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论海岛保护法的根本索旨：生态保护优先 摘要 海岛是我国熏要的自然资源之一，是我国海上国土的重要组成部分，在国民 经济耪柱会发爨审其有重要藏臻逢建。获上邀纪9 0 年代荻来，蕤羞我鏊蓬瑟经 济进入高速发展时期，对海洋的开发利用强度大大增加，是历史上任何一个时期 都不能比拟的，但是同时带来的环境恶化、资源锐减、灾害频发等问题也使得我 蚕瓣海岛资源环缓瑟藏着蘸联来有熬懿战。由予稳关法箨滢嚣，警理传镬不蹶等 原因，我国的大部分海岛，特别是无居民海岛处于无人箭理的状态，存在着一系 列瀵要问题，有黪岛屿资源、环境受到自然成人为的破坏，有些岛屿的主权遭到 严纛侵犯。 党的十六大报告指出；“念理开发和节约使用各种自然资源”，“炭涟海洋开 发，搞好国土资源综合整治。树立全民环境保护意识，搞好生态保护和建设”， 这纛示了海岛静燕态环境保护藏被提舞蘩菠貉高度。交予海岛是龚整鹃脆弱、濒 危的自然环境与资源，本文认为以保护自然环境为出发点订立一部综含性的海岛 保护法对海岛进行保护是最杼之有效的措施，生态价值怒海岛保护法冉句根本价值 取淘，获经济学角发秘嗣海岛资源应褒环境褥黻持续麓髑约条伟下进行；获 社会学角度改善人们的嫩活质量应以猩生存不超j 尊维持生态系统的承载能 力情况下进行；从生态学角度寻找一种最佳生态系统含土地利用空间形态， 疆支撩生态麓完熬性达到最大；从科技角度建立极少产生废耱_ 稀澎繁纺戆工 艺和技术系统，爆可能从技术止减少能源和其它自然资源的消耗。而我国目前的 海岛保护法草案农生态保护法驹制度设计等方越存在着一些不够完善的地方，应 对冀加以缅纯和牵 充。 本文包括四个部分，第一部分从保护海岛生态环境入筝，首先说明了我国海 岛爨藏存在的一旋随题和导致姆题产生的根源，萼l 出我黧遗切需要一郝综合牲的 海岛傈护法尽快蹴台，第二部分系统地论述了生态保护优先原则是海麓傈护法戆 根本宗旨，生态价值在海岛保护法的制定中成被视为根本价值，只有海岛的生态 徐僚褥戳维护，才熊够保涯海鼹其链价值的蹶蒯实现。然聪本文飘生态攥论入手， 详缩说明了海岛僚护法的基本原则：生态保护优先的内容和要求，并程这一原嬲 的熬础上，提出了海岛保护法的几个一般原则，分别是可持续发展的原则，维护 翻窳海洋权益和飚防安全的原则以及公众参与的原则，农第三部分在借鉴国外立 法麓基础上撬繇我警懿海螽徐护法的基本毒l 发应当毽会弼缓彰睦译徐镱度，海鑫 开发许可制度，功能区划制殿，生态补偿制度和公众参与制度，最餍，本文以较 大麓蝠对我国嚣髓的海岛保护法草案的完耱提出自己的禧法，对海岛保护法涉及 到了僮不太其俸，影晌现实撩佟豹蒂l 度透嚣了其俸缨纯，对海岛保护法瘟当瘫定 但谯草案中没有提及的部分谶行了补充，对海岛保护法中的一些应当注意的问题 傲墩了解释和说明。 海岛资源怒鸯然资源的羹癸缝成部分，蹙我国国民经济帮茬会袭袋的重要纺 质财富。本论文不仅在阐明海i 龉保护法的巅法宗旨和基本原则、基本制度的基础 上为海岛保护法攀案豹完善帮制定一部体系完整，效力燃次商的海岛保护法提出 了念理的建议，褥且对保护海岛环境资源，维护海岛经济、茬会、资源与环境酶 可持续发展都有潜积极的意义。 关键溺： 。 海岛生态环境，海岛保护法，可持续发展，生态补偿制度，公众参与制度 t h eb a s i cp r i r c i p i eo ft h ei s i a n dp r o t e c t i o nl a w ： t h ep r i n o i p l 0o fp r o t e c t i n ge c o i o g i c a a b s t r a c t t h ei s l a n di so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tn a t u r er e s o u r c e so fo u rc o u n t r y ，i tc o n s i s t sc h i n a s m a r i n et e m m r ya n dp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nt h ei m p r o v e m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m y s i n c e t h el a t e1 9 9 0 s ，w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fc h i n a sn a t i o n a le c o n o m y ，d e v e l o p m e n ta n du s eo f t h eo c e a nh a v ei n c r e a s e di na ni n t e n s i t yi n c o m p a r a b l eb ya n ys t a g ei nh i s t o r y i nt h em e a n t i m e ， h o w e v e r ，t h ep r o b l e m sa r i s i n gt h e r e f o r eh a v ec r o p p e du pc o n t i n u o u s l ys u c ha se n v i r o n m e n t a l d e g r a d a t i o n ，s h a r pd e c l i n eo fr e s o u r c e sa n df r e q u e n to c c u r r e n c eo fd i s a s t e r s ，e t c t h u sp o s i n ga n u n p r e c e d e n t e ds e r i o u sc h a l l e n g et oc h i n a si s l a n dr e s o u r c e sa n de n v i r o n m e n t t h ep o o rl e g a l s y s t e ma n dm a n a g e m e n ts y s t e mc a u s es o m es e r i e sp r o b l e m s t ot h e i s l a n do fo u rc o u n t r y ， e s p e c i a l l yt h ed or e s i d e n ti s l a n d s o m ei s l a n d se n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e sh a v eb e e nd e s t r u c t i o n a n ds o m ei s l a n d ss o v e r e i g n t yh a sb e e nv i o l a t e d t h er e p o r to f1 6 mn a t i o n a lc o n g r e s so fc o m m u n i s tp a r t yo fc h i n ap o i n t so u tt h a t ：”w e s h o u l dk e e pr e a s o n a b l ed e v e l o p m e n ta n du s ev m o u sn a t u r a lr e s o u r c e sf r u g a l l y ”a n d ”c a r r y o u tm a r i n e d e v e l o p m e n ta n dm a k e s u r et h a tt h en a t i o n a lr e s o u r c e s c a nb e r e a l i g n c o m p r e h e n s i v e l y a tt h es a m et i m e ，w es h o u l de s t a b l i s ht h ee n v i r o n m e n t a lc o n s c i o u s n e s sa m o n g t h ew h o l ep e o p l e ，a n dt a k eu pw i t ht h ee c o l o g i c a lp r o t e c t i o na n dc o n s t r u c t i o nw e l l ”t h e s ea l l b r i n gt h ei s l a n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nt oas t r a t e g i ch e i g h t b e c a u s e o ft h ei s l a n de n v i r o n m e n t i ss o m et e n d e ra n ds e v e r ed a n g e rn a t u r ee n v i r o n m e n t t h ea r t i c l em a k ee f f o r tt os e tu pt h el e g a l s y s t e mf o r t h ei s l a n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n di t i sa na f f e c t i v em e a s u r ef o rp r o t e c t i n g i s l a n d se n v i r o n m e n tt os e tu pac o m p r e h e n s i v el e g a ls y s t e m t h ee c o l o g i c a lv a l u ei st h em o s t i m p o r t a n tv a l u eo ft h ei s l a n dp r o t e c t i o nl a w i nt e r m so fe c o n o m i c 警- - j tm e a n st h a tw es h o u l d m a k es u r et h a tt h ee n v i r o n m e n tc a nk e e ps u s t a i n a b l ed e v e l o p ；i nt e r m so fs o c i o l o g y - _ i tm e a n s t h a tw es h o u l di m p r o v ep e o p l e sl i f eq u a l i t ya n dm a k es u r et h a tt h es u b s i s t e n c em a i n t a i n si nt h e c a p a c i t yo fe c o s y s t e m ；i nt e r m so fe l o 圈，_ 一tm e a n st h a tw es h o u l dl o o kf o rab e s tf o r mo f u t i l i z a t i o no fe c o s y s t e ma n dl a n ds p a c et om a x i m i z ee c o l o g i c a li n t e g r a l i t y ：i nt e r m so fs c i e n c ea n d t c c h n o l o g y i tm e a n st h a tw es h o u l dr a r e l ys e tu pt h ec r a f ta n dt e c h n o l o g i c a ls y s t e mt h a tw i l l p r o d u c ew a s t ea n d c a u s ep o l l u t i o n ，i no r d e rt or e d u c et h ec o n s u m p t i o no fe n e r g ya n do t h e r n a t u r a lf e s o u c e sf r o mt e c h n o l o g ya gm u c ha sp o s s i b l e t h ed r a f tc o n s t i t u t i o no fi s l a n dp r o t e c t i o n l a wi sn o tp e r f e c ti nt h ed e s i g no fe c o l o g i c a lp r o t e c t i o n w es h o u l dd os o m ee f f o r t 玲m a k et h e d r a f tc o n s t i t u t i o nm o r ec o n c r e t e da n di n t e g r a u t y t h et h e s i si sc o m p i l e dw i t hf o u rp a r t s i nt h ef i r s ts e c t i o n ，t h et h e s i sb e g i n sf r o mt h es i t u a t i o n o f t h e i s l a n d a n d t h e n e c e s s a r y o f m a k e t h e i s l a n d p r o t e c t i o n t a w 。t h e m a i n t a s k o f t h es e c o n d p a r t i sa t t a c h e dt ot h eg r e a ti m p o r t a n c eo ft h e p r i n c i p l eo fp r o t e c t i n ge c o l o g i c a l i nt h ei s l a n d p r o t e c t i o nl a w 。t h ee c o l o g i c a lv a l u ei st h em o s ti m p o r t a n t v a l u eo ft h ei s l a n dp r o t e c t i o nl a w , w e n e e dt op r o t e c tt h ee c o l o g i c a lv a l u et om a k es mo t h e rv a l u ec 勰b ep r o t e c t e d - t h i sp r o v i d e s t h e o r i e sb a s i sf o rt h et h e s i s ，t h e nt h et h e s i sm a k e sc o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ns o m et h e o r i e sa b o u t e c o l o g ya n da r g u m e n t a t i o n st h eb a s i cp r i n c i p l e so ft 蜘i s l a n dp r o t e c t i o nl a w w h i c hi n c l u d i n gt h e p r i n c i p l eo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，t h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i n gn a t i o n a lm a r i n eb e n e f i ta n d s o v e r e i g n t y 。t h ep r i n c i p l eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i n g bt h et h i r dp a r t t h et h e s i sm 协o d u c et h e s e a s i d el a wa n da r g u m e n m t i o n st h ep r o t e c t i o ns y s t e mo ft h el a w ，w h i c hi n c l u d i n gt h ee n v i r o n m e n t c o n s e q u e n c ee s t i m a t es y s t e ma n de x p l o i t a t i o np e r m i t t i n gs y s t e ma n dt h ef u n c t i o na r e as y s t e ma n d t h es y s t e mo fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o na n dt h es y s t e mo ft h ep u b f i cp a r t i d p a f i n g l a s tb u tu o t t h e l e a s t ，t h et h e s i sm a k e sc o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so nm a k i n gt h ed r a f tc o n s t i t u t i o ni m p r o v ea n d p e r f e c t ，e x p o u n d sc o n c f e t ed e t a i l so f t h el e g a ls y s t e mo fe c o l o g i c a lp r o t e c t i o n ，i n t r o d u c es o m e n e ws y s t e m st om a k et h ei s l a n dp r o t e c t i o nl a wm o r ei n t e g r a l i t ya n di l l u s t r a t es o m ek e yp r o b l e m s w h i c hs h o u l db eg i v e na t t e n t i o nt o 。 i s l a n d sa l ec o n s i d e r e dt ob et h ei m p o r t a n tp r o p e r t i e st oac o u n t r ya sap a r to fn a t i o n a l r e s o l f c e s t h i st h e s i sp r o v i d e sr e a s o n a b l ea d v i e e st ot h ec o m p l e t i o no ft h ed r a f tc o n s t i t u t i o na n d t h ef o r m u l a t i o no fa s y s t e m a t i c a la n dh i g h - l e v e ll a wo nt h ef o u n d a t i o no fi n t r o d u c i n gt h eb a s i c p r i n c i p l e sa n dt h es y s t e m a t i c a ld e s i g n i n g o ft h ei s l a n dp r o t e c t i o nl a w ，a n dm a k eg r e a ts i g n f i c a n c o t ot h ep r o t e c t i o no fi s l a n d sr a t i o n a l l ya n dt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y ，s o c i e t y l e s o u r c c sa n de n v i r o n m e n to ni s l a n d s ， k e yw o r d s ： e c o l o g i c a le n v i r o n m e n to f t h ei s l a n d ，t h ei s l a n d p r o t e c t i o nl a w , s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ，t h es y s t e mo fe c o l o 西c a lc o m p e n s a t i o n ，t h es y s t e m o f p u b l i c p a r t i c i p a t i n g 独创声明 本人声明所建交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 磅究残采。蠢我掰翘，除了文审特襄翔璐繇注彝致嚣懿蟪方努，论文夺苓毽含其 他人已经发表或撰写过的研究成果或其他教育机构的学使或证书使用过的材料。 与我同工作的同志对本研究所做的任何赏献均己在论文中作了明确的说明并 表零涛意。 学位论文传袭签名；楸签字嚣麓：痧7 年6 旁母毽 学位论文版权使用授权书 举学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，裔欷傈留荠 向豳家有关部门绒机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授投学校可敬将学位论文的全粼或邦分内褰编入有关数攒库进圣亍捡索，可以采用 影涕、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密盾 适用本授权书) 学位论文作者签名：石霄短 导师签字： 签字日期：口7 肇6 月千目 签字目期； 学缀论文箨考毕娥蠹去囊： 工依单位： 通讯地址： 万锄似 ， 玎 、zf c 卜阱弋暑 电话： 邮编 论海岛保护法的根本宗旨：生态保护优先 前言 我们共同的未来一书指出，“物种和生态系统的天然馈赠，不久将被认 为是一种为了全人类的利益应当受到保护管理的宝贵财富。这需要把物种保护的 问题提到国际政治议事日程上来。”“问题的核心是，各个国家短期的经济利益经 常与国际社会可持续发展的长期利益以及潜在经济利益之间发生冲突。因此，应 当使保护物种及其生态系统的行动，更有短期和长期方面的经济上的吸引力。” 1 1 9 9 2 年联合国环境与发展会议通过的联合国可持续发展二十一世纪议程要 求各国重视对岛屿的物种多样性的维护，后来又于1 9 9 4 年通过了小岛屿发展 中国家可持续发展行动纲领，要求各国重视对岛屿的管理和可持续发展。因此， 我们可以看出，维护生态系统的安全是世界的普遍选择，海岛的生态安全和生态 价值必须得到重视。 我国是一个海洋大国，海岛众多，其中面积大于5 0 0 平方米的岛屿就有6 9 6 1 个。作为海洋生态系统重要组成部分的海岛，拥有丰富的生物、旅游、港口、矿 产等资源，并具有十分重要的地位，一些岛屿甚至是国家主权的重要标志。1 9 9 3 党的十四届三中全会之后，在社会主义市场经济的指导下，我国的社会经济发展 进入一个新的阶段，海岛开发开放的力度也进一步加大，随着我国海洋经济的不 断发展，对海岛的无序开发利用，已使海岛受到严重的污染，海岛的生态功能和 作用受到破坏。由于海岛是典型的脆弱生态系统，岛上的生态一旦破坏就很难修 复，而目前在经济利益的驱动下，一些人的炸山取石，滥砍滥伐，肆意滥采珊瑚 礁，在海岛上进行大规模的工程建设等的行为已经对海岛的生态造成了严重的威 胁。本文认为，要实现海岛的经济价值等价值，首先必须对海岛的生态价值进行 维护，只有保证海岛的生态系统不被破坏的前提下，海岛的其他价值的实现才有 可能，因此，我国的海岛保护法的制度设计必须一切围绕着保护生态环境这 个大原则来进行，而目前出台的海岛法草案虽然已经相对完善，但是，在制度规 定和制度设计上均存在着一些不够细化或不够全面的情况，有必要在海岛法出台 1 世界环境与发展委员会，我们共同的未来，吉林人民出版社1 9 9 7 年1 2 月第1 版，第2 0 2 页。 1 论海岛保护法的根本宗旨：生态保护优先 之前对草案进行进一步的讨论，因此，本文主要就这个目的，探讨在以生态保护 为根本宗旨的前提下，海岛保护法应当有哪些原则，有哪些制度，并对目前的海 岛法草案以笔者的拙见提出一些补充，以期收到抛砖引玉之效。 本文是从以下几个角度来论述的，首先，主要就一部完善的海岛保护法的出 台是紧迫的、是现实的需要这一点来论述订立海岛保护法的现实意义；其次，具 体从理论上分析为什么生态保护优先是海岛保护法立法中的根本宗旨并结合生 态的理论论述在这种根本宗旨下，海岛保护法应该有哪些基本原则；再次，结合 国外的实践，取其精华、弃其糟粕论述我国的海岛保护法应当包含哪些制度；最 后，系统的就现在的海岛保护法草案进行一些完善，提出一些在海岛保护法中应 注意的问题。通过上述五个部分的研究，本文希望能够借此为制定一部完善的海 岛保护法提出有价值的建议。 2 论海岛保护法的根本宗瓣；生态保护优先 第一章我国海岛立法的紧迫性 第一苇我国海鸯开发铩护理状 一我国海岛的分布和类型 海岛是广袤的海域中闪烁的颗颗明珠。我国海岛有数堂大，分布广，种类 相对集中的特点。据统计，我阑总共有面积在5 0 0 平方米以上的海岛7 0 0 0 多个， 舄游簿线长达1 4 0 0 0 公里，惑嚣积这8 0 0 0 0 乎方公里零零骞入嚣燕豹海蓦骞4 2 0 多个。我国的海岛地理上分布予中、低纬度地带，纵跨漩带、亚热带和热带三个 气候带，北自北纬4 l 。渤海辽东湾顶的小镳架山岛，南到北纬4 。附避南海曾母 蔻沙，器趋广瑟豹l 仑海曩，窳至衷海东熬钩鱼蓦诸薅，缴彝跨越3 8 令纬度， 长遮4 0 0 0 多公飘，横向延伸1 7 个经度，宽约1 7 0 0 多公里。 在我国，海娲分布不均，系海海岛数量嫒多，约4 6 0 0 多个，占总岛数的6 6 ； 亵海次之，约毒2 5 ；黄海繁三，潦海岛鹣袋少。蓦鹅受骥显静羲款藏瓣、袄分枣， 大多数以列岛或群岛的形式出现。从渤海的膳岛群岛、黄海的飞山群岛、东海的 舟山群岛、钓鱼岛群岛、台湾与澎湖列岛，到南海的“四沙”( 东沙、鳆沙、中 渗移涛涉) 嚣薅，梅或一令臻绕我莺太陆豹瓢彩穗蒂，形残一条海土豹天然霹障。 其中，面积小于5 平方公里的小岛数量最多，约占我国海岛总数的9 8 。大部分 海岛分布在沿岸海域，距离大陆小于1 0 公擞的海岛约占海岛总数的6 7 以上。 骞久器往熬海螽一般距藏惩鞍近，盈鸯行政建裁，务磺秀发释惩露l 度相对完 善。而我国大部分的海岛目前处于未开发斌待开发状态，急需对海岛的可持续发 展进行法律规划。 我莺翻有毽棼海薅分类豹掰骞类登。缀搓我国海岛豹送谴条舞、蠢然环境襄 自然资源状况，从形成原因、分布形态、物质组成、离岸距离、面积大小、所处 位擞以及有无淡水和有无入厝往等方面对海舄进行了分类。以下列举了几种有意 义的分类2 ：按藏鬻分类可分凳大陆岛和海洋离；按兹震缀成分类胃分为基者蠢、 2 刘奈，刘志军：中鞠海岛变迁初步研究【j 】。海洋信息2 0 0 6 年第1 期，第9 页 3 论海鼯隈睁法的辗本宗辖；生态保护优先 沙溅岛和珊瑚岛；按离岸距离分类可分为陆连岛、沿岸岛、近岸岛和邋岸岛；按 蕊鲶经差分类霉分秀潺墨蕊、湾内鑫、海疼麓_ 饔海舞岛l 按照器氏戆鼹住绔嚣毒 以分为有居民海岛和无居民海岛。 二。并发裸护溪状及存在的淘题 1 9 9 3 党的十四届三中全会之后，在社会主义市场缀济的指导下，我国的社 会缎济发曩进入一个蔹戆验段，海岛秀发歼敖豹力度毽滋一步麴大，获褥了进一 步发展的广阔空间。但是，窘2 0 世纪8 0 年代以来，随鬻海岛开发利用活动的不 断深入，急功近利、不顾环境的开发活动也在加剧，导致对海岛生态环境破坏也 疆熬严重，一些海鹦上戆珍稀携糖逐年减少甚至缝透，海麓生态遭受麓掰未寡豹 破坏。就全国的情况看，海岛嫩态系统破坏的表现主要有如下几种形试：一是盲 目开发利用海岛，海岛开发秩序混乱，海岛资源被非科学、非合理地甚至是被灭 绝蠖憋裂爱。这繁一静表臻形袋是枣子在海鑫裂薅孛，壤为苓篷褥霉季鬻，缺乏法 律意识而造成的熊面结果。二怒随意确定海岛的权利归属，有的将海鼹视为地方 所有，有的将海岛视为集体所有，甚至有的将海岛确认为私人所有，或者认定海 冬梵“无主穆”，致使海岛奁纛渗舞获态下羧出租、窭媛，鹈久穗有了瓣海鑫弱 所有权和长期甚鬣永久使用权。这种表现形式是由于人们对宪法原则的无知以及 相成的法律不完替造成的。而第三种表现形式就更为严熬了，第三种袭现形式完 全是蹬垂手久襄瓣舅蛮纛愚昧，那些行秀入蘧意逢破舔海囊生态，炫麓、簿礁， 滥采、滥挖海岛资源。 海岛自然环境特殊，生态系统脆弱，开发中不注意保护，很容易遭到破坏。 箕器瓣圭要秀，黄建，大部分霹裁套手5 平方公望戆夺型鹣游是圭缝嚣戆、沉积岩、 变质瓣、火山岩戏造礁珊瑚的错质遗骸、石灰藻类等生物遗骸组成的。珊瑚岛、 基岩岛坚固稳定，在自然状态上变化缓慢，但是人为破坏后难于恢复。在我国西 涉、海露裙广东蛰蟪区箨发生避嚣采= 嚣、挖毅鬻瑗导致海魏萎续、海露落逼瑗象 3 。其次，由于海岛位于地球岩石圈、水圈、大气圈和生物圈交汇处，能量与物 质传递速度快、影响范围广，污染对自然系统的危害大；同时不合理的工程还会 改交窳、气流场，造成承凌不畅，靛遂淤塞，潍涂交形，旗舔旅游、瀵娩、矿产 3 王曙光：蓝色国土优恩最一一中国海域使用报道集【m l ，海洋出版社，1 9 9 9 年6 月第一版，第1 2 7 页 4 论海岛煤护法的壤本采饕；生态保护往充 等资源。再次，破坏海岛植被衾造成水土流失严重，岩石裸露，且海岛植被难于 恢笺。复次，海麓露积狭小，逡残海岛缝竣褥迳燕攀；垒甥多撑毪搔数小，稳定 性麓，脆弱的生态系统极易道鼹破坏。 簧缝模式 无痔开麓 存在静蠲耀 海岛渔业及自然海岛旅游业开设置航海和领 资镶歼茇葶l | 蠲发，设置丈量入海基熹标态 工景点 开发测用极不平簿，她区差异极大； 开发举莓重垂然筑德，屡次萃一，耩稳蔽墼，效益低下， 缺乏科学规划，盲目性较大 图表1我国海岛开发 簪在的主要问题 我藿海岛嚣发裂囊夔基圭蠖、蓬意性较大，援害海麓姿源蟊生态环境戆事馋 频发。在辽宁庄河，由于随意修建连岛大坝，造成水流黼隔，使得附近海域丰富 的贝类资源绝收，使原来的“贝库”变成了“烂泥滩”。同样是辽宁大连，一些 金鼗擅自往海囊羔簸繁垃圾，恕宝赛熬海麓交残了“垃圾蕊”。蘧掺，送入本壁 纪詹，在沿海部分地区一度兴趣了“岛主”热潮，一些入通过不同渠道占用岛屿， 公然以“岛主”自居，随意开发利用，海岛资源环境状况令人堪忧。目前，在 4 0 0 多令鸯豢往嚣氏懿海冬上，入叠平均密壤跑全国毫5 罄骧上，逡袋海岛生 产和生活空间异常紧张，加之海岛资源有限，生态脆弱，环境状况目趋下降。有 的懿上原有鸟类4 0 多个品种。由于滥捕乱杀，现在仅剩下不到l o 种；有的海岛 上游洋蘑蘩资源纛受蘩严重皴耀，箕孛溪予溪家二缀保护麓携熬聚瑶璇在已笼较 罕见4 。尤其需要指出的是，光人岛陆域而积愿小、土层薄、土壤贫瘠、生态系 脆弱，资源种群单一，资源量小。无人岛是相对孤立、分散的地理单元。环境承 载麓力雯为毒疆。濯秀其生态系统完全跫夸霹逆豹，辑淡在大陆土一定蕊貘豹舞 王忠：国家推进海岛经济建设政策分析【j 】，太平洋学报t2 0 0 3 年4 月。第3 页。 5 论海岛保护法的根本宗旨；生态保护优先 发对周潮生态繇凌造成影确可能较小，毽鼹无入蕊来说爱| i 可能蹩致会豹。 第二节造成我国海岛开发保护现状的根源 一海离立法严重滞后 党的十六大报告j 糊十届人大政府工作报告都提出“实施海洋开发”，遮是推 进我藿海洋事、篮发震瓣差要跤臻决策；+ 露久大凌定在5 年肉蘩本形残中瓣特色 社会主义法律体系，而海洋法律制度是这一体系中的重要组成部分。因此，健全 海洋法律制度，依法定施海洋开发，是摆在我们两前的双重任务。 我溺轻会主义浚德俸系是| ；乏宪法秀核心懿龛帮法律筑范缀残的有租联系戆 统一整体。海洋法律制度是其中的嫩要内容之一。它包括所有荚于海洋权益维护、 海洋资源纾发利用、海洋环境保护、海洋科学研究、海上交通运输等法律、法规， 其发震“鞔迹”基本童搿毅分为两个除段：第一玲莰是基本海港傣l 度静穰步建立， 以1 9 5 8 雄“领海声明”为主要标志；第二阶段以1 9 8 2 年海洋环保法的颁布实施 为代表，至今已有2 0 几部涉海法律、法规相继嬲台，搜海洋王作基本的、主要 酶方蕊溅经有法可依，海洋法箨翻发的基本框菜融经形成。落蹩霹前我莺还没有 关于海岛利用、保护国管理的综合性法律，中华人民共和国宪法第九条舰定； “矿藏、水滚，森栋、出蛉、草原、荒地、潍涂等自然资源郡属于国家所露，即 全民所裔”。海岛是农海洋中自然形成的陆逡蘸城，霹由岭、擎原等自然资源一 样应属予国家所有，国家对管辖海域范围内的海岛拥有所有权。目前，我翻对土 地、革骚、矿产、森林等资源都制定了摆应的法德，明确规定了其权属性矮、主 管部门和舆体管理带度等，而海岛作为国家领土的重要组成郝分，一顼宝爨的自 然资源，却迄今没有出台一部专门的法律，从法律来上明确海岛的权属性质、主 管部门秘管理制度。对海岛各种资源熬嚣发剩嗣以及海鸯生态嚣境的缳护，分裂 适用土地管理法、矿产资源法、渔业法、海域使用管理法、海洋环境 保护法等法律及相关的法规、规章等规范性文件。这种立法体例适用于陆地是 没有阕瑟戆，毽海薅，特别是无器强海基，与丈麓分离，霹躅垮零，地理豫攫独 特，作为海洋的重要缀成部分，具脊与陆地明照不同的地理、环境、资源特征， 在立法嗣题上也应区别对待。目前，专门针对海岛的规范性文件，在国家级只 6 论海船缳护法的根本宗旨：生态保护优先 有2 0 q 3 年国家海洋局、民政郏、总参谋部联合颁布的无居民海岛保护与利用 警溅蕊定，该纛定使无詹民海鹤的管理工终开始维入法治亿的轨道，生要蕊定 了龙居民海岛的功能区划和规划制度、开发利用无居民海岛的申请审批制度、无 居熙海岛的保护熬治制度以及慰无居民海岛的名称管理制度等。但是，仅有上述 销璇还不是黻竞成群学开发藉麓与保护海怒戆重要工圣# ，管理蕊定中并没有 明确海岛资源的物权管理制度，没有明确海岛物权人的权利义务与法律地位。 法制建设衣海鑫警理工挥中具有重要的意义，是保诞海岛管理体鬃形成和完 善静首要条锌。缀然建国菇来，我国己裁定一系捌涉及海岛的法露法规，值尚 未形成完整的法舰体系，基本上是陆地法规的延伸。同时很多海岛地隧还存在有 法不镀，执法不严豹倾岛，严黧影响了我鞠海岛开发管壤工作豹蹶利实施5 。 二海岛管理体制不顺，权属不清 建年来，我鬻基拐步建焱了一套孛央等缝方程缝念、综合警瑗蕊帮愆警瑾 相结合的海洋管理体制，但传统上，我国海岛资源的开发利用和海岛嫩态环境保 护纂本上是以彳亍业和部门管理为主，行业_ ；日部门管理仍占居主导地位。在“大多 数瓣家，与海洋蠢关熬阕嚣多拳霹麓属手1 5 2 5 令罄瓣，这样藏分数了致纛责 任麒造成重复努力。而且在大多数国家中，海洋事务不是人们所关注的个中心 问题，而是作为蕤他重点活动的辅助事务。因此，与海洋有关的政策霸标是矛盾 静( 兖箕量毽不l 雯怒无联系懿) ，获瑟造成舔境损害或完全无效兹实藏，决策程旁 高度分散，受内部重复和重叠之苦，并反映了机构间的巍争”6 。众多涉海岛管 理郝门职责权限的划分、衔接与协调是沿海豳家共同面妫豹管理难题。从理论上 漭，我蓬静攀一籀敢俸应斑联露翻更蕤强蠢力静在帮门瓣协调，形成一今有瓤整 合的管理体系，饭从管理实践中看，因为历史的原因等等，我国的海岛管理体制 与逡彳亍机制仍然没有从根本上真正改变各巍为政，分散执法的传统模式。这是所 裔海洋淹露的孩，洛藕关键，麴蘩这稀模式不敬交，不莰将锩约海洋警遴的效莱， 还将继续拉大与豳际发展趋势的差距。现行法关于联合执法的规定是朝着正确方 5 韩歉颖，黄小平，施平：我国海岛开发存在的问题及对簸研究岍，湛缸海洋大学学报，2 0 0 5 年1 0 月第 2 5 卷5 期，第9 页。 6e m 鲍斯基：海洋管理与联合国【咖，海洋出版社，1 9 9 6 筚5 月，第1 4 4 胤。 7 论海盥保护法的根本宗翁：生态保护优先 向邋进的第一步，还有待于遴过实践不断调整、完善7 。同时，尽管我国的海洋 环浚 装护法律诲系及管理箨潮疆经裙步建焱，筐相关的酝套毒l 度没有德至i 裙应静 完善，造成防治陆源污染与防治海上活动污染相脱节，没有形成统一的、协调一 致的综合防治海勰污染体系。 蠢于海岛特掰楚无居民海麓的权属不萌确，有些沿海缝方致腐、攀位、缝织 和个人误认为与本行政区相毗邻的海岛就归本地所有，因此擅自占用、出让、转 让翻出租海岛，撵敬开发秩序混乱。如在浙泼象山旦门山麓，象山海港游煎度假 有戳公司与该岛髑边5 个树签订协议，一次健买断量门蠡麓投属，建怒了海岛狩 猎度假区。再如在广东惠东县，深圳市弄潮儿国际潜水俱乐部有限公司经当地有 关都门批准以6 5 0 万元价格买下该县三角洲4 0 年海岛使耀权，建设海麓俱乐部。 由予海岛权属不瞬确，长期戳泉，在一些沿海耜邻省市之阁，还存在饕海岛归属 争议和纠纷，影响了当地社会的安定团结。例如，浙江与福建的“七星岛”之争、 出东鸯江苏静“翦三岛”之争，山东和河她两省对“贝壳堤”的争议。争议双方 在制定海岛开发幂l | 掰盼规菇与菇俸实施中，都将争议海岛列入其中，并潋诧据理 力争，甚至拳脚相加，发生械斗，严重影响了当地的安寇团结。 妖麓以来，巍鼍：我国海洋符墩主管部门缌建视裳是采驳条条管理静方式，在 海域使焉管理中一童存在分散、多头管理体镪，视构重叠，政出多门，决策程序 分散，由于缺乏统筹协调机制，备部门分别制定和使用海黯规划，各行其是，各 自力致，缺乏海浮综合管理部门，海岛搜廷巾矛盾鑫益突爨，与当翦海域使用逐 步复杂化和多样他的趋势背道搿驰。同时管瓒部门之间权隰不清，体现在管理区 域、臀理范围、管理对象无据可依，尤其是撼层管理权限混乱，无法可依。实际 业务审，趋裂主义籁淘严重，鸯利益魏争着管，无稳盏豹蠢人警，往往从本遗区、 本行娩、本部门的局部利益出发，缺乏全局饿的协调发袋。海岛使餍纠纷频发， 严重地破坏了正常的海洋开发秩序，大大降低了海岛开发效益。随着涉海部门的 甭叛援鑫珏，海域搜羯熬秩序越越惑，无菌剃戆海洋资源联雳越来越重。 健全、完善的海洋法律体系怒海洋环境保护的基础，集中统一的管瑗体制是 海洋环境污染防治的保障。而我园现行的海洋管理体制是在1 9 9 8 年政府机构改 革豹蒸疆上髟成豹分数鍪管理髂键。这耪分数黧警理薅麓遮藏7 我国海漤警理孛 7 宿涛，刘兰；海洋环境保护国际法趋势姆塌内法发展阴，海洋环保，2 0 0 2 年第2 期，第8 - - 1 5 页 3 论海岛保护法的根本宗簿：生态保护优先 的多头管理现象。尽管法律规定了涉海各部门的职权范围，但当前这种分散型管 理髂睾谤使海洋警淫酝驻窝酝责分教、交叉鼓重叠，不餐彩不成台力，爱悉鑫现 扯皮现象，既增加行政成本叉降低行政效率。经常引发部门之间以及部门与行政 相对入之间不必登的争议。没肖一个健全的、完整的管骥机构，一切篱理活动都 无获谈起，瑷露海洋管瑾体制懑经严重翻约了海洋警理滔动豹正常舜篪。 三生态意识淡漠，对海岛的重要生态价值认识不清 生态意识作为意识的子范晦，同时具有意识的一般特征。意识活动就是认识 活幼8 。因此说，生态意识也成是对生态系统、生态平衡以及生态安众的认识。 具俸漤藏是天类凝拿天在生态系统蠹嚣魂辩，苓蕤疆棼黛态孚餐，瑟疲缝持生态 安众的状态。生态安全就是指这样的一种状恣：人的生态利益及人所依赖的平衡 的生态系统不受来自于自然的和人为的破坏。然而，现在我们所面临的影响生态 安众懿嚣素，圭簧来叁手久秀瓣缓坏毪魏生产生活懿活动。这不莰双酸嚣了繇凌、 生态平衡，更主骚的是，如果此种破坏性的活动不加以限制的话，人焱将用自己 的警将自己埋葬。生态意识，就是对人类活动的反思，怒对人类理性嫩存和发展 懿诀移 9 。 海岛生态恶化的认识根源生要是人类中心主义的理念。人类中心论是指在人 与自然的关系上，以人为核心，其出发点和归宿最终都嗣绕着人类利益展开的一 耱瑗论弱点。这缘手久翻获谖上戆短麓窝蠢送，过分趣强溺久熬终建露怨褪自然 1 0 。人类中心论作为揭示人与自然的关系的一种理论，猩指导人类认识和改造世 界的过程中，充分发挥其主观能动性，的确为工业文明的崛起提供了强有力的精 耱动力。然舔，纛篷是塞手久炎中心主义靛不受隈餐，敖犬了久戆圭体往，恕天 类推向了征服者的征程，成为种自然界的专制主义。税人与自然的必系上，它 完龛无视自然的存在和价值，使得文明的发展一步步地志向了人类的对立面，人 类程追求迸步豹阏辩氇为鑫邑瓣持续发展浚嚣了障碍襄貉辨。我国海麓缝嚣信塞 闭塞，海洋文化观念相对滞后，比较保守和对闭，不容易接受新的思想和文化理 念。人类中心主义思想在人们心中根深蒂圃，这一思想决定了人们开发利用海岛 8 潘救：意识0 理学的研究【m l ，商务印书馆，1 9 9 8 荜，第1 8 页。 9 李煮赓：生态意识的培植明，吉林广播电视大学学报。2 0 0 5 年第4 期，第9 2 页。 1 0 张忠伦，卞文忠，晁连成：生态社会举引论【m 卜哈尔靛王程大学出版社，1 9 9 8 年，第1 9 4 页- 9 论海岛像护法的根本宗旨。生态保护优先 的方式一一过度歼发利用海岛姿源，把海岛当成取之不蜗的聚宝盆。在经济发展 魏宠还是环境保护优先懿获耩t ，更多豹逡择7 蔻者n 。海岛掰瑟漆瓣生态蔻魏 正慰在这种认识论的指导下，由于人们行为的失范所造成的。 繁黧蒂海骞悫法懿紧逡性 我国的海洋法规一是不完游，二是法规建设太滞后。目前虽然已经出台了包 捂孛华入民共秘困海洋环凌绦护法等农内静足邦涉澎法律，毽尚寒形成完整 的海洋法律体系，尚未形成与联合国海洋法公约等国际海洋法律栩衔接的海 洋法律体系。海洋法是法律体系的一个部分，与其他法律比较，海洋淡有其特殊 之戆，一是海洋怒一令提对毙熬熬塞然蟪璎嚣域单元；：楚海洋静资滋、嚣境空 间舆有强烈的共存性；三是海洋是广泛的歼发领域，人必海上活动增长迅速等。 这贱因素决定了海洋法的体系较为庞大，而且具有许多新的“生长点”，会随着 薪戆费发聪矮兴越、发震瑟