（宪法学与行政法学专业论文）我国城市房屋拆迁中的补偿制度研究.pdf

南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公并发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明晦法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名： 年月 日 摘要 摘要 我国经济的快速发展和城市化进程的加快，伴随着另外一种现象一城市房 屋拆迁。近年来，在城市房屋拆迁中一系列恶性事件的爆发，使城市房屋拆迁 成为人们关注的重要社会问题。而城市房屋拆迁问题频发的根源在于房屋拆迁 的补偿标准不合理。城市房屋拆迁补偿涉及政府、拆迁人、被拆迁人、抵押人、 租赁人等多方主体的利益，处理不当容易损伤各主体的财产权甚至是生存权。 目前城市房屋拆迁补偿问题已经引起了学界的关注，但研究不够深入，我国的 法律、法规对这一问题的规定也不够明确，因此，笔者选择城市房屋拆迁补偿 问题作为研究课题。笔者在已有研究基础上采用理论与实证分析相结合的方法， 通过梳理我国城市房屋拆迁补偿的历史进程和现行法律法规，并适当借鉴国外 经验，分析了我国城市房屋拆迁补偿中存在的问题，提出了几点完善的建议， 以期能对我国城市房屋拆迁补偿问题的妥善解决做出微薄贡献。 本文共分为五章。 第一章引言，主要介绍本文的选题背景，问题的提出，研究目的、意义和 研究方法，以及研究现状。 第二章城市房屋拆迁补偿制度的理论。首先阐述了城市房屋拆迁补偿的法 律性质，接着分析了我国城市房屋拆迁补偿过程中存在的民事法律关系和行政 法律关系以及我国城市房屋拆迁补偿存在的特点，最后对比介绍了国外主要国 家的城市房屋拆迁补偿制度理论和法律规定。 第三章我国城市房屋拆迁补偿存在的问题。梳理了我国城市房屋拆迁补偿 的历史进程，从中找出存在的问题并分析存在这些问题的原因。最后，通过重 庆最牛钉子户的案例进行了实证分析。 第四章从建立“公共利益”识别机制、区分政府在公益拆迁和商业拆迁中 的定位、补偿程序、补偿标准等方面提出了五点完善建议。笔者认为，在城市 房屋拆迁补偿中，应明确区分公益拆迁和商业拆迁。 第五章结语，对本文的结论进行简明扼要的概括，并对本文未尽之处提出 了进一步研究的希望。 关键字：城市房屋 拆迁补偿公共利益 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h eh i g hs p e e dd e v e l o po fo u rc o u n t r ye c o n o m y i so t h e r p h e n o m e n o n - - - h o u s i n g d e m o l i t i o n i nr e c e n ty e a r s , as e r i e so fu r b a nh o u s e d e m o l i t i o ni nt h eo u t b r e a ko fs e r i o u si n c i d e n t s s ot h a tt h ed e m o l i t i o no fu r b a n h o u s i n gb e c a m ea l li m p o r t a n ts o c i a li s s u eo fc o n c c r n t h ei s s u eo fu r b a nh o u s i n g d e m o l i t i o ni st h es o u r c eo ff r e q u e n th o u s ed e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d u n r e a s o n a b l e u r b a nh o u s ed e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o n r e l a t i n g t o g o v e r n m e n t ， d e m o l i t i o n , a n dt ob er e m o v e da n dr e l o c a t e d , t h em o a g a g o r ，s u c ha sm u l t i - t e n a n c y i n t e r e a so ft h em a i n , e a s i l yh a n d l e dp r o p e r l yt h es u b j e c to f p r o p e r t yd a m a g eo re v e n t h er i g h tt ol i f e 1 1 l ec u r r e n ti s s u eo fc o m p e n s a t i o nf o rd e m o l iti o no fu r b a nh o u s i n g h a sg i v e nr i s et ot h ec o n c e r no fa c a d e m i c s ，b u tt h es t u d yi sn o td e e pe n o u g h , o u r c o u n t r y sl a w sa n dr e g u l a t i o n so nt h i si s s u ea l s oi sn o tc l e a re n o u g h ，s ois e l e c tac i t y h o u s ed e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o ni s s u ea sar e s e a r c ht o p i c t h ea u t h o ri nt h es t u d yh a v e b e e nb a s e do nt h eu s eo ft h e o r ya n de m p i r i c a la n a l y s i sw o u l dl i k et oc o m b i n et h e m e t h o d s , c o m b i n gt h r o u g ht h ed e m o l i t i o no fu r b a nh o u s i n ga n dc o m p e n s a t i o nf o rt h e h i s t o r i c a lp r o c e s so ft h ee x i s t i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n s , a n d ，w h e r ea p p r o p r i a t e , d r a w i n go nf o r e i g ne x p e r i e n c e , a na n a l y s i so fc o m p e n s a t i o nf o rd e m o l i t i o no fu r b a n h o u s i n gp r o b l e m si n ，r a i s e dan u m b e ro fr e c o m m e n d a t i o n st oi m p r o v ew i t hav i e wt o c h i n a su r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o no fc o m p e n s a t i o nt om a k eam o d e s tc o n t r i b u t i o nt o ap r o p e rs o l u t i o n t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s i n t r o d u c t i o nc h a p t e r , t h em a i nt o p i c so ft h i sa r t i c l ei n t r o d u c e dt h eb a c k g r o u n do f t h ep r o b l e m ，r e s e a r c hp u r p o s e ，s i g n i f i c a n c ea n dr e s e a r c hm e t h o d o l o g i e s c h a p t e ri io fu r b a nh o u s ed e m o l i t i o ni sc o m p e n s a t i o ns y s t e mt h e o r y f i r s to f a l lu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o no ft h el e g a ln a t u r eo f c o m p e n s a t i o n , a n dt h e na n a l y z e s t h ep r o c e s so fu r b a nh o u s ed e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o ne x i s ti nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n c i v i ll a wa n da d m i n i s t r a t i v el a wa sw e l l 雒c o m p e n s a t i o nf o rd e m o l i t i o no fu r b a n h o u s i n gc h a r a c t e r i s t i c se x i s t , a n df i n a l l yi n t r o d u c e dac o m p a r i s o no ft h em a j o r - - - _ - _ - _ - _ - - - - - _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ - _ _ - - - _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ 一一一 c o u n t r i e sa b r o a du r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mt h e o r ya n dl a w c h a p t e r1 1 i i st h ec o m p e n s a t i o nf o rd e m o l i t i o no fu r b a nh o u s i n gp r o b l e m s i c o m b e dt h ec i t yh o u s ed e m o l i t i o no ft h eh i s t o r i c a lp r o c e s so fc o m p e n s a t i o n , f r o m w h i c ht oi d e n t i f yt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dt oa n a l y z et h ec a u s e so ft h e s ep r o b l e m s f i n a l l y , m o s tc a t t l ei nc h o n g q i n g n a i lh o u s e h o l d se m p i r i c a la n a l y s i so f t h ec a s e s c h a p t e ri v6 0 mt h ee s t a b l i s h m e n to f ”p u b l i ci n t e r e s t ”t oi d e n t i f ya m e c h a n i s m b e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n db u s i n e s si nt h ep u b l i cd e m o l i t i o no fd e m o l i t i o no f t h e l o c a t i o n , c o m p e n s a t i o np r o c e d u r e s ，s t a n d a r d sa n do t h e ra s p e c t so fc o m p e n s a t i o n f o ra f i v e p o i n tp r o p o s a l t o i m p r o v e 1 f l l ea u t h o r b e l i e v e st h a ti nt h eu r b a nh o u s e d e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o ns h o u l d b eac l e a rd i s t i n c t i o nb e t w e e n p u b l i c a n d c o m m e r c i a id e m o l i t i o n n l ef i 助c h a p t e rg i v e st h es i m p l es u m m a r yt ot h i sa r t i c l ea n dp r o p o s e sf u r t h e r h o p ef o rs t u d yo nt h ep l a c e st ow h i c ht h ea r t i c l ed o e s n tr e f e rc o m p l e t e l y k e yw o r d s ：h o u s i n gd e m o l i t i o n r e l o c a t i o nc o m p e n s a t i o np u b l i ci n t e r e s t i i i 目录 目录 第一章引言1 第一节问题的提出。l 第二节研究目的和意义。2 第三节国内研究现状综述2 第四节研究方法。3 第二章城市房屋拆迁补偿制度的基本问题一4 第一节城市房屋拆迁补偿的法律性质4 第二节我国城市房屋拆迁中的法律关系分析6 2 2 1 民事法律关系一6 2 2 2 行政法律关系一6 第三节我国城市房屋拆迁补偿的特点8 第四节几个国家拆迁补偿制度的经验9 2 a 1 美国有偿征收行政补偿的司法原则9 2 4 2 德国的行政征收补偿制度1 0 2 4 3 日本的损失补偿制度1 2 第三章我国城市房屋拆迁补偿制度概述1 4 第一节我国城市房屋拆迁补偿制度的变迁1 4 3 1 1 初始阶段( 1 9 8 0 1 9 9 0 ) 1 4 3 1 2 发展阶段( 1 9 9 1 1 9 9 7 ) 。1 5 3 1 3 完善阶段( 1 9 9 8 年至今) 1 6 第二节我国城市房屋拆迁补偿制度存在的主要问题1 7 3 2 i 公益拆迁和商业拆迁不分l7 3 2 2 商业拆迁补偿中政府角色错位1 8 3 2 3 拆迁补偿程序不合理2 0 i v 目录 3 2 a 拆迁补偿标准模糊21 第三节我国城市房屋拆迁补偿制度缺陷产生的原因2 4 3 3 i 立法主导思想中私权保护意识淡薄2 4 3 3 2“经营城市”的错误观念2 5 3 3 3 立法缺乏公平性，政府干预行为十分普遍2 7 第四节我国城市房屋拆迁补偿实证分析2 8 3 4 1 案件原貌2 8 3 4 2 实证分析2 9 第四章完善我国城市房屋拆迁补偿制度的建议3 2 第一节建立健全“公共利益”的识别机制3 2 第二节建立完善的拆迁补偿程序3 3 第三节重新定位政府在拆迁中的角色3 5 4 3 1 在公益的拆迁中3 5 4 3 2 在商业拆迁中3 6 第四节确立公平合理的补偿原则3 7 第五节建立有效的司法救济途径3 8 第五章结语4 l 参考文献4 2 致谢4 5 个人简历4 6 v 一 第一章引言 第一章引言 第一节问题的提出 近年来，随着国民经济的持续快速发展和城镇化进程的加快，全国许多地 区均对城市进行了大规模改造，使城镇面貌发生显著变化。与此同时，伴随着 另一种现象：大量的城市房屋被拆迁。我国目前进行的城市房屋拆迁大致分为 两种类型：一种是由政府主导的拆迁，如因拓宽或新建道路、保护文物古迹和 危旧房改造等进行的拆迁，可称为公益型拆迁：另一种是政府出让土地给开发 商，由开发商按照城市规划进行拆迁、建设，可称为商业拆迁。因此，在拆迁 问题上主要存在三方利益主体：政府( 主要为国土房管局代表) 、拆迁人( 主要 为开发商及拆迁公司) 和被拆迁人。随着我国城市化进程的加快和大量的城市 房屋拆迁，全国许多城市都出现了被拆迁人认为拆迁补偿不公正而上访、起诉、 抗议等事件，久拆不迁的“钉子户”也不断产生，拆迁纠纷已成为一个日益严 重的社会问题。面对这种情况，从中央到地方政府纷纷出台一些补救措施，旨 在完善拆迁补偿制度，提高拆迁补偿标准，保持社会稳定。这些措施确实收到 了一定成效，但仍然没有从根本上解决问题。本世纪，我国经济迅速发展、开 始表现出对加快城市化进程的强烈需求，城市进行大规模的扩张，旧城区翻新 改造，新城区、开发区、卫星城遍地开花。但由于我国城市房屋拆迁补偿的法 制基础薄弱，拆迁管理工作不到位、拆迁补偿标准确定机制不完善、行政裁决 和强制执行不规范、适合被拆迁人需求的中低价位房屋供应不足等原因，在拆 迁实践中引发了很多纠纷、争执、矛盾、诉讼等多起影响社会稳定的群体事件， 与目前倡导的“和谐社会”背道而驰。拆迁问题表面上看是城建纠纷问题，实 际上它己牵涉到法律、政府职能、公众权利等多个方面，而目前矛盾又集中在 拆迁补偿上，具体涉及到补偿金额多少合理、什么时候补偿等问题。因此，应 尽快健全城市房屋拆迁补偿制度，处理好加快城市改造、提高城市品位和居民 生活质量与保护被拆迁人合法权益的关系，依法进行房屋拆迁才能真正实现构 建和谐社会的目标。 本文 系统、完 法律关系 补偿问题 国实际情 多方面提出了若干看法和建议。 随着国有土地使用权有偿使用制度的建立和完善，使得土地使用权的财产 权属性愈加显现出来，被拆迁入对于自己财产权利的保护意识也逐步增强，而 房屋补偿直接关系到被拆迁人的生存及生活，直接关系到社会的稳定和公共利 益的实现，直接关系到国家对私有财产权的尊重与保障程度，这就使如何完善 城市房屋拆迁补偿制度显得更加重要。目前，在我国正进行的大规模经济建设 的形势下，确立更加合理的补偿原则、补偿范围、补偿程序等，并在国家相关 法律中予以明确规定，从而更好地保护产权人的合法权益，有着非常重要的现 实意义和实践价值。 第三节国内研究现状综述 国内对城市房屋拆迁补偿的理论研究才刚刚起步，大多数文献侧重于对房屋 拆迁制度实务知识的介绍，如王才亮先生的房屋拆迁纠纷焦点释疑( 2 0 0 4 年 法律出版社) ，王群先生的城市房屋拆迁实用指南( 2 0 0 2 年中国民主法制出 版社) 启林教授的房屋拆迁( 1 9 9 9 年中国政法大学出版社) 马军先生的房 屋拆迁与私房建设( 1 9 9 9 年西苑出版社) 则是向读者介绍房屋拆迁基础知识， 其它一些房地产法的教材在“城市房屋拆迁补偿”一章或一节中，大多也是介绍 程序性的内容，或者是对国务院颁发的城市房屋拆迁管理条例以及相关的法 律法规的诠释，系统介绍西方国家城市房屋拆迁制度、研究我国房屋拆迁制度的 专题性论著相对较少。 世界上大多数国家都没有专门的城市房屋拆迁补偿制度，一般都是采用土 地征收制度。独立于土地收回和土地征收制度的城市拆迁制度是我国特有的制 度。目前我国对城市房屋拆迁补偿的理论研究还远远不够，更多的研究局限于 2 一 第一章引言 对相关法律法规的诠释。而国外的城市房屋拆迁补偿法律、制度相对来说更完 善，不仅对土地征收制度大都规定了严格的程序和内容，而且对“公共利益” 的定义也比较科学，许多国家还有相配套的审查机制，对我国在城市房屋拆迁 补偿方面的立法和实际操作都有指导作用。 第四节研究方法 2 0 0 7 年物权法颁布以后，基于公共利益的范围如何确定成为理论界和 实物界关注的热点问题，本文着重从城市房屋拆迁补偿的理论入手，对比国内 外理论、立法的不同，借鉴外国经验，完善我国立法的不足。梳理我国的城市 房屋拆迁补偿历史，找出存在的问题及其原因，并从实体和程序两方面提出完 善的意见。论文运用了比较研究、实证分析、专家咨询等多种研究方法，注重 法学理论和法律实践相结合。 在研究城市房屋拆迁补偿问题过程中，利用数据库及互联网查阅、搜集、 鉴别、整理、分析现存的文献资料，使自己站在前人研究成果基础上思考问题， 结合笔者实习过程中得来的实践经验来了解事实，从各省市、专家关于“城市 房屋拆迁补偿问题”等研究中，获得涉及城市房屋拆迁补偿问题的诸多资料。 尤其是参考、借鉴外国的比较完善的制度，解决我国的问题。 3 第二章 城市房屋拆迁是指因国家建设、城市改造和环境保护的需要，经政府有关 主管部门批准，由建设单位或个人，对现有的建设用地上的房屋及其附属物进 行拆除，对房屋的所有人和承租人进行动迁、补偿等一系列活动的总称。1 由于 城市规划和国家专项建设工程的需要，必须对城市土地的使用权实行再分配， 从而达到土地资源的合理配置，使土地利用效率最大化。这就往往需要拆除大 量旧房，就原有土地上进行新的房地产开发建设。但是由于土地的地上附着物 凝结了原用户的财产和劳动力，并且是原用户、住户赖以生存和生产的基本物 质条件，因而在再建设过程中，必须对原用户、住户的损失给予适当的补偿， 并对其进行妥善的安置。 第一节城市房屋拆迁补偿的法律性质 城市房屋拆迁实质上是国家对城市中私人的房地产或集体房地产的一种征 收，是国家行使公权力的一种表现。行政征收是指行政主体出于公共利益的需要， 依据法律、法规的规定，强制取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给 予合理补偿的具体行政行为。2 行政征收具有公共目的性、强制性、法定性与可 诉性等特征。城市房屋拆迁，虽然是建设单位根据城市建设规划要求和政府所 批准的用地文件，在取得政府拆迁许可证情况下进行的，但拆迁是政府以国家 名义批准的一种行政行为，具有国家意志性和强制性。被拆迁人在房屋拆与不 拆的问题上与拆迁主管部门、拆迁人没有协商余地，与政府拆迁管理部门以及 拆迁人的关系是行政命令与被命令的关系。因此，房屋拆迁的实质是国家征收 行为。3 行政征收对被征收人应当给予补偿。行政征收补偿是指行政主体的合法 行政征收行为使被征收的公民、法人、或者其他组织的合法权益遭受特别损害， 由征收人承担的补偿责任制度。我国民法通则对集体与公民个人所有的财 产予以法律上的保护。民法通则第7 4 条规定：“集体所有的财产受法律保护， 1 建设部政策研究中心主编城市房屋拆迁指南北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 4 1 2 张志泉行政征收与行政征用制度比较分析山东大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 1 ( 6 ) 3 符启林主编房地产教程北京：首都经济贸易出版社，2 0 0 2 1 0 4 4 一一 第二章城市房屋拆迁补偿制度的理论 禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、 没收。第7 5 条规定：“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或个人侵占、 哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”因此，即便是政府也不能随意 剥夺集体或公民个人私有财产。当然，我国民法在赋予民事权利主体享有民事 权利的同时，也对权利的行使作了一定的限制。如权利行使不得损害社会公共 利益，不得损害他人合法权益。此外，我国宪法第四次修正案也明确规定 了征收补偿条款：公民的合法私有财产不受侵犯。国家按照法律规定保护公民 的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对公民 的私有财产实行征收、征用并给予补偿。 大陆法系国家中，法国是最早建立公用征收制度的国家。法国于1 7 8 9 年颁 布的人权宣言中规定：“私有财产是神圣不可侵犯的权利”，除非由于合法 认定的公共需要的明显要求，并且在事前公平补偿的条件下，任何人的财产不 受剥夺。4 该项规定构成法国行政征用制度的权力基础。日本宪法第2 9 条规 定：“私有财产在正当补偿下收为公用。英美法系国家中，美国1 7 8 9 年宪法修正 案第五条规定：“凡私有财产，非有合理补偿，不得收为公有。可见，各国的行政 征收在宪法中都能找到权力来源。 国家对私有财产的征收，采取强制手段取得集体或私人财产用于公益目的 的情况下在很多国家存在，只是称谓不同而己。然而，无论实行何种经济制度 的国家，保护公民私有财产权是各国宪法的基本原则。从法律上说，私人财产 即私有财产、个人财产。个人在社会上要寻求安全保护：一是人身安全，一是 财产安全，两者缺一不可。动摇这两个安全，就会动摇社会的根基，就会造成 社会的不稳定。5 然而，私权利和公权力的碰撞在任何一个社会都是不可避免的。 与公权力相比，私权利总是脆弱的，难以对抗强大的公权力。正因为如此，各 国宪法和民法的主旨就是要确立只有议会通过的法律才能对公民私人财产进行 限制剥夺的原则，政府没有法律依据是不能限制和剥夺私人财产的。这个精神 在我国立法法中有所表述，立法法第八条规定对非国有财产的征收，只 能制定法律。 4 王名扬法国行政法北京：中国政法大学出版社，1 9 8 9 3 5 4 3 9 1 5 江平完善保护私有财产法律制度应遵循的原则人民日报，2 0 0 3 年2 月1 1 日 5 第二章城市房屋拆迁补偿制度的理论 第二节我国城市房屋拆迁中的法律关系分析 我国城市房屋拆迁涉及的利益主体是多元的，有拆迁人、被拆迁人、拆迁 估价机构、政府以及其他拆迁利害关系人如房屋承租人、抵押权人等，他们之 间因为利益的驱动，有合作也有冲突，所以城市房屋拆迁的过程就是他们利益 博弈的过程。这个过程中既存在民事法律关系又存在行政法律关系。 2 2 1 民事法律关系 如果暂时撇开政府的参与，我们可以把其他主体之间的关系定性为私权内 部的博弈关系，即民事法律关系。例如，拆迁人与被拆迁人可以通过自由订立 拆迁补偿安置协议，实现拆迁；若拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人在搬迁期 限内拒绝搬迁，依据城市房屋拆迁管理条例第十五条的规定和最高人民法 院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复( 法复( 1 9 9 6 ) 1 2 号) ， 拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，如未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、 安置等问题，也可依法向人民法院提起民事诉讼来追究拆迁入的违约责任在拆 迁过程中，由于拆迁人的原因造成了被拆迁人的损失，则被拆迁人可以通过法 定的救济渠道追究拆迁人的赔偿责任等。6 2 2 2 行政法律关系 ( 一) 基于城市房屋拆迁许可产生的行政法律关系 城市房屋拆迁许可是房屋拆迁管理部门依拆迁人的申请做出的行政行为， 是城市房屋拆迁管理部门对拆迁进行监督管理的重要手段。在拆迁许可中，城 市房屋拆迁管理部门是拆迁许可的实施者，拆迁入是拆迁许可的行政相对人， 而被拆迁人、承租人、抵押权人、使用人等则是拆迁许可的利害关系人，他们 彼此之间的法律关系是以拆除房屋的行为为载体建立起来的。7 城市房屋拆迁管理部门作为城市房屋拆迁许可的实施主体，拥有拆迁许可 权，即房屋拆迁管理部门对拆迁入的申请进行审查，决定是否准许其从事拆迁 活动。它是由行政法规明确赋予的。拆迁许可中，拆迁人相对于城市房屋拆迁 6 王文革城市土地市场供应法律问题。北京：法律出版社，2 0 0 5 1 2 3 1 2 4 7 朱东恺，施国庆城市建设征地和拆迁中的利益关系分析小城镇建设，2 0 0 4 ( 3 ) 6 第二章城市房屋拆迁补偿制度的理论 管理部门处于弱势地位，为了维护其合法权益，行政许可法赋予其陈述权、申 辩权、救济权和赔偿补偿请求权。 ( 二) 基于城市房屋拆迁公告产生的行政法律关系 城市房屋拆迁管理条例第八条规定，房屋拆迁管理部门在发放房屋拆 迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期 限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布，同时房屋拆迁管理部门和拆迁人 都要向被拆迁人做好宣传解释工作。显然，拆迁公告是由拆迁许可引起的，是房 屋拆迁管理部门依据中华人民共和国行政许可法第四十条规定履行的告知 义务。作为拆迁公告的行政相对人，被拆迁人及其他拆迁利害关系人对拆迁事 项有知情权，对违法公告的行为有提起行政复议和行政诉讼的救济权。被拆迁 人及其他拆迁利害关系人在拆迁公告发布以后，应该积极与拆迁人协商达成补 偿安置协议，在规定的时问内搬迁且不得新建、扩建、改建房屋，不得改变房 屋和土地用途，不得租赁房屋。 ( 三) 基于城市房屋拆迁补偿安置裁决产生的行政法律关系 补偿安置裁决引起的行政法律关系涉及房屋拆迁管理部门、拆迁人和被拆 迁人三方主体或者房屋拆迁管理部门、拆迁人、被拆迁人和房屋承租人等多方 主体。补偿安置裁决作为房屋拆迁管理部门的一种行政职权，具体包括：受理 权、审核权、调解权、中止权、终结权和做出裁决权，同时负有告知、组织听 证等义务。8 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人和房屋承租人作为补偿安 置争议的当事人，依法享有提出裁决申请的权利，在房屋拆迁管理部门受理裁 决申请前，其有提供法定材料的义务和补正材料的义务。在房屋拆迁管理部门 受理裁决申请后，做出补偿安置裁决前，其仍享有自行协商、达成补偿安置协 议的权利，有提供证据的权利和义务，有申辩的权利，有拒绝调解的权利，有 要求可能影响公证裁决的行政裁决工作人员回避的权利，申请人有撤回裁决申 请的权利在房屋拆迁管理部门做出补偿安置裁决之后，其对裁决不服有申请行 政复议或向人民法院提起诉讼的权利，但若在法定的期限内，补偿安置争议的 当事人对裁决既不提起行政复议也不提起诉讼的话，就得在裁决规定的期限内 履行补偿安置或搬迁的义务，因为补偿安置裁决对当事人具有强制力。 ( 四) 基于行政强制拆迁产生的行政法律关系 行政强制拆迁涉及房屋拆迁管理部门、拆迁人、公证机关、市县人民政府、 8 陈国荣关于城市房屋拆迁裁决的法律思考中国房地产，2 0 0 2 ( 7 ) 7 第二章城市房屋拆迁补偿制度的理论 市县人民政府责成的有关部门、被拆迁人、房屋承租人、街道办事处居委会、 被拆迁人单位代表等多方人员，他们在行政强制拆迁过程中所扮演的角色受到 城市房屋拆迁管理条例、城市房屋拆迁行政裁决工作规程和房屋拆迁 证据保全公证细则等专门城市房屋拆迁行政法规和规章及其他行政法律规范 对行政强制普遍性规定的调整，由此产生了相应的行政法律关系。 目前，全国各地行政强制拆迁比较混乱，主要集中在执行主体方面。城市 房屋拆迁管理条例和城市房屋拆迁行政裁决工作规程规定的行政强制拆 迁执行主体是房屋所在地的市县人民政府责成的“有关部门”。所谓“有关部门 各地理解和做法不一，在实践中，房屋拆迁管理部门、规划、公安、城建、城 管、国土、房管等部门甚至是人民法院、人民检察院都有可能成为地方行政强 制拆迁的执行主体，这样就引发了两个问题：一是，司法权、检察监督权的本质 是对行政权的监督和制约，当法院、检察院全都加入到行政强制拆迁中，整个 行政强制拆迁就完全失去了监督和控制，被拆迁人的救济权得不到有效的保护， 容易激化拆迁矛盾，严重损害法院、检察院的公信力和形象；二是，“有关部门 不明确，其与人民政府之间的关系不定位，导致被拆迁人在寻求救济的实践中 遇到了障碍。笔者认为，“有关部门 的性质应是政府的组成机构，是行政管理 部门，这就排除了法院、检察院的合法性。9 为了避免滥用行政强制拆迁权，有 关立法应该进一步明确和规范行政强制拆迁的执行主体及其性质，明确禁止法 院、检察院参与或变相参与行政强制拆迁，加强对违法强制拆迁的审查力度。 第三节我国城市房屋拆迁补偿的特点 我国城市房屋拆迁补偿中存在以下两个突出的特点： ( 一) 我国土地征收的是土地的使用权，而非所有权。在西方，土地基本 上是私有财产，征收的典型特点是为公共用途而剥夺土地所有人的所有权。而 中国，实行严格的土地公有制，即土地国有和集体所有，在任何情况下，私人 都不享有土地所有权，而只享有有限的使用权。1 0 所以，对于城市国有土地而言， 为公共用途取得土地只需征走土地的使用权。只补偿房屋而不补偿土地的价值 是我国城市房屋拆迁补偿标准偏低的重要原因之一。 9 程建城市拆迁的行政法律关系分析前沿，2 0 0 4 ( 1 2 ) 阳应松年当代中国行政法( 下卷) 北京：中国方正出版社，2 0 0 5 1 8 2 2 8 第二章城市房屋拆迁补偿制度的理论 ( 二) 为商业用途取得建设用地也通过公权力来实现，无需和被拆迁入协 商。我国有一个非常普遍的情形是，行政机关征用、划拨、收回以及确定拆迁 的土地并非被用于公共用途，如被用于开发商品房、甚至用于倒卖地皮牟利。 即使是为了纯粹的私人目的获取土地也是由行政机关决定，由行政机关通过征 用、划拨、收回使用权、颁发拆迁许可证等公权力行为将土地从被拆迁人转移 至要获取使用权的拆迁人一方，无需和被拆迁人协商。例如，开发商要拆迁某 一范围内的房屋，只要在土地管理部门取得建设用地许可证和国有土地使用权 文件加上其他几项条件，印可以取得房屋拆迁许可证，拆除房屋，取得土地使 用权。这种制度安排导致被拆迁人在拆迁过程中完全缺席，没有任何发言权。 使得被拆迁人在与拆迁人的补偿协商中处于非常被动的地位。 第四节几个主要国家的拆迁补偿制度 2 4 1美国有偿征收行政补偿的司法原则 虽然美国崇尚“私有财产神圣不可侵犯”的法律理念，但是它也强调财产 权的社会义务性。最高法院曾指出：“财产正因为是同社会利益一致的，所以才 应该受到保护，并按照这一重要程度来加以保护。从而，美国政府得基于公 共利益和“理性原则”对私人财产进行征收或加以限制，又由于这种对私人财 产的征收和限制确实使得被征收入做出了特别牺牲，根据平等权必须对其加以 补偿。因此，美国宪法第五条修正案专门规定：“非依正当程序，不得剥夺任何 人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”联邦 宪法第十四条修正案则要求：“非因正当法律程序，任何州不得剥夺任何人的生 命、自由或财产，不得拒绝给予其管辖范围内的任何人以平等的保护。 由此确 定了美国有偿征收行政补偿原则。 美国的这种征收行政补偿原则主要内容包括了以下三个要件：正当的法律 程序，公平补偿和公共使用。 1 、正当的法律程序 通常政府的征收行为必须遵循正当的法律程序，应当按照这样几个步骤来进 行：( 1 ) 预先通告。即在政府决定征收之前必须向被征收方发出通知。( 2 ) 政 1 1 伯纳德施瓦茨美国法律史王军译北京：中国政法大学出版社，1 9 9 0 3 0 9 9 第二章城 府对将征收的财产进行价值评估 金的初次要约；被征收方可以提 行为的必要性和合理性如果被征 法救济，迫使政府放弃征收行为。( 5 ) 如果政府和被征收方在补偿数额上无法 达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。( 6 ) 法庭要求双方分别聘请的 独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换。( 7 ) 双方最后一次进行补偿 价金的平等协商，为和解争取最后的努力。( 8 ) 如果双方不能达成一致，将由 普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额。( 9 ) 判决生效后， 政府在3 0 天内支付补偿价金并取得被征收的财产。 2 、公平补偿 公平补偿主要体现在对补偿的主体、客体的公平和补偿估价的公平方面： ( 1 ) 主体的公平，即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人，还应当包括财 产相关的收益人，如房地产的承租人等。( 2 ) 客体的公平，即取得补偿的对象 不仅仅包括房地产本身，还应当包括房地产的附加物，以及与该房地产商业信 誉等有关的无形资产。( 3 ) 估价的公平，即法律要求补偿的价金应当以“公平 的市场价值”为依据。而对于征用的财产价值的评价则由双方分别聘请的独立 的资产评估师，分别提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法 庭组成的陪审团来最终裁定。虽然资产评估师的报告并非完美和科学，但是在 现阶段经济科学的发展水平上，除此之外，也许没有什么更好的办法来解决这个 问题。而且在司法实践中，美国法院通常都最终认定高出政府补偿价格的评估 报告作为补偿的依据。 3 、公共使用 在美国，对私有财产的征收早己不再为“公用目的”所局限。美国法律对公 共使用的内涵采用了广义的解释，将“公共利益 的范围和标准扩大化了。虽 然公共使用的规则排除了政府利用行政权力损害某个个体利益的同时使另一个 体受益，但公共使用并不意味着政府征收的财产只能给一般公众使用，政府征 收财产又立即转让给多数私人使用，也同样构成公共使用。 2 4 2 德国的行政征收补偿制度 二次世界大战后颁布的德国基本法第1 4 条第3 款规定：“为公共利益 起见，财产可以征收。公共征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规 1 0 第二章城市房屋拆迁补偿制度的理论 定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之 衡量。关于征收补偿额度之争议，由普通法院管辖之。 1 2 自此，德国形成了以 基本法第1 4 条为基础，辅以联邦法院判例、解释的较为完善的广泛意义上的 行政征收补偿体系。该体系包括这样几个部分：( 1 ) 狭义的行政征收，也即公益 征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥 夺基本法第1 4 条第1 款第l 句规定范围( 财产权和继承权) 内的具有价值 的法律地位的行为。”( 2 ) 准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产 造成损失的情况。( 3 ) 征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果 对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。征收性侵害是由行政主体合法 行为引起的，但其所造成的不利后果客观上确实给受害公民造成了牺牲，因而 需要给予公正补偿。 首先，德国的行政征收补偿范围主要限于与交易价值相应的财产损失数额， 该数额根据自由交换时的通常价格所确定，此外还需要补偿结果损失或者结果 费用，即作为征收直接后果的财产不利益。玎例如，德国联邦建设法就规定 征收补偿的范围包括“权利损失及其他财产上之不利益”。其次，德国联邦建 设法规定征用补偿的费用“依被征收土地的交易价格算定”。“交易价格以征 收机关就申请征收为决定时的交易价格为基准。”这就说明即使在提前占有的情 况下仍然以决定时的价格为补偿标准，所谓的交易价格实际是指在一般交易上 依公平条件、事实情况及土地状况为标准来确定补偿标准，而不考虑依个人特 殊关系所估算的价格。再次，在征收补偿的方式上，基本法确定了金钱补偿的 方式，联邦建设法又在此基础上将其加以扩充“本法无其他规定补偿应以金 钱一次发给。但经被征收人申请，也可以土地或其他权利为补偿。” 在德国，对于征收的程序各邦规定并不完全统一，一般来说主要经过事业 的认定；应征土地的确定；补偿金的确定和征收的完成这样几个步骤。1 4 随着德 国征收概念的扩大和演变，公民对征收补偿的救济逐渐分化成两种类型：一种 是基本法提供的救济方法。对于法律、法规中规定的征收补偿与标准是否合 宪的问题，依基本法第1 0 0 条第一项的规定，可由德国联邦宪法法院加以 审查。同时，依基本法第1 4 条第三项的规定，对于补偿金额有争执者，可 控陈新民宪法基本权利之基本理论( 上) 台北：元照出版公司，1 9 9 9 5 6 b 毛雷尔行政法学总论高家伟译北京：法律出版社2 0 0 0 6 9 5 6 9 7 史尚宽土地法原论台北：正中书局，1 9 7 5 5 1 0 5 1 2 l l 以向普通法院提起诉 被征收人如对补偿金额之外的征收措施不服，可诉请行政法院撤销。 2 4 3日本的损失补偿制度 日本一般将行政补偿称为“损失补偿制度 。1 9 4 6 年日本国宪法中规定 因公用征收及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿。 不允许国家或者公共团体不予以补偿而收用私人的财产或对私人的财产实行限 制。因此可以看出，日本