（宪法学与行政法学专业论文）中国电信行业的政府规制研究.pdf

、 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、己公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明噼律责任 由本人承圭旦。 学位论文作者签名： 年月 曰 摘要 摘要 电信业是国民经济十分基础性的产业，具有战略性地位、显著的规模经济 性。电信业发展初期，电信业的技术能力、普及程度、生产力发展水平都处在 一个相对较低的层次。为了迅速普及电信服务，使公众尽快的享受通讯的便捷， 大多数国家的电信规制机构都选择了保障电信网络的垄断经营。2 0 世纪8 0 年代 后，世界上许多国家都开始对电信业进行改革，打破其垄断地位，引入竞争机 制。到9 0 年代，电信产业的改革已经席卷全世界。 我国电信行业历经四次大型的产业改革。电信业的规制政策不断完善，规 制工具根据不同形势和发展环境进行了相应调整。总体说来，我国电信规制对 推动中国电信事业的建设与积累发挥了积极的促进与保障作用。但是我们仍旧 可以看到电信行业的一些痼疾存在，特别是电信行业的竞争仍处于寡头竞争， 真正的市场性竞争并未实现，电信规制机构并非独立，规制工具不够完善。 政府规制理论在我国还属于理论前沿问题，但是业已逐渐由理论探讨过渡 到实际运行之中。我国的电信业是中国最早施行政府规制体制初步改革的基础 设施产业，它为中国政府规制理论的研究提供了许多实证资料。 本文运用法学、经济学的研究方法对电信规制，特别是规制机构及规制工 具进行研究，并提出完善电信行业政府规制一些建议。 文章共分五个部分： 第一章：阐述本文的研究背景、电信行业政府规制研究的相关文献综述、 电信业、政府规制的概念、本文的研究思路和研究方法以及创新与不足。 第二章：研究中国电信行业的特点，包括电信业传统上的自然垄断性和由 于技术进步、产业创新而使得电信行业某些环节的非自然垄断特征，分析中国 电信业的产业规模、历次产业改革以及电信业的产业现状。 第三章：论述电信行业政府规制的合理性以及政府规制与反垄断的关系。 第四章：首先对我国的电信规制机构进行评析，之后分析电信行业规制比 较重要的四种规制工具，包括准入制度、价格监管、普遍服务以及互联互通， 并对我国在这四种规制工具上现有的制度政策进行评析并提出自己的建议。 第五章：总结前几章的论述并指出在电信业由垄断向竞争过渡的过程中， 一一 i ! l 一 _ _ _ _ _ i _ _ - - _ - _ - _ _ _ _ _ - - _ _ - l - _ _ _ - _ _ _ _ _ - - _ _ _ _ - 一 需要综合运用多种工具，鼓励电信业的竞争，形成对电信行业的合理规制。 关键词：电信业政府规制规制工具 一。、 a 田l 【：士上，i f 7 由p 二一一，：，、+ ， a b s t r a c t a b s t r a c t t h et e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r yi sav e r yf o u n d a t i o n a li n d u s t r yi nt h en a t i o n a l e c o n o m y ；i ti so n as t r a t e g i cs t a t u s ，h a sr e m a r k a b l es c a l ee f f i c i e n c y d u r i n gt h ei n i t i a lp e r i o do ft h ed e v e l o p m e n to ft e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r y , i t s t e c h n i q u e ，p o p u l a r i z a t i o n , p r o d u c t i v i t yo c c u p i e dar e l a t i v e l y l o wl e v e l i no r d e rt o r a p i d l yp o p u l a r i z et e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c e s ，a n ds u p p l yt h ep u b l i cc o n v e n i e n t c o m m u n i c a t i o na ss o o na sp o s s i b l e ，t h em a j o r i t yo fc o u n t r i e s t e l e c o m m u n i c a t i o n r e g u l a t o r ya g e n c i e si nt h ew o r mh a dc h o s e nm o n o p o l y a f t e rt h e 19 8 0 s ，m a n y c o u n t r i e si nt h ew o r l dc a r r i e do nr e f o r mi nt h et e l e c o m m u n i c a t i o i l 8i n d u s t r y , b r e a k i n g i t sm o n o p 0 1 ya n di n t r o d u c i n gc o m p e t i t i o nt ot h es y s t e m t i l lt h e19 9 0 s ，t h er e f o r mo f t e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r yh a da l r e a d ye n g u l f e dt h ew o r l d t e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r yo f o u rc o u n t r yh a sb e e nt h r o u g hr e p e a t e d l yf o u rt i m e l a r g e s c a l er e f o r m s r e g u l a t i o n sp o l i c yo ft e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r yc o n s u m m a t e u n c e a s i n g l y , a n dt h er e g u l a t i o nt o o l sa d j u s t t od i f f e r e n ts i t u a t i o na n dd e v e l o p m e n t e n v i r o n m e n t g e n e r a l l ys p e a k i n g ，t h er e g u l a t i o n o ft e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y p r o m o t e si t sc o n s t r u c t i o na n da c c u m u l a t i o n b u ts o m ec h r o n i cd i s e a s e ss t i l l e x i s t ： c o m p e t i t i o ni ss t i l lo l i g a r c h i c ，a n dt h et r u em a r k e t a b l ec o m p e t i t i o nh a s n tr e a l i z e d ； r e g u l a t o r ya g e n c yi sn o n d e p e n d e n t ；r e g u l a t i o nt o o l sa l en o tc o m p l e t e t h er e g u l a t i o nt h e o r ys t i l lb e l o n g st of r o n t i e rf i e l d si no u rc o u n t r y , a n dh a sa l r e a d y g r a d u a l l yt r a n s i t e df r o mt h et h e o r yd i s c u s s i o nt ot h ea c t u a lm o v e m e n t o u rc o u n t r y s t e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r yi se a r l i e s ti n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r yt oe x e c u t er e g u l a t i o n r e f o r m , a n di th a sp r o v i d e dm u c hr e a ld i a g n o s i sm a t e r i a lf o rt h er e g u l a t i o nt h e o r yi n c h i n a t h i sa r t i c l eu t i l i z e sl e g a la n de c o n o m i cs c i e n c et or e s e a r c ha n dp u tf o r w a r ds o m e s u g g e s t i o n s t h ea r t i c l ei sd i v i d e dt of i v ep a r t s ： c h a p t e ro n em a i n l yi n t r o d u c e s r e s e a r c hb a c k g r o u n d ，t h es u m m a r i e so ft h e r e s e a r c ho nt e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t i o n s ，t h ec o n c e p to ft e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r ya n dr e g u l a t i o n , r e s e a r c hm e n t a l i t ya n dt h er e s e a r c ht e c h n i q u ea sw e l la si t s i i i 丝塑生一 i n n o v a t i o na n di n s u f f i c i e n c y c 脚t e r i s 激吣a b o l i tt b e 妇t e r i s t i co f t h et e l e c o m m u n i c a t i o n 碱蚋 c h i n a , t h es c a l e ，a l lt h er e f o r ma sw e l l 船愀n t s i t 删幻也 。 ( 、h a p t e rt h r e ee l a b o r a t e st h er a t i o n a l i t yo f r e g u l a t i o n , a sw e l la st h ec o m i e c t i o n b e t w e e nr e g u l a t i o na n da n t i m o n o p o l y c h a p t 盯f o u rf i r s v a l u e sr e g u l a t i o na g e n c yi n 出l l a t h e nh r o d u c e s 南u r 姐p o 删哪h t i o n t o o l s ，i n c l u d 崦t h ea d m i t t a n c es y s t e m , t h e 呻es u 嗍i s i o m t h e u n i v e r s a ls e r v i c ea sw e l l 硒t h e 缸e r c o 如e c t i o n c h a p t e rf i v ei st h ec o n c l u s i o n , p o i n t i l 】go u tt h a ti nt h ep r o c e s so f t h et r 黜i ：t i o n f i o mm o n o p o l yt oc o m p e t i t i o n , t e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r yn e e d st os y n t h e s i z e u t l l i z a t l o nm a n yk i n d so fr e g u l a t i o n t o o l s ，t o e n c o u r a g e sc o n l p e t i t i o na n d 旬r m k e yw o r d s ：t e l e c o m m u n i c a t i o n sh a d u s t r y r e g u l a t i o n 螂i a t i o nt 0 0 1 s i v 目录 目录 第一章导论1 第一节研究背景。1 第二节相关文献综述。2 第三节基本概念的界定2 1 3 1 电信业2 1 3 2 政府规制3 第四节研究思路和研究方法5 第五节创新与不足5 第二章电信业及电信业的现状6 第一节电信业6 2 i 1 电信业的自然垄断性6 2 1 1 1自然垄断的含义6 2 1 1 2自然垄断的特点6 2 1 1 3 电信业的自然垄断性7 第二节中国电信业7 2 2 1 中国电信业的产业规模7 2 2 2 1 第一次改革( 1 9 9 4 ) ：创建中国联通，打破中国电信独家垄断。9 2 2 2 2 第二次改革( 1 9 9 8 ) ：成立中国移动，切分中国电信一9 2 2 2 3第三次改革( 2 0 0 1 ) ：南北拆分中国电信，六家竞争l o 2 2 2 4 第四次改革( 2 0 0 8 ) ：六合三，新电信、新移动和新联通三足鼎立1 1 2 2 3 产业现状。l l 第三章电信行业政府规制分析。1 3 第一节电信行业政府规制合理性1 3 第二节政府规制与反垄断一1 4 第四章电信业政府规制工具与选择1 6 v 目录 第一节电信规制机构1 6 4 1 1 现有电信监管机构1 6 4 1 2 建立相对独立的电信规制机构。1 7 4 1 2 1 法定权限18 4 1 2 2 集中规制。1 8 4 1 2 3 透明决策1 8 第二节规制工具与评析1 8 4 2 1 准入制度1 9 4 2 1 1 准入制度阐析。1 9 4 2 1 2 准入制度存在的正当性。1 9 4 2 1 3 我国电信准入制度的发展。2 0 4 2 1 4 现行电信市场准入制度。2 0 4 2 1 5 现有准入制度评析。2 3 4 2 1 6 准入制度的改革建议2 4 4 2 2 价格监管。2 4 4 2 2 1 价格规制概念。2 4 4 2 2 2 电信行业价格规制的正当性一2 5 4 2 2 3 我国电信行业的现有的价格规制。2 5 4 2 2 4 对现有电信价格规制工具的评析。2 6 4 2 3 普遍服务2 7 4 2 3 1 普遍服务阐析2 7 4 2 3 2 普遍服务义务规制的合理性。2 8 4 2 3 3 我国电信行业普遍服务规制现状及评析3 0 4 2 4 互联互通3l 4 2 4 1 互联互通阐析。3 1 4 2 4 2电信行业互联互通规制的合理性3 2 4 2 4 3 我国电信业互联互通规制的现状及评析。3 3 第五章结论3 5 参考文献3 6 致谢4 0 v i 第一章导论 第一章导论 第一节研究背景 在众多政府规制的行业中，电信产业市场矛盾最为突出，市场化进程尤其 令人关注，对内对外开放呼声也最高。一方面，自2 0 世纪8 0 年代以来，技术 进步和需求扩张使得产业开放、引入竞争、产权私有成为世界电信改革的主导 趋势。与此同时，我国电信产业仍维持政企合一的国有垄断经营模式，市场化 改革严重滞后使得产业发展的国内外差距进一步加大，收费高、服务差、业务 量不足的产业状况促使市场开放呼声日益高涨。另一方面，与众多竞争性产业 相比，电信对整个国民经济全面、协调、可持续发展更具备全局性、战略性影 响，电信改革也因涉及面广，与国计民生息息相关而格外令人关注。 随着我国加入w t o ，电信业的开放承诺导致在未来将会有更多的跨国公司进 入我国市场。这些跨国公司一般不仅拥有雄厚的财力和世界驰名的商品品牌， 有着势力强大的销售网络和广告宣传，而且在资金和生产技术方面可以得到母 公司的帮助，从而可以迅速在中国市场上取得支配地位，甚至可能取得垄断地 位，引发商业性垄断行为而限制竞争。 电信业作为公用事业，其显著特征是投资大、期限长、范围广、见效慢且 不可重复建设。电信事业关系国计民生，关乎社会公益，必须厉行节约，降低 成本，提高效益，形成规模经济，长久以来被认为是自然垄断行业。但是随着 科学技术的发展，传统的自然垄断理论受到质疑，因垄断经营而屡屡出现的电 信业侵害消费者利益问题和本身存在的弊端也引起了人们的反思。通信技术的 发展和通信市场需求的增长，以打破垄断、引入竞争机制为核心的国外电信业 改革风起云涌。在我国，近十多年来电信业虽然也进行了一系列改革，但无论 从改革的力度、方式、效果上来看，中国电信业的还存在着很多问题。这其中 当然有长期的垄断经营和计划经济模式的遗留因素，更重要的是对电信行业规 制的工具选择问题。 消除垄断，保持市场良性竞争是我国电信行业规制的重要目标，本文欲通 过分析政府对电信行业的规制工具，评价现有电信行业规制工具并提出建议， 第一章导论 以期对中国电信行业的规制制度提出自己的见解，并通过电信行业这一点，由 点带面，希望也能对其他公用事业行业的政府规制有所启迪。 第二节相关文献综述 关于电信行业规制方面的研究主要集中于经济学。以经济学原理为基础， 对政府规制的科学性进行研究。经济学研究政府与市场的关系，尤其是关注政 府规制的效用；研究政府规制的成本收益分析，规制的供需平衡，规制工具及 绩效评价等问题；关注政府电信监管的边界问题。在电信业兴起的头几十年， 国外经济学领域关于电信业的研究大多是关于如何加强垄断的，有关电信企业 竞争方面的系统性论著尚不多见，直至2 0 0 1 年，拉丰和泰勒尔教授合著的电 信竞争一书才比较全面地阐述了把竞争机制引入电信业。这本专著基于英美 等国家电信改革实践，从电信规制、市场开放、定价、网间互联和普遍服务等 方面进行了理论分析和实践研究。施蒂格勒著的产业组织和政府规制和植 草益的微观规制经济学也是比较具有代表性的规制经济学著作。 法学对政府规制有所涉及，主要集中于“执法、市场规则及行政程序的 角度。行政程序及对规制机构行为的司法控制是法学界研究规制的重点。在我 国目前的行政法学研究中，更多的用功点落在了理论的介绍和体系的架构上， 无论是对于监管框架的设计和变革，还是具体规制形式的分析与选择，都还着 墨不多。传统的行政法分析方法，更多的是将行政过程割裂成一个个的片断进 行分析，更多沿用的是民法上以请求权为基础的分析模式。这样的案例分析到 法院的判决做出后就嘎然而止，即使是学者们的评论，也是围绕不断完善司法 审查的精细度和正当性而展开的。 第三节基本概念的界定 1 3 1电信业 电信业广义上包括两个方面电信制造业2 和电信服务业。 朱新力，宋华琳现代行政法学的建构与政府规制研究的兴起法律科学，2 0 0 5 年，第5 期。 电信制造业指电信设备制造和电信产品制造，前者提供给电信运营商，如光导纤维、光电纤维、有 2 第一章导论 本文探讨的电信业是指电信服务业。即在电信网上从事终端服务的行业， 电信服务是指电信业务的经营者向电信用户提供电信业务的过程，包括基础电 信业务和增值电信业务两大类。 电信业的运营由电信网、网上服务和电信设备( 如电话机、传真机等) 三 部分构成。 电信网，包括终端设备、传输网和交换网三部分。终端设备是电信网的源 点和终点，主要功能是把待传送的信息和传送出的信号或者接收到的信号和输 出的信息进行相互转换，如固定电话业务的电话机，移动通信业务的手机。交 换网其基本功能是完成接入交换节点链路的汇集、转接接续和分配，是电信网 的核心。传输网是网路节点的连接媒介，是信息和信号的传输通路。1 网上服务，即提供电信业务。电信业务( t e l e c o m m u n i c a t i o n ss e r v i c e ) 是指 电信运营商以收取费用为条件，利用电信网络向社会公众提供各种电信服务项 目。 电信设备，是指用于实现电信功能的所有硬件和软件，如交换机、基站和 通信终端。 目前，电信业务包括基础电信业务( 市话、长话) 和增值电信业务( 玎s ) 。 提供电信服务还需要有无形的电信设备，即电信资源( t e l e c o m m u n i c a t i o n s r e s o u r c e ) ，指用于实现电信功能的电信号码、无线电频谱、i n t e m e t 域名、卫星 轨道位置等资源。 1 3 2 政府规制 “规制”一词来源于英文r e g u l a t i o n ，意为以法律、规章、政策、制度来加 以控制和制约，是指政府对私人经济活动所进行的某种直接的、行政性的规定 和限制。 “规制 国内外学者从不同角度给予了许多不同的解释。规制最广泛的定 义是由施蒂格勒通过对美国的政府规制进行实证分析得出的结论，即“规制通 常是竞争中的产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利 光源设备和无光源设各、程控交换机、网管设备及软件、卫星转发器及其他卫星通信设备、微波通信机站 等：后者提供给电信消费者，如电话、手机、寻呼机数据终端等。王巍，刘妍分报告九：w t o 与中国电信 业中国“入世”研究报告：进入l r r 0 的中国产业北京：社会科学文献出版社，2 0 0 1 年；舄4 6 6 页。 1 白忠勇电信业法律实务北京：法律出版社，2 0 0 1 第5 6 页。 3 第一章导论 益服务的。1 施蒂格勒认为规制主要不是政府对公共需要的一种反应，而是行业 中的一部分厂商利用政府权力为自己谋取利益的一种努力。 密特尼克则从政治学的角度提出，“规制是对按照公共利益所描述的规则进 行的私人行为所执行的监管政策。西方权威的新帕尔格雷夫经济学辞典解 释如下：“规制，指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种 行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视社会利益的私人决 策”。 维斯卡西( v i s c u s i ) 等将政府规制概括为一种政府资源政府强制力。他 们认为，政府规制是政府运用特殊强制力来达到限制经济主体的目的。规制权 是一种强制力。但并非借助制裁手段才能实现规制的既定目标。实践证明，规 制可以通过扶持经济主体的柔性手段实现国家宏观经济发展目标。 丹尼尔f 史普特( d a n i e l f s p u u e r ) 从行政学的角度解释政府规制， 认为政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消 费者供需决策的一般规则或特殊行为。2 日本学者植草益对政府规制的理解是：社会公共机构依照一定的规则对企 业活动进行限制的行为。 中国学者也对政府规制有着不同的理解：“政府规制( p u b l i cr e g u l a t i o n ) 是 指，在市场经济体制条件下，政府以治理市场失灵为目的，根据有关法律、规 章和制度干预经济主体( 特别对企业) 活动的行为。3 王俊豪在政府规制经济 学导论中对政府规制的解释是：“具有法律地位的、相对独立的政府规制者( 机 构) ，依照一定的法规对被规制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监 督行为。4 余晖认为“政府规制制度的特殊性在于，它是一种面对市场经济微观 主体的行政法律制度，即政府行政机构通过法律授权，对市场主体的某些特殊 行为进行限制和监督 6 张听竹认为，“特许经营是一种特殊的规制合同”。6 综上所述，尽管对政府规制的概念和内涵众说纷纭，但归纳起来，政府规 制通常是由特定的行政机构依据有关法律规定，通过许可和认可等手段，对企 业的市场活动施加影响的行为。简要的说所谓政府规制，就是指政府机构依据 1 h t t p b a i k e b a i d u c o m v i e w 1 9 9 2 9 9 8 h t m 百度百科规制俘获理论。 2 王俊豪政府规制经济学导论北京：商务印书馆，2 0 0 1 年，第1 页。 3 曹琼政府对自然垄断行业的规制分析一种行政法视野下的新解读行政与法，2 0 0 4 年。第8 期。 4 王俊豪政府规制经济学导论北京：商务印书馆，2 0 0 1 年，第5 页。 5 余晖中国的政府规制制度北京：改革，1 9 9 8 年，第3 期。 6 张昕竹中国规制与竞争：理论和政策北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第5 7 页。 4 第一章导论 一定的法律法规对企业经营活动进行某种限制和规定的行为。 第四节研究思路和研究方法 本文首先采用规范方法，针对现阶段中国电信业的状况，以促进合理竞争 为原则，以有利于公共利益与企业利益的兼顾为目标出发，在认同政府需要对 电信行业进行合理规制的态度下，以现有的相关行政法律规范为基础，抽离出 现有的政府对于电信行业的规制工具，并进行评析，论述现有规制工具的不足； 同时，采用比较方法，借鉴世界其他国家在电信行业成功的规制工具选择经验， 结合中国电信业的具体情况，进行选择吸收。并希望在现有行政法学研究中缺 少对具体规制工具的分析与选择的情况下，做出力所能及的论述。 第五节创新与不足 以行政法的视角分析电信行业的规制问题，这是行政法学研究一个新的领 域。本文就是从一个这样新的领域内，发掘出了另一个新的研究视角：从现有 行政法律、法规出发，归纳总结出我国电信行业的规制工具，通过对现有规制 工具的评述，提出现有电信管理制度的不足，并提出立法建议。 但是由于笔者学识与论文篇幅的限制，对于现有规制工具的评析仅仅限于 了准入制度、价格监管、普遍服务和互联互通这四种规制工具，并且评析过程 中的立法建议也相当单薄，这使得整篇论文不够丰满。 同时由于有关电信规制的研究在行政法领域刚刚兴起，而且大部分研究都 集基于经济学理论，因此本文的研究多少有一些经济学的倾向。笔者在写作过 程中一直在努力将所收集的经济学资料用行政法学的语言表达出来，尽管这样， 本文的经济学味道还是很浓，这也算是本文另一点不足的地方。 5 第二章电信业及电信业的现状 第二章电信业及电信业的现状 2 1 1电信业的自然垄断性 第一节电信业 电信业一直被多数国家视为自然垄断行业。自然垄断被认为不是通过某种 非法的蓄意的手段人为促成的，而是由于社会原因自然生成的。电信业长久以 来被纳入公用事业的范围，投资大、期限长、范围广、见效慢、不可重复建设 是电信行业的显著特征。 2 1 1 1 自然垄断的含义 自然垄断是指由于生产技术上的规模经济而导致单独的一个企业能够比多 个企业更有效的提供某种产品而形成的垄断。目前经济学家正在逐步修正这一 定义，他们用部分可加性( s u b a d i t i v i t y ) 重新诠释了自然垄断行业，即如果单一 企业生产所有各种各样产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之 和，企业的成本方程就是部分可加的，某行业就是自然垄断行业。即使规模经 济不存在，即使平均成本上升，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企 业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场的时候成本仍然最小，该行业就 仍然是自然垄断行业。1 电信、电力、邮政、铁路运输、自来水和煤气等，都是 典型的自然垄断行业。有学者出于对这些行业所提供产品的功能出发，将自然 垄断行业称为公用企业。 2 1 1 2 自然垄断的特点 一般说来，自然垄断行业具有三个典型特征； 第一，垄断性，自然垄断行业一般是规模越大生产成本越低的规模经济较 为明显的行业。例如煤气行业，煤气行业建造初期管道的铺设需要大量的资金 和人力物力的投入，当初期的铺设完毕后，无论输送量为多少，都不需要再投 1 曹琼政府对自然垄断行业的规制分析一种行政法视野下的新解读行政与法，2 0 0 4 年，第8 期。 6 第二章电信业及电信业的现状 放资金仍可以正常运营输送，从而使输送煤气的边际成本趋向于零。 第二，公益性，自然垄断行业一般都是关于国计民生的基础行业，提供的 服务具有普遍性。 第三，沉淀性，自然垄断行业有大量的“沉淀成本，即资金一旦投入就 难以在短期内收回，也难以改为其他用途，而且资金的投入量一般都比较大， 因此如果企业过多则会造成过度竞争，导致重复建设，造成资源的浪费。1 2 1 1 3 电信业的自然垄断性 随着技术进步和消费者需求的改变电信行业传统的自然垄断性发生改变， 其“自然垄断 不再贯穿整个产业，电信行业并非所有业务领域都具有自然垄 断特性。在自然垄断产业经营的业务中可分为自然垄断环节和非自然垄断环 节。 大多数学者认为，只有那些固定网络性操作业务，如电信运营业中的有线 通信网络业务等才是自然垄断环节其他业务则属于非自然垄断环节。 第二节中国电信业 2 。2 1中国电信业的产业规模 我国电信业自上世纪九十年代以来迅速发展，2 0 0 8 年，全国电话用户净增 6 9 0 9 2 万户，总数达到9 8 2 0 3 4 万户。移动电话用户在电话用户总数中所占的 比重达到6 5 3 ，移动电话用户与固定电话用户的差距超过3 亿户。 表2 12 0 0 4 - - - 2 0 0 8 年电话用户到达数和净增数2 单位2 0 0 4 年 2 0 0 5 年2 0 0 6 年2 0 0 7 年2 0 0 8 年 到达数7 j 芦 6 4 6 5 8 i7 4 3 8 5 i8 2 8 8 4 49 1 2 7 3 49 8 2 0 3 4 净增数页户 1 1 3 8 8 19 7 2 7 08 4 9 9 38 3 8 9 16 9 0 9 2 1 曹琼政府对自然垄断行业的规制分析一种行政法视野下的新解读行政与法，2 0 0 4 年，第8 期。 22 0 0 8 年全国电信业统计公报。 7 第二章电信业及电信业的现状 图2 1 2 0 0 4 - - 2 0 0 8 年移动电话用户所占比重1 2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年2 0 0 7 年2 0 0 8 年 2 2 2 产业改革 电信业是一个庞大的产业，是我国的支柱产业之一，这几年我国g d p 以1 0 左右的速度迅速增长，电信业的健康发展为我国国民经济的健康迅速发展做出 重大贡献。电信业有今天这样的规模，与我国经济快速发展大背景下各行各业 突飞猛进有关系之外，与其自改革开放以来进行的四次以破除垄断，实现在电 信市场中更加充分的竞争，提高市场效率，增进消费者的福利为目标的产业改 革不无关系。 电信业发展初期，电信业的技术能力、普及程度、生产力发展水平都处在 一个相对较低的层次，由于电信行业显著的规模经济性、电信资源的有限性和 全程全网性，为了迅速的普及电信服务，使公众尽快的享受通讯的便捷，大多 数国家的电信规制机构都选择了保障电信网络的垄断经营。在我国，电信产业 1 2 0 0 8 年全国电信业统计公报。 8 第二章电信业及电信业的现状 一直视为公益性事业，在开革开放以前，与计划经济体制相适应，采取的是国 有企业纵向一体化垄断经营，低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求 关系和成本变动的影响。在当时的电信生产力发展水平下，这样的选择可以以 最低的价格，向最多数量的用户提供电信服务。由于垄断体制较好地适应了当 时电信发展阶段的特点，在电信垄断时期，各国的电信网都获得了迅速的发展， 为今后的发展奠定了网络和用户的基础。 进入上世纪八十年代，在电信技术迅猛发展的同时，电信成本不断下降， 特别是1 9 9 0 年以来，电信技术取得了革命性的进展，电信生产力空前提高，公 众对电信服务的要求和期望不断增长，垄断企业经营模式的僵化和低效率越来 越招来人们的不满，打破垄断的呼声也愈来愈高。电信业的垄断经营模式己阻 碍了生产力的发展，打破垄断引进竞争已经成为各国电信改革的目标和方向。 2 2 2 1 第一次改革( 1 9 9 4 ) ：创建中国联通，打破中国电信独家垄断 中国联通于1 9 9 4 年开始运营，第一次冲击了中国电信市场上的垄断局面。 联通进入电信业，打破了邮电部的独家经营。虽然目的是竭力形成中国电信行 业的市场竞争，但中国电信市场上的所谓“双寡头 格局并未形成：邮电部在 所有电信业务仍旧居于绝对主导地位，邮电部集经营者与管理者于一身。一个 小的、新进入的寡头企业必须接受另一个已垄断市场的寡头“企业”的管理，“这 样的格局是不可能保证公平竞争的。现实中中国联通的确也处处受到限制，如 业务领域的进入限制、在互联互通上制造障碍、在号码无线电频率等公共资源 上实行限制等。 2 2 2 2 第二次改革( 1 9 9 8 ) ：成立中国移动，切分中国电信 1 9 9 8 年3 月，原邮电部与电子部合并为信息产业部，一系列改革措施也随 之实旖，邮电分家，政企分离。同时在寻呼业务方面，将原电信的寻呼业务剥 离，于1 9 9 8 年9 月1 7 日正式注册为国信寻呼有限责任公司。1 9 9 9 年2 月，国 务院批准中国电信重组方案，原中国电信按专业分拆为中国电信、中国移动、 中国卫星、中国寻呼四个集团公司。同时信息产业部加强了对中国联通的扶持。 如：( 1 ) 国信寻呼整体并入联通；( 2 ) 将c d m a 建设运营独家授予联通，并将原 来在京、沪、穗、西安运行的长城c d m a 网整体并入；( 3 ) 将铁路通信业务的资 产注入联通：( 4 ) 获准建设公用计算机互联网；( 5 ) 获选为i p 电话首批三家试 9 第二章电信业及电信业的现状 点通信公司之一；( 6 ) 由中国联通投资的长途电话网于1 9 9 9 年1 0 月建成，这 是继邮网后中国第二个公众长途电话网，这意味着长途电话一统天下的局面已 被联通进入长话领域所打破。中国电信重组完成后，中国联通成为唯一一家经 营所业务的综合性通信公司。除此之外，信息产业部批准成立被外界称为“中 国第三电信”的中国网络通信有限公司。 第二次电信业的重组与改革，实际上仅仅实现了业务上的专业化、细分化 以及公司体制改革，但是原有的市场结构并没有发生多少实质性的变化。主要 体现为：( 1 ) 同一业务的竞争主体并未增加：固定电话仍由中国电信和中国联 通经营，移动通信由中国移动和联通经营。( 2 ) 各电信运营商业务上彼此独立， 难以实现竞争格局：由中国电信分割出的各公司按各自业务范围独自运营，业 务间缺乏实质性进入，仍然保持着独自垄断。( 3 ) 市场准入规则缺乏透明的市场 准入程序，因而阻挡了其它国内企业进入市场参与竞争。部门垄断经营的局面 还未得到根本性改变，由此造成的政企难分、服务效率服务质量差、部分资费 偏高、竞争意识缺乏的状况也就难以扭转。 2 2 2 3 第三次改革( 2 0 0 1 ) ：南北拆分中国电信，六家竞争 为了提高长途与市话网的竞争，2 0 0 1 年年初原信息产业部同意组建中国铁 通公司。允许铁通公司进入大众电信服务领域，其业务范围主要有：国内长途电 话业务、本地电话业务、国内传真、电报业务、公共数据传送业务、网络资源 出租业务、互联网接入服务、互联网信息服务等增值业电信业务。 虽然中国联通和中国铁通的进入，但是其力量相对于中国电信来说，还是 太弱，中国电信掌握着9 5 以上的接入网市场。 2 0 0 1 年年末，国务院决定对中国电信的资源进行进一步的市场重组，以促 进中国固话市场的竞争，通过固话市场的竞争真正形成整个电信市场的有效竞 争。这次的具体方案为：将中国电信一分为二，分成南北两个公司，北方1 0 个 省的中国电信融入中国网通和吉通，北方的名称改为中国网络通信集团公司。 中国电信继续保持南方的2 0 个省，并且允许两个公司相互进入对方的市场。这 样就使我国的固话市场上有了两个竞争力相当的公司，有利于改变固话市场运 营商竞争力的不对称局面，形成有效竞争的市场。逐渐形成中国电信、中国网 通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通6 家基础电信企业竞争格局。 经过这次分解之后，在中国的固话市场的竞争者就增加到了4 个。尽管中国联 1 0 第二章电信业及电信业的现状 通和中国铁通都取得了固话市场的牌照，但是市场占有率极低，联通只在天津、 四川、重庆三地拥有市话网络。在移动通信方面仍然只有中国联通和中国移动 两家运营商。 2 2 2 4 第四次改革( 2 0 0 8 ) = 六合三，新电信、新移动和新联通三足鼎立 图2 22 0 0 8 年电信重组方案图示 孛目通爵争垂墓翘审茎孽雾趟龋耄乏警驰爵牵翟鼍蔑过单耋幽 一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一重垄臣赫一一一一一一一- 一一一一一一一一一一一一一一一一一- 一 够过一蛆 新电懵新瑷道新移动币自蛳 2 2 3 产业现状 在第四次电信重组之前，虽然在电信业的许多领域已经对国内开放竞争， 但是基本业务仍然由中国电信，中国移动，中国联通三大公司垄断。其中中国 电信和中国网通分别在中国南方和北方固话数据业务领域占有9 0 左右的份额。 整个新兴电信运营商( 联通、铁通、卫通等) 的市场收入份额总计不到1 3 。从 移动业务上讲，中国存在典型的双寡头垄断模式，联通的市场占有率仅为2 4 4 ， 移动市场占有率为7 5 6 ，中国移动在移动电话市场上仍占据绝对优势。1 在经 济力量对比悬殊和市场占有量较大差异之下，移动与联通的竞争很难形成真正 有效的格局，电信市场存在垄断局面。可见，电信几次重组更多是在业务上的 专业化，细分化及公司体制改革，原有的市场结构并没有发生实质性变化。第 四次电信重组尽管是以打破电信垄断，以提高电信行业的服务能力和水平为目 标并且在重组时充分考虑了三家在网络资源、实力与规模、全业务经营能力的 实际，在一定程度上改变了“弱者恒弱，强者更强 的竞争格局，但是却使三 1 卢美伟对中国电信业垄断问题的分析及规制建议商业文化，2 0 0 7 年，第6 期。 l l 第二章电信业及电信业的现状 大运营商保持了多寡头垄断的格局，竞争只会在这三家运营商间产生，垄断仍 j 日继续。 衡量电信行业产业状况一个非常重要的标准就是消费者的态度。2 0 0 8 年， 电信服务投诉居高不下，移动电信服务申诉2 0 6 3 1 件，固定电信服务申诉1 3 4 4 1 件，分别排在服务投诉第一位和第三位。移动电信服务申诉的主要问题是：擅 自为用户开通短信服务或信息业务，取消难；利用电视和报纸等开展短信互动 活动资费不明确；利用短信发送中奖等虚假信息进行诈骗活