（宪法学与行政法学专业论文）论公民知情权的法律保障.pdf

中文摘要 知情权作为一个法学概念，是二战后才提出来的，些学者认为作为民主社 会，公民有权了解政府的行为，公民对政府掌握的信息有知情的权利，因此应当 确立一项新型的公民政治权利“知情权”。研究公民知情权的时间虽然很短， 但是随着知识经济和信息时代的来临，信息成了一种最宝贵的社会资源，相应的 获取政府信息的知情权便越来越为人们所关注。长期以来，我国对公民知情权的 法律保护缺少足够的重视，随着社会的发展与进步，国家逐渐认识到让公民知情 有利于各种社会职能的实现，公民知情权的保障便提上了日程，越来越多的保护 公民知情权的条文出现在法规、规章和一些政府规范性文件中。 2 0 0 8 年5 月1 日，国务院制定的中华人民共和国政府信息公开条例开始 实施，为公民知情权的保障提供了法规依据。公民知情权应当是公民的一项基本 权利，应当在宪法层面上得到确认并由法律来保障。在今天这样一个知识膨胀、 信息充盈的时代，没有对信息的知悉和把握，人们的政治、经济和社会权利有随 时受到侵蚀的危险。知情权是实现其他公民权利的前提和基础，如此重要的一项 权利仅仅依靠一部国务院条例保障是远远不够的，人大制定政府信息公开法 来保障我国公民的知情权是建设民主和法治中国的需要。 目前，在我国的一些部门法中已经制定了一些确认和保障公民知情权的法律 规范，如公司法、保险法等一些部门法都对公民知情权做了一些必要的规 定。我国公民知情权的法律保障存在诸多问题：如公民知情权保障的宪法缺位； 政府信息公开条例对政府机关公开信息的内容具有很大的选择性，限制了公 民知情权的范围，不利于对公民知情权的保护；“官本位”观念的影响使公民知 情权在现实生活中难以实现。因此，有必要创设公民知情权的宪法保障条款，完 善保障公民知情权的相关法律体系。还要制定信息公开法、新闻法，完善公 民知情权的法律救济途径，为公民知情权的实现提供法律保障。 关键词：公民知情权：法律保障；信息公开 论公民知情权的法律保障 a b s t r a c t a sal e g a lr i g ；h t , i st h eo n l ya f t e rw o r l dw a ri i ，s o m es c h o l a r sb e l i e v et h a ta sa d e m o c r a t i cs o c i e t ya n dc i t i z e n sh a v et h er i g h tt ok n o wt h eg o v e r n m e n tb e h a v i o ro ft h e g o v e r n m e n ta n dc i t i z e n sh a v ei n f o r m e do ft h em a s t e ri n f o r m a t i o nr i g h t s ，s o s h a l l e s t a b l i s han e wc i v i la n dp o l i t i c a lr i g h t s t h e ”r i g h t ”c i t i z e n s r i g h tt os t u d yt i m e a l t h o u g hv e r ys h o r t ，b u t 谢t 1 1t h ek n o w l e d g ee c o n o m ya n dt h ea d v e n to ft h e i n f o r m a t i o na g e ，i n f o r m a t i o nb e c a m eo n eo ft h em o s tp r e c i o u so fs o c i a lr e s o u r c e s ，c a n o b t a i nt h eg o v e r n m e n to ft h er e l e v a n ti n f o r m a t i o na n dr i g h tf o rp e o p l ep l a c em o r ea n d m o r ea t t e n t i o n l o n g - t e r ms i n c e ，o u rc o u n t r y sl e g a lp r o t e c t i o no fc i t i z e n s l a c ko f e n o u g ha t t e n t i o n ，a l o n g 、) l ，i t l ls o c i e t y sd e v e l o p m e n ta n dp r o g r e s s ，c o u n t r i e sg r a d u a l l y r e a l i z e dt om a k ei n f o r m e dc i t i z e n so ft h er e a l i z a t i o no fs o c i a lf u n c t i o n , t h es a f e g u a r d c i t i z e nr i g h ta n do nt h ea g e n d a , m o r ea n dm o r ep r o t e c t i o no fc i t i z e n s r i g h to f p r o v i s i o n si nl a w s ，r u l e s ，r e g u l a t i o n sa n dn o r m a t i v ed o c u m e n t si ns o m eg o v e r n m e n t o nm a y1 ，2 0 0 8 ，t h es t a t ec o u n c i lo ft h ep e o p l e s r e p u b l i co fc h i n ao nt h e d i s c l o s u r eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nf o rt h ei m p l e m e n t a t i o nr e g u l a t i o n sb e g a n , t h e s a f e g u a r dc i t i z e nr i g h tp r o v i d e da c c o r d i n gt ot h er e g u l a t i o n s c i t i z e nr i g h ts h a l lb ea c i t i z e n sb a s i cr i g h ti nt h ec o n s t i t u t i o n , s h a l lb ec o n f i r m e db yt h el e v e la n dt ob e p r o t e c t e db yt h el a w i nt o d a y ss u c hak n o w l e d g eo ft h ei n f o r m a t i o na g e ，i n f o r m a t i o n , w i t h o u tt h ek n o w l e d g eo ft h ep e o p l e ，a n dg r a s pt h ep o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n ds o c i a l r i g h t st i t lea tr i s ko fb e i n ge r o d e d r i g h ti st h ep r e m i s ea n do t h e rc i v i lr i g h t s ，s o i m p o r t a n tar i g h tt or e l ys o l e l yo nas t a t er e g u l a t i o n ss a f e g u a r di sf a ri n s u f f i c i e n t ，t h e n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s se n a c t e dt h ed i s c l o s u r eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nl a wt o p r o t e c to u rc i t i z e n s i st h ec o n s t r u c t i o no fd e m o c r a c ya n dt h er u l eo fl a wi nc h i n a a tp r e s e n t , s o m eo ft h el a wi no u rc o u n t r yh a sm a d es o m er e c o g n i t i o na n d p r o t e c t i o no fc i t i z e n s l e g a ln o r m s ，s u c ha s c o m p a n yl a w ，i n s u r a n c el a w a n do t h e r 河南大等i 硕士学位论文 s e c t o r so fc i t i z e n s m a d es o m en e c e s s a r yr e g u l a t i o n c h i n e s ec i t i z e n s l e g a lg u a r a n t e e ， t h e r ee x i s tm a n yp r o b l e m ss u c ha sc i v i lr i g h tg u a r a n t e e ，a b s e n c eo fc o n s t i t u t i o n , t h e l a wo fp u b l i ci n f o r m a t i o ng o v e r n m e n tr e g u l a t i o n so fp u b l i ci n f o r m a t i o nc o n t e n ti sv e r y s e l e c t i v e ，l i m i t i n gc i t i z e n s r i g h to fc i t i z e n s ，a g a i n s tt h er i g h tp r o t e c t i o n , ”r a n k i n go f t h ec i t i z e nr i g h ti nr e a ll i f ed i f f i c u l tt oa c h i e v e t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt oc r e a t e c i t i z e n s f i g h tt ot h ec o n s t i t u t i o n ，p e r f e c tg u a r a n t e ec i t i z e n s r i g h tt or e l e v a n tl e g a l s y s t e m t of o r m u l a t et h ed i s c l o s u r eo fi n f o r m a t i o nl a w , t h el a w , p e r f e c tt h ec i t i z e n r i g h tl e g a lr e l i e f f o rt h ec i t i z e n s r i g h tt or e a l i z et h a tp r o v i d e sl e g a lp r o t e c t i o n k e yw o r d s ：r i g h tt ok n o w ；l e g a lp r o t e c t i o n ；i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢酌地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构卉勺学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 霹 - 一 学位申请人( 学位论文作者) 签- 名：釜型壁1 2 0卑 刃 目 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文备勺要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 氟质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，- - q - 从采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后连用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 釜名：垒三! 要： 2 0年月 日 学位论文指导教师签名： 2 0年月 目 论公民知情权的法律保障 引言 在今天这样一个知识膨胀、信息充盈的时代，没有对信息的知悉和把握，人 们的政治、经济和社会利益随时有受到侵蚀的危险。公民知情权就是保障公民对 信息寻求、获取的自由而不受干涉的权利。从某种意义上说，知情权是公民实现 其他公民权利的前提和基础，是政治民主和法制健全的产物，是有效防止权力腐 败和权力不当运行的重要机制。政府信息公开条例的公布，结束了我国信息公 开各地各自为政的局面，使公民知情权的法律保障形成一个初步的全国统一的制 度架构，从此各级政府的信息公开有了一个统一的最低标准。但是，这已远远不 能满足今天公民对知情权的要求，今天有必要对公民知情权的法律保障问题进行 研讨，以保障法治社会下人们的正当需求。 目前，世界上已有许多国家认识到了公民知情权的重要性，许多国家制定了 信息公开法。如美国于1 9 6 6 年由国会制定了历史上第一部情报自由法，这 是美国在法律上第一次规定公民有获取政府信息的权利，1 9 7 2 年制定的咨询委 员会法、1 9 7 4 年制定的隐私权法和1 9 7 6 年制定的阳光下的政府共同构 成了美国对公民知情权的法律保障体系；英国议会于2 0 0 0 年1 1 月底通过了信 息公开法；法国于1 9 7 8 年制定了行政文书公开法。目前我国还没有建立保障 公民知情权的法律体系，对公民知情权的宪法和法律保障还仅仅停留在学者的研 究性文章中。但是，随着我国法治化进程的加快，越来越多的学者认为有必要建 立完善的信息公开制度，制定保护公民知情权的信息公开法。 法律作为控制社会生活的重要手段，是人类理性选择的结果。法制社会呼唤 对公民知情权进行法律保障，也只有将知情权融入到法律规范的保障体系，并广 泛具体化于各个部门法中，知情权才能够成为公民社会生活中的实在权利。公民 论公民知情权的法钢吖暴障 只有享有和行使了知情权，才能对社会有足够的了解，才能对自己的生活作出理 性的安排，才能最大限度的保护自己的权利和利益。就我国来说，由于传统“官 本位 思想的影响，在保密问题上“宁宽勿窄”，将老百姓视为“群氓 ，打着为 了社会稳定的旗号对老百姓进行信息封锁。比如洪涝灾害的损失、疾病的疫情、 发生的重大案件等信息对社会封锁消息，结果使谣言四起，小道消息漫天飞，造 成更大的社会恐慌。因此，加强对我国公民知情权法律保障制度建设研究，仍具 有更大的理论意义和现实意义。 一、公民知情权概述 在法治社会的今天，每当谈到公民应当享有知情权，许多人仍一脸茫然。随 着社会的进步，民主与法治已经成为现代国家宪政建设的主要内容。民主需要实 行多数人的选择，法治需要将多数人的意志上升为法并得到遵守和执行，而要保 证多数人选择的正确就需要对有关情况能够客观地了解，这就需要保障公民享有 知道与其利益相关的信息的权利，这种具体的权利就是公民的知情权。鉴于目前 公民知情权在我国尚未被普遍接受，因此有必要对公民知情权的概念、内容、特 征等做一些简单介绍。 ( 一) 公民知情权的内涵 1 公民知情权的渊源 公民知情权产生于上世纪四十年代，作为一个的法学概念，“知情权 一词最 早是由美国通讯社专务理事肯特库柏( k e n t c o p p e r ) 在1 9 4 5 年1 月的一次演讲 时提出来的，在演讲中，库柏主张作为民主社会，公民有权了解政府的行为，公 民对政府掌握的信息有知情的权利，因此应当确立一项新型的公民政治权利一 2 河南大掌硕士掌位论文 知情权 的法律地位。近代由于中国法制发展与西方相比相对落后，从法律用 语到法律制度很多都是从外国翻译引进而来的，“公民知情权 一词也是舶来品， 有时也被翻译为公民的了解权、得知权、知道的权利、知的权利等。 2 公民知情权的概念 至于公民知情权的概念的界定，现在理论晃仍有很多争议，学者们从不同的 视角概括出了不同的概念，概括起来，大致有以下几种情况：首先，是以我国著 名法学家李步云教授为代表的学者认为，根据权利推定的原则，在当今的民主社 会制度下，公民应当享有充分的知情权，其具有不可剥夺性，因为这是公民享有 其他政治权利的前提和条件。这些学者认为，公民知情权不仅仅是一种信息自由 权利，它还是公民的一项政治权利和自由，这一权利通过合法途径获取信息的权 利和自由的形式行使，但这一权利并不包括传播信息的自由。这些学者从信息公 开制度的角度将公民知情权与信息自由权结合起来，为我们重新认识现代信息社 会的公民知情权问题提供了新的视角，作为一项基本权利，公民知情权问题的出 现，正是基于现代信息技术，民主政治和法制发展的结果。其次，是以我国著名 法学家应松年为代表的教授，他们认为公民知情权也即为行政法意义上的了解权， 是指公民有权利了解政府的情况，因为政府的权力是基于公民的委托，因此公民 有权利知悉政府所掌握的一切信息，为了保障公民的这一权利，政府应当公开它 的一切活动。王名扬教授认为：“行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机 关的档案资料和其他信息而言，公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的 主要内容 将公民知情权主要限定在公法领域，这是当前法学界较为普遍的认识， 这些学者从公民有限获取，知悉信息的角度界定公民知情权的概念，暗含了公民 知情权应有法律边界的观点。再次，还有学者认为，公民知情权是一种请求权， 是在不对等的法律主体之间，通过公民请求信息公开来实现的，对自己有直接或 间接利益的权利，另外，也有学者从广义和狭义上来定义公民知情权，广义的公 谢鹏程著：公民的基本权利，中国社会科学出版社1 9 9 9 年版，第2 6 3 页。 王名扬著：美国行政法，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第9 5 3 页 3 论公民知情权的法钢 保障 民知情权指公民了解、知悉、获取信息的自由与权利，即指公民有权了解他应该 知道的事情。这类事情范围十分广泛，它包括政治、经济、社会、个人、军事、 突发事件等社会生活的方方面面，其对旬象既包括政府掌握的情报、信息也包括 非官方掌握的情报、信息。狭义的公民知情权指公民有了解、知悉和获取政府掌 握信息的自由与权利。从世界各国民主法治发展的趋势来看，公民知情是公民对 政府的一项法律上的合理要求，满足公民的这一要求，是政府应当履行的一项法 律义务。 综上所述，笔者认为，公民知情权含义丰富，应作广义和狭义的划分。广义 的公民知情权是指公民依法享有的，要求义务人公开一定信息的权利和在法律允 许的范围内知悉、获取各类信息的自由。广义的公民知情权的范围十分广泛，既 包括公法意义上的权利，又包括私法意义上的权利；既包括政治权利也包括人身 权利、财产权利等。狭义的公民知情权，是指公民对国家机关掌握的信息享有的 了解、知悉和获取的权利。这里的国家机关主要是指行政机关，当然也包括立法、 司法机关。狭义公民知情权的涵义包括了解、知悉和获取两个层次，其中“了解、 知悉 主要是强调公民主观上知的权利，而“获取 则是指权利人索取、查阅某 种记录着信息的有形载体，如文字，图片、录音带、录像带，电子光盘等。狭义 的公民知情权的核心是对政府信息公开请求权。在本文中，笔者采用的是狭义的 公民知情权的概念，从公法层面研究公民知情权，表明了现代社会成员对信息资 源的利益需求和权利意识，通过国家公民权利建设促进中国法治进程。 3 公民知情权的内容 有关公民知情权内容的探讨，主要是对权利主体享有哪些权利，义务主体负 有哪些义务的探讨，笔者认为权利主体的权利主要有知晓、申请、更正、获取帮 助和救济的权利；义务主体负有公开的义务。 ( 1 ) 公民有知情的权利 宋小卫：略论我国公民的知情权，载法律科学1 9 9 4 年第5 期。 4 河南大掌硕士掌位论文 关于公民知情权的权利内容，正如卢梭所说：“人性的首要法则，是要维护自 身的生存，人性的首要关怀，是对于其自身所应有的关怀。 因此可以说公民知 情权是公民出于对人性的不信任而提出的知情主张，可以说公民知情权是一种对 权利的防范，基于此公民知情权应包括以下五个方面的内容：第一、知晓的权利。 公民可以通过报纸、广播、电视、网络等各种信息载体了解、知悉国家法律法规 及其相关政策，时时了解国内外正在发生的重大事件，以对自己的行为作出合理 安排。第二，申请的权利。即公民可以通过向国家机关提出申请，要求国家机关 提供相关信息，以实现其知情的权利。在我国知情权的立法和研究中，对于权利 主体了解、知悉的权利规定得较为详细，对于权利主体申请的权利，没有给予太 多的重视，还没有形成一个系统的全面的规定，而是零乱地分散于不同层次的立 法中。在发达国家，对于权利主体申请的权利给予了高度的重视，权利主体的申 请应符合的条件、应该遵循的程序、救济措施等都规定的十分具体，对于义务机 关在收到申请时应该遵循的期间、程序、收费标准等方面规定的非常细致。第三， 更正的权利。在权利主体行使知情权的过程中，公民有了解、知悉自己个人事务 的信息的权利。凡是涉及公民个人事务的信息，即使还没有向其他人公开，当事 人享有获取权，除非法律明确规定。在当事人发现涉及自己档案信息或文件信息 有错误之处或者与事实不符，当事人有权要求国家机关进行修改或更正，国家机 关有义务予以修改或更正。第四，获得帮助的权利。是指公民在向国家机关申请 了解有关资料时，国家机关有义务给权利主体提供一定的帮助以方便权利主体行 使权利，如行政机关进行某项行政行为时，有义务以书面或口头形式告示相对人 享有的权利、承担的义务，及其如何行政权利、承担义务等事务，如因行政机关 未履行该义务而导致相对人丧失权利或遭受损失，则应承担相应的法律责任。第 五，获得救济的权利。就是指公民从国家机关了解，知悉或获取信息的权利受到 侵犯时，有通过法定的程序进行救济的权利。目前我国知情权制度中对公民知情 权的救济制度规定的还比较粗糙，对义务主体不履行其义务没有明确制裁措施， 【法】卢梭著：社会契约论，何兆武译，商务印书馆1 9 8 0 年版，第9 页。 5 论公民知情权的法诵呵采障 往往使知情权流于形式，难以真正落实。 ( 2 ) 政府的相对义务 知情权的义务主体主要是国家机关及其工作人员，国家机关不仅仅指行政机 关，也包括立法机关和司法机关。一般认为知情权的义务主体承担的主要义务就 是向权利主体公开信息的义务，包括按照法律规定定期公开相关事项的义务，为 公民行使知情权提供方便的义务和教示的义务。总之，在公民知情权的行使过程 中，义务主体的义务就是通过各种途径、手段和方式公开其掌握的相关信息，让 公民、法人或其他组织了解、知悉或获取以实现他们的知情权。 4 公民知情权的特征 知情权是公民的一项基本权利，具有不可剥夺性。基本权利因为由宪法加以 确认和规定，通常也被称为宪法性权利，主要是指人们在国家的政治、经济、文 化和社会生活中的根本权利，是与主体生存发展直接相关的、生而具有的、不可 剥夺、转让且为社会公认的权利，公民知情权是近现代宪政过程中，蕴含的公民 应当普遍享有的权利，是公民实现其他权利的前提和基础，具有不可缺少、转让、 替代和母体权利的稳定性等特点。正如美国联邦党人所说：“首要的权利不管来自 何处，只能归于人民。 圆从世界各国的立法实践来看，很多国家在宪法中直接确 认或宪法条文中隐含规定公民知情权。如1 9 4 9 年德意志联邦共中国基本法规 定“人人有自由采访可允许报告的消息的权利“联邦议院的会议公开进行 等的 规定便是宪法对公民知情权的直接确认。我国宪法第4 1 条规定“中华人民共和国 公民对于任何国家机关和国家工作人，有提出批评、建议的权利，对于任何国家 机关及其国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告 或检举的权利，但是不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。”本款规定权利的行使依 赖于公民知情权，因为公民享有知情权是公民行使这款宪法权利的潜在权利。知 情权不是一般性的子权利，公民知情权是公民行使其他权利的前提。在市场经济 张文显著： 法理学，法律出版社1 9 9 7 年版，第1 1 8 页。 【美】汉密尔顿等著：联邦党人文集，程逢如等译，商务印书馆1 9 8 0 年版，第2 4 0 页 6 的今天，我们时刻都在依靠视觉、听觉、嗅觉和触觉去了解周围的信息，接触并 感知周边生存的环境，其实质是要对各种信息要进行尽可能多的了解，况且，一 切真正的民主决策显然建立在公民享有知情权的基础上，没有公民知情权这一基 本权利，就没有实质意义的政治民主权利。在私法领域，在交易对象毫不知情的 情况下而完成的民商事行为具有公平、公正、自愿等价是不可想象的。 公民知情权具有双重性。公民知情权既是一项程序性的权利，也是一项实体 性的权利，知情权既是公民行使权利的手段，又是行使权利的目的。公民知情权 是法律关系主体实现实体权利的必经过程，行使任何实体权利必须以公民知情权 的行使为基础，从这方面来说公民知情权具有程序性。公民知情权的实体性是由 公民知情权本身利益所决定的，公民知情权的直接利益是公民对信息的了解、知 悉或者获取的权利，是公民对信息享有的知与不知的权利，任何人不得干预，国 家机关负有保障公民知情自由的义务，不得提供虚假信息，从这一方面来看，公 民知情权又具有实体性特征。 公民知情权是公民的一项政治权利。公民知情权是公民依法享有知道国家的 活动，了解国家事务的权利。任何国家机关及其工作人员都有依法向社会公开自 己活动的义务，这是人民主权原则的要求，是民主政治的重要方面。公民知情权 是浩瀚社会的自然要求，是公民监督政府必要手段和权利，是对搞政治神密主义 的根本否定。正如古希腊学者亚里士多德所言：“正事裁决于大多数人的意志，大 多数人的意志就是正义。 公民知情权是任何民主实现的前提，无知的民主将民 主的内容和形式全部葬送了。 公民知情权具有经济权利的性质。公民知情权具有一定成分的民事权利性质， 特别是对个人信息的知情权，更是公民作为民事主体进行民事行为时不可缺少的 民事权利。公民知情权从法的角度体现了信息时代公民对信息持有人的权利要求， 因为在信息时代，人们需要在信息中获得发展自己的机会，信息是每人个作出合 法行为，实现自己利益最大化的必然要求，这样就使得公民知情权的实现变得十 陈红：论行政资讯公开制度中的隐私权保护，载浙江工业大学学报2 0 0 2 年第3 期。 【希腊】亚里士多德著：政治学，吴寿彭译，商务印书馆1 9 8 2 年版，第3 1 2 页。 7 论公民知情权的法律保障 分重要，从这方面说，公民知情权也是一种经济权利，发展权利。 ( 二) 保障公民知情权的宪政意义 1 保障公民知情权有利于实现公民的民主权利 我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，要实现人民当家 作主，就要推进民主的进程，让人们直接或间接参与各种政治活动。公民知情权 是保障公民民主参与的前提，因为只有公民可以自由地获取政府信息，公民才能 了解公共行政运营的情况，才能使公民参政议政成为可能，才能调动公民参与政 治活动的积极性，否则，主权在民原则便形同虚设。正如美国总统林登约翰逊 在1 9 6 6 年7 月4 日签署信息自由法时发表的声明中说“这个法律源于我们的 一个最基本原则：当人们拥有国家安全许可的范围内的全部信息时，民主才能最 好地运行”。列宁也曾经说过：“没有公开性来谈民主是很可笑的 。人民要行使管 理国家的各项权力，是以对公共事务的充分了解为前提的。新时期为了加快我国 的民主进程，我党在保护公民知情权方面做了许多努力，十六大特别强调在民主 决策方面要充分尊重人民群众的知情权：“要扩大党员和群众对干部选拔任用的知 情权、参与权、选择权和监督权。 这是我党的文件中第一次明确而系统地提出 知情权问题，因此，理论意义和实践意义都十分重大。 总之，在民主国家中，不论是直接民主或是间接民主，有治理权的公民对于 参政、议政的事情处于一无所知的状态，要想治理好这个国家是根本不可能的。 没有公民知情权，人民民主主义就不可能得到真正实现。因此，我们在公共行政 的制度设计中，行政信息公开范围不能被政府机关及其工作人员的主观意愿所局 限，而是要超出这个范围，将公开的范围尽可能的拓宽。让公民不仅仅当家作主， 而且让他们明明白白地行使权力，这样才能提高公民的政治素质和参政能力，更 有利于民主的实现。 江泽民著：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面，人民出版社2 0 0 2 版，第3 2 页。 8 2 保障公民知情权有利于监督政府权力行为 正如伟大的法学家孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万 古不易的一条经验，有权力的人行使权力一直到遇到界限的地方才停止。 腐败 问题是当今世界一个严重的社会问题，是宪政国家面临的一个严峻考验。胡锦涛 总书记在中纪委第五次全体会议上指出：“执政基础最容易因腐败而削弱，执政能 力最容易历腐败而降低，执政地位最容易因腐败而动摇”。现阶段如何惩治和防止 腐败已经成为一个亟待解决的问题，能否有效地防止和遏制腐败直接关系到我国 改革开放的成就和党的执政能力、执政地位。腐败现象和腐败行为的最大特点在 于其行为的秘密性，政府工作人员利用自己掌握的尚未公开的公共信息进行权力 寻租是各国都无法杜绝的现象，公共信息缺乏，造成了信息资源的稀缺性，导致 了寻租，政府工作人员有了制造秘密信息的租金激励，公众本应享有及时获取相 关信息的权力可能会被剥夺，政府工作人员有可能利用他们对信息的控制权力为 了自身的利益来扭曲信息，使得媒体舆论无法形成对政府职权的有效监督。要根 治这一社会弊端最好良方就是保护公民知情权，公民知情权是监督公共权力的有 效手段，正所谓“阳光是最好的消毒剂”，只有把政府及其工作人员的所做所为暴 露在阳光下接受群众的监督，对政府的监督和治理腐败才能从口头落到实处，公 民知情权使公共权力的行使公开、透明，使政府的行为置于公众的评判、监督中， 使民主监督成为可能。正如王名扬所说“暗箱操作容易滋生腐败，而公开行政是 最好的防腐剂，已经成为法治国家的共识。”留公民知情权，就使国家机关负有信 息公开的法定义务，信息公开有利于社会对国家机关及其工作人员行使权力行为 的监督和制约，有效地避免政府管理方面因暗箱操作带来的腐败，防止权力滥用。 公民知情权的设立与保障，使公民有权知悉国家机关的一切行为，国家机关及其 工作人员的一切行为都将在社会普遍而经常的监督下进行，权力腐败就得到有效 的防止和遏制。 【法】孟德斯鸠著：论法的精神，张雁深译，商务印书馆1 9 8 7 年版，第1 5 4 页。 j 三名扬著：美国行政法，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第9 5 9 页。 9 论公民知情权的法律保障 3 保障公民知情权有利于社会稳定 由于行政权实施程序不可能像立法权、司法权那样程序严格、规范，在立法、 行政、司法三权中行政权最容易滥用和腐败，也较容易造成对公民权利的侵犯。 因此，要求行政机关负有对社会公开信息的义务，可以对行政权进行有效的监督 和制约。公民知情权使得公民有机会获取对个人而言至关重要的各种信息，公民 知情权使得每个公民发展自身人格以及实现自身价值成为可能，公民知情权在一 定意义上可以说是公民其他权利得以实现的基础，只有公民知情权得到充分的保 障，普通公民才能在纷繁复杂的当今社会立于不败之地，理性地安排自己的生活， 有效地保护自己的权利和利益，特别是当今中国进入了一个群体事件多发的时期， 若政府一直不能满足人民的知情权，到头来“小道消息”、“信息 、“谣言 满天 飞，弄得人心惶惶，甚至引起民众大范围的恐慌，严重的会造成严重社会危机及 至社会性灾难。此类事件近年来在我国可谓不胜枚举：天津艾滋病患者扎针事件、 广西南丹煤矿渗水事件、非典事件、翁安事件、三鹿奶粉事件等。如“非典事件 前期，有关政府部门不是实事求是地向社会公开信息，相反地或保持沉默或遮遮 掩掩，甚至封锁消息，结果造成巨大的社会恐慌，引发了疯狂购药和购物，直到 2 0 0 3 年4 月2 0 日这一天形势才得以控制( 这一天在我国公民知情权发展史上具 有重要意义的一天) 这一天卫生部部长和北京市市长引咎辞职，同时政府将疫情 数据在面向全国的新闻发布会上公布，至此，民众的恐慌心理才有所缓解。 二、公民知情权法律保障的现状及存在问题 进入2 1 世纪以来，我国公民知情权的法律保障取得了可喜的成绩。特别是 2 0 0 7 年1 月1 7 日，国务院第1 6 5 次常务会议通过了中华人民共和国政府信息 公开条例，开辟了我国公民知情权保护的新纪元。但是，我国还没有一部系统的 保护公民知情权的法律，公民知情权的保护仍任重道远。 l o 河南大学硕士学位论文 ( 一) 我国公民知情权保障的现状 1 信息公开条例为公民知情权的保障提供了规范依据 公民知情权需要有具体法律制度来保障，因为公民知情权和政府信息公开立 法是一个问题的两个方面，公民知情权要通过政府信息公开来实现。受传统理念 的影响，长期以来我国对公民知情权还不够重视，特别是在封建专制时代统治者 信奉的“民可使由之，不可使知之 的观念在一些政府机关工作人员中仍有很大 的市场，漠视公民知情权的封建意识仍盘据在一些现代“公仆”的脑海里。在现 实生活中就出现了：公民本人无权调阅与自己有关的档案信息，大量涉及公众利 益的登记资料、调查结果、统计数字及各类规范性、非规范性文件，都被盖上“保 密”的印戳。但是进入2 0 世纪8 0 年代以来，随着我国市场经济体制的确立与民 主法治建设的深入发展，漠视公民知情权的形式得到了遏制，公民知情权逐渐成 为人们生存与发展的一项不可或缺的权利，对公民知情权的保护开始起步。实践 中公民知情权的保护始于1 9 8 7 年党的十三次全国人民代表大会确立的政务公开 制度中提出的“两公开一监督活动，这是我国推行政务公开的最初尝试。进入 2 0 世纪9 0 年代以来，凡是涉及人民群众重大切身利益的政府行为逐步实行听证 制度，特别是1 9 9 9 年1 月2 2 日，国家经贸委信息中心、中国电信多家部委( 局、 办) 联合发起了“政府上网工程”更是一项对公民知情权的保障最具有影响力、透 明性和具有转折性的举措。2 0 0 5 年印发的国务院2 0 0 5 年工作要点6 0 条中又 明确提出：“大力推行政务公开，提高政府工作透明度，保障人民群众对政府工作 的知情权和监督权，提高政府公信力。2 0 0 6 年国务院办公厅在关于做好当前 减轻农民负担工作的意见中明确提出了要“切实保障农民群众的知情权、决策 权、监督权 随着我国行政管理活动的不断规范化、法治化，国家对公民知情权 的保护不断加强。2 0 0 8 年5 月1 日实施的政府信息公开条例为公民知情权的 法律保护提供了明确的法规依据，对各级政府活动产生的冲击是不容低估的。政 黄德林：r 政务公开”初探，载中国行政管理2 0 0 6 年第l 期。 1 1 论公民知情权的法律保障 府信息公开条例在“公开范围”一章明确规定了六个条款，根据其所规定的内 容可把它分为“主动公开”条款和“申请公开 条款。属于“主动公开 条款的 是政府信息公开条款第9 条规定的内容：( 1 ) 涉及公民、法人或者其它组织切 身利益的；( 2 ) 需要社会公众广泛知晓或参与的；( 3 ) 反映本行政机关机构设置、 职能、办事程序等情况的；( 4 ) 其它依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开 的。另外政府信息公开条例第1 0 条至第1 3 条采用列举式的方法对第9 条规 定的重点强调与具体化。关于“申请公开”条款，政府信息公开条例第1 3 条规定：“除本条例第9 条、第1 0 条、第1 1 条、第1 2 条规定的行政机关主动公 开的政府信息外，公民、法人或者其它组织还可以根据自身生产、生活、科研等 特殊需要，即属于第9 条规定的“主动公开范围”之外的政府信息，只要符合公 民自身生产、生活、科研等特殊需要，公民亦可以申请公开。政府信息公开条例 使我国公民知情权的保障有了法律支撑，打破了长期以来政府机关坚持保密为原 则，公开为例外的传统工作原则。因为根据政府信息公开条例任何政府信息 如果没有被政府机关主动公开，均属于公民可以申请获得的信息，属于政府主动 公开的信息政府应当及时公开，政府信息公开条例使我国公民知情权的法律保 护有了法规依据。 2 公民知情权在一些法律、法规中得以确认 法律保障消费者的知情权。我国最早立法保护公民知情权的法律规定是1 9 9 3 年1 0 月3 1 日通过的消费者权益保护法，该法第8 条明确规定：“消费者享有 知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利，消费者有权根据商 品或服务的不同情况，要求经营者提供商品价格、产地、生产者、用途性能、规 格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、 今后服务或服务的内容、规格、费用等有关情况。 根据该条可知我国消费者知情 权行使的主要方式是以消费者主动获知为主，法律没有了强制要求经营者主动告 知的义务。并且，法律对经营者不履行义务的责任没有作出明确规定，必须根据 1 2 河南大学硕士掌位论文 合同法、产品质量法、民法等法律的有关规定才能准确适用，这就对我国消费者 行使权利的水平和能力有了更高的要求，况且，该条文也只对消费者知情权的保 护作了一般性规定，具体的适用范围还有待明确。 法律保障股东的知情权。1 9 9 3 年1 2 月2 9 日通过的公司法第3 条规定： “股东有权查阅股东会会议记录和公司财务会计，又在第1 1 0 条规定：“股东有 权查阅公司章程、股东大会记录和财务会计报告，对公司的经营提出建议和质询。 根据公司法股东知情权大致可分为财会报告查阅权、账薄查阅权和质询权， 但与世界各国的相关立法相比，我国股东知情权的范围还有待扩大和充实。 法律保障保险人和投保人的知情权。1 9 9 5 年的保险法在第1 7 条，第2 2 条，第3 7 条和第4 1 条等条详尽地规定了投保人的告知义务及其违反告知义务要 承担的法律后果。保险法对保险人知情权的保护符合私法知情权对信息资源控 制关系的平衡。随着保险制度的发展，保险合同格式化及契约自由原则有被保险 人滥用的趋势，保险人凭借其强大的财力和垄断地位，拟定对自己有利的保险条 款。因此保险法特别强调了保险人责任免除条款，保险人在订立合同时应当 向投保人明确说明，未经明确说明的免责条款，该条款不发生效力。当然保险 法还有待于进一步完善，如保险法应该增加保险人的通知告知义务，特别 是在人寿保险、财产保险合同中，保险人的通知或告知义务有利投保人实现其权 利，有利于交易的公平和诚实信用原则的实现。 ( 二) 我国公民知情权法律保障存在的问题 1 公民知情权没有明确的宪法保障条款 公民知情权是一项公认的基本人权，作为一项基本权利理应由宪法加以规定， 同时公民知情权也是政府信息公开的逻辑起点和理论根据，政府信息公开则是实 现公民知情权的重要方式，只有政府信息公开，才能使公民知情权从抽象走向具 体，从理论走向实践。2 0 0 8 年5 月1 日开始实施的政府信息公开条例毕竟只 论公民知情权的法钢叫呆障 是政府的行政法规，从理论和法律角度上讲，在信息公开的主体、信息公开的范 围、信息公开的程序以及违反该条例所应承担的法律责任上是存在一定的局限性 的。从司法的实践中看，用行政法规的形式出台政府信息公开条例必将引发 出很多行政法规本身无法规定和解决的问题，最终仍需要通过人大来立法。例如 公民因政府信息不公开受损而提起了行政诉讼，在诉讼中如果政府认为该信息属 于国家秘密而不能公开，而根据人民主权原则人民有权知道政府的一切行为，这 样就必须通过代表人民行使权利的权力机关才能最终在信息公开的范围问题上进 行廓清。公民知情权作为公民的一项基本权利在法理上是不应该由政府来界限公 民享有知情权的范围的，公民知情权必竞要求政府公开其掌握的信息，因此政府 没有权力来决定其与公民之间关于信息公开的范围问题。公民知情权其实是个人 权利与国家、社会和经济安全的辩证关系，从理论上说只有全国人大及其常务委 员会才有权力界定公民知情权的范围。权力机关认为属于公民知情权的部分，政 府必须满足公民的知情权，我国没有通过宪法形式明确保护公民的知情权，仅仅 通过政府信息公开条例对公民知情权进行保护在实践中是远远不够的，满足 不了当今法治社会公民对知情权的要求。 2 公民知情权缺乏法律保障条款 政府信息公开条例对政府机关公开信息的内容具有很大的选择性，限制了 公民知情权的范围，不利于对公民知情权的保护。政府信息公开的范围是政府信 息公开法律制度的重要组成部分，应包括一切法律未明确禁止的、与公众切身利 益相关的、公开后不损害国家利益的政府掌握的一切信息，而不必要考虑信息的 载体、形式如何等。公民知情权作为公民的一项基本权利，对公民知情权的法律 保障主要依靠政府信息公开的法律制度予以保障，为了最大限度地保护公民知情 权，政府信息公开的法律制度应该以信息公开为原则，以豁免公开为例外。换句 话说，除了法律明确规定可以豁免公开的信息外，其他信息均不应当在信息公开 的范围之外，