（宪法学与行政法学专业论文）流域性水排污指标初始分配问题研究.pdf

流域性水排污指标初始分配问题研究 流域性水排污指标初始分配问题研究 中文提要 当下，环境问题越来越受到社会的关注，在经济迅猛发展的同时，环境问题也日 益突出，严重影响了人们的正常生活，同时也制约着经济的健康发展，这就迫使人们 更加注重对生态环境的保护。在我国，流域污染越来越严重，流域治理已经迫在眉睫。 而排污指标交易是控制流域污染最为有效的一个新生方法，受到了各国的热切关注。 我国排污指标交易的试点工作也在有声有色地进行着，但要实现排污交易的有效进 行，首先要保证初始分配的公平、公正。排污指标初始分配是进行排污指标交易的前 提，只有经过初始分配的排污指标才有可能进入交易市场。如何才能保证初始分配的 科学性、合理性、公平公正，是当下我国排污指标交易制度的关键问题。 本文在分析了我国现状及国外经验的基础上，提出在我国的水污染治理上的一些 改革建议。首先，是对现行排污许可证所载内容的改革，这也是本文的重点创新之处。 现行排污许可证涵盖了排污资格和排污指标，这对今后实行排污指标有偿使用的初始 分配和二级市场上的指标交易都会到来不少困扰。在综合考察之后，笔者提出了将排 污许可证的作用限定在排污资格的证明上，把排污指标从排污许可证中分离出来，单 独在初级市场和二级市场上进行交易，这样既有利于提高市场准入的门槛，净化市场， 同时，用可以防止排污指标被滥用，使资源流向更有利于经济的发展。 同时，现行的区域治理模式对水污染防治工作的束缚越来越大。水污染与大气污 染最大的区别在于，水污染无论从何处起源，最终都是会扩散到整个流域。行政区域 治理已经实施多年，投入的人力、物力、财力非常巨大，但收到的效益却很不乐观， 一个关键的因素就是行政区域治理模式没有考虑水污染的流域性特征。假使流域中的 几个行政区域治理好了，如果其他的一个或数个行政区域没有效控制污染，那么就会 全盘皆输。改行政区域治理为流域治理模式，能为流域治理提供系统、连续的治理机 制，纠正现在的地方上各自为政致使水域治理投资大、收益小的现状。在总量控制 上，我国应当借鉴国外的先进经验，同时考虑本国的国情，科学、合理地确定总量。 初始分配采取有偿还是无偿是一个仁者见仁智者见智的问题。我国在制度设计之初采 流域性水排污指标初始分配问题研究中文提要 取的是无偿使用的原则，但随着经济的发展、法治建设不断深入，无偿分配已经无法 适应我国水污染治理的需要。因此，本文仅仅将无偿分配限定在奖励的层面上，依照 排污者对社会福利建设的贡献，决定是否给予排污指标的奖励，其他的排污指标全部 改为有偿使用。 本文在分析了中国排污指标初始分配现状的基础上，阅读了大量的相关文献，准 确把握排污指标初始分配的核心问题，对相关问题提出了自己的见解。排污指标交易 是我国水污染治理的重要制度，而初始分配是重中之重。当下，排污指标交易试点正 在我国有声有色地进行着，虽然取得了骄人的成绩，但不足之处还很多，谨望本文的 分析和见解，能对我国流域水污染治理有所贡献。 【关键词】水排污资格水排污指标初始分配流域治理总量控制 i i 作者：丁红梅 指导老师：杨海坤 流域性水排污指标初始分配问题研究 英文提要 t h ei n i t i a la l l o c a t i o no fw a t e rb a s i ne m i s s i o nr e s e a r c h a b s t r a c t p r e s e n t ，e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa r em o r ea n dm o r et h ec o n c e mo ft h ec o m m u n i t y ， t h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y ，a tt h es a m et i m e ，e n v i r o n m e n t a li s s u e sh a v e b e c o m ei n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t p a ym o r ea t t e n t i o nt ot h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n i nc h i n a ，m o r ea n dm o r es e r i o u sp o l l u t i o nw a t e r s h e d ，w a t e r s h e dm a n a g e m e n t h a sb e e np r e s s i n g b a s i na n dp o l l u t i o nc o n t r o lo fe m i s s i o n st r a d i n ga r et h em o s te f f e c t i v e w a yt oan e wl i f eb yt h ek e e na t t e n t i o no fa l lc o u n t r i e s c h i n a se m i s s i o n st r a d i n gp i l o tj o b c a r r i e do u ti sa l s oi m p r e s s i v e ，b u tt or e a l i z et h ee f f e c t i v e n e s so fe m i s s i o n st r a d i n g ，w e s h o u l df i r s te n s u r et h a tt h ei n i t i a ld i s t r i b u t i o no ft h ef a i ra n dj u s t t a r g e ts e w a g ei n i t i a l t a r g e td i s t r i b u t i o ni sap r e r e q u i s i t ef o rt h et r a n s a c t i o n ，a n do n l ya f t e rt h ei n i t i a ld i s t r i b u t i o n o fe m i s s i o nt r a d i n gm a r k e tc a nb ee n t e r e d h o wc a l lw ee n s u r et h a tt h ei n i t i a ld i s t r i b u t i o n o ft h es c i e n t i f i c ，r e a s o n a b l e ，f a i ra n dj u s t ，a r et h ec u r r e n te m i s s i o nt r a d i n gs y s t e mo f c h i n a sk e yp r o b l e m b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h es t a t u so f0 1 1 1 c o u n t r ya n da b r o a do nt h eb a s i so f e x p e r i e n c e ，t h ew a t e rp o l l u t i o nc o n t r o li nc h i n ao n an u m b e ro fr e f o r mp r o p o s a l s f i r s to f a l l ，t h ee x i s t i n gw a s t ed i s c h a r g ep e r m i ta r es e to u ti nt h er e f o r m ，w h i c hi st h ef o c u so f i n n o v a t i o ni nt h i sa r t i c l e t h ee x i s t i n gs e w a g ed i s p o s a lp e r m i tc o v e r i n gs e w a g ea n d s e w a g ee l i g i b l et a r g e t ，t h et a r g e to ff u t u r ec o m p e n s a t i o nf o rt h eu s e o fs e w a g et o i m p l e m e n tt h ei n i t i a ld i s t r i b u t i o na n dt h et a r g e to nt h es e c o n d a r ym a r k e t ，t h ea r r i v a lo fa t r a n s a c t i o nw o u l dh a v eb e e nm u c hd i s t u r b e d g e n e r a li n s p e c t i o na f t e rt h ep r o p o s e dw a s t e d i s c h a r g ep e r m i tw i l lb el i m i t e dt ot h er o l eo ft h ep r o o fo fe l i g i b i l i t yo nt h es e w a g e ，t h e s e w a g ew a s t ed i s c h a r g ep e r m i tf r o mt h et a r g e ti nt h ei s o l a t e d ，a l o n ei nt h ep r i m a r ym a r k e t a n ds e c o n d a r ym a r k e tt r a n s a c t i o n s ，s ot h a tw i l lh e l pi m p r o v et h em a r k e tt h et h r e s h o l do f a c c e s st oc l e a nu pt h es e w a g em a r k e t ，a tt h es a m et i m e ，t h et a r g e tc a l lp r e v e n ts e w a g ef r o m b e i n ga b u s e d ，w i t ht h ef l o wo fr e s o u r c e si sc o n d u c i v et oe c o n o m i cd e v e l o p m e n t i i i 流域性水排污指标初始分配问题研究 英文提要 a tt h es a m et i m e ，t h ee x i s t i n gp a t t e r no fr e g i o n a lg o v e m a n c eo fw a t e rp o l l u t i o n c o n t r o lw o r km o r ea n d m o r eg r e a tr e s t r a i n t w a t e rp o l l u t i o na n da i rp o l l u t i o nt h e b i g g e s t d i f f e r e n c ei st h a tn om a t t e rw h e r et h eo r i g i no fw a t e rp o l l u t i o n ，w i l le v e n t u a l l ys p r e a dt o t h ee n t i r eb a s i n a d m i n i s t r a t i o nr e g i o n a lg o v e r n a n c eh a v eb e e ni m p l e m e n t e df o rm a n y y e a r s ，i n v e s t m e n ti nh u m a n ，m a t e r i a la n df i n a n c i a lr e s o u r c e sa r ev e r yg r e a t ，b u tt h e b e n e f i t sr e c e i v e db u tn o to p t i m i s t i c ak e yf a c t o ri st h ea d m i n i s t r a t i o nm o d e lo fr e g i o n a l g o v e r n a n c eh a sn o tc o n s i d e r e dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fb a s i n w i d ew a t e rp o l l u t i o n i ft h e b a s i na r e ao fs o m ef e e lt h a tt h em a n a g e m e n to fa d m i n i s t r a t i o nw e l l ，i ft h eo t h e ro n eo r m o r eo ft h er e g i o n a la d m i n i s t r a t i o nd i dn o te f f e c t i v e l yc o n t r o lt h ep o l l u t i o n ，t h e na l li sl o s t c o m p l e t e l y a d m i n i s t r a t i o nt or e g i o n a lg o v e r n a n c em o d e lf o rw a t e r s h e dm a n a g e m e n t ， w a t e r s h e dm a n a g e m e n tc a l lp r o v i d et h es y s t e mf o rt h eg o v e r n a n c em e c h a n i s m ，t h ep l a c e n o wt oc o r r e c tt h er e s u l to nt h e i ro w ni n v e s t m e n ti nw a t e r s h e dm a n a g e m e n tb u tr e c e i v e d v e r yl i t t l eo ft h es t a t u sq u o i nt o t a lc o n t r o l ，o u rc o u n t r ys h o u l dl e a r nf r o mt h ea d v a n c e d e x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，t a k i n gi n t oa c c o u n ti t so w n n a t i o n a lc o n d i t i o n s ，s c i e n t i f i c a n dr e a s o n a b l et od e t e r m i n et h et o t a la m o u n t t h ei n i t i a ld i s t r i b u t i o nt ot a k ep a i do ru n p a i d i sab e n e v o l e n ts e eb e n e v o l e n c eu n w i s et oq u e s t i o nt h ew i s es e e a tt h eb e g i n n i n go fo u r c o u n t r yt oa d o p tt h es y s t e mi n v o l v e st h eu s eo ft h ep r i n c i p l ea r ef r e e ，b u tw i t l lt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h ed e e p e n i n go ft h er u l eo fl a w , f r e eo fc h a r g ed i s t r i b u t i o nh a s b e e nu n a b l et oa d a p tt ot h en e e d so fc h i n a sw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o l ，t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l e w i l lo n l yl i m i tt h ef r e ed i s t r i b u t i o na tt h el e v e lo fi n c e n t i v e su p ，i na c c o r d a n c ew i t ht h e p o l l u t e r so ft h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a lw e l f a r ec o n t r i b u t i o n s ，d e c i d ew h e t h e rt og r a n t i n c e n t i v e se m i s s i o n ；o t h e rs e w a g ei n t ot h et a r g e tt oo b t a i nc o m p e n s a t i o nf o rt h eu s eo f m e a n s b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h ei n i t i a lt a r g e to fc h i n a ss e w a g ed i s t r i b u t i o no nt h eb a s i s o ft h es t a t u sq u o ，r e a d i n gag r e a td e a lo fr e l e v a n tl i t e r a t u r e ，a na c c u r a t eg r a s po ft h es e w a g e t a r g e tt h ec o r ei s s u eo ft h ei n i t i a ld i s t r i b u t i o no ft h er e l e v a n tq u e s t i o n sp u tf o r w a r dt h e i r v i e w s e m i s s i o nt r a d i n gi nc h i n aa r ea ni m p o r t a n tw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o ls y s t e m ，a n dt h e i n i t i a ld i s t r i b u t i o ni st h em o s ti m p o r t a n t p r e s e n t ，e m i s s i o nt r a d i n gi so u r c o u n t r yi nv a r i o u s 流域性水排污指标初始分配问题研究英文提要 p l a c e st oc a r r yo u tas u c c e s s f u l ，d e s p i t ei m p r e s s i v ea c h i e v e m e n t s ，b u ta l s o al o to f d e f i c i e n c i e s ，ih o p et h a tt h i sp a p e r ，a n a l y s i sa n do p i n i o n ，o u rc o u n t r yc a nc o n t r i b u t et o w a t e rp o l l m i o nc o n t r 0 1 【k e y w o r d s 】q u a l i f i e ds e w a g ew a t e r , w a t e re m i s s i o n ，t h ei n i t i a ld i s t r i b u t i o n ， w a t e r s h e d m a n a g e m e n t ，t o t a l c o n t r o l v w r i t t e n b y ：d i n gh o n g m e i s u p e r v i s e db y ：y a n gh a i k u n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：i 垒掐 e l 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 日期：丝：艺：丝：生 日期： 流域性水排污指标初始分配问题研究序言 序言 水是人类生命的摇篮，也是社会赖以生存和发展的支柱资源，水污染防治关系到 人类发展的切身利益。如何对水资源进行有效的保护、对水污染进行有效治理，已经 成为全世界共同关注的问题。人们对生态也日益关注，从以往仅仅注重经济发展，到 现在的“不仅要金山银山，更要绿水青山”，观念的转变带来了生态效益的不断提升。 当下，我国正在科学发展观的指导下进行经济发展模式的转变工作。科学发展观 要求发展关注民生生态，实现和谐发展；科学发展，民生为先，从人民群众最关心、 最直接、最现实的事情抓起。积极创建资源节约型、环境友好型社会，既要金山银山， 更要绿水青山，在发展经济的同时施强力保护生态，实现永续发展。在科学发展观 的引导下，我国对水环境的关注越来越多，国家和民众对水污染的防治也花费了很大 的力气，各级政府都将对环境的治理纳入了政绩考察的范围内，整个社会形成了良好 的保护环境的氛围。 目前，最为有效的水污染治理制度当数排污指标交易制度，该项制度繁盛于美国， 其成功经验已经被诸多国家借鉴。当下我国的排污指标交易制度也正在有声有色的进 行着，在人力、财力、物力等各个方面的投入都很大，国家很重视水污染的治理；但 水污染治理的成效却不容乐观。近年来，频频传来各个流域污染告急的消息。让笔者 体会最深的是太湖蓝藻爆发所带来的影响。前段时间笔者去无锡访亲，早上起来洗漱， 水管里留出来的居然是带有刺鼻异味的浑浊的水。近年来太湖蓝藻频繁爆发，严重影 响人民群众的生活和社会经济的发展，到了令人震惊的地步。2 0 0 8 年4 月，根据国 务院领导的重要指示，发展改革委员会会同有关部门和地方完成了太湖流域水环境 综合治理总体方案，这显示着政府对民生的关注，对治理水污染的决心，但相关配 套制度的设置还有待完善。同时水污染治理也成了2 0 0 9 年两会的重要话题，3 月3 日，江西省出席全国政协十一届二次会议的2 4 名全国政协委员联名提交了关于建 立“鄱阳湖水资源保护补偿机制 的建议的提案，他们认为“鄱阳湖不仅属于江西， 属于长江中下游，也属于中国，属于世界”。这句话正在向人们传达着社会日益重视 环境保护、着力治理水污染治理的信息。 水排污指标交易制度的研究已经在理论和实务界欣欣然发展起来，在初始分配方 流域性水排污指标初始分配问题研究序言 面的理论研究也正日益为学者所重视，但初始分配理论的研究很多还局限于公式、模 式的研究，从经济行政法的角度进行深入研究的理论还不多。本文立足于水排污指标 的初始分配制度的经济行政法角度，以五个大部分主要论述了如下内容：第一，对当 下排污许可证所包含内容的改革，使排污资格和排污指标相分离，这样既有利于提高 市场准入的门槛，将不合格的企业拒之门外，又有利于排污交易二级市场的有序开展； 第二，改革当下的行政区域治理模式，以流域治理模式取而代之；第三，设立独立的 流域管理机构；第四，科学确定排污总量；第五，合理分配排污指标。 本文的主要目的在于为我国水排污指标的初始分配提供点滴理论参考，力争在科 学发展观的引导下实现我国经济发展模式的转变，实现科学发展、永续发展。由于可 借鉴的资料有限，加之笔者理论功底不足，可能无法实现预期的宏伟目标，谨望笔者 的一腔热情能唤起有识之士对水排污指标初始分配的重视，做好初始分配工作，使排 污指标交易制度在我国发挥它最大的治理水环境污染的功效。 2 流域性水排污指标初始分配问题研究 一、概述 ( 一) 排污权的分类 一、概述 排污权交易制度肇始于美国，1 9 8 6 年，美国经济学家戴尔斯( d a l e s ) 最初提出 排污权交易制度理论，并首先被美国联邦环境保护局用于大气污染及水污染的治理， 特别是自1 9 9 0 年被用于二氧化硫排放总量控制以来，已取得空前的成功，获得了巨 大的经济效益和社会效益，充分体现了排污权交易能够保证环境质量和降低达标费用 的两大优势。至目前为止，美国己建立起了以补偿机制、泡排污银行和容量节余为核 心内容的一整套排污权交易体系。在美国近3 0 年的环境管理中，e p a 先后采用了三 种排污权交易政策：补偿政策、泡沫政策和酸雨控制计划，取得了巨大的成功。德国、 英国等国家也陆续进行了排污权交易的实践探索。我国排污权交易制度的酝酿工作 可以追溯到1 9 8 8 年开始试点的排污许可证制度，现在该项制度已经在我国有声有色 地开展起来，在环境治理方面发挥了重大作用。排污权交易市场可分为一级市场和二 级市场，一级市场又被称为初始分配。初始分配项下的制度设计是否科学、是否体现 公平公正，直接关系到整个排污权交易体系能否有效发挥治理环境的作用，因此，本 文谨从初始分配层面展开探讨。 排污权有广义和狭义之分，广义上的排污权是一种自然权利，包括个人和单位在 生产、生活中排放污染物的权利。它是自然存在的，并得到社会习惯的认可。随着工 业社会革命的出现和发展，由于环境资源的有限性及环境自净能力的有限性，单位和 个人在生产生活中排放的污染物超过了环境的容忍度，环境资源开始由无主物变成 “公享资源”，政府才开始对其进行管理，因此排污权在经济领域就不再是一种自然 权利，这就产生了排污许可证所确认的排污权，也即是本文所关注的排污权。 从排污权涉及到的领域而言，笔者把其分为水排污权和大气排污权。大气排污权 是指向大气中排放污染物的权利，而水排污权是指向水域排放污染物的权利。在以往 的做法中，我国是以行政区域来划分排污权，同时，也是以行政区域为范围进行排污 权的初始分配。这种划分方式，对大气排污没有太大的限制，但由于水域的流域性特 参见陈安国：美国排污权交易的实践及启示 ，载经济论坛2 0 0 2 年第1 6 期 3 流域性水排污指标初始分配问题研究一、概述 征，使得以行政区域为范围的划分方式在水排污权的初始分配及后来的二级市场交 易，都带来了极大的限制作用，也给我国水污染防止带来了沉重的教训。 ( 二) 我国的现状及存在的问题 中国的专门水污染控制立法始于上世纪7 0 年代末，海洋环境保护法于1 9 7 9 年颁行，水污染防治法是中国最早的一部污染控制的单行法律。这些都表明了国 家对水污染问题的关注和重视。但是法律实施的结果却令人很不满意。水污染防治 法颁布的第一个十年，中国各大流域的污染均呈现出扩大的趋势，1 9 9 4 年更是爆 发了“淮河水污染事件 。令人遗憾的是当时我们并没有进行相应的反思，仅天真地 认为淮河问题只是“个案 ，以致后来多个流域频频告急，守着太湖没水喝、守着长 江没水喝的现象己不鲜见，大规模的水污染事件接连地发生。我国出现严重的水污染 问题并逐日蔓延，固然有经济高速发展的原因，但主要的原因在于“立法不尊重水资 源的自然统一性、功能统一性，缺乏对水资源管理和水污染防治的决策机制的理性认 识。反思当下的法律、制度，我们发现，行政区域管理体制是问题的根结所在。 水污染防治法第3 条规定我国水污染控制体制，管理部门涉及到交通、环保、水 利、卫生、地质矿产、市政管理、重要江河的水源保护机构等，很显然，这是一个以 行政区域机构为主体的区域性管理体制。在区域管理体制下，上游只管排污，下游一 方面叫苦不迭，另一方面又将污水往更下游排放的现象及其普遍，各地的选择可谓惊 人地一致。“区域管理体制流域管理的失控以及地方利益、部门利益的恶性竞争，最 终形成流域的公地悲剧m 。基于此，笔者认为，改变现有水污染治理体制已经迫 在眉睫。 在实践中，虽然近年来我国污染控制问题已经取得了一定成绩，但是跨区域污染 问题不但没有得到遏制，反而成为一个日益突出的问题。从实践来看，解决跨行政区 域环境污染的基本手段可归为两种：第一，借助行政手段，这是我国多年来一直采 用的方法；第二，采用市场手段，即排污权交易。行政手段由于它的强制性特点在治 理一般的环境问题上是比较有效的，但“多龙治水”的管理体制违背了环境资源不可 分割的客观规律，无法有效解决跨区域污染问题。而排污权交易虽然对于总量控制具 吕忠梅，水污染的流域控制立法研究。载 法商研究，2 0 0 5 年第5 期。 吕忠梅，水污染的流域控制立法研究，载法商研究，2 0 0 5 年第5 期。 4 流域性水排污指标初始分配问题研究 一、概述 有积极作用，但实践表明跨区域交易仍然存在着很多地方政府所设置的障碍及市场本 身难以克服的问题。跨区域污染难以解决的根本原因在于行政区边界分割与环境的难 以分割性之间的矛盾，而初始排污权作为一种有价的环境资源，是联系行政与环境的 纽带。水污染较大气污染，有一个很典型的特征，也即无论污染物以何种方式进入水 体，都会随着水的流动而不断流动，千川百流终归大海，而归海之前，则由于不同的 地理环境构成了不同的水域，因此，流域性既是水资源存在的方式，也是水污染及其 危害后果存在特殊性的基本前提。因此，笔者认为，初始排污权由政府按照一定标准 在流域内进行分配，并在流域排污权交易市场中进行交易应该是一个解决跨区域污染 问题的有效途径。正是基于这一点，笔者认为，改行政区划范围内治水为流域治水， 才能有效控制水污染，而本文的水排污权初始分配，也正是在以流域为范围进行讨论 和制度设计的。 我国排污权初始分配在理论研究上已经取得了显著的效果，但还有不少问题需要 关注：第一，对于初始排污权的排放总量的确定，缺乏技术标准及规范的支持，总量 目标的制定还欠科学性与合理性。第二，排污权分配方式不公平， 虽然已经有了一 些理论研究结果，但是缺乏与我国实际相符合的分配理论。初始分配没有充分考虑不 同地域环境容量、经济发展水平、不同排污者的污染治理能力等，硬性地在全国规定 出同一污染物的浓度排放标准。第三，尚未形成市场化的价格机制，初始排污权的定 价理论还处于探索阶段，实际交易价格低于治理价格，没有体现出排污权这种环境资 源的稀缺性，定价时考虑了不该考虑的因素，人为因素为主，导致定价波动大。第四， 在解决跨区域污染问题中，由于行政区域硬生生地割断了水域的整体流域性特征，以 致无法充分发挥排污权初始分配的作用。第五，在总量控制上人为地割断了控制目标， 增加了跨境排污权分配上的复杂性，同时，也消弱了整个制度的功效。第六，过高的 交易成本和寻租的可能性以及难以有效监管等问题使得整个制度虽然具有积极的意 义，却很难卓有成效地建立体系性的制度运行框架。第七，现行的排污许可证制度与 今后排污权有偿使用的许多环节都难以很好地衔接。现阶段人们对排污权的分配方式 主要是政府部门通过对一个局部地区环境容量或环境对污染物的自净能力进行评估， 确定污染物的总量控制目标，然后再把目标分解成一份份的排污权。按照企业的产值、 能耗、生产规模等因素，通过无偿分配或拍卖等方式将排污许可证分发给各个企业。 流域性水排污指标初始分配问题研究一、概述 每张许可证表示企业可以在一年内的排污量，企业拥有的排污许可证表明企业可以排 放污染物的数量。我国现阶段通过行政许可的途径对排污权进行初始分配的思路可以 描述为“总量分解许可赋权自由交易 模式。由此可以看出，现行的许可 证将排污的资格和排污权都包含在内，这将对之后初始分配和二级市场的交易带来更 多的不便，甚至是混乱。对该项制度的改革，也是本文的一个重点论题。 参见刘瑾、刘昕，我国排污权初始分配和交易的证券化设想，载生态经济2 0 0 8 年l 期。 6 流域性水排污指标初始分配问题研究二、水排污许可证中资格与指标的分离 二、水排污许可证中资格与指标的分离 ( 一) 现行制度及其存在的问题 排污许可证制度在我国实行已久，法律及地方法规都对此做出了规定。中华人 民共和国水污染防治法第二十条：“国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体 排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污 水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应 当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止企业事业单 位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水 ：第 二十一条：“直接或者间接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按 照国务院环境保护主管部门的规定，向县级以上地方人民政府环境保护主管部门申报 登记拥有的水污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放水污染物的种类、 数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料 。中华人民共和国水污染防治 法实施细则第十条：“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案， 审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制 指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间， 发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部r - j n 定 。江苏省太湖水污染防 治条例第二十二条：“太湖流域按照国家规定实行排污申报登记和排污许可制度 。 现行排污许可证分为正本和副本，正本载明下列主要事项：( 一) 持有人名称、 地址、法定代表人；( 二) 排放主要污染物的种类；( 三) 有效期限；( 四) 发证机关、 发证日期和证书编号。副本除载明前款规定事项外，还应载明下列主要事项：( 一) 污染物排放执行的国家或地方标准；( 二) 排污口的数量，各排污口的编号、名称、 位置，排放污染物的种类、数量、浓度、速率、方式、去向以及时段、季节要求；( 三) 产生污染物的主要工艺、设备；( 四) 污染物处理设施种类和能力；( 五) 污染物排放 的监测和报告要求；( 六) 定期检验记录；( 七) 有总量控制义务的排污者，其排污许 可证中应当规定污染物排放总量控制指标、削减数量及时限；( 八) 有清洁生产审核 义务的排污者，其排污许可证中应当规定清洁生产审核结果的要求；( 九) 其他应执 7 流域性水排污指标初始分配问题研究二、水排污许可证中资格与指标的分离 行的环境保护法律、法规、政策的有关规定要求。申请人拿到排污许可证后就可以 按照证件上所确定的种类、标准、数量、浓度等要求进行排污。 在现行制度下，推行排污权交易制度的时候，初始分配市场和二级市场都存在混 乱局面。首先，在初始分配市场，由于许可证上既有排污的资格内容，又有排污权的 具体数量，而排污企业每年所需要的指标是在不断变化的，那么在每年的审查中，政 府不仅要审查企业现在是否具有排污资格，还要审查企业到底需要多少排污权，这样 无形中就增加了审查的成本，造成重复性浪费。同时，如果一个企业具有排污资格， 但如果政府刚好现在没有剩余的排污权可以出售的话，该企业就无法及时地投入生 产，造成延期开业，给企业带来不必要的损失。另外，在二级市场上，由于参与二级 市场交易的主体鱼目混珠，排污企业可以参与到买卖中来，具有排污资格和不具有资 格的企业，甚至是自然人个体都可以参与到交易中来，而能够使用排污权进行排污的 只有具有资格的企业。如果排污许可证上将资格和指标全部都包含在内，那么二级市 场将会变得很不活跃，诸多有资格但指标不够用的企业，由于没有相应的资格与多需 要的指标相匹配，就无法更灵活地参与到交易中来，在实际操作中往往带来混乱，过 程比较繁冗，时间跨度长，也给不法行为人留下了可乘之机。 ( - - ) 对现行制度的改革资格与指标相分离 基于上述分析，笔者认为，改变现行的排污许可证制度，将排污许可证中的资格 和指标分离开来，把许可证的作用限定在资格的证明上，将有利于排污指标初始分配 和二级市场的更好发展。为此，笔者建议，彻底改变现行制度，改革后的制度中，排 污许可证仅仅是一个资格凭证，说明持证者有排污的资格，而排污的具体指标数量， 要到一级市场或二级市场中购买。在后面的行文中涉及到的排污指标在没有特别说明 的情况下均是单指排污指标。 在资格审核的环节，相关行政机关一定要秉公执法，严格审核申请人是否具有排 污资格。建设污染环境项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的明确规定。 建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评估， 规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批 参见排污许可证管理条例( 征求意见稿) 8 流域性水排污指标初始分配问题研究二、水排污许可证中资格与指标的分离 准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计书。建设项目中防治 污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施 必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可 投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置 的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门的同意。在审核过程中，行政机关应当 谨慎按照正当程序的要求进行。接收审核的企业、申请内容、企业相关的具体信息等 相关事项要向社会公布，必要的时候要召开听证会。授予排污资格的企业名单要公布， 以接受公众的监督。只有提高排污准入的门槛，严格审查，才能使排污指标的流向 更符合经济发展的大方向，才能使环境治理进入良性循环状态。 对排污主体进行资格审查，关系到排污指标交易制度的初衷能否实现，关系到环 境治理的成败，因此，相关行政部门在审查的过程中务必做到执法为民、公正无私。 有权无责就无法更好地实现行政权的目的，有权无责，也会给权钱寻租提供温床。为 了净化审查环节，笔者认为，建立责任追究机制是非常必要的，在明确职权的同时也 明确其责任，是权责相统一，只有这样，才能净化初始分配市场，规范政府的相关行 为。 ( 三) 资格与指标分离的功能 将排污许可证制度仅定位在资格上，而将指标与之分离，其目的在于控制水污染， 落实总量控制的初衷。 首先，将资格与指标相分离，有利于清理初始分配的环境，可以在审查阶段，将 不合格企业隔离在市场之外，使排污指标在初始分配环节能为真正的需者所用，使资 源流向更有利于经济的总体发展。 其次，将资格与指标相分离，可以避免排污指标的闲置和浪费。现行的排污许可 证制度将资格和指标全部限定在一张排污许可证上，当企业减排之后，就很难快速地 将手中剩余的指标卖出去，造成了企业资金的运转滞停，无形中加大了企业的成本。 如果将资格与指标分离，那么具有排污资格的企业可以根据所需灵活地买卖所需的排 污指标。 参见杨海坤、章志远著，中国行政法基本理论研究，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第1 1 6 页 9 流域性水排污指标初始分配问题研究二、水排污许可证中资格与指标的分离 再者，为二级市场净化交易环境，预防排污指标在二级市场被滥用。排污指标交 易的二级市场是个非常开放的市场。在美国，公众参与是其排污指标交易制度取得成 功的个重要经验。美国的“二氧化硫交易计划允许政府、社会组织乃至个人等非排 污者同样享有排污指标买卖的权利。公众和社会组织的购买，既是他们获得在市场中 表达诉求的机会，还可以促进排污指标退出市场，有利于环境质量的改善。 因此， 在我国的二级市场，笔者建议无论是否是排污主体，都可以参与到排污指标交易中， 但实际使用排污指标的主体，却不能是交易主体，而只能是取得排污资格的企业。 吴健，马中，美国排污权交易政策的演进及其对中国的启示，载 环境保护2 0 0 4 年第8 期。 l o 流域性水排污指标初始分配问题研究三、水排污指标初始分配的模式 三、水排污指标初始分配的模式 排污指标初始分配大体可分为有偿分配和免费分配以及两者的结合。 ( 一) 免费分配模式 排污指标免费分配是指排污指标管理部门按照一定标准将排污指标免费分配到 排污者手中的方式。 1 、免费分配的标准 当前免费分配的标准大体可以分为如下四种：成本效益标准，实际排放量标准，、 非经济要素标准和社会福利标准。 成本效率标准是指以排污者的治污成本为依据而进行免费分配。治污边际成本较 低的企业分得的排污指标较少，而治污边际成本较高的企业分得的排污指标较多。此 种标准在控制区域污染治理成本上有很显著的效果，具有一定的低成本优势。但是， 在一定程度上纵容了治污效率低和不愿意进行治污的企业，打击了企业治污的积极 性。因此我们认为这种扶弱压强的标准体现不出公平公正的市场理念。 实际排放量标准是以某一时期中排污企业的实际排放量为参照，排污量大的企业 免费获得的排污指标也越多。这种标准简单易行，但等同于确认了企业的排污行为， 刺激企业无度排污，这同排污指标交易制度防污治污的初衷相背离。 非经济要素标准是指将人口、国土面积等非经济要素作为排污指标免费分配的依 据。这种标准综合考虑了人口、国土面