（宪法学与行政法学专业论文）行政协助制度研究(3).pdf

摘要 行政协助制度是行政法中一个重要制度，其在行政管理实践中有着 非常重要的作用。综观域外行政法制发达的国家或地区，行政协助的理 论研究和制度建构都较为完备。而我国的行政协助制度研究，无论是在 理论上还是在制度建设上都远远落后于发达国家或地区。行政协助理论 研究的相对落后与实践的强烈需求之间的矛盾比较突出，其在我国的行 政实践中也引发了许多的问题。基于此原因，笔者试图对这一重要课题 作较为系统的研究。 本文除引言和结论之外，共分为五部分。第一部分是行政协助的基 本理论。本部分主要阐述了行政协助的定义、特征、分类，并且对与其 相近的概念作必要的区分，以期读者对行政协助制度有一个准确的了解。 第二部分是行政协助的基本原则和制度功能。笔者认为效率原则，信赖 保护原则，行政合作原则，职权法定原则等都是行政协助制度存在和发 生作用的基础；同时本部分也阐明了行政协助制度对行政实践的积极意 义，以证明我国行政协助制度完善的必要性。第三部分是我国行政协助 制度的现状。本部分从立法和实践两个方面论述了我国行政协助制度的 现状和问题，说明我国建立行政协助制度的迫切性，以达到提出问题解 决问题的目的。第四部分是域外行政协助制度。本部分主要就域外行政 程序法对于行政协助的规定进行了比较，审视了其对行政协助条件、程 序、纠纷解决、费用承担等实际问题的不同处理机制，以尽可能的取长 补短，完善我国的行政协助制度。第五部分是我国行政协助制度的完善。 这部分是本篇论文的创新之处，主要从立法上解决我国行政协助制度的 现实困境，通过宪法、行政组织法、行政程序法、单行法律及其他规范 性文件等多层次立法，同时采取诸多其他配套措施来加强对行政协助制 度的支持，以期行政协助制度能够行之有效。 本文立足于本土国情，借鉴域外行政协助理论与实践，并在此基础 上，深入分析行政协助的概念及制度功能，力图在法学理论中找到完善 我国行政协助制度的理论支撑。同时，笔者通过调查研究的方法，深入 社会实际，对相关的行政协助现象进行观察、调查、分析，取得翔实的 研究资料，并借鉴域外行政协助制度的成熟规定，分析我国现有行政协 助立法和实践存在的问题，以期建立一个符合中国国情，能够有效解决 实际问题的统一的行政协助制度。 关键词：行政协助；合作；完善；制度研究 a b s t r a c t a s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o n s y s t e m i sa n i m p o r t a n ts y s t e m i nt h e a d m i n i s t r a t i v el a w f r o mt h ep o i n t so fa l ld e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h er e s e a r c ho f a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c ei s p e r f e c tw h i l et h er e s e a r c h o fa d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c ei no u rc o u n t r yi ss t i l la b s e n t t h e r ea r es o m ec o n f l i c tb e t w e e ns l o w t h e o r ys t u d yo fa s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o na n dt h er e q u e s to fp r a c t i c e 1 1 1 e a u t h o rt r i e st os t u d yi tw h o l l y b e s i d e si n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o n t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t o f i v e c h a p t e r s c h a p t e ro n ei s t h eb a s i ct h e o r yo fa s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o n i t r e s o l v e st h ed e f i n i t i o n ，m e a n i n g ，c h a r a c t e r ，b a s i s ，c h a r a c t e ro f a d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c e b e s i d e st h e s e ，t h ea u t h o rd i f f e r e n t i a t e sa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e f r o mo t h e rc l o s ec o n c e p t s r e a d e ri se x p e c t e dt ou n d e r s t a n dt h es y s t e mo f a s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o n c h a p t e rt w oi st h eb a s i cp r i n c i p l ea n dt h es y s t e m f u n c t i o n i nt h ea u t h o r so p i n i o n ，e f f i c i e n c yp r i n c i p l e ，c o o p e r a t i o np r i n c i p l e a n dt r u s tp r i n c i p l ei st h eb a s i cp r i n c i p l eo fa s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ； a n dt h r o u g hi l l u m i n a t i n gt h es y s t e mf u n c t i o nt op r o v et h a ti sn e c e s s a r yt o f o u n da s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m c h a p t e rt h r e ei st h ea c t u a l i t yo fo u r a s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m i no r d e rt os h o wt h ei m p e n d e n c eo f f o u n d i n ga s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma n ds o l v es o m ep r o b l e m ，t h i s c h a p t e rd i s c u s st h ea c t u a l i t ya n dp r o b l e mo f0 1 1 1 a s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o n s y s t e mf r o ml e g i s l a t i o na n dp r a c t i c e c h a p t e rf o u ri st h eo v e r s e aa s s i s t a n c e a d m i n i s t r a t i o ns y s t e m t h i sc h a p t e rc o m p a r e sa s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o n s y s t e mo f o v e r s e aa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w i no r d e rt oc o n s u m m a t eo u r a s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h ee v e r ye x p l i c i t p r o c e d u r eo fa s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o n c h a p t e rf i v e i st h em e a s u r eo f c o n s u m m a t i n go u ra s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m i nt h i sp a p e r ，t h ea u t h o r w a n t st os o l v es o m ep r o b l e mo fo u ra s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m t h r o u g hd i f f e r e n tl e g i s l a t i o n a tt h es a m et i m e ，i no r d e rt of o u n d a ne f f e c t i v e u n i f o r ma s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，t h ea u t h o rt h i n k st h a ts o m e m e a s u r ee l s es h o u l db ea d o p t e dt os t r e n g t h e no u ra s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o n s y s t e m t h i sa r t i c l eb a s e do nt h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r ya n du s ef o rr e f e r e n c e t h et h e o r ya n d p r a c t i c e o fo v e r s e aa s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ， a n a l y z i n g t h e c o n c e p t i o n a n d s y s t e m f o u n d a t i o no fa s s i s t a n c e a d m i n i s t r a t i o n ，t h ea u t h o rt r yt of i n ds o m et h e o r ys u p p o r to fa s s i s t a n c e a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi nt h el a wt h e o r y i nt h es a m et i m e ，t h ea u t h o ro b t a i na p l e n t yo fs t u d yd a t a ，t h o u g hi n v e s t i g a t i n g ，o b s e r v i n ga n da n a l y z i n gt h e p h e n o m e n a o fa s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o n u s i n gf o rr e f e r e n c et h et h e o r ya n d p r a c t i c eo fo v e r s e aa s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，a n da n a l y z i n gs o m e p r o b l e mo f o u ra s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，t h eg o a lo ft h i sa r t i c l ei s f o u n d i n gaa c c o r d i n gw i t h t h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r ya n de f f e c t i v e a s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m k e y w o r d s ：a s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o n ；c o o p e r a t i o n ；c o n s u m m a t i o n ； s y s t e ms t u d y 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关 的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献 资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的成果。 嘉雉c 篙芝转名弓2 0 0 年妒f ( 日o j 引言 引言 行政协助制度是为实现特定的行政目的，基于法律的要求或事实的需要，没有 隶属关系的行政主体之间经请求，依法进行的提供帮助并协助完成行政任务的制度。 随着社会的发展，行政相对人之间的交往频率和范围都在不断的扩大，其行为往往 跨地区、跨行业，呈现多样化和复杂化的特点。这种趋势导致了行政主体在行使行 政职权，管理社会生活的过程中遇到的问题日益复杂化，其中很多问题靠一个行政 主体的力量难以有效地解决。而我国行政管理体制具有条块分割的特点，每个行政 主体依法在一定的行政区域内行使特定的行政管理权限，各自为政，在立法上和实 践中明确分工有余而积极配合不足，行政主体行使行政职权的单一性和管理事项的 复杂性之间的矛盾不断加深，使得行政管理目标的实现遭遇困境。为了避免这种情 形的出现，建立和完善行政协助制度是解决此矛盾的一条有效途径。 国内目前对于行政协助制度的研究还比较滞后，无论理论界还是实务界都对行 政协助制度存在的必要性关注不够。实践中，在一些单行的法律中虽然也有关于行 政协助义务的个别规定，但对其缺乏全面的规范和系统的研究。如行政协助是否必 须有法律依据、行政协助应以何种方式进行、行政机关和协助机关之间的权利义务 关系如何、协助机关行为的法律后果由谁承担等问题都没有得到法理上和法律上的 解决。现有的关于行政协助的理论研究与实际操作尚有一定的距离。 域外对行政协助的研究相对来说比较成熟，在法律规范层面上对行政协助制度 做出专门性、严密性规定的是以德国为代表的大陆法系国家或地区，如德国、西班 牙、葡萄牙以及我国台湾地区等。这些国家或地区所建构的行政协助制度，主要是 以行政程序法为核心的法律体系，具体包括大量的单行法律作为支撑，详细规定了 行政协助的请求条件、程序、协助纠纷的解决、责任的承担等。其中的许多具体规 定都值得我们去学习和借鉴。 本文提出的行政协助制度设计是一个系统的工程。立法上主要从宪法、行政组 织法、行政程序法、单行法律及其他规范性文件等多方面着手，由宪法和组织法赋 予行政主体协助的义务，行政程序法中则明确规定了协助的条件、程序等具体的内 容，其他立法则对特殊领域事项的协助进行了具体的规定；实践中则从财政资金的 拨付、行政协助硬件设施的建设、人员素质的提高和协助理念的普及等方面来为行 政协助制度服务。笔者力图通过立法和实践的良性互动，达到保障行政任务迅速快 捷完成的目的。 行政协助制度研究 一、行政协助的基本理论 ( 一) 行政协助的概念 行政协助一词在我国行政法学界并不是一个陌生的概念，但到目前为止，学者 们对它的专题研究仍然很少，涉及到它的基本理论的文章和专著更是屈指可数。随 着行政权运行的日益法治化、规范化，实践中需要通过行政机关之间的相互协助来 完成行政管理目标的事务却在不断增多，行政实务部门迫切要求建立行政协助制度。 因此，现实的迫切需要和理论研究相对落后这一矛盾使得行政法学者不得不给予行 政协助更多的关注。 通过对现有的关于行政协助的立法和实践资料的整理，笔者认为，随着行政法 学界理论研究的发展和研究视角的变化，我国学者对行政协助的研究大体上经历了 三个阶段。第一阶段，由于我国行政法学研究起步较晚，起始阶段行政协助并不被 认为是行政法学的研究对象，而是行政管理学的内容。行政协助的概念也被界定为 从管理学角度对行政机关的权限和行政机关之间的关系作以微妙的协调，以使其相 互协助，完成行政任务。第二阶段，行政法学者们将行政协助纳入行政法学的研究 领域中。在此期间，叶必丰、杨解君等知名学者都提出了关于“公务协助”、“职务 协助”等概念论述。1 将行政协助解释为对于事务无管辖权的行政机关积极响应有管 辖权的行政机关的请求，依法运用职权予以协助。第三阶段，随着行政程序法研究 的深入，学者们以制定行政程序法为契机，迅速开始了行政程序视角下的行政协助 研究。域外行政程序法关于行政协助的条文表述对我国行政法学者影响很大，促使 我国行政法学者在行政程序法的试拟稿中，专门设立了行政协助制度，对我国行政 协助制度做出了较为明确的规定。行政协助的概念被定义为没有隶属关系的行政主 体之间进行的协助活动。 总结上述我国行政协助理论研究的发展历史，借鉴域外发达国家或地区的行政 。如戍松年等起草的行政程序法( 试拟稿) 的规定：第1 7 条( 行政协助的情形) ，行政机关之间戍与基于行政 的整体性、统一性，相且提供协助，共i 叫完成行政管理任务。肓下列情形之一的，行政机关可以请求l e 他行政机 关协助：( 一) 独自行使职权难以选到行政目的的( _ 二) 有特别紧急或特别危险情况发生的；( 三) 冈人员，设备 不足需要协助的；( 【i ) 执行公务需要的事实资料小得由行政机关自行调盘的；( 五) 执行公务所必须的文书、资 料、信息为其它行政机关所掌握，行政机关白行收集难以获得的。( 六) 其他可以请求行政协助的情形。行政协 助戍当向能直接协助该职务的行政机关请求。被请求协助的行政机关没有正 与理由的，小得扣绝协助。扣绝协助 时戍将理由_ j 匝知请求协助之行政机关。第1 8 条( 请求机关j 协助机关的关系) ，摹十行政协助作出的行政决定， 根据请求机关适用的法律依据作 i ；协助机关实施行政协助时依据坍助机关适用的法律依据作出。协助机关为 实施行政协助派遣的t 作人员，应当接受请求机关的指挥监督。基于行政绑助作 i ；的行政决定，由请求机关承担 责任；实施行政协助，由协助机关自行承担责任。行政协助所需费用由请求机关承担。参见姜明安：行政程序 研究，北京人学出版孛 2 0 0 6 年1 月版。第4 0 5 页。 2 一、行政协助的摹本理论 协助理论研究成果和相关制度规定， 并结合我国国情，笔者界定行政协助定义如下： 行政协助是指无隶属关系的行政主体之间，基于法律或事实上的需要，由一方行政 主体向另一方行政主体提出协助请求，从而由被请求的行政主体实施帮助的行为。 而当前有行政法学者仍然采用的“公务协助”和“职务协助”的用词，其含义已经 基本与笔者的定义一致，因此，就行政法用语的统一性角度而言，笔者认为行政主 体之间的协助称谓应统一为行政协助。 由上述行政协助的定义来看，行政协助应当包含以下内容： 第一，行政协助行为必须是发生在无隶属关系的行政主体之间。我们可以准确 地将司法机关之间进行的司法协助，相对人与行政主体之间的社会协助排除在行政 协助范畴之外。此外，行政主体内部上下级之间的协助关系是一种命令与服从、请 示与批准的关系，也不属于行政协助的范畴。 第二，行政协助是基于法律或事实的需要。并非任何事件都可以请求协助，只 有在符合法律明文规定的条件下或者在事实上必须协助的情形下，行政协助才会发 生，这是行政协助的必要条件。 第三，行政协助必须经请求。行政协助不会自动进行，必须有一个前提，即一 方行政主体向另一方行政主体提出请求。滥用职权，主动超出职权范围去提供协助 是不应当的，也违背了职权法定原则。 ( 二) 行政协助的特征 行政协助行为是一种具体的行政职权行为，应当具有具体行政行为的部分共同 属性。如行为主体是行政主体，协助行为是一种职权行为，协助能够引起行政法上 法律效果等等。除此之外，行政协助还具有自身的独有特性，只有真正把握住行政 协助的独有特性，才能做到正确的认识行政协助。笔者认为，行政协助的特征可以 概括为以下几个方面； 1 法定性 行政是国家机关的心脏，心率如何，决定着国家机关的运转状况，其已经成为 国家机构运转的发动机。1 ( p 2 9 8 ) 面行政权是国家权力中最活跃的权力，也是国家立 足的基础性权力。无法律则无行政，如此重要而活跃的权力必须要受到法律的规制， 。德国学者认为，行政协助是指一个机构在执行所属行政主体任务之外，还执行另一个行政主体的任务，并且在 此范围内作为该行政主体的机构活动。参见( 德) 哈特穆特毛雷尔著，行政法学总论，岛家伟译，法律出版 社2 0 0 0 年版，第5 1 5 页。f i 本学右把行政协助称为“委托”，指依据法律规定，甲行政机关把某权限移琶乙行政 机关，并由乙行政机关承担其行为的法律后果的制度。参见( i | ) 盐野宏著：行政法，杨建顺译，法律出版社 1 9 9 9 年版，第5 5 1 贞。台湾地区的学者认为，行政协助恒以有请求协助为前提，若无请求协助而是主动地帮助 并非行政协助。参见( 台) 林胜鹤；行政法总论，台湾三民书局1 9 9 9 年版，第1 9 8 页。 3 行政协助制度研究 法治原则的核心就是行政权力要受到法律的严格控制。行政协助作为被请求的行政 主体做出的行政行为，必须满足二个法定条件：一是被请求的行政主体实施协助行 为必须在自己的法定职权范围内，不得超越职权去进行行政协助。如工商局在实施 行政协助过程中不能作出行政拘留的处罚决定。二是行政协助的条件、程序、纠纷 解决、费用承担等事项都必须由法律明文规定。并非所有的行政活动中都会出现行 政协助，行政协助的提供必须严格依照法定条件进行，不得随意为之；不符合行政 协助的法定条件的，则不得给予行政协助。 2 被动性 行政协助是被请求的行政主体所作出的一种行政职权行为。其启动的前提条件 是要有行政主体所提出的协助的请求，被请求的行政主体不得依职权主动做出。如 经税务机关请求，公安机关可以协助其进行税务征收工作，但如无税务机关之请求， 公安机关不能主动对税务机关进行协助。也正如台湾学者林锡尧所说的，“行政协助， 恒以请求协助为前提，若无请求协助，而是主动的帮助并非是行政协助行为”。“1 具 体而言，被请求的行政主体在自己的职权范围内有履行行政协助的义务，只有在接 到请求方的协助请求时才能够提供协助，具有被动性的特征。这与行政处罚、行政 征收、行政命令等依职权主动实施的行政行为有很大的不同。 3 辅助性 行政协助的辅助性主要体现在两个方面：一方面，行政协助在“辅助”实现特 定行政目的。协助主体通过行政行为或事实行为进行协助，目的在于辅助、补充请 求方的行政行为能力的不足，促成行政目的实现。如果行政主体能够单独实现行政 目的，不存在功能不足或能力低弱之情形时，行政协助也就不会存在。另一方面， 辅助性也体现在行政协助主体双方的法律地位上。协助双方在行政协助法律关系中 的地位是不一样的，被请求的行政主体是为无法完成行政公务的一方行政主体提供 辅助性的帮助，以实现其行政管理的目标；而请求方是由于无法完成行政公务而需 要接受被请求方的协助。因此，被请求的行政主体在行政目的实现方面不能占据主 动地位，其行为仅是一种补充性的、扶助性的行为，其地位亦是一种辅助地位。 4 时段性 行政协助并不是对提出请求的行政主体的整个行政行为提供全过程的帮助，也 不是对提出请求的行政主体的长期性帮助，而是对于某一具体环节事项的帮助，是 一种临时性的帮助，具有时段性。时段性的最大特点就是一事一求，即出现一次协 助情形，请求协助一次，行政协助的效力仅限于这一次，而不是长期有效的。如果 4 一、行政协助的肇奉理论 在行政协助的过程中，行政协助行为所依据的法律事件或法律事实消失，那么该行 政协助行为也就失去了存在的必要性。行政协助的时段性特征也决定了行政协助与 行政授权、行政委托的不同。 ( 三) 行政协助的分类 由于行政协助理论研究的滞后，法学界对于行政协助的分类，显得少之又少。 笔者根据行政协助的概念和特征，并借鉴行政行为已有的分类方式和标准，对行政 协助做出以下分类。 1 法定协助与自由协助 法定协助与自由协助是根据行政协助法律依据的不同所做出的分类，也是一种 学理分类。法定协助是指由法律、行政法规、政府规章等规范性文件明确规定的应 当或可以进行的行政协助，其对行政协助的条件、范围、程序、主体等都作出了较 为明确的规定。法定协助包括两种类型：一是统一的行政程序法规定了行政协助需 满足的一般条件，典型如德国行政程序法的相关规定。二是由单行法律、行政法规 及政府规章明确规定了具体的协助主体、程序及义务等，如中华人民共和国国家 安全法的相关规定。圆自由协助是指不符合行政程序法，单行法律法规及其他规范 性文件又没有相关规定的情形下，由行政主体根据自己需要请求其他行政主体进行 协助的活动。本文对自由协助是持反对态度的，认为行政协助的条件、程序应当是 法定的，必须满足，协助双方不得随意进行。 2 横向行政协助与斜向行政协助 由前述行政协助的定义和特征可知，行政协助存在于无隶属关系的行政主体之 间。行政系统内部法律关系由纵向、横向、斜向行政主体之间的关系组成。纵向行 政主体之间的关系指的是上下级行政主体之间的隶属关系，此种主体之间的协助在 前文中已被笔者定义为命令与服从、请求与批准的关系，而非行政协助。因此，行 政协助主要包含横向行政主体之间的协助与斜向行政主体之间的协助两种形态。嘲 横向协助是指发生在同一行政系统内部属于平行关系的行政主体之间；斜向行政协 助则是除了横向或纵向以外的行政主体之间的协助，包括层级低的行政主体对斜向 。如1 9 7 6 年的联邦德国行政程序法第四条规定：。( 1 ) 应其他行政机关请求，任何行政机关戍提供辅助性帮 助。( 2 ) 下列情况不存在职务协助：1 在存在命令服从关系机关之间提供的帮助2 提供帮助的内容构成被请求机 关份内工作。” 。1 9 9 3 年2 月2 2 日第七届今国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，1 9 9 3 年2 月2 2 日中华人民共和国 主席令第6 8 号公布，自公布之日起施行的中毕人民共和国国家安伞法第十一二条规定：“国家安全机关嘲国家 安全工作的需要，根据国家有关规定，町以提请海关、边防等检查机关对有关人员和资料、器材免检。有关检查 机关应当，以协助。” 5 行政协助制度研究 上级行政主体之间进行协助和层级相对较高的行政主体对其斜向下级行政主体之间 的协助两种。 3 一般行政协助和特殊行政协助 这种分类是根据行政协助的法律要求分类的。所谓一般行政协助指的是符合行 政程序法的关于行政协助条件的要求，无其他法律、法规、规章再对其做出规定的 协助。特殊行政协助指的是不仅满足行政程序法的一般规定要求，而且相关的其它 法律、行政法规、政府规章等规范性文件亦对其做出了明确规定，限定了协助义务、 协助主体等。如中华人民共和国重大动物疫情防治条例第五条的规定：“出入境 检验检疫机关应当及时收集境外重大动物疫情信息，加强进出境动物及其产品的检 验检疫工作，防止动物疫病传入和传出。兽医主管部门要及时向出入境检验检疫机 关通报国内重大动物疫情。”在这里，出入境检验检疫机关与兽医主管部门之间发生 的行政协助不仅要遵守行政程序法的一般规定，也要遵循中华人民共和国重大动 物疫情防治条例第五条的规定，是一种典型的特殊行政协助。 4 物质性行政协助和非物质性行政协助 物质性行政协助和非物质性行政协助的分类是根据提供协助一方的行政主体所 提供的协助内容所做出的分类。所谓的物质性行政协助，是指被请求的行政主体向 请求方所提供的协助内容主要是物质性的内容，如提供请求方所需的资料信息，提 供请求方所需要的人员、车辆、设备等。税务部门向工商管理部门请求提供某企业 的注册登记信息就是典型的物质性行政协助。非物质性行政协助，是指被请求的行 政主体向请求方所提供的协助内容是非物质性的，如被请求方向请求方提供协助是 一种行政行为协助，或者是一种技术服务支持等。日常生活中，甲地的药监部门对 乙地的药品生产企业在该区域内的违规行为做出行政处罚，请求乙地的药监部门协 助执行的情形则是典型的非物质性行政协助。 5 对内行政协助和对外行政协助 这一分类主要是根据行政协助活动的空间范围来划分的。对内行政协助是指某 一行政区域的行政机关在履行自己的法定职责过程中，因法律的或事实的原因不能 有效地( 或低成本地) 实现法定的行政目标时，依照法律规定请求另一行政区域的行 政机关给予协助的制度。对外行政协助包括两个部分：一是区际行政协助，是指同 一主权国家不同法域的行政主体在履行本法域行政法所赋予的行政职责时，因事实 上或者法律上的原因必须由他法域的行政主体予以协助方能达成法定的行政目标， 依法向他法域的行政主体提出协助请求，受请求的行政主体依法给予协助的法律制 6 一、行政协助的基车理论 度，即我国大陆与港澳台地区之间的行政协助。二是国际行政协助。国际行政协助 就是指各国政府或者各国政府与国际组织之闽因行使职能困难或解决共同关注的问 题时进行的协助和帮助，如邻国发生森林火灾需要我国政府提供消防灭火的行政协 助等。嗍 6 必须给予的协助和可以给予的协助 根据行政协助的实施是否以被请求的行政主体的意志为转移，可以分为必须给 予的协助和可以给予的协助。此种分类的意义在于法律对必须给予的协助一般都要 进行严格的规范，请求方必须在符合法定条件的情况下才能提出协助请求，并且此 种请求被拒绝时，它能获得的救济途径比可以给予协助的救济途径要多。当被请求 方不履行行政协助义务或不正确履行行政协助义务时，请求方可以要求被请求方说 明拒绝理由，如果拒绝理由被认为不成立，请求方可向双方共同的上级行政机关提 请裁决，或向被请求方的上级行政机关提请裁决，使得被请求的行政主体及行政人 员为自身的不作为或不正确作为承担行政责任、法律责任、政治责任。可以给予的 行政协助，即自由裁量的行政协助，是指被请求的行政主体针对请求方提出的协助 请求，根据实际情况，可以作出给予行政协助的决定，也可以作出不给予行政协助 的决定，法律对此没有强制性的要求。 7 主动的行政协助与被动的行政协助 所谓主动的行政协助是针对行政协助行为正常状态而言的，正常情况下行政协 助行为是由一方行政主体向无隶属关系的横向或斜向有管辖权的行政主体主动提出 协助请求，被请求方处于被动的地位；主动的协助请求则是指由提供协助方的行政 主体主动向请求方的行政主体提起，该项公务的执行本来应该是请求方的职责范围， 只是由于自己的能力所限不能完成行政管理目标而提出的。通俗一点来说，提供协 助方是“多管闲事、主动找事做”，当该种情况出现时，提供协助方就处于主动地位 了。被动的行政协助即本文对行政协助所下的定义，指无隶属关系的行政主体之间， 基于法律或事实上的需要，由一方行政主体向另一方行政主体提出协助请求，从而 由被请求的行政主体实施帮助的行为。这种分类对于我们在日常的行政实践中区分 真正的行政协助非常有意义。笔者认为，主动的协助行为己不能称之为严格意义上 的行政协助行为，因为这样己经颠倒了行政协助行为双方主体的主辅地位，违背了 。如2 0 0 3 年8 月2 7 日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，自2 0 0 4 年7 月1 日起施行的中 华人民共和国行政许町法第六 + 阴条的规定：“被许口了人在做出行政许町决定的行政机关管辖区域外违法从事 行政许町事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可 决定的行政机关。” 7 行政协助制度研究 行政协助行为的被动性及辅助性的基本特征，此时的协助行为只能是具体行政行为 的一种，是提供协助方固有的行政职权行为，而非本文所界定的行政协助行为。 ( 四) 行政协助与其他相近概念的比较 1 行政协助与行政协调 行政协调，即公共行政管理系统在系统内部的各要素之间，系统与外部环境之 间进行改善关系、调整行为，以期协同一致地实现行政目标的管理活动。“1 就行政系 统内部而言，行政协调也是体现行政管理职能活动的一种具体行政行为。其目的在 于将行政系统中分散、冲突、矛盾的行为整合为集体、合作、协同的行为，从而使 行政管理运作有序化、高效化。 行政协调与行政协助的不同之处在于：( 1 ) 性质、特点不同。行政协助性质上 主要是提供帮助与合作，具有被动性；而行政协调在于使行政系统内部互相适应、 统一，更强调行政主体的主动性、创造性、经常性、自觉性。( 2 ) 内容不同。行政 协助行为必须是因为提出协助请求的行政主体无力完成该项行政活动，对被请求的 行政主体提出请求，且被请求方依法必须或可以协助，提供人员、技术帮助等；而 后者在行政管理体系中的方法和手段是灵活的和多样的，比如：事前采用会议讨论 制定协调方案，上级命令指挥下级各部门进行协调，行政机关之间信息沟通、交流， 行政人员通过人际关系来协调行动，组织部门以人事变动协调部门人力不足，行政 机关通过制定法规、规章调整部门间的关系等等。( 3 ) 解决争议方式不同。行政主 体在行政协助中发生争议时，由双方协商解决，协商不成则由双方共同上级部门裁 决，没有共同上级则由被请求方的行政主体之上级部门裁决；行政协调多为计划性 的调节，其发生争议主要通过行政沟通来协商，无法律上的强制性规定，具有任意 性。( 4 ) 行政协助活动仅发生在无隶属关系的横向或纵向行政主体之间，而行政协 调可以发生于任何行政主体之间。 2 行政协助与行政委托 行政委托是指出于行政管理的需要，某一行政主体在其职责职权范围内，依法 将其职权的一部分或某一具体行政事项委托另一行政主体、社会组织或个人，以委 托人的名义代其行使职权或代为其他行政事务，其行为效果归属于委托人的法律制 度。”行政协助与行政委托的区别主要有：( 1 ) 主体不同。行政协助只能发生在行政 主体之间，而行政委托可以发生在行政主体之间，也可以发生在行政主体与其它组 织和个人之间。( 2 ) 依据不同。行政协助的产生，基于法律规定的协助义务，而行 8 一，行政协助的基本理论 政委托的产生是基于行政委托人与被委托人达成的合意。( 3 ) 行使职权的名义和法 律后果的承担不同。在行政协助关系中，协助主体与被协助主体均以各自独立的名 义为行政行为或以共同的名义实施共同行政行为，而且各自对自己的行为负责或共 同对它们的共同行政行为负责。而行政委托关系中，被委托人以委托人的名义实施 行为，并且行为的法律后果归属于委托人。 3 行政协助与社会协助 社会协助是行政主体以外的社会组织和个人协助行政主体进行行政管理的一种 帮助行为。“”行政协助和社会协助的区别是很明显的，主要表现在两个方面：( 1 ) 主体不同。行政协助只存在于彼此不相隶属的行政机关之间，协助的主体双方都是 行政主体，是公方对公方的帮助；而社会协助是行政相对人对行政主体的协助行为， 是私方对公方的帮助行为，二者有着本质的区别。( 2 ) 性质不同。行政协助是行政 主体固有的法律义务；而社会协助并非都是行政相对人的义务，也有社会主体基于 道德的需要自愿进行的协助情形，见义勇为行为就是一种典型的社会协助。有的学 者认为见义勇为是行政协助行为，其理由为：见义勇为者通过自己的行为，帮助国 家履行了保护国家、集体和公民个人的合法权益的职责。国家也因为见义勇为者的 行为在一定程度上实现了其维护公共秩序与安全、保护他人合法权益的职责。因而 见义勇为行为也是一种行政协助行为。“”笔者认为这种观点忽视了社会协助和行政 协助的区别，并没有真正的认识到行政协助的本质特征。 4 行政协助与司法协助 行政协助与司法协助虽然都是国家机关之间协助行为，但是其各自的性质决定 了二者的不同。司法协助是指一个司法机关为便利其他司法机关的司法实务实现， 而依法在其管辖区域内实施的作为或不作为的协助行为。司法协助包括刑事司法协 助、民事司法协助和行政司法协助。司法协助体现的是不同的司法机关之间的协作 关系，而行政协助体现行政主体之间的协助关系。行政协助与司法协助的区别还在 于：( 1 ) 主体不同。行政协助的主体主要为无隶属关系的行政主体，也包括对外的 协助主体；而司法协助的主体是不同国家或同一国家的不同区域的司法机关或者其 他主管机关；( 2 ) 依据不同。行政协助依据国内法律、法规的规定及与外国签订的 有关行政协助条约；而后者则根据国内或地区的法律，以及缔结或者参加的国际条 约，或者按照主权原则，相互委托，代为某些司法行为。( 3 ) 内容不同。行政协助 的内容包括信息资料提供、人员或技术支持等协助执法内容；司法协助的内容主要 为司法文书送达、证据调查、外国法院民事判决的承认和执行及其他内容。 9 行政协助制度研究 5 行政协助与行政授权 行政授权是指职权性行政主体将行政职权的一部分或全部授予其他机关、团体 或公民的行政行为。“2 1 行政授权的主要特征为：第一，授权的职权来源于法律、法 规的特定授权。第二，被授权主体一般为非国家机关的组织，以自己的名义行使行 政权，并由其承担相应的法律责任。“3 1 由此，我们很容易判断出行政协助与行政授 权的不同点：( 1 ) 权力来源不同。行政协助来源于法律、法规的规定，提出行政协 助请求的主体并不转移自己的职权，只是向被请求行政主体提出帮助的请求，而且 协助是在双方职权范围之内；而行政授权中授权只来源于法律、法规的规定，而且 一定发生职权的转移，被授权主体本身并没有实施该行政行为的权力，通过授权后 才具有该行政权。( 2 ) 作用的对象不同。行政协助只包括行政主体，其中包括行 政机关，法律、法规授权后的组织；行政授权对象是非行政机关，主要包括事业组 织、社会团体、基层群众性组织、企业组织等。这些组织应具备了解和掌握与所授 权职能有关的法律、法规和有关技术人员，及所授权职能行使所需要的基本设备和 条件。( 3 ) 法律后果不同。行政协助的后果由协助的行政主体双方承担或由提出协 助请求的主体承担，如果被请求行政主体实施超出协助范围的行为，由被请求行政 主体承担超出部分的法律后果；而行政授权产生的法律后果则由被授权机关自行承 担。1 4 二、行政协助的基本原则和制度功能 ( 一) 行政协助的基本原则 行政协助制度是行政法中的一个重要制度，自然也应当坚持和服从行政法的基 本原则。但正如前文所述，行政协助有其自身的独有特征，作为一个具体制度，也 应当有自己遵循的具体原则。笔者以为，行政效率原则、职权法定原则、行政合作 原则、依法行政原则和信赖保护原则应当成为行政协助制度的基本原则。具体理由 阐释如下： 1 行政效率原则 行政法上的效率原则是指“行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时 间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社 。如2 0 0 3 年8 月2 7 日第十届全国人民代表大会常务委员会第阳次会议通过，自2 0 0 4 年7 月1 日起施行的中 华人民共和国行政许町法第一卜三条的规定：“法律、法舰授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权 范围内，以自己的名义实施行政许町。被授权的组织适用本泫有关行政机关的规定。” l o 二、行政协助的基本原则和制度功能 会、经济效益。”“”行政效率是行政权的生命，现代社会中的行政权尤其如此。如果 没有横向的和纵向的行政主体之间的行政协助关系，请求方的行政主体之行政任务 要么无法完成，要么需要耗费更多的行政成本和时间成本才能得以实现。行政协助 制度存在的直接依据就是行政效率的需要，其能够促使行政主体迅速快捷、低成本 地实现行政目标。随着行政法学各个具体领域研究的深入，效率原则是行政法的一 个重要的基本原则已成为众多行政法学者的共识。这样，学术界对效率原则的重视 为我们进行行政协助制度研究提供了丰富而深厚的思想基础。 2 职权法定原则 所谓职权法定，是指任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据， 否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任。“”职权法定原则主要包含了三层 意思：( 1 ) 行政主体的行政职权必须由法律设定或依法授予。( 2 ) 行政主体必须在 法律规定的权限范围内行使其行政职权。( 3 ) 越权无效。职权法定原则与行政协助 制度之间并不是相互矛盾的关系，而是相互维护，相互支持的关系。职权法定原则 要求每一个行政主体的职权都必须由法律来明确规定，行政主体行使行政职权不得 超出法律规定的权限范围，越权即无效。“7 1 当一个行政主体单依靠自身之行政职权 无法完成行政任务时，行政协助制度就具有了存在的意义。也就是说，正是由于职 权法定原则的存在，行政协助制度才有了存在的制度空间和发挥作用的舞台。通过 无隶属关系的行政主体之间的相互协助，既维护了现有行政职权分配格局和职权法 定原则，又经济迅速地完成了行政任务。因此，行政协助制度的存在以职权法定原 则为前提，两者之间并不是彼此矛盾的关系。 3 行政合作原则 行政合作理念的提出，主要得益于学者们对公私合作关系的研究，在法律领域 主要表现为行政主体与行政相对人之间的相互合作。但是社会的发展不仅要求公方 和私方之间的合作，也要求公方与公方之间的合作。在行政主体管理活动中引入私 方力量以实现行政目标的同时，行政主体也应当充分利用自身有限的行政资源，寻 求行政主体之间的通力合作，提高行政效率，降低行政成本。公众期待的政府应当 是为他们服务的政府，发展区域间的行政合作符合行政发展的要求，如各地区政府 在环境行