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论行政程序中行政相对人协力行为中文摘要 论行政程序中行政相对人协力行为 中文摘要 行政相对人协力行为是指在行政程序过程中，为保证行政目的的j i r 页n 实现，行政 相对人作出的与行政主体共同协作完成行政行为并受行政法调整的行为，它独立于行 政行为而存在，属于行政相对人行为的范畴。在与社会协助行为、协助行政行为、行 政协助行为互相辨析的基础上，更加明确了行政相对人协力行为的概念。行政相对人 协力行为按照行为依据标准可以划分为事实性协力行为和法律性协力行为，其中法律 性协力行为又可以分为权利性协力行为和义务性协力行为，因此行政相对人协力行为 的表现形式主要是事实性协力行为、权利性协力行为和义务性协力行为。由于受传统 行政法理念、行政程序的单向性、行政法模式等因素的影响，目前行政相对人协力行 为的严重失范，与推行依法行政相冲突。然而，为了与行政相对人的程序地位提升相 呼应，为了符合依法治国的发展潮流，行政相对人协力行为的法律规制是其发展的必 然趋势。但行政相对人协力行为的规制受行政相对人行为能力、行政程序状态、行政 权等因素的影响，因此行政相对人协力行为的规制主要采取原则支配下的规则优先的 方式，应受行政法定原则、比例原则、穷尽职权原则等原则的支配。 规制 关键词：行政程序行政相对人协力行为事实性协力行为法律性协力行为 作者：孙瑜蓓 指导老i j i l i 黄学贤教授 o nt h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t sa s s i s t a n ta c ti nt h ep r o c e s so f a d m i n i s t r a t i o n a b s t r a c t o nt h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t ea r t sa s s i s t a n ta c ti nt h e p r o c e s so fa d m i n i s t r a t i o n a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t sa s s i s t a n ta c ti sd e f i n e dt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v e i n d i v i d u a lp a r t yw o r k st o g e t h e rw i t l le x e c u t i v ea g e n c yt oc o m p l e t et h ea d m i n i s t r a t i v ea c ti n t h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i o ni no r d e rt or e a l i z et h ep u r p o s eo fa d m i n i s t r a t i o ns u b j e c t i n gt o t h ea d m i n i s t r a t i v el a w i ti si n d e p e n d e n to fa d m i n i s t r a t i v ea c t s i tb e l o n g st ot h e a d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t sa c t t h r o u g hc o m p a r i n g 、历t l lt h ea c t so fs o c i a la s s i s t a n c ea n d a d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c e ，p e o p l ew o u l du n d e r s t a n dm o r ec l e a r l yt h ec o n c e p to ft h e a d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t sa s s i s t a n ta c t a c c o r d i n gt ot h es t a n d a r do ft h ea c t ，i tc a nb e d i v i d e di n t of a c t u a la nl e g a la s s i s t a n ta c t a n dl e g a la s s i s t a n ta c tc a nb ed i v i d e di n t or i g h t s a n do b l i g a t i o n so fa s s i s t a n ta c t a tt h ep r e s e n t , t h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t sa s s i s t a n t a c t sa r es h o r to fr e g u l a t i o nw h i c hi sc o n f l i c to fa d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w r e g u l a t i n g t h ei n d i v i d u a lp a r t y sa s s i s t a n ta c ti sm a i n l yr e f l e c t e di ni t sl i m i t s i n f l u e n c i n gf a c t o r so f t h el i m i t si n c l u d ei n d i v i d u a l p a r t y sc a p a c i t y o fa c t i o n , s t a t u so ft h e p r o c e s s o f a d m i n i s t r a t i o na n da d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n ds oo n s ot h el i m i t sa r eu n c e r t a i n t h e a d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t sa s s i s t a n ta c ts h o u l db es u b j e c tt ot h es t a t u t o r yp r i n c i p l e so f a d m i n i s t r a t i o n ，t h ep r i n c i p l eo f p r o p o r t i o n a l i t ya n dt h ep r i n c i p l eo fu l t i m a t ea u t h o r i t y k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r a ll a w ；a d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t sa s s i s t a n ta c t ； f a c t u a la s s i s t a n ta c t ；l e g a la s s i s t a n ta c t ；r e g u l a t i o n w r i t t e n b y ：s u ny u b e i s u p e r v i s e db y ：p r o f e s s o rh u a n gx u e x i a n l l 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：l 螂 日 期： 学位论文使用授权声明 阳翰 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 期： 期： 论行政程序中行政相对人协力行为 引言 ( 一) 选题背景 引言 1 行政法模式的嬗变从“传送带”模式到“公众参与”模式 众所周知“行政法是控制政府权力的法 。对行政法功能的这种认知，盛行于1 9 世纪英美国家，这种以控权为基本理念的行政法模式，通常被理解为“控权法 。在 以控权为理念的行政法框架中，行政机关只负责法律的执行。行政机关执行法律的活 动，只要严格依法进行，便可以借助政治权威( 立法机关) 的合法性而得到“合法化 。 这种以“立法指令”为核心而为行政行为提供合法化的行政法模式，被斯图尔特教授 称为“传送带”( t r a n s m i s s i o nb e l t ) 模式：“行政法的传统模式将行政机关设想为一个 纯粹的传送带，职责是在特定案件中执行立法指令。不受选民控制的行政官员对私人 自由的侵入，由该模式予以了合法化。所采用的方式是确保此类侵入受命于一个合法 的权力来源立法机关。行政机关必须证明对私人自由的侵入是立法机关指令其所 为，这一要求为司法审查提供了一个依据，也可以界定法院在面对行政机关时所应担 当的适当角色传统模式提供了一个司法制约的机制。 从逻辑和实践来看，只要 行政权的获得和行使满足了行政法上所要求的那些规则，就可以获得一种合法化的解 释，就可以具有合法性。从行政法治的角度而言，传统行政法模式强调的是形式法治， 即通过事先制定并明确公布的法律规则对政府权力进行控制，其基本思想可以被概括 为：通过一个由明确、合理法律原则和规则组成的“模范法律”( m o d e lo f l a w ) 实现 “模范政府( m o d e lo f g o v e r n m e n t ) 。形式法治在强调法律规则之重要性的同时， 对自由裁量权怀有一种深深的敌意，甚至将自由裁量权与“恣意 ( a r b i t r a r i n e s s ) 相 等同。然而，在现代行政过程中，立法机关对行政机关的“概括性授权 ，使行政机 关成为我们时代的立法者；自由裁量成为行政过程中最重要的一种权力行使特征；而 随着行政的复杂化和专业化，以及自由裁量的泛滥，司法审查的可得性及有效性都受 参见理查德斯图尔特著：美国行政法的重构，沈岿译，商务印书馆2 0 0 2 年，第6 9 页。 参见王锡锌著：公众参与和行政过程个理念和制度分析的框架，中国民主法制出版社2 0 0 7 年版，第 1 6 页。 l 论行政程序中行政相对人协力行为引言 到越来越明显的削弱。这些现实因素不仅对形式法治的合法化标准提出了挑战，而且 使传统行政法模式不可避免地面临合法化危机。 鉴于传统行政法模式所面临的“合法化能力 的危机，在行政法理论和实践中， 已经提出了一系列方案，以替代行政法传统模式。这些方案包括：放松管制 ( d e r e g u l a t i o n ) 、专家理性模式、利益代表模式等。但是，正如斯图尔特教授对这些 “替代方案”的评估所表明的：所有这些替代方案都存在着明显的局限。他认为，虽 然“所有四个替代方案都给出了某种承诺，保证减少行政机关在进行行政政策选择方 面行使自由裁量而带来的缺点。但是，没有一个是几近完美的方案，而且它们在很大 程度上是相互冲突的 。由于现代行政过程中自由裁量权的广泛存在，立法机关无 法提供明确无误的规则和标准，法院也无力对行政活动进行面面俱到的司法审查，公 众参与则有可能成为向行政过程提供“合法化资源”的最丰富的宝藏。相应地，构建 以“公众参与”为核心的行政法模式将成为赋予行政活动合法性的一种路径。公众参 与模式通过建立利益表达、交流、协商、妥协的平台，并在此过程中使行政决策和决 定合法化，就不仅仅只是理想，而是一种对现实需求的制度性回应。王锡锌教授把这 种模式称之为“公众参与模式 ，一种利益平衡的行政法模式。 2 理论背景相对人行为研究的“匮乏” 行政相对人作为与行政主体相对应的一个行政法概念，是行政法律关系形成的重 要部分，是行政法学的一个基本范畴。在行政程序过程中，行政相对人并不仅仅是作 为行政主体权力对象的身份出现，他还是行政程序的积极参与者，不用说行政程序可 以因为行政相对人的申请而启动，即便是行政主体依职权启动的行政程序也离不开行 政相对人的实际参与，否则，行政程序就难以顺利延伸下去。由此可见，行政相对人 在行政法学中的地位，如果缺乏行政相对人的参与，行政行为就无法顺利完成，行政 目的也就无法实现。然而，打开中外浩如烟海的行政法学著述和论文，对行政相对人 问题进行系统研究的可谓风毛麟角， 对行政相对人行为开辟专章深入研究的更是付 参见理查德斯图尔特著：美国行政法的重构，沈岿译，商务印书馆2 0 0 2 年，第3 0 页。 参见王锡锌著：公众参与和行政过程个理念和制度分析的框架，中国民主法制出版社2 0 0 7 年版，第 4 0 - 4 l 页。 在目前汗牛充栋的行政法学教课书中，对行政相对人的论述都是只言片语，只是简单的阐述了行政相对人的 定义、范围和分类，甚至在一些主流的教科书中几乎不见对行政相对人的论述。早在上世纪末，方世荣教授就有 行政法学应该重视行政相对人研究的呼吁，然而在十多年过后，笔者依然只见方教授对行政相对人有专门研究， 其余的相关研究都以学术论文的形式出现，与行政主体的研究成果相比简直是天壤之别。 2 论行政程序中行政相对人协力行为 引言 诸阙如。在传统行政法学中，行政行为法作为彳亍政法学的三大板块之一，行政主体及 行政行为属于行政法学的重点研究对象，而对行政相对人和行政相对人行为的论述不 够充足，通常只是在研究行政处罚、行政强制执行等具体行政行为或行政法律责任时， 对行政相对人的违法行为作过叙述。现行有关相对人行为的法律规范也仅停留在权利 义务层面，即法律只规定相对人享有某种权利，但很少进一步规定相对人应当通过何 种行为来行使这些权利以及行使不当时的消极规制问题，忽视行政相对人在行政程序 甚至整个行政法学中的能动性。 中外行政法学者未对行政相对人行为进行系统研究的原因，笔者以为这与指导行 政法治建设和行政法学研究的观念或学说有重要关系。纵观英美两国行政法历经二百 年余年的发展，总体上“控权”仍是其主导观念和思想。在控权理念的指导下，行政 法实质上是控制行政权力，防止政府滥用权力的控权法，并且主要通过行政程序和司 法审查实现控权目标。如法院通过适用“正当程序 原则、“自然正义 原则等对行 政行为予以审查，“使行政权处于有限范围内的法律约束之上，行政中的自由裁量范 围被缩d , n 无可奈何的限度 。英国著名行政法学者h 韦德指出：“行政法定义的第 一要义就是关于控制政府权力的法，其最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内 行使，防止政府滥用权力，以保护公民 。 美国学者恩斯特盖尔霍恩和罗纳德m 莱 文认为，行政法关涉控制和限制政府权力的法律制约。美国学者戴维斯也给行政法作 出这样的界定，行政法是有关行政机关权力和程序的法律，其中特别包括对行政行为 司法审查的法律。 在德国、法国等大陆法系国家，传统行政法则是以行政组织、行 政行为为核心而建构的，高权行政下的行政法学强调的是行政权力的支配命令性以及 公定力、确定力和执行力，行政相对人处于消极的、受制于行政主体的地位，所以对 行政相对人行为研究的缺失也就不难理解了。在这种行政法观念中，行政相对人行为 被作为公民自由的范畴，是放任而开放的领域，它基本上不属于行政法研究的问题。 从我国行政法发展来讲，上世纪7 0 年代末我国行政法学初创之时，与国家当时的计 划经济体制相适应，行政法以强化行政管理为基本观念，被认为是有关行政管理的法， 值得欣慰的是我国台湾地区行政法学界对行政程序及行政争诉过程中当事人的协力义务有比较深入的研究， 并在2 0 0 5 年第七界两岸行政法学术研讨会中以“行政当事人的协力义务”为主题进行讨论，形成相关的研究成 果。这些相关研究成果对本文提供了方向性的启示，具有相当的指导作用。相关研究成果在后文将有详述。 苗连营：行政法理论基础比较研究，载当代法学2 0 0 4 年第1 期。 苗连营：行政法理论基础比较研究，载 ，北京大学出版社2 0 0 4 年版。第1 9 9 2 1 0 页 程建：互动性行政行为研究，苏州大学2 0 0 8 届博士学位论文，第l o 页 程建：互动性行政行为研究，苏州大学2 0 0 8 届博士学位论文，第2 3 2 6 页。 1 1 论行政程序中行政相对人协力行为 一、行政相对人协力行为的界定 体提到相对平行的高度，把行政相对人作出的行为从行政行为中独立出来，把行政相 对人行为提到与行政行为相同高度。因此，笔者认为行政相对人作出的行为应当是单 独的行为，是与行政行为互相独立的行为，行政相对人协力行为自然就属于行政相对 人行为的范畴。 1 2 论行政程序中行政相对人协力行为二、行政相对人协力行为与相关概念的辨析 二、行政相对人协力行为与相关概念的辨析 常言道“理越辩越明 ，科学研究也是如此。研究对象只有与相近、相似的概念 进行辨析，研究对象的内涵和外延才能更加清晰、明确。因此，要更深入的认识行政 相对人协力行为，就必须与其相近、相似的概念进行辨析。笔者在此将行政相对人协 力行为与“社会协助行为、“协助行政行为 、“行政协助行为 等相关概念作相关辨 析。 ( 一) 行政相对人协力行为与行政辅助人的协助行政行为 行政机关进行行政活动必须具备相应的物、人等诸多因素，只有这些因素互相分 工、互相配合、互相协调才能使行政活动顺利展开。然而，由于目前行政机关管辖的 行政区域范围大、事务分散而工作人员人力不足，实践中类似交通协管员的人员比比 皆是，如税务机关聘用的“协税员 、公安机关聘用的治安员( 辅警) 、城管部门聘用 的城管员等等。此类主体有效地弥补了行政机关人力不足，对行政行为有不可忽视的 影响。对于此类人员，德国行政法将其称之为v e r w a l t u n g s h e l f e r ，大陆学者译为“行 政协助人 ，如：“行政协助人是指在行政机关执行特定行政任务给予协助的人 圆。 台湾学者将其翻译为“行政助手 或“行政辅助人 ，“行政辅助人是指私人作为行政 机关行使公权力时的帮手，其并非如被授权人以自己的名义独立行使公权力，而是直 接受行政机关的指挥命令从事活动，犹如行政机关的延长之手( v e r l a e n g e r t e r a r m ) 。 “行政助手系在行政机关指示下，协助该机关处理行政事务( 包括公权利 之行使) ，性质上为机关之辅助人力。常见者如协助警察之执行勤务之义勇警察或消 有学者认为，“社会协助”与“协助行政”概念相同，只是表述不同而已。参见周春华：行政协助基本问题 研略，载法治研究2 0 0 7 年第7 期。然笔者以为，根据目前行政活动的发展态势，很有必要把“社会协助” 与“协助行政”加以区分，但是二者的区分非本文研究重点，笔者在此不做专门区分，只是对二者与行政相对人 协力行为之问的关系进行区分。 毛雷尔著：行政法学总论，高家伟译，法律出版社2 0 0 0 版，第5 8 4 页。 李建良：因执行违规车辆拖掉及保管所生损害之国家赔偿责任谦论委托私人行使公权力之态样与国家赔 偿责任，( 台) 中兴法学 ，总第3 9 期，第1 0 1 页。 1 3 论行政程序中行政相对人协力行为二、行政相对人协力行为与相关概念的辨析 防人员 。固笔者在此借鉴台湾学者的提法，将这一系列“协管员”群体统称为“行政 辅助人 ，将其行为称为“行政辅助行为”，亦为协助行政行为。相对人协力行为与协 助行政行为都是为了行政行为的顺利开展而作出的，目的上是一致的，但二者存在明 显的区别。( 1 ) 行为主体不同。协力行为的主体是与行政主体相对应的行政法律关系 的另一方主体，与行政主体之间不存在任何组织上的人身关系；而协助行政行为的主 体是行政辅助人。实践中大多数行政辅助人都是通过行政机关招聘而来的，在双向选 择之后，行政机关和有意向且符合条件的行政辅助人签订合同，确定职责、待遇等。 因此，行政辅助人基于合同与行政主体之间形成一种身份关系，并且对行政机关有组 织上的依附性。( 2 ) 行为依据不同。相对人行使协力行为的依据是行政法法律法规及 其他规范性文件；行政辅助人行使协助行政行为的依据是行政主体与行政辅助人签订 的行政辅助合同。由于行政辅助合同具有明显的行政性，合同中行政主体与行政辅助 人除基于合意确定双方的权利义务外，还应当受到依法行政原则的束缚和限制。因此， 行政辅助人在履行行政辅助合同，行使协助行政行为时还应当恪守依法行政的理念， 遵循合行政目的性原则。( 3 ) 行为方式不同。相对人可以根据自己的意愿，独立地 行使法定的权利和义务，协助行政机关完成行政任务；而行政辅助人作为行政机关行 使公权力的帮手，不能单独、任意行动，必须在行政机关的指示下，公务人员的监督 下行为。( 4 ) 行为内容不同。相对人既可以基于公益的需要，通过行使法定的程序性 权利、履行法定的程序性义务，配合行政机关查清事实，保证行政程序的顺利进行和 行政目的的实现。同时也可以出于保障自身利益的需要主动提供协助，以免日后遭受 不利益。而行政辅助人是行政机关的“延长之手 ，是在行政机关的指示下，协助其 处理日常行政事务。其协助行政行为更多的与执行公务有关，且与实现公共利益密切 相关，不包含实现私权利的目的。( 5 ) 行为后果的承担者不同。相对人作出协力行为 的后果由行政相对人自己承担；而行政辅助人行使协助行政行为的后果由聘用其的行 政机关承担。( 6 ) 行为期限不同。协力行为是一种临时性的、个案性的，而协助行为 是一种常态性，具有一定的期限性和稳定性。 吴庚：行政法之理论与实用，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第1 2 4 页 有学者认为行政机关与行政辅助人签订的行政辅助合同是一种行政合同。详见余楠：论行政辅助人，中国 政法大学2 0 0 5 年硕士学位论文，第4 页。 1 4 论行政程序中行政相对人协力行为二、行政相对人协力行为与相关概念的辨析 ( 二) 行政相对人协力行为与行政协助主体的协助行为 行政协助是指在公务启动之后、行政职权行使的过程中，由于法律因素或者事实 因素的限制，行政主体或者行政机关委托的组织无法自行执行职务或者自行执行职务 会带来严重不经济时，基于公共利益的需要，向无隶属关系的行政主体提出协助请求， 由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或者由请求主体与 被请求主体以共同的名义就需要协助的事务针对行政相对人行使行政职权，并承担相 应法律责任的行为及其制度。行政协助主体的协助行为与相对人协力行为有共通之 处，即两者都具有临时性、个案性及目的的一致性。具体而言，无论是行政协助中的 被请求方还是行政程序中的行政相对人都不是对行政主体整个行政行为的全程性帮 助，而是基于具体的法律事件与法律事实而发生的，在这种法律事件或事实消失后， 行政协助行为和协力行为也就失去了存在的意义。同时无论是行政相对人协力行为还 是行政协助行为都是为了协同行政主体完成行政行为而作出的，二者在目的上是一致 的。然而两者的区别同样很明显，主要表现为：( 1 ) 从行为性质维度看，尽管相对人 协力行为与行政协助行为都属于行政法行为范畴，但是相对人协力行为属于行政相对 人行为范畴，而行政协助主体的协助行为属于行政行为的范畴。( 2 ) 从主体维度看， 协力行为的主体是在行政法律关系中与行政主体相对应的行政相对人；而行政协助的 主体分为请求主体与被请求主体，其中提供协助行为的主体即被请求主体是行政机 关、法律法规授权的组织。如：中华人民共和国行政监察法第2 2 条规定：监察机 关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理机关予 以协助。( 3 ) 从动因维度看，协力行为既可以是相对人为了避免自身遭受不利益或获 得更大利益而主动提供协助的行为，亦可以是基于法律的规定，在行政机关穷尽行政 职权无法完成行政任务时，基于行政主体的请求被动提供协力。行政协助中提供协助 行为的被请求主体只能应请求主体的请求被动地提供协助，即只有在请求主体由于法 律因素或事实因素的限制，无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济的 情况下对外提出请求协助时，被请求主体基于请求在其自身职权范围内提供协助。简 言之，被请求主体不能主动地提供行政协助行为，否则有越权之嫌。( 4 ) 从程序维度 看，行政相对人无论是主动提供协力，亦或是被动提供协力，只需遵循一般的行政程 参见黄学贤、周春华：行政协助概念评析与重塑，载法治论丛2 0 0 7 年第3 期。 1 5 论行政程序中行政相对人协力行为二、行政相对人协力行为与相关概念的辨析 序即可，无特别要求。而行政协助中，无论是请求主体的请求行为，亦或是被请求主 体的提供协助的行为都需要按照特殊的行政程序进行。由于行政协助是一种被请求行 为，具有被动性和应求性，被请求主体只有在请求主体提出协助请求后才能作出提供 协助或者拒绝协助的决定。 ( 三) 行政相对人协力行为与社会协助行为 社会协助主要指公民、组织等非行政主体出于行政上的目的对行政主体进行的协 助。有些社会协助行为是有法律规定的，有些社会协助行为是无法律规定，是公民 或其他组织出于道义或责任感，主动帮助行政主体履行行政职责的行为，如在交通堵 塞严重时，相关社会人员( 如堵车司机) 协助交警疏通交通，缓解交通压力。其他情 况还有行政主体为了完成某项行政职责而请求有技术的社会组织进行技术帮助等等。 由此可见，行政相对人协力行为与社会协助的不同点主要在于：1 主体不同。协力 行为的主体是行政相对人，属于行政法律关系主体；社会协助的主体是与行政机关没 有形成行政法律关系的公民、法人或组织。2 行为性质不同。相对人协力行为是行 政相对人行为的一部分，属于行政法行为的范畴；而社会协助行为则不属于行政法行 为体系。 如湖南省行政程序规定第6 7 条规定“知晓有关情况的公民、法人或者其他组织应当协助行政机关的调查。 又如 中华人民共和国宪法第l l l 条第2 款规定；“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫 生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映 群众的意见、要求和提出建议。”这里通过宪法规定形式明确了居民委员会和村民委员会的职责之一是协助公安 机关维护社会治安，起辅助作用。 1 6 论行政程序中行政相对人协力行为三、行政相对人协力行为的表现形式 三、行政相对人协力行为的表现形式 行政法是行政主体与行政相对人的行为规范，行政法的制定是设定行为规范的过 程。要正确设定行为规范，就必须正确了解行为的多样性、丰富性。划分行政相对人 协力行为的各种不同种类，其目的在于从不同角度进行全面了解并掌握不同类型行为 各自的特点，以及它们与各种相应的不同行政行为的关系，以科学地指导行政立法和 行政执法，有效地引导行政相对人的守法行为及运用法律的行为。行政相对人协力行 为可以从多种角度进行分类，按照相对人的自身意愿标准划分，可以将相对人协力行 为划分为主动性协力行为与被动性协力行为；按照行政程序进行的不同阶段划分，可 分为申请受理阶段的协力行为、作出决定阶段的协力行为、执行阶段的协力行为；按 行为的依据分类，可分为事实性协力行为和法律性协力行为，其中法律性协力行为又 可分为权利性协力行为与义务性协力行为。笔者在此，按行为依据标准来阐述行政相 对人协力行为的表现形式。 ( 一) 相对人权利性协力行为 由于行政法控权模式由过去传统的“实体控权”模式向现代的“实体兼程序控权 模式的转变，程序的价值日益提高，程序性权利的作用也进一步凸显，特别是通过行 政相对人的程序性权利来达到规制行政权恣意的目的，因此行政相对人程序性权利的 价值越来越受到理论界和实务界的重视。根据学界观点，行政相对人的程序性权利是 指由行政程序法所规定或确认的，在行政程序法律关系中由行政相对人享有并与行政 主体的程序义务相对应的各种权利。虽然目前学界关于行政相对人程序性权利的具 体内容表述不一，但基本达成一致圆。行政相对人的权利性协力行为就是行政相对人 行使法律授予的程序性权利作出的行为。行政相对人行使权利性协力行为一方面可以 为行政行为的作出提供必要的资讯，强化行政决定的民主要素，并且能够提高相对人 遵守行政决定的百分比，减少未来行政执行的阻力。另一方面该行为的行使有助于相 章志远：行政相对人程序性权利研究，载( e p 共长春市委党校学报2 0 0 5 年第2 期。 根据学界的观点，行政相对人的程序性权利主要包括：获得通知权、卷宗阅览权、陈述权、抗辩权、申请权、 委托代理权、获得帮助权、拒绝权等 1 7 论行政程序中行政相对人协力行为 三、行政相对人协力行为的表现形式 对人权利的保障，在程序进行过程中，相对人提出的异议和质疑，虽然并非开启行政 救济之门，但至少强制行政机关讨论有关相对人权利的主张。权利性协力行为不仅能 够实现相对人的实体性权利，更为重要的是能够为行政机关查明事实真相、促使行政 程序的顺利进行提供协力。依据行政相对人程序性权利可知，行政相对人的权利性协 力行为主要有：1 请求行为。它是相对人行使请求权的行为，如申请许可的行为、 申请调查取证的行为、申请听证的行为等。在依申请行政行为中，如果相对人不积极 主动地行使申请权，则无法启动行政程序，更谈不上行政目的的实现。依照行政许 可法第1 2 条规定，公司登记就属于行政许可，而依照中华人民共和国公司登记 管理条例第1 9 、2 0 、2 1 条规定，无论是公司预先登记还是申请设立有限责任公司 或者股份有限公司，申请人都得提交大量的文件。2 陈述和申辩行为。陈述权与申 辩权是行政相对人在行政程序中享有的重要权利，它可以防止行政主体恣意行使行政 权力作出行政行为，对于控制行政权的作用巨大。如在中华人民共和国行政处罚法 中，第3 2 条规定行政相对人享有陈述权及申辩权，第4 7 条规定“行政机关及其执法 人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人 告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处 罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外 。由此可见，行政相对人依 照陈述权和申辩权作出的协力行为，对行政行为的成立和生效具有重要作用。3 行 使听证权行为。听证是听取意见的一种特殊形式，在我国湖南省行政程序规定、 行政处罚法、行政许可法都有听证权的相关规定。昕证权的实质是在行政机关 针对特定的个人作出重大不利意的决定之前，个人有权要求行政机关听取其意见并有 权为自己的利益辩护。相对人行使听证权的行为主要有申请听证的行为；以口头方式 阐述意见，反驳对自己不利的观点，为自己利益辩护的行为：要求昕证公开举行以获 得充分信息的行为等。行政相对人及时准确地行使听证权利，可以使行政机关尽可能 全面地探知与行政行为相关的重要事实，扩大行政行为的基础，并且透过无漏洞的事 实调查与说明使程序的进行合理化，以便最终作成一项客观正确的决定。这对于行政 行为的顺利完成和行政目的的实现都有重要的协力作用。 论行政程序中行政相对人协力行为三、行政相对人协力行为的表现形式 ( 二) 相对人义务性协力行为 相对人义务性协力行为，是指在行政程序过程中，为了查清事实、究明真相，保 证行政程序的顺利进行和实现行政目的，行政相对人履行法定义务或行政行为规定义 务而，作出的协力行为。然而目前学界对行政相对人义务只是简单、空泛地概述，并 未详细深入地论述。同时行政法律规范对行政相对人协力义务规定并不像行政相对人 程序性权利规定的那么清晰明确，行政相对人拥有的协力义务主要是由学界抽象概括 出来的，叶必丰、李煜兴把行政相对人协力义务划分为诚信义务与配合义务两类，并 对二者进行了详细的阐述。然而笔者以为，完全按照协力义务来阐释协力行为并不 合理，因为协力义务与协力行为并非一一对应的关系。叶、李两学者认为诚信义务包 括证明义务、宣誓义务、保证义务、不得反悔义务，由此可见所谓诚信义务就是给予 行政相对人内心道德要求，然而其所谓诚信义务并不以行为作为外在表现形式。因此， 笔者以为行政相对人义务性协力行为不能以协力义务为依据，行政相对人义务性协力 行为主要是义务性配合行为。如果没有行政相对人的配合，行政程序就难以进行下去， 因此相对人在行政程序中负有配合行政机关使行政程序得以继续的义务。依据其行为 形式又把行政相对人的义务性行为分为以下两种：i 作为性配合行为，指行政相对 人因履行法定义务或行政行为规定义务而作出的积极主动地配合和协助行政机关的 行为。主要有相对人的作证义务，即对于自己所知晓的有关事实材料都应为协助行政 机关查清事实而作证，如我国行政处罚法第3 7 条规定：“行政机关在调查或者进 行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人 或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查， ，在奥地利普通行 政程序法第3 4 条，西班牙公共行政机关及共同的行政程序法第4 1 条也有相关 的规定；亲自到场参与的协力行为，如我国行政许可法第2 9 条第2 款规定“申 请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场 所提出行政许可申请的除外 ；提供物或文件资料的义务行为，如湖南省行政程序 规定第6 7 条规定：“当事人应当配合行政机关调查，并提供与调查有关的材料与信 息。 ；费用负担的协力行为，如缴纳公司登记行为中的费用；积极地履行具体 参见叶必丰、李煜兴的行政程式中参与人协力义务的实定法比较，载台湾行政法学研究会主编的当事人 协力义务、行政调查、国家赔偿，元照出版公司2 0 0 6 年版，第3 1 5 1 页 1 9 论行政程序中行政相对人协力行为三、行政相对人协力行为的表现形式 行政行为所确定的义务，如履行停产停业的处罚。2 容忍性配合行为。它是指行政 机关在依法行使职权的时候，参与人作出的尊重和合理容忍行政机关行使职权行为的 义务行为，包括不得妨碍公务，不得抵抗行政机关的义务行为。如行政执法人员在进 行行政调查、检查的时候，参与人必须容忍调查人员进入其场地，搜集其证据，而不 得以言语或实力恶意阻挠。特别是在行政执行过程中，当行政行为给予行政相对人不 利益时，行政相对人更应履行容忍性配合义务。 ( 三) 事实性协力行为 事实性协力行为是指法律并未明确规定，而行政相对人自己主动作出的协力行 为，它与上述两者的区别在于行为是否具有法律依据。一般而言，行政主体不得要求 行政相对人履行法律未明文规定的协力义务，这是出于保障行政相对人利益来考虑 的。但是，不可避免在行政主体穷尽行政职权仍然不能完成行政行为，既而要求行政 相对人作出一定协力行为的情形出现，这与行政主体请求其他行政主体给予一定的协 助来实现行政目的的原理是相通的。行政协助行为的适用条件主要是因法定原因，公 务不能亲自完成的；因事实原因，尤其缺少所必须的人力和设备而不能完成公务的； 因不具备且不能调查获得为完成某一任务所需的对某一事实的认识等等，湖南省行 政程序规定第1 7 条规定“有下列情形之一的，行政机关应当请求相关行政机关协 助：( 一) 独自行使职权不能实现行政目的的；( - - ) 不能自行调查执行公务需要的事 实资料的；( 三) 执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行 收集难以获得的；( 四) 其他必须请求行政协助的情形。被请求协助的行政机关应当 及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。不能提供行政协助的，应当以书面形式 及时告知请求机关并说明理由 。行政主体在没有法律规定的情形下要求行政相对人 作出协力行为也必须有适用条件，也应当有应当受到的严格限定，因为这是赋予行政 相对人的一种不利益。同时，行政相对人基于保护自身权利的考虑，为避免以后受行 政处罚( 或行政强制) 等不利益对待，或者为获得较有利的对待时，而在法律规定之 外积极主动提供协力行为。 域外其他国家或地区行政程序法也有类似规定，如德国行政程序法第5 条第l 款、我国台湾地区行政 程序法第1 9 条第2 款。 2 0 论行政程序中行政相对人协力行为 四、行政相对人协力行为的价值 四、行政相对人协力行为的价值 “存在即是合理”，行政相对人的作用在整个行政行为过程中的作用不言而喻。 如果没有行政相对人的参与，那么行政行为就很难启动并顺利完成，没有行政相对人 的协力，行政行为的实施将遇到很大的障碍，行政程序就难以展开，行政目的就无法 j l 顷, n 实现。因此，行政相对人在提倡参与式行政的今天，其作用、地位和价值日益凸 显，行政相对人协力行为作为行政相对人行为的核心内容，它的价值也不可小觑。笔 者以为，行政相对人协力行为的价值主要有： ( 一) 提高行政效率，降低行政成本 行政成本是行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织在履行公共职 能过程中的资源耗费。从狭义的角度理解，行政成本仅指政府的公共财政支出；从广 义的角度理解，行政成本指行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织在 履行行政职能过程中“包含资金、土地资源、人力资源、公共信息资源以及其他社会 资源的耗费”。从根本上讲，规范行政相对人的协力行为，可以消解行政机关在行使 行政权力过程中来自行政相对人方面的种种障碍，加速行政程序的伸展，提高行政效 率，实现行政资源的优化配置，从根本上降低行政成本，提高行政权力运行的经济性。 ( 二) 推进行政合作，提升行政能力 行政合作是现代法治社会的基本要求，也是建设法治政府的应有之义。行政合作 是“行政主体由于职能、业务需要或者为共同目标的实现而进行的联合与协作 。 行政相对人协力行为本身就是行政相对人与行政主体为了作出客观正确的决定、实现 行政目的而进行合作的过程。这种合作促进了行政相对人与行政主体之间的沟通，使 得行政主体与行政相对人处于一种和谐、融洽的关系之中。正是通过行政合作的“合 法博弈”的作用，使行政机关所代表的公共利益与行政相对人代表的私人利益最终达 到“双赢 的目的，实现行政机关与相对人之间的平衡。 李延、罗海峰：行政合作新论，载前沿2 0 0 6 年第l 期。 2 l 论行政程序中行政相对人协力行为四、行政相对人协力行为的价值 行政能力是行政主体、行政机关委托的组织行使行政职权的能力，而现代社会的 行政更多地是公共行政。公共行政的核心价值是维护公共利益、增益公共服务。所以， 行政能力的本质应为执行法律和服务公众。行政相对人积极地履行协力行为，能够及 时解决行政主体原行政行为遇到的障碍，极大地改善了行政主体行使职权的行政环 境，并且合理、有序调动行政过程中的各种积极因素，激发行政动力和行政活力，增 强行政主体与程序参与者之间的协调性，提升行政服务能力，塑造服务性政府。 ( 三) 激励公民参与，促进行政民主 行政民主是民主、协商理念在行政领域的基本体现，是协商民主在行政权力运行 中的特殊反映。行政民主，不仅指行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的 组织之间及其公务人员之间在行政过程中所表现出的民主思想、民主思维、民主行为、 民主状态、民主事实等；而且指行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组 织在行政过程中充分尊重和吸纳行政相对人参与行政、协力行政。“作为多元主义 民主理论的重要体现，公众参与模式通过为各种利益代表参与行政过程，表达各自利 益诉求提供制度平台，从而构建了一个更为开放的和更为民主的行政空间。其为现代 行政提供了一条新的合法性路径。” 行政相对人协力行为是行政相对人依据法律规 定，通过行使权利、履行义务的行为与行政主体协作完成行政任务、实现行政目的的 过程。在这个行为过程中，行政相对人通过陈述意见、说明情况、行使听证权、配合 行政机关调查取证等帮助行政机关查明事实、究明真相的同时，与行政机关进行沟通 与协商。行政相对人通过协力行为积极地参与到行政过程中，不仅有助于提高行政决 定的质量，使行政决定更能回应行政相对人的利益需要，增加对政府决策公正性的信 任，而且使行政民主观念深入人心，对构建和谐的行政关系起到不可估量的作用。 周春华： 行政协助过程规制论，苏州大学2 0 0 7 届研究生硕士论文 成协中：公众参与的模式选择与实施机制，载罗豪才主编：行政法论丛第1 0 卷，法律出版社2 0 0 7 年 版，第4 l l 页 2 2 论行政程序中行政相对人协力行为 五、行政相对人协力行为的规制 五、行政相对人协力行为的规制 纵观目前行政法学界对行政相对人的权利与义务的论述，基本都是泛泛而谈，缺 乏具体明确阐述，只是从理论层面简要的阐述了行政相对人的权利和义务，并且对其 具体内容还莫衷一是。在行政法律规范中，对行政相对人的权利与义务也是规定甚少。 这与构建参与式行政法范式格格不入，也与实施依法治国的伟大战略和打造法治政府 的宏伟目标向左。因此，在大力提倡行政相对人能动性的背景下，亟需规范行政相对 人行为，为顺利实现行政目的、协调公共利益与私人利益提供强有力的保障。行政相 对人协力行为作为行政相对人行为的重要组成部分，对其进行规制是规范行政相对人 行为的重要内容之一，这也是研究行政相对人协力行为的最终落脚点。 ( 一) 行政相对人协力行为规制的缺失言说 纵观我国现行行政法律规范，规制相对人协力行为的法律规范严重缺失。有学者 从行政相对人行为视角考察，认为目前我国仅有的规范呈现下述两个畸形态势：首先 是偏重于实体行为的消极规制和程序行为的积极规制，并且认为对相对人程序行为的 消极规制略显不足，对相对人程序违法行为的法律制裁付之阙如。囿于本文