮助。如公民的配合隔离、医学观察，消防、警察、医学会、通信、 铁道、电力、煤气、供水等部门，也按照各自的危机管理实施要领和平时的约定相互配合等等。 6 救济有限性。在非常状态下依法行使行政应急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果 损害是普遍而巨大的，依据公平负担的原则，政府可只提供有限的救济，如适当补偿等。 二、突发公共卫生事件应急法制建立基础 ( 一) 突发公共卫生事件的不断出现现实基础 伴随着人类现代化的进程和科技的进步近年来各种重大的公共卫生事件也在国内外不断出现。 国内如1 9 8 8 年1 月上海因毛蚶引起的甲型病毒性肝炎暴发，在短短的2 个月内发生2 9 2 3 0 例；1 9 9 8 2 3 参见中国人民大学宪政与行政法治研究中心课题组报告：s a p s 危机与我国应急法制课题研究s a r s 对中 围社会与经济的影响及法律应对机制研究的研究报告之一摘要， h t l p ：w w w c a l a w ，c n i n c l u d e s h o w n e w s a s p ? k e y = s a r s 危机与我国应急法制课题研究n e w s j d - 3 7 5 l 一7 - 东南人学硕士学位论文第二章突发公共卫生事件应急法制的制度解读 年山西朔州毒酒事件，短短儿犬时间，朔州、大同等地先后发现数百名群众饮假酒中毒住院，其中近 3 0 人死亡；2 0 0 2 年初河北白沟苯中毒事件，造成3 9 5 人因食用有毒食晶而中毒，死亡4 2 人；同年9 月的南京汤山中毒事件、2 0 0 3 年的“非典”、2 0 0 4 年的禽流感、同年4 月重庆的特大氯气泄漏事故、 2 0 0 5 年初的“流脑”事件等等。国外重大突发公共卫生事件业在不断发生。如1 9 8 4 年博帕尔一家 农药厂毒气泄漏事故，共有3 6 0 0 多人死于这次事故。该药厂向印度政府支付了4 7 亿美元的赔偿费。 1 9 9 6 年的o - 1 5 7 大肠杆菌事件，自1 9 9 6 年6 月从日本多所小学发生集体食物中毒事件而发现元凶 为“o 1 5 7 ”大肠杆菌以来，日本全国至当年8 月患者已达9 0 0 0 多人。其中7 人死亡，数百人住院治 疗。疯牛病，全称为“牛海绵状脑病”( 在人类中表现为新型克雅氏症) 。1 9 9 7 年，英国科学家曾经 预计，在最糟糕的情况下，可能会有1 0 0 0 万人最终死于新型克雅氏症。1 9 9 9 年的二恶英事件，1 9 9 9 年 比利时、荷兰、法国、德国相继发生因二恶英污染导致畜禽类产晶及乳制品含高浓度二恶英的事件。 二恶英事件使当年比利时蒙受了巨大的经济损失，上半年的统计表明这一事件造成的直接损失达 3 5 5 亿欧元，如果加上与此关联的食品工业，损失超过1 0 亿欧元。“这里列举的仅仅只是一个小部 分，我们的社会直在遭受着公共卫生危机的困扰。 这些突发公共卫生事件无不对人们的生命和财产带来巨大的危害，对人类造成打击。因此，如 何预防和及时、有效应对突发公共卫生事件就成为我们所应当思考的问题。我们知道，当突发公共 卫生事件发生时，原来用于和平状态的政治运作模式就很难发挥效率，无论是紧急自卫的理论，还 是“阻碍之阻碍原则”，或者是公益至上理论，”都要求国家根据宪法的授权，采取应变措施，行政 应急权的观念就应运而生了。为了及时阻止突发事件的恶化、维护公众健康，恢复社会秩序，该种 行政应急权有其集中和扩张性，有时甚至集行政、立法权于一体。这种超出一般国家权力的政府权 力也是对公民正当权利的潜在威胁。如何规范这种权力，采取何种措施去应对突发公共卫生事件， 采取应急措施时是否要保护公民的合法权利等等之类的问题必须要有法律制度进行规范，采用一种 有序的制度去应对那种无序的突发事件，才能恢复有序社会，否则只能进入另一种无序的状态。 ( 二) 非常时期需要非常法治法治基础 现代社会是法治社会，人们无时无刻不在享受着法治提供的正义与便利，法治表现在行政法领 域则是依法行政。依法行政( r t l leb yl a wo na d m i n i s t r a t i o n ，或a d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt o l a w ) 是往西方资产阶级革命初期，南早期资产阶级思想家提出来的。新兴资产阶级力蛙占优势的国 会f f j 其制定的法律去规制封建贵族保守势力t 与优势的政府的行为，故要求政府成为国会意志的单纯 执行者，“无法律即无行政”就是早期依法行政理念的要义。”在我国，依法行政原则于2 0 世纪8 0 年代末、9 0 年代初随着改革开放希 思想解放的深入、民主法制经济的市场经济模式的确立而破明确 提出来了，逐步受到法学界和实务界的关注，世纪之交叉把“依法i f 国”确立为基本治国方略，给 依法行政带来了重大的发展机遇。在我国，依法行政是“依法治国”在行政领域中的具体运用，其 基本内涵在于“行政机关咀及其他公务组织必须依法行使行政权或者从事行政管理活动”。“在现代 法治社会中，依法行政是各国行政法的共同理念和基本原则。 法治为整个社会设计了一种相对稳定的秩序，在正常状态下依法行政毫无异议，那么在非常时 期是否也应该强调依法行政呢? 2 0 0 3 年“非典”事件给了人们很好的经验和教训。“非典”爆发初 期我家没有完善的应急法律制度，政府防治不利，在短短的几个月的时间里，蔓延我国2 5 个省市区 和世界3 0 多个国家和地区。随后应急条例和一系列技术指导规范性文件火速出台，为这种非常 状态刨设了一种非常秩序，在这种秩序下，“非典”防治工作有序进行，并取得了良好的效果。此后 暴发的禽流感也得到了快速有效的控制。实践表明非常时期需要非常法治。 “资料来源信报2 0 0 3 0 5 1 3 ( 1 8 ) 。 2 5 紧急自卫、“阻碍之阻碍原则”参见马怀德；应急反应的法学思考一“非典”法律问题研究，中国政法大学出版 社2 0 0 4 年3 月版，第4 1 4 6 页。 2 6 参见莫于川：中国行政法治发展进程的回顾与前瞻，河南省政法管理干部学院学报，2 0 0 4 年第3 期，第l 一1 6 页n 2 7 杨解君主编：行政法学，中国方正出版社2 0 0 2 年l o 月版，第6 4 页。 8 东南大学硕上学位论文第= 章突发公共卫生事件应急法制的制度解读 在现代行政法治的理念下，任何行政权力都必须有法律的授予，行政应急权力的行使也必须遵 守法律规定。正如法国学者所认为的那样“特殊情况不是法治原则的抛弃，而是法治原则的矫正， 是以例外的法治代替正常地法治。”“在突发公批卫生事件引发的非正常状态下也是如此，政府应对 突发事件所采取的各种措施都必须有法律依据，没有法律依据就有违现代行政法治的理念。非常时 期采用非常法治是行政法治的