浅谈监理职责被弱化的原因和解决方法-论文

浅谈监理职责被弱化的原因和解决方法 1550804 谭煜 1550963邱振彪1550976王雅倩1550984张江頔1550992朱橙青1551071董楚傲1551924张舒翔1553271许博强摘要：近年来，由于建筑工程市场不规范以及法律条文的不完备，出现了监理职责被弱化的现象，致使工程监理的作用不能充分发挥，给工程建设带来了隐患。就该问题产生的原因，本文在法律方面以及建筑业运营模式方面进行了分析，并就分析结果提出了相应的解决方案：从法律制度层面加强对监理权利的保证并完善建立收费制度；从运营方式上对监理地位加以提高。关键词：工程监理、建筑业、工程项目管理一、 背景介绍1、 监理的定义及职责建设工程监理是指具有相关资质的监理单位受建设单位（项目法人）的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同以及其他工程建设合同，代替建设单位对承建单位的工程建设实时监控的一种专业化服务活动。（工程建设监理规定 建监【1995】第737号文）它的职责可以概括为“三控、两管、一协调”，具体表现为，控制工程建设的投资、建设工期、工程质量；进行安全管理、工程建设合同管理；协调有关单位之间的工作关系。但是并没有相关法律法规明确监理工作到底应该做些什么，所以就会不可避免的产生一些问题。不管是南京1025电视台演播中心模板坍塌还是上海莲花河畔景苑7号楼整体倾覆，只要是有事故发生，大众舆论的目光就都会指向监理人员。但其实事故的发生原因复杂，勘察、设计、施工都可能给建筑物带来安全隐患。由于越来越多人的推卸责任的心态，侥幸心理，越来越多的事情被推向监理，就好像古时候的管家一样，大大小小的事情仿佛都是监理的分内职责，监理的职责被无限放大。这就导致了监理的职责被弱化，多而不精，就必然会分散精力到其他事情上去，也就大大降低了监理的本来作用。2、 建筑业运营模式长期以来，建筑行业就是我国的支柱产业之一。尤其是近些年房地产经济体的迅速增长使得建筑行业在国民生产总值的比重一直很高。目前我国建筑工程通常以施工总承包为主。随着我国建筑行业的发展，在建筑工程中，采取工程总承包的方式并推行工程项目管理的方式越来越普遍，成为一种新的发展趋势。建筑业的主要经营模式具体如下：1. 施工总承包 施工总承包，是指建筑工程发包方将施工任务（一般指土建部分）发包给具有相应资质条件的施工总承包单位。原则上施工总承包中施工建筑工程或者结构复杂的建筑工程可以被多个承包单位联合承包，但联合承包时注意量和承包时业务许可范围应当按照资质等级低的单位来承包，且共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任。施工总承包一般包括土建、安装等工程，原则上工程施工部分只有一个总承包单位，装饰、安装部分可以在法律条件允许下分包给第三方施工单位，总包对分包实行统一指挥、协调、管理和监督，分包企业按照专业分包合同的约定对总承包企业负责。2. 工程项目管理工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。工程项目管理企业不直接与该工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同，但可以按合同约定，协助业主与工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同，并受业主委托监督合同的履行。工程项目管理的具体方式及服务内容、权限、取费和责任等，由业主与工程项目管理企业在合同中约定。它有以下两种方式：(1) 项目管理服务项目管理服务是指工程项目管理企业按照合同约定,在工程项目决策阶段,为业主编制可行性研究报告,进行可行性分析和项目策划;在工程项目实施阶段,为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行竣工验收等服务,代表业主对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制。工程项目管理企业一般应按照合同约定承担相应的管理责任。(2) 项目管理承包项目管理承包是指工程项目管理企业按照合同约定,除完成项目管理服务的全部工作内容外,还可以负责完成合同约定的工程初步设计基础工程设计等工作。对于需要完成工程初步设计基础工程设计工作的工程项目管理企业,应当具有相应的工程设计资质。项目管理承包企业一般应当按照合同约定承担一定的管理风险和经济责任。3. 其他模式根据工程项目的不同规模、类型和业主要求,还可采用其他项目管理方式,对具备条件的工程项目,根据业主的要求,可按照建设-移交、建设-经营-移交、建设-拥有-经营、建设-拥有-经营-移交等方式组织实施。一、二、 问题综述据统计，“注册监理工程师占全行业从业人员的19%，具有高中职称的仅占24%，远远不能满足市场需求”。监理承担责任重大，施工方有问题、建设单位有问题、出了事故等等情况，第一时间都要找监理，监理行业工作者往往压力过大，而且监理行业工资普遍偏低，导致人才不愿意往监理行业发展。而国家规定，国家重点建设工程、成片开发的住宅区等工程，必须实行监理，这就导致监理行业人才紧缺。为了弥补数量上的缺陷，公司往往招收许多无经验的人担任监理职责。往往这些人对土木专业知识了解甚少，所以根本承担不来监理工程师的责任，所以这部分人往往选择签完字就丢包袱。监理职责在监理工程师个人身上被弱化。监理工程师本应对建筑工程的项目投资、工程进度、生产安全等方面进行控制，但建设单位与监理之间的合同却限制监理的权利。以河北省为例，河北省许多建设单位处于自身考虑，仅授予监理单位质量控制权，限制进度控制和投资控制的权利。监理单位没有投资管理权时，就不能用工程款来约束施工单位，监督他们改正一些不合格的施工。在施工现场，建设单位、施工单位和监理单位本应该是相互制衡的，但监理单位的工资是建设单位给的，所以很多情况下，监理单位是向建设单位和施工单位妥协的。监理职责被建设单位片面地考虑单位效益弱化。工程建设监理制度于1988年才引入中国，传统的建设单位于施工单位直接资金往来的局面被打破，建设单位需要花费多余的资金来招标监理单位，这对许多建设单位来说是不甚乐意的。这就导致许多小型监理单位以低价中标，然而，小型公司人员资质水平参差不齐，且责任心不强，所以经常出现监理工程师签完字，却不去到现场监管的情况。这样让建设单位更觉得没有请监理的必要，这就导致了弱化监理职责的恶性循环。三、 研究现状现阶段，我国建筑工程也存在一个普遍的现象，即监理单位的职责被拆分弱化，不该担的责要担，应该管的事却没有权力管，有权利管的却管不好。鉴于这种情况的严重性，我国已经有很多人对进行了相关的研究。其中对于导致监理工作出现问题的原因的分析可概括如下：（1）监理企业资质管理问题。这主要是由于在目前的市场中，供求关系失衡，过度竞争导致了不良竞争甚至是恶性竞争，造成了市场混乱。而且由于地方保护、部门分割的问题尚未得到根本的解决，统一开放有序的市场远未形成。（2）监理企业的制度问题。这主要是由于我国监理企业基本都是股份制的国营企业和民营企业，导致企业里监理人员流动性很大（一个施工周期可能调换多个监理人员），“一套班子多个牌子”等问题难以控制。且监理制度仅局限于施工阶段。（3）监理服务取费过低。低标准取费，低价抢标、中标，业主巧立名目克扣监理费用导致监理企业难有积累，发展后劲不足。（4）建设业主延续计划经济时代的管理模式，把本应由监理单位履行的职责，如进度控制、资金控制等，大包大揽，使监理职能自行退化。（5）监理人员的业务素质参差不齐。房屋建筑工程专业资质甲级监理单位要求至少15人为注册监理工程师。如此低的门槛，直接导致具有甲乙资质的监理企业过多，监理队伍鱼龙混杂，监理市场不规范。（6）省市高指和质监部门检查定位不全面。（7）对监理的评价体系不科学不公正，惩罚机制不健全。针对我国建设监理与国外监理的差异对比：（1）人员素质整体水平偏低，职业道德也相对不足。（2）监理行业体系不够完善。（3）监理深度远未到位，业务不如外国宽和深。（4）监理费率偏低，而国外相对较高。针对监理问题提出的建议：（1）提高建筑工程施工监理工作人员的素质，保证监理行业的正常运营。（2）提高建筑工程施工监理的信息化管理水平。（3）设置科学合理的建筑工程施工监理工作机构或组织。（4）健全建筑施工监理工作的处罚机制。尽管已经有很多人对监理目前存在的问题进行了研究，并且提出了对策，但是存在明显的不足。比如，针对提高监理人员素质这个建议，大多是泛泛而谈，而对于具体如何改善缺少清楚的阐释，究竟是应该在上岗前还是在工作中提高素质，以及提高的方法，都不清楚。同理，“设置”处罚机制也多沦为一个“口号”。至于处罚机制如何设置，受处罚方以及相关处罚的执行机关，处罚标准等，都没有被具体说明。所以本篇论文的研究重点就是在分析我国目前监理现状的基础上，提出明确详实的建议，来改善监理职责被弱化的问题。四、 问题分析1、 从法律角度监理职责被弱化的现状，在一定程度上来源于相关制度的不规范以及法律体系的不完备。而这，也相当于给建设工程项目间接预留了黑色地段，建设工程相关单位以此有机可乘。从法律法规角度找寻漏洞，并提出相关修改意见，对解决监理职责被弱化等相关问题有重要意义。目前我国监理单位及相关监理工作人员主要依据建设工程监理规范实施建设工程监理工作，因此，以下讨论将以该规范为主要展开对象，并结合建设工程质量管理条例建设工程安全生产管理条例等法律条例及规范进行对比分析。1. 法律规定在建设工程监理范围上的不明确性建筑法中对“建筑工程监理”的规定只出现在第3035条，而且该规定相对笼统，没有严格的法律红色界限对监理范围加以框定，且没有针对监理工作的具体内容、责任、以及权利等相关问题进行阐述。因此，这过于简单的规定造成法律之于现实的适用性降低且没有具体参照实施的可能性。与此同时，建设工程安全生产管理条例只重点规范了监理在安全生产管理中的义务和责任，主要侧重点为“义务”，而忽略了监理工作之于安全管理方面的内容、范围、目标、手段及权利。论及建设工程质量管理条例的相关规定，也不难发现，其更多强调突出了监理单位的质量责任。不仅如此，作为一个规范性文件，建设工程监理规范的法律效应也要明显低于之前提及的各项条例。即使反观现实情况，也不难发现其与法律规定的矛盾点。根据建设部2004年发布的关于印发（建设工程项目管理试行办法）的通知规定：工程监理企业可以受项目业主方的委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。1显然，此制度的制定初衷是要求监理单位和监理工作者参与从工程前期的投资决策阶段至工程建设实施阶段的全方位进程。而实际情况呢？我国现行法律法规仅在项目实施的施工阶段对工程监理部分进行了规范。由此可以看出，我国法律关于监理范围的界定较为模糊，以此导致监理工作没有明确的执行方式，而弱化了监理职责。2. 法律执行效力在建设工程监理上的保留性若以简单的语言来描述建设工程监理的主要工作，则可以解释为受业主委托对承包商的工作进行评价审查，因此监理人员在一定程度上可认为从属于业主。也即监理单位所享有的权利义务来源于建设单位的委托授权。作为受委托人，在行使权力时必定会受到相应的约束而无法公正、独立地以正当途径开展工作。不仅如此，因监理单位的经济来源是建设单位，所以建设单位有权决定支付给监理单位的费用。若监理单位没有维护好其“业主”（建设单位）的利益，那么建设单位就极有可能将监理单位“炒鱿鱼”，相互之间存在经济利害关系的两个单位，对利益分配享有绝对决定权的建设单位显然占有主导地位。而相关法律并没有对此状况作出明确的规范，以此导致监理单位在执行权利时受到了干扰，职能也因此被弱化。3. 合同条款缺失对建设工程监理执行的影响相较于国际上通用的由国际咨询工程师联合会（FIDIC）所编制的工程合同条款，我国各类建设工程合同条款明显有较大差距。因此，条款建设的不健全会导致建设工程监理工作执行的困难。4. 法律惩罚机制薄弱在一定程度上纵容了建设工程监理的工作部分监理公司及监理从业者对经济利益的追求过高，以此不择手段与建设单位或是其应当“公平、独立、诚信、科学”的监督对象施工单位等勾结营私，串通作假以谋求利益。一些法律制度健全的国家，不仅对该现象的发生有强硬的惩罚措施还会让监理单位的信誉记录加上“终身污点”，此类惨痛代价让其监理单位不敢触碰红线。而我国的立法与执法环节都相对薄弱，违反规定的代价也不会十分惨痛，这也在一定程度上纵容了监理单位的行为，而此类放纵，也相应弱化了监理单位的权力行使。2、 从运营模式角度分析 工程监理是存在于施工单位和建设单位之间的第三方，因而在履行职责的过程中必然会出现不利的情况。当前监理制度运营模式的不完善，使得监理环节存在着诸多不可忽视的问题。接下来将从三个角度来剖析运营制度的问题。1. 制度缺乏超前意识，易使监理工作陷入被动局面 当前的监理工作通常是等检查出了质量问题，或是发生了安全事故，才开始问责。所以监理常被认为是“马后炮”。首先，监理工作中有三个重要的节点都需要有提前的规划和额外的重视。笔者认为在对施工图的审查环节，尤其对施工组织设计(或施工方案)的审批环节，是监理工作重要的起始点。应当认真把关，而不能走过场，草草签字。再者，编制监理规划和监理实施细则时，千篇一律。不够有针对性，从而监理工作就失去了意义。最后的监理交底工作在现行监理规范中无具体要求，导致多数监理工程师忽视了这一工作。这是急需改进的。在与施工单位的协调中，存在施工管理人员，凡事都问监理，测量、放线、检查验收都要求监理人员参与。事实上，施工人员这样的做法是为了推卸责任。监理工程师必须深入现场，果断制止不安全行为的发生，但不必有求必应。这样做才符合监理“发现问题于未然”的要求。2. 监理工作中的两对矛盾 从管理学角度而论，质量监督与进度管理等职能部门应分别设置，互相制衡。因为质量与进度控制两者明显是矛盾的。如果让一个单位同时监管两个矛盾的事项，当发生矛盾必须牺牲一方时，将面临着困难的选择，明智者会牺牲进度，确保质量。但管理不能依靠人治，而主要靠体制机制。所以，监理工作任务被定性为“三控二管一协调”，从机制设置上就是不合理的，严重削弱了监理对工程质量的监督作用。同理，安全监督与成本控制也应分开设置。资本的本质是追逐利润，但是安全却容不得一丝侥幸思想。安全监督与成本控制如果混为一体，就很难贯彻“安全第一、预防为主”的方针。所以也必须从管理体制上将二部门分开设置，才是解决问题的根本之道。3. 监理人员的工作能力低下与行业规范不足我国工程监理人员工作水平较低，管理协调能力较低，难以有效保证施工质量。安全监理的安排不够完善，使得一个总监理工程师常常需要负责多个地区的建设工程项目。此外，不同工种的监理人员配备不齐全，项目应该参与的人员未达到国家标准，并且相应监理人员专业技术不熟练，不能有效指导项目监理部门顺利地开展建筑施工中的安全监理工作。以上问题都是监理运营模式中的人力问题。同时，相应的标准规范缺少，不足以让监理人员作为参考和依据，致使监理工作不到位。因此，除了要提高监理人员的工作能力以外，还必须完善工程监理的管理规范，以保证监理工作顺利，不出差错地进行。这样来。监理工程师在建设工程监理过程中只要恪守规范，协同配合各方面，即可以保证监理工作按照要求完成。一、二、三、四、五、 解决方法目前在工程建设中实行的主要制度为项目法人责任制、工程招标投标制、建设工程监理制和合同管理制，在法律地位上，建设单位和监理都属于“政府监督、社会监理、企业自检”建设工程质量保证体系中独立的一方，但事实上权利并不对等。建设单位剥夺了本应属于监理的诸多权力，或者是越过监理单位去行使，如验收、计量等本应通过建立行使的权利，使得监理在现场形同虚设。监理的要求对于施工单位而言无足轻重；然而一旦出现质量安全问题，监理又成为了众矢之的。这样使得监理的地位不断下降，其作用的发挥受到多方掣肘，职责或说权限被弱化，也同样置工程质量安全于水火之中。因此，针对现有问题，提出有效的解决方案迫在眉睫。首先，应从法律制度层面加强对监理权利的保证，在这方面可以学习借鉴FIDIC合同。FIDIC合同实施的核心就是工程监理制度，要求监理工程师独立、公正行事。然而目前，我国的土木工程合同示范文本对监理工程师的有关权限以及如何实现并没有明确说明。工程师独立、公正的地位是保证其有效行使权利的根本，因此以合同条文的形式明确监理职责、地位，使建设单位与施工单位清楚了解与监理高效和谐协作的方式，显得尤为重要。对此，可以在监理制度中实行监理工程师责任制。例如，江苏润扬大桥实行的总监领导下的二级负责制，实质上就是以监理工程师为核心的工程管理体制。总监及其办公室负责整个项目的监理及监理领导工作，组织协调工程计划，审查技术方案和施工工艺，对工程进行监理，不受设计单位和施工单位制约。以法规的形式提高监理的地位，在工程建设中使监理工程师有权可用、有理可讲，让建设单位和施工单位有章可循，而不是让监理跟在他们后面做事。此外，监理取费标准及制度的不完善，也一定程度上制约了监理行业的良性发展。监理人员需要有高密度的知识储备以及现场指挥监督能力，因此监理服务的成本日益增高，然而由于交通部规定监理费与建设单位管理费可以合并使用，监理费的标底或限价可能会在招标时被压低，或由于业主的附加条件，被变相克扣。再加上监理费用的支付被拖欠等现象，使得监理单位难以为继，从而使得本应具有高素质的监理人才流失，监理人员素质参差不齐，建设单位和施工方对其意见的信任度有所下降，监理地位一降再降，进而陷入一个恶性循环。因此对于工程项目，法规应为监理服务设定足够的底线，为监理企业的正常发展提供猪肚保障。改革监理费与建设单位管理费合并使用的管理办法，推行监理取费专户管理制度，并规定监理费用按实际服务期进行支