（宪法学与行政法学专业论文）论乡镇长直接选举的可行性研究.pdf

论文摘要 选举作为一个制度性名词，它由一系列相关程序、方法、原则、构成，并 且已经为法律所确认，其中直接选举与间接选举只是选举的方式方法安排的问 题。选举制度在不断发展坚实的过程中，逐步也形成了自有的一些最基本的原则， 主要是普遍、平等、直接、秘密的原则。客观的说，选举的发展一方面是社会各 阶层民众不断落实自身权利的过程，另一方面也是执政党和政府根据现实需要对 不合时宜的体制和机制不断改革的过程。 乡镇作为连接城市与农村的纽带，在中国国家政权建设与稳定中至关重要。 近几年来，一些地方尝试“乡镇长选举方式”改革，有的试行“直选”，有的试 行“公推公选”，有的试行“三票制”选举，还有的试行“两推一选”。这些选举 方式的改革都是围绕着广泛参与性、公开竞争性展开的，对于扩大农村基层政权 民主、加强农村基层政权建设具有重要意义和作用。 有的学者认为中国目前已经具有了实行乡镇长直接选举的条件，并且充分论 证了乡镇长直选在中国不仅有助于提高中国共产党的执政能力，确保中国政治稳 定和国家长治久安。他们认为，乡镇长选举是历史沉淀的产物，在村民自治的基 础上，中国农村民主的空气前所未有地浓厚，在这种浓厚的民主空气的熏陶下， 农民自然而然地想到的一个问题就是乡镇长的直接选举，为什么村委会可以由农 民直选，而乡长就不能由农民自己直选呢? 中国许多地方的农民和地方干部都不 同程度地提出了要求开展乡镇长直接选举的要求。笔者在文章中对此进行了深入 的分析，分条列举出了中国之所以不能进行乡镇长直接选举的各种原因。在我国 依法治国的呼声日益高涨的今天，公然违背宪法就注定了它将是举步维艰的， 违宪改革要么行不通，要么得不偿失，只要对具体过程做考察就不难看到，任何 形式的违宪都违反民主精神、破坏法治，必然加剧地方公共机关侵害公民的权利 与自由的倾向；在干部任免制度上，我们应该严格遵守法律规定，选任制的公务 员是指各级人大代表间接选举出来的各级选任制领导干部，而由选民直接选举出 来的乡镇领导干部与其他政府公务员的关系难以理顺，导致乡镇人大和乡镇政府 的权力运作关系处于尴尬的境地；广大农民的心目中存在着许多保守落后的观 念，例如选举时选老不选少、选本地不选外地、选“好人”不选“能人”等倾向 普遍存在，这样就严重影响了选举结果的质量问题；再者推行乡镇长直接选举可 能会动摇党在基层的统治领导地位，与党的政策不符，党政关系会变得紧张；直 选乡镇长与政府传统的“执行者”角色、“压力型政府”冲突等等一系列不得不 面对的严重问题。所以，文章的观点是，在中国这样的大环境之下推行乡镇长 产生方式改革是不切实际且极其危险的。 有学者到农村田野亲自调查获得了关于直接选举民意基础的第一手资料，包 括对江西省7 个县市2 9 个乡镇干部的问卷调查，对江西省两个县4 0 个村1 1 2 个村干部的问卷调查，对江苏省某县的2 0 个村4 0 0 个村民和6 0 个村干部的问卷 调查。结果显示，在乡镇干部、村干部和村民中，主张“乡镇长应该直选”的比 率呈现逐降的趋势，乡镇干部的支持率最高，村民的支持率最低。而大多数比率 为“应该直选但目前条件尚不成熟”，这说明了广大乡镇人民对民主选举存在着 很大的希望，他们真诚的期待着可以成为自己的主人，但是似乎这一切是朦胧的， 他们隐约感觉到很大的困难是短期内不可克服的，但是对于如何寻找解决方案似 乎又是极其消极的，广大乡村人民的蒙蔽与无奈让我们不得不为之深思。 本文通过剖析违宪安排选民直选乡镇长“试点”的个案表明，违宪改革远不 如在宪法架构下改革有成效。当年地方公共机关完全没有必要付出违宪的代价将 乡镇长由本级人大选举改为选民直选，而是应在宪法的框架内给选举注入竞争机 制。有媒体报导，乡镇长直选“试点”过程中候选人之间如何激烈竞争，暗示这 样选举可以解决我国选举制度缺乏竞争性、人大代表选举和地方国家机关领导人 员选举缺乏竞争性和可选择性的问题。如果真是这样，人们难免会问：为什么不 把这套竞争机制用于合宪合法的人大代表选举和地方国家机关领导人员的选 举? 任何现代国家的民主都是法治民主，都不可能允许任何个人、任何组织在一 个抽象的民主原则下脱离本国宪法架构组织国家机关领导人员的选举。拿国外的 情况进行例说，就是在美国现行宪法架构下不能搞英国式的首相选举，在英国现 行宪法框架下也不允许搞美国式或法国式、俄罗斯式的总统选举。同理，在中国 现行宪法架构下也无法容忍美国州长式选举或日本都、道、府、县知事选举那样 的地方行政首长选举。此外，在法治意识日益深入人心的当今中国社会，即使用 违宪违法的方式组织了选举、选出了乡镇长，其选举和当选都会面临非法无效的 尴尬。在公民法律意识较强的地区，不是合法地选举产生的地方国家机关领导人 员的任职的合法性很可能会遭到质疑，很难开展正常的工作。 笔者认为，并不是直接选举一定优于间接选举，纵观中国直选试点的案例不 难看出，有竞争有压力的选举优先于高枕无忧的选举，有竞争对手时候选人就有 了为人民服务的压力，便于接受人们的监督，具体实施可以尝试按照法律规定的 资格标准，所有人可以自愿报名成为候选人，再通过公开竞争或无记名投票方式 产生正式候选人，并且争取做到正式候选人均为2 人以上，消除等额选举。动辄 在中国肆意倡导并试点“直接选举”，听似“全民公投”，实则并无此意，它将选 举分为几轮几票，实际早已扭曲“直接选举”的真实含义，纵然提高了民众的民 主意识，进行了投票选举，但是形成了歪曲的制度。笔者认为与其如此，不如大 力推行有竞争的选举，还直接选举抑或间接选举的本来面貌，在具体环节中注入 竞争机制，是选举过程从头到尾透明、公正，这是目前适合中国国情的最佳选择。 a b s t r a c t e l e c t l o n sa s a ni n s t i t u t i o n a l t e r m ， w h i c hc o n s i s t so fas e r i e s o f r e 上a t e d p r o c e d u r e s ， m e t h o d s ， p r i n c i p l e s ， c o m p o s i t i o n ， a n dh a sb e e n r e c o g n i z e db yl a w d i r e c ta n di n d i r e c te l e c t i o n si nw h i c ht h ee l e c t i o ni s j u s tw a y sa n dm e a n so fe l e c t i o n a r r a n g e m e n t s e l e c t o r a ls y s t e mi nt h e p r o c e s s o 士 g r o w i n gs o l i d ， g r a d u a l l yf o r m ss o m eo ft h em o s t b a s i c p r i n c i p l e so fi t so w n ， 1 a r g e l yu n i v e r s a l ， e q u a l ， d i r e c ta n ds e c r e t p r i n c i p l e 0 b j e c t i v e l ys p e a k i n g ， t h ed e v e l o p m e n to ft h ee l e c t i o no nt h e o n eh a n d1 st h a tt h ep e o p l ea ta l ll e v e l so fs o c i e t yc o n t i n u et oi m d l e m e n t t h ep r o c e s sl ni t so w nr i g h t ， o nt h eo t h e rh a n di st h ep r a c t i c a l n e e d s o ft h er u l i n gp a r t ya n dt h eg o v e r n m e n tu n d e rt h eo u t d a t e ds t r u c t u r ea n d m e c h a n is mo ft h eo n g o i n gr e f o r m sp r o c e s s t o w n s h i pa sa1 i n kc o n n e c t i n gu r b a na n dr u r a la r e a si nc h i n a ， u n d e r t h ec o n s t r u c t i o na n ds t a b i l i t yo fs t a t e p o w e ri se s s e n t i a l i nr e c e n t y e a r s ， s o m ep l a c e s t r yt o刀t o w n s h i pe l e c t i o n s ， r e f o r m ， a n ds o m et r v “d i r e c t e l e c t i o n s ”， a n ds o m e ”p u b l i cr e c o 舳e n d a t i o na n dd u b l i c e l e c t i o n 一， a n ds o m e ，t h r e e v o t e ，e l e c t i o n ， a sw e l la s ，at w o e l e c t i o n p u s h ， r e f o r mo ft h ew a yt h e s e e le c tio n sa r ea r o u n d t h eb r o a d p a r t l c l p a t l o n ，o p e nc o m p e t i t i o nl a u n c h e df o rt h e e x p a n s i o no fr u r a l g r a s s r o o t sp o l i t i c a ld e m o c r a c y ， s t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fr u r a l g r a s s r o o t sp o l i t i c a lp o w e rp l a y sas i g n i f i c a n tr 0 1 e s o m es c h o l a r sb e l i e v et h a tc h i n ah a sa l r e a d yi m p l e m e n t e dw i t h t h e d l r e c te l e c t i o no f t o w n s h i pc o n d i t i o n s ， a n df u l l yd e m o n s t r a t e d t h e t o w n s h i pe l e c t i o n si nc h i n ac a nh e l pi m p r o v et h ec h i n e s ec o m m u n i s tp a r t v ，s r u l i n gc a p a c i t yt oe n s u r ep o l i t i c a ls t a b i l i t ya n dt h es t a b i l i t yo ft h e s t a t e t h e yb e l i e v et h a tt o w n s h i pe l e c t i o n sa r et h ep r o d u c to fh i s t o r i c a l p r e c l p l t a t l o n ， o nt h eb a s i so f s e l f g o v e r n m e n ti nt h ev i l l a g e ， t h ea i r i nr u r a lc h i n at h a ne v e ras t r o n gd e m o c r a c y ， i nw h ic ht h ea i ru n d e rt h e i n f l u e n c e ，f a r m e r sn a t u r a l l yt h i n ko fd i r e c te l e c t i o n ，w h yc a nt h ef a r m e r s d i r e c t l ye l e c t e dv i l l a g ec o m m i t t e e ，w h i l et h et o w nc a nn o t ? m a n vd a r t s o fc h i n a sf a r m e r sa n d1 0 c a lo f f i c i a l sh a v ed u t f o r w a r d d e m a n d si n d i f f e r e n t d e g r e e s ， t o c a r r y o u tt h ed i r e c te l e c t i o no f t o w n s h i d r e q u i r e m e n t s i nt h i sa r t i c l e ， t h ea u t h o rc o n d u c t e di n d e p t ha n a l y s i so f s u b s e c t i o nl i s t sav a r i e t yo fr e a s o n sw h yc h i n ac a nn o tb et h ed i r e c t e l e c t i o no ft o w n s h i p t h er u l e o fl a wi nc h i n ai s g r o w i n gt o d a y ， t h e f l a g r a n tv i 0 1 a t i o no ft h e ，c o n s t i t u t i o n ， w i l lb ed o o m e dt o s t r u g g l i n g c o n s t i t u t i o n a lr e f o r m ，w i l ld on o tw o r k ， o rb em o r eh a r m t h a ng o o d ， a s 1 0 n ga st h ei n v e s t i g a t i o no ft h es p e c i f i cp r o c e s s ，i ti sn o td i f f i c u l tt o s e ea n yf o r mo fu n c o n s t i t u t i o nv i 0 1 a t e st h es p i r i to f d e m o c r a c ya n d u n d e r m i n et h er u l eo fl a w ， 1 0 c a lp u b l i ca u t h o r i t yi sb o u n dt oe x a c e r b a t e t h er i g h t sa n df r e e d o m so fc i t i z e n sa g a i n s tt h et e n d e n c y ： i nt h ec a d r e a p p o i n t m e n ta n dr e m o v a ls y s t e m ， w es h o u l ds t r i c t l ya b i d eb yt h e1 a w ， t h e c i v i ls e r v i c es y s t e mi st h ee l e c t e dd e p u t i e si n d i r e c t l ye l e c t e da ta l l l e v e l so fe l e c t i v es y s t e mo fl e a d i n gc a d r e sa ta 1 11 e v e l s ，i ti sd i f f i c u l t t os t r a i g h t e no u tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nd i r e c t l ye l e c t e db yv o t e r so f t h et o w n s h i pa n do t h e rg o v e r n m e n t1 e a d i n gc a d r e s ， r e s u l t i n gi nt o w n s h i p p e o p l e sc o n g r e s s e sa n dt h eo p e r a t i o no ft h ep o w e rr e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h et o w n s h i pg o v e r n m e n ti na na w k w a r dp o s i t i o n ：- - ；t h ee y e so ft h em a j o r i t y o ff a r m e r s ， t h e r ea r em a n yc o n s e r v a t i v ea n db a c k w a r dc o n c e p t s ， s u c ha s o l da n dn o tv o t ef o rt h ee l e c t i o nw h e nt h ee l e c t i o n1 e s s ， t h ee l e c t i o n w i l ln o tv o t ef o rt h el o c a lf i e l d ， s e l e c tt h e ，g o o dg u y s ，d on o tc h o o s e t h e ，g e n i u s ，a n do t h e rc o 咖o nt e n d e n c y ， s ot h a ts e r i o u s l ya f f e c t e dt h e e l e c t i o nr e s u l t sq u a l i t y ： f u r t h e r m o r e ， t h ei m p l e m e n t a t i o no fd i r e c t e l e c t i o n so ft o w n s h i pc o u l ds h a k et h er u l i n gp a r t y l e a d e r s h i pa tt h e g r a s s r o o t sl e v e l ， a n dt h ep a r t y s p o l i c yd o e sn o t m a t c hi ta n dt h e r e l a t i o n s h i pb e c o m en e r v o u s ：i tc o n f l i c t sw i t ht h eg o v e r n m e n to ft o w n s h i p t r a d i t i o n a l ，e n f o r c e r ，r o l e ，p r e s s u r e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ， a n ds oh a d 2 t of a c eas e r i o u sp r o b l e m t h e r e f o r e ， t h ea r t i c l e sv i e wi st h a tu n d e r t h eo v e r a l le n v i r o n m e n ti nc h i n a ，t h er e f o r mo ft o w n s h i pi su n r e a l i s t i c a n de x t r e m e l yd a n g e r o u s s o m es c h 0 1 a r sh a v ep e r s o n a l l yr u r a lf i e l ds u r v e y so fp u b l i co p i n i o n o nt h eb a s i so fd i r e c te l e c t i o no ft h ef i r s t h a n di n f o r m a t i o n ， i n c l u d i n g 2 9c o u n t i e si nj i a n g x ip r o v i n c e7s u r v e yt o w n s h i pc a d r 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ee l e c t i o ni n t o t h ec o m p e t i t i o n m e d i ar e p o r t sh a v e ， d i r e c te l e c t i o no ft o w n s h i p ，p i l o t ， p r o c e s st of i e r c ec o m p e t i t i o nb e t w e e nt h ec a n d i d a t e s ， s u g g e s t i n gt h a t t h i se l e c t i o nc a ns 0 1 v et h e1 a c ko fc o m p e t i t i v ee l e c t i o n s ， d e p u t i e s e l e c t e d1 e a d e r sa n dl o c a ls t a t eo r g a n s ， t h e1 a c ko fc o m p e t i t i o na n d 3 e l e c t o r a l c h o i c eo fp r o b l e m i fs o ，p e o p l ew i l li n e v i t a b l ya s k ：w h yn o t l e g a l i t ya n dc o n s t i t u t i o n a l i t yo ft h i sc o m p e t i t i o nb eu s e df o r t h e e l e c t i o no fp e o p l e sd e p u t i e se l e c t e dl e a d e r sa n dl o c a ls t a t e o r g a n s ? a n ym o d e r nd e m o c r a c yi sr u l eo fl a wa n dd e m o c r a t i cc o u n t r y ，w i l ln o ta 1 1 0 w a n yi n d i v i d u a l ， a n yo r g a n i z a t i o ni na na b s t r a c tf r o mt h ed e 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e s w i l lh a v et os e r v et h ep e o p l ew h e nt h ep r e s s u r ee a s yt oa c c e p tt h ep e o p l e s s u p e r v i s i o n ，t h es p e c i f i ci m p l e m e n t a t i o nc a nt r yt oe l i g i b i l i t yc r i t e r i a s e tb yl a w ， e v e r y o n ec a nv o l u n t a r i l yr e g i s t e ra sc a n d i d a t e s ， a n dt h r o u g h o p e nc o m p e t i t i o no rh a v ea no f f i c i a lc a n d i d a t eb ys e c r e tb a l l o t ，a n da 1 1 o f f i c i a lc a n d i d a t e sf o r2p e o p l et od oi i 】o r e ，e l i m i n a t i o no fa ne l e c t i o n d f r e q u e n t l yi nt h ec h i n e s ed e l i b e r a t e l yi n i t i a t e da n dt h ep il o t ”d i r e c t e l e c t i o n ，s o u n d i n g ，r e f e r e n d u m ，b u ti nr e a l i t yn os u c hi n t e n t i o n ， i tw i l l b ed i v i d e di n t o s e v e r a lr o u n d so faf e wv o t e si nt h e e l e c t i o n h a d d is t o r t e dt h ea c t u a l ，d i r e c te l e c t i o n ，o ft h et r u em e a n i n g ， e v e nr a is i n g p e o p l es e n s eo fd e m o c r a c y ，t h ee l e c t o r a lv o t e ， b u tt h ef o r m a t io no fa d l s t o r t e ds y s t e mo fn e i t h e rf i s hn o rf o w l 工t h i n kt h a ti n s t e a do ft h a t a s v l g o r o u s l yc o m p e t i t i v ee l e c t i o n s ，i n d i r e c te l e c t i o n s a l s od i r e c t l v e l e c t e dt h eo r i g i n a la p p e a r a n c eo fc o n f u s i o ni ns p e c i f i ca r e a st oi nj e c t c o m p e t i t i o n ， t h ee l e c t o r a lp r o c e s sf r o ms t a r tt of i n i s hi s t r a n s p a r e n t ， f a i r ， t h i si st h eb e s ts u i t a b l ef o rc h i n ac h o i c e 5 内容提要 针对目前一些农村地区存在的直接选举产生乡镇长的现象，一部分基层群众 与学者持肯定意见，认为这是新中国未来民主普及的发展基石，他们支持乡镇长 直选活动，并且倡议修改法律，认为宪法与选举法的规定已经不合时宜，中国要 与世界接轨必须基层政府直选。本文对目前实践中的几种直选乡镇长模式进行了 系统总结，分析了它们的优点与不足，并且将乡镇长直接选举活动与一系列相关 概念进行了比较分析，最终得出结论认为目前我国基层政府领导不适合直接选举 这种方式。至此本文进一步提出建设性意见，认为可以通过改良优化人大代表的 产生机制、规范政党提名候选人制度，即通过提高基层政府领导候选人质量与选 举者的素质来完善基层政府领导产生方式。 关键词：直接选举间接选举基层民主竞争机制 引言 在研究生学习生涯即将毕业之际，本人之所以选择此主题作为毕业论文的题 目，是因为本人竭尽全力避免纯粹理论性篇章，只意图对目前中国的相关实践能 进行较深入的实地调查研究，对自己的学习进行理论与实践的联系，以提高自己 的法律理论水平与实践认知能力。本篇论文的研究范围包括对中国乡镇长选举制 度历史沿革总结以及我国选举制度不发达的原因分析、对中国基层政府直接选举 实践经验的概括总结，将乡镇长直接选举与一系列相关概念的比较分析，指出在 中国若实行乡镇长直接选举会存在一系列的问题，进而得出结论中国目前的社会 制度不适宜实行乡镇长直接选举制度，至此文章尚未结束，进一步提出与其花费 大量人力物力财力去进行乡镇长直接选举改革研究，不如将此精力去进行有益的 探讨，对人大选举制度与现有乡镇长产生机制进行优化设计，使其既适应时代发 展需要，又符合我国的法律规定。 在这一领域目前的研究资料非常有限，也没有形成成熟的研究成果，大多数 学者都是对四川省步云乡等地乡镇长直接选举的实践进行比较研究，其观点也大 相径庭，甚至完全对立的观点大有存在，真所谓百花齐放、百家争鸣。关于知识 点上，我认为在乡镇长直接选举领域我国目前尚不存在系统的理论知识，零散的 知识点也是不成体系，在又没有象美国那样普选的实践经验的基础上，我国突然 之间就要从基层开始逐渐实现全民普选是很难办成的一件事情，我认为有些学者 过于乐观、甚至是异想天开，他们预计若干年后我国可以逐渐过渡到中央层次的 直接选举。我认为在我们这个一党执政的国家，这是很难实现的。在研究方法上 本文主要是案例分析方法与比较分析法，研究设想是通过本篇论文对中国目前的 乡镇长直接选举进行系统概括总结，最终得出结论我国到底是否适合进行乡镇长 直接选举的改革创新。 本篇文章总结了现实中进行的乡镇长直接选举具有一些共同的特点，例如始 终坚持了党的绝对领导地位，在轰轰烈烈的改革实践中最初的发动者竟然不是真 正的受益者即人民群众，而是政府，他们并未真正突破现行的人大制度，没有质 的变化，深究我国的直接选举实践，其竞争色彩并不浓烈，更像是一种公开选拔 的方式，例如明文规定了不许拉选票等等。在与两种选举方式的比较中，大多数 人似乎认为“直接”二字比“间接”距离选民更近一些，所以选民的呼声会更响 亮、影响力会更大。他们没有同时看到在选民热情的另一面是候选人的提名、竞 争等产生机制问题。与党内选举的比较中，我们更侧重于二者的联系，即乡镇长 候选人由一部分来自于党内的提名产生，并且这类候选人当选几率很大。在于村 委会直接选举的比较中，本文的目的在于否定目前存在的一种“乡镇有限自治” 学说，那种意图将村委会作为乡镇政府派出机构的构想是不切实际的，势必会造 成乡镇政权的“断层现象”，对我国整个的基层民主建设会带来“片面民主后遗 症”。关于与基层民主的比较，本文认为选举是具有公认规则的一种程序方式， 它是人们实现民主的一种方式；民主是指在定阶级范围内，按照平等原则或者 按照少数服从多数原则来管理国家公共事物的形式，民主最直接的体现就是人人 都是国家的统治者，同时人人又都是被统治者。而民主选举不仅是象征性的，它 还是竞争性的、定期的、广泛的和决定性的选举。在与党管干部原则的关系上， 我们既要坚持党对人大代表直接选举的领导与指导，同时也要在党内开展推荐代 表候选人民主化的工作。执政党的作用就是在改革出现任何一点偏差时及时纠 正，在我国一党执政的国情下，任何政治改革都必须是对共产党执政的巩固地位 的加强，不能是削弱，我们的目标是创建出一条具有中国特色的民主选举制度和 政治机制，决不能照搬照抄西方的民主选举。 本文的预期效果是将自己的看法付诸文字，可以使现今的乡镇长直接选举与 否的争论多一种论据，其意义在于可以让竞争促使产生更优秀更热情更合适的人 员来为人民服务，在现行政治体制下，在党的各方面领导中，我们通过优化基层 人大代表直接选举制度与政府领导的人大间接选举制度，完全可以达到我们发扬 民主、促进社会进步、切实提高广大人民生活水平的目标1 2 乡镇长选举实践概况 ( 一) 乡镇长选举制度的历史沿革 1 、选举的概念与发展历程。选举是伴随着资产阶级议会制度的产生而逐步 产生并发展起来的，狭义上的选举是指选举出国家代表机关的代表或者国家公职 人员的行为，在“辞海 中的定义为：“公民按照法定方式和程序，选出一定的公 民担任国家代表机关的代表或者国家公职人员的行为。”而在中国古代也有“选 举”这个词，根据记载( 汉代刘安“淮南子 ，) ，选举也是国家选拔官吏的一种形 式