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行政听证制度探析 宪法学与行政法学专韭 研究生张洪亮据导教龚嚣刘德兴 摘要：听证制度作为现代化进程中民主的一种实现彤式，己在我圈立法、 行政、司法等领域悄然兴起。行政听证制度是指行政主体在作出影响行政相对 方合法毅益熬决定蓠，壶听取相对方意见熬程序掰构成懿一释法律剖度。行政 昕证程序的确立，对于保障公民在参与社会生活中的行政权利有着非常重要的 意义。我国于1 9 9 6 年颁布实施的中华人民共和国行政处罚法，第一次规定 了行政听证割度。随后价格法和立法法又进步扩充了昕证制度戆内容，使萁 在我国得到了进一步发展和完善。2 0 0 4 年7 月实施的彳亍敢许可法，是我国听 证制度立法的又一重大进步。 虽然行政听诞铡疫在我蓬眩经得到了长足的发展，倦冈国外懿摆关制度穗 跣，我雷的听证制度只是刚刚起步，无论在理论主还是在实践中都还缀不完善。 我圊只有解决好行政听证范围过窄、主体制度不完善、公开程度不离、听证笔 录没有法律效力等闯题，才能切实发挥行政瞬证制度的积极作震，更快的推进 我国的霉亍政法演化进茬。 关键词：听证制度行政听证适用范圈 a b s t r a c t t h eh e a t i n gs y s t e mt a k e si nt h em o d e r n i z a t i o n p r o c e s st h ed e m o c r a t i co n e k i n dt or e a l i z et h ef o r m ，h a sl e g i s l a t e d ，d o m a i n sa n ds oo na d m i n i s t r a t i o ni no u r c o u n t r y ，j u d i c a t u r et oe m e r g eq u i e t l y t h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi sr e f e r s t ot h ea d m i n i s t r a t i v em a i nb o 母b e f o r et om a k i n gt h ei n f l u e n c ea d m i n i s t r a t i o n o p p o s i t ep a r t yl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t st h ed e c i s i o n , c o n s t i t u t e so n ek i n d o f l e g a lr e g i m eb yt h eh e a r i n go p p o s i t ep a r t yo p i n i o n sp r o c e d u r e t h ea d m i n i s t r a t i v e h e a t i n gp r o c e d u r e se s t a b l i s h m e n t ，r e g a r d i n gs a f e g u a r d sc i t i z e n st oh a v et h ev e r y v i t a ls i g n i f i c a n c ei np a r t i c i p a t i o ns o c i a ll i f ea d m i n i s t r a t i v et i g h t 。o u rc o u n t r y p r o m u l g a t e dt h ei m p l e m e n t a t i o ni n19 9 6 ”t h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a a d m i n i s t r a t i v es a n c t i o n sl a w ”，f i r s tt i m eh a ss t i p u l a t e dt h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g s y s t e m 。a f t e r w a r dt h ep r i c em e t h o da n dt h el e g i s l a t i v el a wf u r t h e re x p a n d e dt h e h e a t i n gs y s t e m sc o n t e n t ，e n a b l e di tt oo b t a i ni no u rc o u n t r yh a sf u r t h e rd e v e l o p e d a n dc o n s u m m a t e s i n j u l y ，2 0 0 4i m p l e m e n t e dt h ea d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o nl a w ， w a so u rc o u n t r yh e a t i n gs y s t e ml e g i s l a t i o na n o t h e rt r e m e n d o u sp r o g r e s s a _ l t h o u g ht h ea d m i n i s t r a t i v eh e a t i n gs y s t e ma l r e a d yo b t a i n e dt h e c o n s i d e r a b l ed e v e l o p m e n ti no u rc o u n t r y ，b u tc o m p a r e sw i t ht h eo v e r s e a sr e l a t e d s y s t e m ，o u rc o l n t r y sh e a t i n gs y s t e mw a so n l yj u s ts t a r t e d ，r e g a r d l e s si nr e a l i t y w e r ev e r yt h e o r e t i c a l l yi m p e r f e c t ，o u rc o u n t r yo n l yt h e ns o l v e st h ea d m i n i s t r a t i v e h e a t i n gs c o p e t ob ee x c e s s i v e l yn a r r o w ，t h em a i nb o d ys y s t e mn o tp e r f e c t l y ，t h e p u b l i cd e g r e en o th i 曲，t h eh e a r i n gr e c o r dn o tt oh a v eq u e s t i o n sa n ds oo nl e g a l e f f e c t ，c a np l a yt h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e m sp o s i t i v er o l ee a r n e s t l y ，q u i c k e r a d v a n c e so u rc o u n t r f l sa d m i n i s t r a t i v eg o v e r n m e n tb yl a wa d v a n c e m e n t k e yw o r d ：t h eh e a r i n gs y s t e m a d m i n i s t r a t i o nh e a r i n g a p p l i c a b l es c o p e s y s t e m p r i n c i p l ep r o c e d u r e c o n s u m m a t e s i i 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声跪 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师刹缝邀熟援指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何 其筵个大或集体已经发表或撰写过熬箨瑟载黢栗。黠本文靛磅究徽凄萋要荧蒸 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承谨：基提交浆学建论文迄子黢与论文缀本嚣蠹容一致。嚣嚣不错嚣萼；莛 的学术声誉上的损失由本人自负。 本人露意所撰写学整逡文鳇使黑授投遵照学校浆警理规定： 学校作为申请学位的条件之，学位论文蔫作权拥有者须授权所在大学拥有学 位论文的部分使用权，即：i ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷版 窝逛子舨学穰论文，可嚣褥学使论文蕊全裁或零分建容缡入煮关鼗摅瘁供检 索；2 ) 为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或解密后 的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、浏览。 知孵 移荡、b 论文作者签患：m 髻易 静簪箕厂雾霉 引言 当代社会，行政程序作为规毒行政权力醴益扩张的的必要和有效手段，受 到世界各国的高度重视，全球范围内兴起了一股行政程序立法的热潮。虽然， 在具体制度上各国存在这样或那样的区别，但作为现代程序法基本特征的公 正、公开、公平的价僮要求都无一例外地在世界各国行政程序法中得到了体现。 而行政公开制度、听证制度、说明理由制度、回避制度等行政程序制度成为这 些价值的载体。其中，听证制度居于核心地位。这是因为行政程序根本就在于 公正与公开，没有公正与公开，就没有行政程序法。而彳亍政程序的公蔗与公开 并不仅仅在于侵行政相对入了解一个行为的结果，并赋予其一定的司法救济手 段，更重要的是在行政决定作出前，为当事人提供某种程序上的保障，使之通 过对程序上权利的行使来维护自己的合法权益。听证制度正是在此理念上产生 的，丽且随着它蠢身的发展又实现著深化了这一理念，从焉确立超它在行政程 序法上的地位。 自美国1 9 4 6 年的联邦行政程序法确立行政程序制度以来，很多国家 都先后建立起了蜜己的行政听证制度，如露班牙1 9 5 8 年的行政程窿法、德 国1 9 7 6 年的行政程序法以及日本1 9 9 3 年的行政程序法等。顺应这一 立法趋势，我国于1 9 9 6 年颁布实施了中华人民共和国行政处罚法，在该法 中第一次规定了行政昕证制度。随后价格法和立法法又进一步扩充了听证制度 的内容，使其在我国得到了进一步发展和宠善。2 0 0 4 年7 胃实施的行政许 可法，是我国听证制度立法的又一重大进步。尽管如此，同国外的相关制度 相比，我国的听证制度只是刚刚起步，无论在理论上还是在实践中都还很不完 - 善。 近年来，研究行政听证制度的文章可谓比比皆是，但对此的研究仍是行政 法学界的热点之一。这主要是因为我国的行政听证制度迄今仍有较大缺陷，学 者们对这一制度的研究热情也反映了我国的行政听证制度需要进一步完善的 紧追性。笔者激行政听证制度作为硕士毕业论文题雷，也是希望能通过此对我 国的行政听证制度建设提出点拙见，以期我国的行政听证制度能早囡得到完 善。 一行政昕证的基本理论 ( 一) 行政听证概述 1 、昕证制度的起源 听证制度起源于英美法系的自然公正原则。最初它只是适用于司法领域， 稔之为司法听证。由于其公正性，螽逐灏适麓于立法领域，称之为立法听证。 进入2 0 世纪后，昕证程序开始进入行政领域，称之为行政听证。行政听证制 度是听证制度的一个重要分类。 美国是最早在法律上确立行政听证制度的匡家。1 9 4 6 年的联邦行政程 序法规定：凡行政机关作出涉及公民利害关系的行政决定，包括制定行政规 章和行政裁决，都应当给予利害关系人陈述意见的机会，除非法律有例外的规 定。该法的制定，改变了传统以行政效率优先的行政法原则，而代之以保障公 民基本权利和对行政权力的行使加以控制的行政法原赡。心因此，听证程序梅 成了美国联邦行政程序法的核心内容，并为许多国家所仿效。中国的听证程序 产生于1 9 9 6 年通过的行政处罚法，主要是在借鉴美国听证制度的基础上产 生的。听证程謦对提高行政执法的透明度，增强行政执法豹公正性，保护当事 入的合法权益，能起到非常积极的作用。它为公民、法入或其他组织充分行使 和维护自己的合法权益，设置了一种程序上的保障。在听证程序中，当事人有 权充分表达自己的意见和主张；有权为自已辩解；有权要求行政机关提供证据 和处锈依据；有权与执法者进行对质和辩论。同时，听证程序的运用，也可使 行政机关在执法时，防止执法人员主观臆断，滥用职权。 2 、行政昕证的概念界定及内溺分析 “听证”这一概念在我国使用的非常混乱，而“概念乃是解决法律问题所 必需的和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理 性地思考法律阀题”。因此，有必要通过比较分析的方法对“听证 这一概 念作出准确的界定。 掇名扬译：美国行政法，中国法制出版社，1 9 9 5 年版，第2 3 5 页。 ( 荧) e 。薄登海簸；法瑾学。法律鼹学专法律方法，邵正来译，孛嚣致渡大学出藏孝圭，1 9 9 9 年舨， 第4 8 6 页。 2 “听证”在不同的国家，在不同的层面，从不同的角度有不同的内涵和外 延。在美国，昕证是泛指听取利害关系人意见的法律程序；韩国的行政程序 法规定，听证是指行政机关在作出行政行为之前，直接听取当事人的意见， 调查证据的程序。我国行政处罚法中规定的听证是指在行政机关作出行 政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件 事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。 通过总结各个国家关于听证的不同规定，我们可以得出以下结论：第一， 各国在使用“听证”这个术语时所指的范围不同，有广义听证和狭义听证之分。 第二，在行政程序法中，听证有三重涵义：其一，听证是行政相对方的一项重 要行政权利；其二，听证是一项具体的行政活动程序；其三，听证是现代行政 程序法中的一项重要的法律制度。第三，听证程序的核心内涵是听取当事人的 意见，这是程序公正的必然要求和内在体现。第四，对听证概念认定的不同， 直接影响到听证适用的范围及听证的性质、特征以及听证的证据问题。 综上所述，笔者认为：行政听证制度是指行政主体在作出影响行政相对方 合法权益的决定前，由听取相对方意见的程序所构成的一种法律制度。 3 、行政听证的特征 ( i ) 准司法性 行政听证制度来源于司法上的听证，是行政行为与某些司法程序相结合的 产物，因此也就具有审判的特点，如相对人享有的抗辩权、听证主持人的中立 地位等。也就是说，它既不是纯粹的行政程序，也不是司法程序，而是吸收了 司法程序中某些合理成分却仍不失其行政程序本质的一种行政制度。 行政听证具有司法特点的原因还在于，听证制度的根本性质是让公民充分 享受行政过程中的参与权利，使其能够在一定程度上抵御行政机关的违法不当 行政行为，从而缩小其与行政机关地位不等而造成的不利结果，达到社会公正 的目的。 当然，听证程序毕竟是行政程序，不同于司法程序，其“司法性”与真正 意义上的司法性是有区别的，故称之为准司法性。这是基于保持行政机关工作 皮纯协：行政程序法比较研究中国人民公安大学f i ；版社，2 0 0 0 年版，第1 2 6 页。 效率、保持行政机关有充分的自由裁量权的思考。因此行政听证所表现出来的 司法性只能是有限度的、不完全的，这样才能使“社会公正与行政效率得到兼 顾”。 ( 2 ) 职权性 当今各国司法制度具有不同特点，有当事人主义和职权主义之分。但行 政听证制度，无论中外，都普遍奉行职权主义原则。连诉讼中奉行当事人主义 最为典型的美国和英国，在行政听证程序中也采取职权主义。王名扬教授在英 国行政法一书中论及：“行政机关必须用公正手段达到公正的目的，但它仍 然是自己程序的主人。行政机关必须给予相对人为自己辩护的权利并不需要行 政机关作决定时采取审判程序。”掣在美国，“行政法官在听证中的作用，和民 事诉讼中法官的作用不一样。民事诉讼采取对抗式程序，诉讼的进展主要由双 方的律师主导，法官处于仲裁人的地位，不积极参加审问。行政法官在听证程 序中发挥积极的作用，负责指挥听证程序的进展，必须查明事实，主动询问听 证人。可以要求当事人澄清某方面的问题，可以主动地进行调查。刨而在大 陆法系国家或受其影响的国家、地区，职权主义表现得更加明显。 具体而言是指，听证主持人对质证的开始、中止、终结等进程拥有完全 的指挥权；听证主持人可以把听证中提出的申请和辩护的要点进行分类合并； 行政机关必须掌握听证的进程；要求参加听证的人不偏离所争论的问题，不提 出重复无关的证据。奉行职权主义的一个重要目的就是保证听证有效率地进 行，避免重复浪费精力。 ( 3 ) 规范性 行政听证作为一种制度，它具有很强的规范性。 首先，行政听证制度是一种法定的制度，具有严格和具体的法律依据，这 杨海坤：“行政听证程序一中国行政程序制度的重要突破”，载行政法学研究1 9 9 8 年第3 期，第 2 3 贞。 王名扬：英国行政法，中国政法大学出版社，1 9 8 7 年版，第1 5 3 页。 王名扬：美国行政法，中国法制出版社，1 9 9 5 年版，第4 5 6 页。 4 一点在并不盛行成文法的英美法系囡家也不例外。如英国，其行政听证制度不 仅有自然公正原则作为其理论基础，而且有行政裁判所和调查法等法律文 本为依据。其它国家，如美国、日本、意大利、韩国、西班牙等，也都有自己 的行政程序法典为其提供法律支持。w 其次，行政听证制度的运行具有规范性。 行政听证制度本身由一系列具体的程痔和制度组成，也正是这些具体程穿和制 度使得听证制度独具特色，而区别于其它行政程序。也就是说，听证的进行要 遵循一定的步骤和方式，如听证必须公开进行，在听证前必须先予通知，在听 证过程中应当坚持职麓分离原刚等。如果违背了这些其体程序和制度，呀证将 会失效。 4 、行政昕证的分类 ( 1 ) 正式听证和非正式听证 根据行政听证程序的繁简程度不同可将听证分为：正式听证和非正式听 证，这种听证分类以美国最为典型。所谓正式听证( f o r m a lh e a r i n g ) 是指行 政规关在制定法规或作出具体裁决时，举行审判型的听证会，给予当事人及其 他利害关系入提出证据、反证、对质或质证( 诘问证人) 的机会，然后根据听 证记录或充分考虑听证记录作出决定的程序，正式听证以审判型的听证会为主 要标志。正式听证在美国也被称为“审判型听证、“准司法式的听证”或“基 于证据的听证”、“完全的听证”等。非正式听证( i n f o r m a lh e a r i n g ) 是指行 政机关在制定法规或作出具体裁决时，只需给予当事人及利害关系人口头或书 面提出意见的机会，以供行政机关作决定时参考，但行政机关不必基于昕证记 录作出决定的程序，非正式听证也瑟q 做“辨麓型听证”、“陈述型听证”等。掣 这种分类是行政听证的最重要的分类，因此笔者将对其作简单的分析。 正式听证与非正式听证的区别在于：第一，正式听证必须采用类似司法审 判的方式和程序进行，手续比较繁杂；而非正式听证程序简便。第二，正式听 证一般适用于对公众或重大权益产生影响的事项；而非正式听证程序一般适用 于对较小利益产生影响的事项。第三，正式听证程序适用范围相当狭窄，大多 杨建生、壤疆兰：“行致瞬证铡凄琵较研究”，载学本论坛2 0 0 6 年第6 期，繁4 0 茭。 霪蒋勇、刘勉义：行政听证程序研究与适用，警官教育m 敝社，1 9 9 7 年版，第8 5r 。 5 数事蠖遥蓬菲正式嗡涯程彦裁露鼹以鼹凌。繁鼹，在正式孵避程痔中，鸯美姿 事入享有翡较禚藕承携静义务麴法律蔑定帮蹴较严捂；在菲运式翁辫诞程骞 中，关于当事人鬻宵的权利和承担的义务，法律规定并不严格，当事入的主要 行舞是陈述意见。簿五，在芷式嘴证程序孛，行政机关骢趣盘裁量权受到法律 懿严祷鬻鬟；嚣褒隳琵式篓薪谣程骞孛，嚣藏撬美受裂熬法薄主瓣裁鹭菱夺燕。 从以上论述埘以看出，正式听证程序所体现的价值公正性强，使其成为行 竣游谣蕊菝心霸行政簇枣爵究鹣羹点之一；攀正式簧迁虽然黪式主翦公囊蠖囊 对褥照，毽程序篱健、灵活性强，遁露范黉广，邈蹩醑证铡度不可或缺鹃补充， 二糟器有利弊。 耋行薮立法舜证雾蟹薮撼法听话 这是根据行政行为所要达别的目的的不同而做出的分熊。行政立法听证是 指樾行政法规等滋雄文件的制定过程中，昕墩静关团体、专家学者的意见，特 囊蹙与该法喜剥塞关系獒当豢入嚣意凳斡纛窿，宅是行竣立法鬟亭熬重簧步骤 和方式，是行政民主化、透明纯豹重要标志；丽行政执法昕证则指的是行政机 关作出行政决定之前，给予当攀人就重要事寨问题和有关法律问题表达意见的 视会，敷避免行鳢摄关静恣意专赣，爨簿粪攀大瓣合法投益。谨 ( 3 ) 事前听试、事后听证和结合听证 以瞬证举行的时耀是在决怒佟嫩裁还是涣定终出后为标准，可将行政听涯 划分舞事蔫薪透、搴嚣褥证黧翁合爨谨，这蓬美巢嚣竣翟譬洼上羹一饕分类方 法。 事前听证是搬在行政机关作出决定前进行的听证。这擞听证主要避用予一 置行政裁关熬凌邃箨蕊，立鄹会使当事太合法蔽蕊受到产羹嚣蟋豹专轰激，这是 骄诞穰黪麓一般方式，雾一觳鞲魏下薪证帮瘸予霉翦舞证的藏翡，嚣羚骄诞潮 度设计的基点就是“防患于未然 。事后听雠是指在行政机关作出决定之盾进 m 澎糖燕溱：* 宠薯鬟簿褥蕺繇谖鬟囊之秘擦气襞囊冀薹渗菠攀鬟雾婺繇颦簿巷寨，纂莲7 爨。 蛰笺馋怒：“我莺行敢孵证翎发探析”，栽决策咨询通讯2 0 0 7 年第2 黼，篇4 1 贾。 6 行的听证。这类听证主要是为了提高行政效率，一般适用于不会严重影响相对 人利益的场合，如颁发某种资格证书。利益受侵害的人可以在事后要求举行听 证。结合听证就是指行政机关对某些决定，事前举行非正式的听证，决定后当 事人有不服的，再举行正式听证。这类听证主要适用于社会保障和福利津贴等 方面。 ( 二) 行政听证的理论基础 西方有关听证的思想有较长的历史，其法理基础可以追溯到英国的自然公 正原则、美国的正当法律程序、德国的依法行政理论等。 1 、英国一自然公正原则 在某种程度上，英国衡平法的发展过程也就是普通法院的法官们不断地求 助于自然法进行裁判的过程。当法官们在既有的普通法中找不到规则解决当下 急迫的问题或既有规则明显违背生活之理将要造成不公正时，法官们就求助于 自然正义的自然法，满足社会生活的需要，从而开始了法的续造。 关于体现程序公正的宪法文本首见于1 2 1 5 年的自由大宪章中“任何 自由人，如未经同级贵族之依法审判，或经国法判决，皆不得被逮捕、监禁、没 收财产、剥夺法律保护权、流放、或加以任何其他损害。”这里虽没有正当程 序的字样，但实质包含了其内容。历史上，“法律的正当程序”的提法最早出 现于1 3 4 5 年爱德华三世在议会中对自由大宪章( 国家法) 的解释“非经公 正、合法的判决或者依据( 国家法) ，任何自由人皆不得被逮捕、关押、蓄意损 害、剥夺公民权利、放逐或者其他任何方式侵害，我们不得违反上面的规定而 为之。”这是对自然公正原则的一种正式解释，体现了英国法中的自然法思 想。1 9 5 8 年的裁判所及公听会法使这一原则得到了具体化。自然公正原 则在英国取得了某种类似基本权利的地位，公民享有的公平受审权，是对侵害 权利的行政行为或决定普遍适用的规则，是“落在每个裁决者身上的义务”。 1 9 6 4 年之后发生的另一个变化是随着行政权力的扩张，应受自然公正原则保 护的权利的定义得到修正，其范围不断扩大，法院通过一系列判例确定不仅公 民的财产权利受到侵害要适用听证，其他法定权利诸如职业或社团、俱乐部资 格等权利受侵害也要适用听证。 总之，英国的听证制度是在自然法的指引下，通过一系列宪法性文件和制 定法以及法院的判例逐渐具体化和发展而来的。 2 、美国一正当法律程序 法律应社会生活的需要而产生，以规整社会使人类生活有序为其目标。美 国建国之前，殖民地的各地方法院的法官们发现他们所使用的从欧洲大陆带去 的普通法不能满足现实生活的需要，他们就不断地诉诸“良心( 自然正义) 来 裁判，以寻求公平正义。当召开大陆会议发表独立宣言时，仍未规定保障公 民权利的正当程序的条款。独立宣言中仅有“而政府的正当权力，则系得自被 统治者的同意”。吲而随后的美利坚合众国宪法当中也没有具体规定人民的 权利，故而引起了广泛的争议。 美国人强调自然法是一切法律的基础，每个人一生下来就有从造物主那 里获得的不可剥夺的人权( 天赋人权) 。美国在修改宪法时将其加入而成为美国 宪法的修正案中。其中第6 修正案为：“无论何人，除非根据大陪审团的报告 或起诉书，不受死罪或其他重罪的审判，但发生在陆、海军中或发生在战时或 出现公共危险时服役的民兵中的案件除外。任何人不得因同一犯罪行为而两次 遭受生命或身体的危害；不得在任何刑事案件中被迫自证其罪：不经正当法律 程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公 用。”这是美国宪法文本当中第一次出现正当法律程序的内容，自然法的理念 正式入律。此后的第1 0 修正案第一款又将之具体化：“所有在合众国出生或归 化合众国并受其管辖的人，都是合众国的和他们居住州的公民。任何一州，都 不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律；不经正当法律程 序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；在州管辖范围内，也不得拒绝给予 任何人以平等法律保护。 根据美国法院的解释，法律的正当程序有实质的正 当程序和形式的正当程序两方面的意义。实质的正当程序指国会制定的法律必 须符合公平和正义，当国会制定的剥夺公民的生命、自由和财产的法律不符合 王名扬译：英国行政法，中国政法大学出版社，1 9 8 7 年版，第3 2 6 页。 王名扬译：美国行政法，中国法制出版社，1 9 9 5 年版，第2 7 5 页。 8 公平和正义时力无效，因为这不符合鱼然正义的原则；形式的正当程序指当权 力的行傻欲剥夺公民的生命、自由和财产时必须听取当事入的意见，当事入有 要求听证的权利。否则，为非法。满然，仅有一部宪法是不够的，美国又通过了 阳光下豹敢府法等信息公开麴法律，使瞬证权剩真正落到实处。 3 、德国、意大利一依法治国、依法行政理论 德慝宪法( 基本法) 规定：“入之尊严不可侵犯，一切函家机关均有尊重和保 护此尊严熬义务。 尽管此条可否作为法律的正当程穿甚至行政昕证斡宠法渊 源仍有争议，但德巨大多数的学者却支持该观点。如德圜公法学家何意志在奥 托迈耶的德国行政法一书的序言中写到：在新的宪法理念( 基本法第一条) 指导下，行政活动不投要在形式上符合法律裁定，燹要在实质上保证萁公正经。 因此，公民在其权利将受到行政枫关影响时，不仅在事震有通过行政志部监督 或法院的救济机会，更应该在事前、事中参与其权利决定的制作，尤其是在其权 幂| j 将受到行敢权力的不幂| j 影响时，有权获得提出主张的机会，被告知决定的根 据和理由。w 后来，德罄透过麓霉亍竣程序法把这些原则予骥了法典纯。另外， 基本法第一百零三条第一款笃到“在法院被控告之人，存请求公平审判之 权。”在某种意义上也可看作正当法律程序的宪法渊源。 意大剩共和雹宪法对正当法律程序规定靛最为舆体详尽，最可看佟霉亍 政呀证制度的宪法法源。该宪法第2 4 条趣定，“每人均可按阚法程序来傈护 自己的权利和合法利益。在诉讼的任阶段和任何情况下，辩护均为不可破坏 之权利。贫穷者有在侄何法院起诉和答辩之可能性，应出特别制度保证之。”该 法又在第羔l 条蔑定：“对公共行政规关之法令不服时，随时均可请求藩透法 院和司法行政机关对各种权利和合法利益进行霹法保护。此种司法保护不得以 任何特殊否认办法或任何特定法令为理由而加以取消或限制。 弩从以上意大 剩宪法的规定来看，吉希腊、古罗马熬盘然正义在意大利影响深远。 函杨建生、囊臻兰：“野致骄诞潮发毙较磅究”，载学寒论坛2 0 0 6 年第器囊，粲3 9 疑。 售章剑生：行政程序法眈裁研究，杭_ ! | 大举出版牢，1 9 9 7 年版，第7 7 贩。 9 ( 三) 行政听证的原则 作势一埙具体的法律制度，听证程序是杰众多特别的法律原则和制度支持 的，这些器则和别度既是昕涯程痔豹必然要求，也是骣证程序区别于其他程序 的根本准则。听证制度的原则主要包括：公开、公正、公平原则。 、公开 昕证熬銎的是断取对方当事人意见，傈涯当事人麴意见被充分如实听取。 因此，在听证开始阶段就应该向当事人公开有关资料，允许他在决定作出之前 为自己辩解，避免被调查入“处于黑暗之中”。昕证程序公开化不仅可以保证 行致决定瑟勰公开、全瑟、骞麓，霹且有糕于攘强对行政枫关器监督，避免“嬉 箱操l 乍 可能带来的瘸败，也使零亍政监督更加容易获得当事人和社会公众的理 解，提高公民的守法意识。正如英国弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查 的报告中所说的，为了傲到裁判上的公平，一切裁羚活动必须戳三个原裂为指 导，即：公开、公正和公平。在三个原则孛，公开原则列为第一位。 这一原则的具体制度包括： 第一，告知和通知制度。举行听证会之前应当发出公告，告知利害关系入 听证程序举行的时闻、逑点、案离等祷况。 第二，野证公开举行制度。公开原剿要求昕涯程序公开进行，允许群众和 记者旁听，允许记者采访报道。 第三，案卷参阅制度。案卷参阅制度是指行政主体执法的文书及相关资料 应当简当事人公开，魏基本行政程亭法第1 8 条规定：当事人及嚣不剩处 分面傻叁己的利益受到损害的参加入，自暖证通知之日起至听证终结之日止， 可以向行政机关请求阅览有关该案调查结果的案卷记录以及其他构成该不利 处分原因的事实的证据资料。w 第露，获得瞬迂决定制度。根据昕证记录徽崽的行政决定魏逡容也必须公 开，以便当事人今后及时、充分地行使救济权利。 肖然，公开原则也不韪听证程序的绝对要求。凡涉及国家机密，个人隐私 的事项，可以不公开听证，这是穰多国家酌荡镤做法。甚至有些雹家赢接以法 啦宋雅芳：行政程序法专题研究，法律出版社，2 0 0 6 举版，籀1 7 8 翁。 l o 律熬形式规定瞬证不公开进行。捌囊，量本行政程痔法飙定，“昕涯一般 应姿不公开进霉亍，餐骄琵主持入认为公开昕证也不会对社会公共裂益或镳入合 法权益产生不利影响的，听证也可以公开进行。德国行政程序法也规定， “言词辩论采翻不公开原则”，“在当事入不提燃异议的前提下，昕证主持入霹 潋准许冀链人员参懿劈。啦当然，不公开孵诞毕竟爨个裂餮家戆巍定，褥照样少 数不公开的听证是例外，那是为了保护有关的私人利益而存在 。例如，美国 正式听证必须公开，对非正式听证程序，行政机关有较大的自由裁量杖，不 定慕鼗公开方式。遥誊行政瓿关对当事久提潦麓不公开曙诞蕊请求，是在考惠 了个入藕益帮公共耐盏，并平衡蛰方面利益嚣，藉作离是否允许麴决定。泌 2 、公聂 孬致瞬谨麓发翡本凄在予震谨，透过蓑诞可赣嫠行敢主嚣裟当事入之阀煞 悬殊地位得到均衡，从而在抗辩与驳问的过程中，实现公砸的结果。公正的建 立取决于公正信念的形成，而公正的信念来囱社会成员普遍的对于自身取得某 释剥蔻熬均等瓿会麓谈露。法律之掰苏要实褒墓释翟序上蕊公歪，豢霹裁褒子 公菠所能带来静良好豁社会效果，这种效果是人类存在和发展所必需的。行政 听证制度作为项行政程序制度，它所追求的主要价值髓标就是社会公正，它 懿糙髓藏在于改变行政执法中执法主体独断熬餍嚣，丽形成行媛穗对人瞧参与 行政过程戆霰翘制约撬裁。瞬诞程謦是逶过它蕊一些其蒋静裁发来实现箕公正 原则的。 这些制度主要包括： 纂一，襄裁分离裁爱。卷主持翳涯帮徽擞裁决夔入，不楚露露又是案件戆 追诉人和调查者。 第二，回避制度。指如果当事人有足够理由怀疑听证主持人存在偏见以及 某些确凿理壶霹麓逑成不公正褥涯懿，该孵诞主持人盛须鑫莲亍隧避或蠢娄事久 枣请羹露避。 睁攀剑生：行政程序法魄较繇究，杭州大学嫩舨社1 9 9 7 颦舨，第1 鹊受。 搿 馨撩懑摹；辑诞鬟露壤逡与赛务，上海天嚣凄数整t 9 9 7 冬箴，繁2 2 5 趸； 巷求黪莺；行政程窿法专遂磷究，法律溉舨稔，2 0 0 6 率敝，綮i 8 i 页。 1 1 第三，申辩和质证制度。这是听证程序中的核心制度，也是充分体现公正 原则的主要制度。是指受处罚人及其他利害关系人在听证过程中，有权充分陈 述意见，提出于已有利的证据，出席听证的案件调查人员与案件当事人之间可 以就对方提供的证据提出质疑。 第四，笔录制度。有些国家称为案卷排他性原则，即行政结果的裁决只能 以案卷作为根据，而不能在案卷之外找根据，其根本在于维护听证程序的有效 性，防止听证流于形式。 第五，说明理由制度。听证程序中案件调查人员应当提出当事人违法的事 实、证据和行政处罚建议。另外，行政主体制作行政处罚决定书时必须载明当 事人违反法律、法规或者规章的事实和证据以及行政处罚的依据等。 3 、公平 听证程序的价值要求是程序正义，或称程序公平，其核心内容是指公民、 法人与其他组织受到公平对待。只有当某个法律制度在其适用的法域内被公认 为是公平的时候，这种法律制度才能获得人们真正的肯定和拥护，该制度才会 具有现实价值和意义。行政听证制度通过其具体的程序设计，把相对方置于一 种可以接受的公平范围，给予相对方平等的对待，相对方才会主动地、自愿地 给予配合和理解，当然也就促进了行政目的的实现。 这些程序上的设计主要如下： 第一，当事人有对有关事实和法律问题的陈述权，同时行政主体有听取这 一陈述的义务，如申辩和质证制度等。其目的在于帮助行政主体全面了解问题 的真相，避免偏听偏信，避免当事人受到偏私裁决，实现公平行政。 第二，当事人有权获得与行政主体等量的信息，如说明理由制度、案卷参 阅制度等。现代行政的公平不仅仅局限于裁决过程的公平，也包括占有信息的 机会平等。其目的是伎相对方建立一种公平感，一种受到足够重视的心理上的 平衡。 行政听证制度这三个原则是相辅相成的：公平的存在是公开和公正确立的 前提和基础，公开是实现公正与公平的保证，而公正是公平和公开要达到的最 终目标。离开了公平，公正就是无源之水，公开就成了徒有虚名；离开了公正， 公平不过是纸上谈兵，公开也不过是逢场作戏；离开了公开，公平和公正就要 打折扣，而且难逃“暗想操作”之嫌。 二国外行政听证的具体制度 ( 一) 行政听证的适用范围 行政听证的适用范围通常指利害关系人对于行政主体的哪些行政行为可 以要求听证。从行政听证的产生看，其立法目的主要是为了防止行政权的滥用， 保护个人利益，促进行政行为的公开、公正和公平。就这个意义而言，听证的 范围应该是大而全的。但是行政听证的适用范围过大，往往会影响行政效率； 对个人利益过分保护，往往会影响公共利益的实现。为了达到二者的平衡，大 多数国家对行政听证的适用范围作了概括性的规定，并规定了一定的排除适用 条件，将其界定在合理的限度之内，这一些对完善我国的听证适用范围无疑具 有借鉴意义。 1 、行政听证适用范围的一般规定 从大多数国家的立法和实践看，并非所有的行政行为都当然适用听证，而 是有所限制。各国的立法一般将其概括限定在行政机关作出的对当事人不利的 行政行为之中。如葡萄牙行政程序法第6 6 条规定，行政机关作出“给予义 务、拘束、处罚或造成损失的行政行为”时，应当在作出最终决定前听取利害 关系人的意见。日本行政程序法第1 3 条规定了行政机关在作出“不利处分” 前，应举行听证。所谓“不利处分”，该法第2 条第4 款解释为：“行政机关依 据法令之规定，针对特定人，直接给予义务或限制其权利的处分。 上述都出 自大陆法系国家，虽然各国法律条文的表述不尽相同，但都是将影响相对人权 益的不利行政行为作为行政听证的适用范围。w 英美法系国家主要是通过判例的形式来确定行政听证适用范围的，但仍然 是以不利行政行为作为确定的依据和标准。早在1 8 6 3 年，英国著名的库柏诉旺 德斯沃兹工程委员会一案就确定“非经听证程序，任何行使公共权力的机关均 不得剥夺个人的财产权利 。罾当时英国的行政听证适用范围还仅适用于剥夺 公民财产权利的不利行政行为。2 0 世纪6 0 年代，法院通过一系列判例将其扩大 杨建生：“论我国行政听证范围的完善”，载黑龙江政法管理干部学院学报2 0 0 6 年第5 期，第3 6 页。 王名扬译：英国行政法，中国政法大学出版社，1 9 8 7 年版，第2 0 1 页。 1 4 到限制或剥夺职业或社团的资格权利、许可证持有人对许可事项的权利等行政 行为；到了7 0 年代，进一步将其扩大到对合法期待权的损害，器口当行政机关的 行政行为影响到当事人合理的、建立在一定事实基础上的、符合逻辑的、未来 即将得到的法律权利和自由时，也必须给予当事人听证的机会。可见，无论是 大陆法系国家的概括规定，还是英荧法系国家豹判例确定，都是将不利行政行 为作为行政听证适用范围的概括界定标准。 2 、确定昕证适焉范圈的标准 从世界各国和地区行政程序法的规定来看，确定听证程序适用范围的标准 有两个：一是大陆法系国家根据行政行为性质和种类确定听证范围；另一个是 英美法系等国家从受行政彳亍为影响的利益或权利的范围出发划定听证范围。 ( 1 ) 行为标准 这是大陆法系国家通常采用的做法，即根据负担行政行为和授益行政行为 的划分确定不同的程序要求。凡对相对入产生设定或确认法律上重大剥益的行 政行为属授益行为，包括核发执照、给予社会救助金等。凡对相对人产生不利 效果，无论是课以其作为、不作为或容忍义务( 如征兵、征税) ，变更、消失其 权剩或法律上利益( 撤销许可、吊销执照) ，乃至拒绝申请( 如拒绝核发执照， 拒绝社会救勘申请) ，都是负担幸亍为。在对行政行为分类基础上，为实现程序 公正，大陆法系国家规定，对负担行政行为或不利益处分，要听取当事人意见。 例如，德国联邦行政程序法第2 8 条第l 款规定：“负担行政行为应当适用听 证。”韩餮行政程滓法第2 2 条规定：“行政机关对当事入谍以义务或限制 权益之处分时，应向当事人等提供提出意见的机会。”w ( 2 ) 利益标准 英荚法国家没有系统完整的行致行为理论，丽是通过判例来确定听证程穿 的适用范围，因而这些国家不是以行政行为的性质作为标准，而是以当事人在 行政程序中的利益为标准决定是否适用。自然公正原则要求行政机关在作出对 章剑生：行政程序法眈较研究，杭州大学出版社，1 9 9 7 年版，第1 4 5 页。 1 5 耪对人权裂产生不剩影睫熬决定之蘸，瘟当骛奄淑姿事人魏陈述、率辫。簧绞上 瞬证程序灵适用于剥夺公民财产投剩的具有司法桎的行政行楚。1 9 6 4 年龄蕈奇 诉波德温案等- 系列判例动摇了这传统保守的做法。法院认定纯行政性质的 行为也婴遵循自然公芷原则，丽且不仅公民的财产权剩受到馒害要适用晰证， 箕辘法定投裂诸懿职照或社嚣、器乐簿资捂警蔽剥受霞誊瞧螫透震昕涯。1 9 6 8 年的班克斯诉交通管理委员会案使听证范围幽传统上的权利向特权扩展。 3 、 专政醑涯遭蓑范嚣酶撵滁麓捌铃 综观各国行政程序法，除了对霉亍政听证豁逶糟范誉进行概括限定终，一般 还规定了种种排除适用的例外情况，概括起来，大致有以下几类： 第一，涉及避家安全懿决定。隧家安全方露的决定德往基于缀强的公共政 蒙，哭了僳护公共裁蕊帮社会糕蕊，行政襁蓑俸凌这类凌定时不适焉暖谖程序。 第二，紧急行为。在紧急情况下，行政机关采取行政强制措施，如消灭危 险动物、防止传染病流行、发生火灾和自然灾害时强行进人住宅等不适用听证 程孝。这是善邋法嚣家一贯赣法。 第三，行政执行行为。行政执彳亍行为是根据行政决迩或判决书、裁定书作 出的。丽行政机关在作出影响行政相对人权益的决定和判决、裁定之前，按行 政程亭法懿翘定，遗常已经避了呀证程序。其震又有行致复议秘行政诉讼鳃保 障，嚣两没有盛要再作重复设置，这是叁莫本赛鲢特点决定瀚。基于这个特点， 各国法律通常将其排除在听证的适用范围之外。 篇四，依客观标准丽为羁柬行政行为。 有些行致行隽必矮按一霆酶客鼹接零黎罐，通遵鼹察、稳测、实验等接术 手段作磁；有些行政行为则必须经过考试、选举等民主程序后，按客观评判标 准的数量作出。幽于这些行政行为依据的是客观标准，通常是羁束的，受行政 辊关及其撬法入受瓣主理意悫影嫡较枣，墓嚣不必经过辨证程骞。 ( 二) 行政昕证的主体制度 呀涯是现代行政程序法麴核心制度，是相对人参与行政程岸的重要形式。 瞬涯主体是簧醑诿褥戳举行爱实舔攀行过程中所有参与该潘魂的蕴缓囊个人。 1 6 行政听证的主体主要包括听证组织者、听证主持人、当事人及听证参加入。 1 、昕证组织者 听证组织者在听证程序中具有重要的作用，一般为有权做出行政决定的行 政机关。德国联邦行政程廖法第弱条规定，在正式行政程序中，富署有 向獭事入听证的义务。在葡萄牙，听证组织者为调查机关。澳门地区为预审机 关。调查机关和预审机关实质是指有权限做出决定的机关或由有权限的机关授 予调查权的机关。心我国关于听证组织者的规定都呈现出了一定的局限性。在 霞蒋已有相关瞬证规定的几个行政领域，对听证组织者麴规定都只是为有权做 出行政决定的行政机关，并没有规定具体的组织机构。 2 、昕证主持人 在行政听证关系中，听证主持人作为第三者，应站在公正的立场上，维护 听证程序的公正性，从保障双方各自的合法权益的角度出发，居中进行裁判。 正如美国行政法中所述：“听证主持人头戴三顶帽子，一项是当事入的帽 子，维护当事入的利益；一颚是行政机关的帽子，昕证官员必须注意对政府有 利的证据，维护政府的利益；一顶是裁判官的帽子，听证官员必须站在公正的 立场上，衡量各方面的利益，做出公正的裁决( 当然裁决为初步裁决或建议性 裁决) 。蒈由予听证主持入是正式听证不可或缺的要素，各国在行政程序法 中，纷纷建立听证主持入制度，以规范听证主持人的行为。 综合分析世界各国的行政程序法，听证主持人制度大体包含以下几个要 素： 第一，职能分离制度。 职能分离制度源于自然公正原则和分权理论。自然公正原则要求，任何人 不能成为自己案件的法官，任何人的辩解都必须被公正地听取。作为英美普通 法翡传统制度，职麓分离制度的雳意在于避免职能集中丽导致当事入不旋得到 公正对待。大多数国家实施内部职能分离，主要体现为听证主持人和作出行政 瀑罾锋；“行政瞬诞关系及荬主体磺究”，载学海2 0 0 1 年第5 期，第2 3 夏。 王名扬译：美鬓行政法，孛禽法制i i 舨茬，1 9 9 5 年舨，第1 4 5 页。 行为的行政工作人员的分离。例如，按照1