（中外政治制度专业论文）当代英国地方政府公共服务探讨——以“最佳价值”模式为例.pdf

硕士学位论文 m a s t e wst h e s l s 中文摘要 进入2 l 世纪：随着公共管理改革浪潮席卷全球，各国公众均希望地方政府 高效廉洁并提供优质公共服务。如何更有效地提供公共服务，将选民所缴纳的税 费花得更有效率、更有效益并由此维系政府政治上的支持成为各国政府不得不考 虑和解决的问题。 本文选取了2 0 世纪8 0 年代以来，处于西方发达国家所谓的“新公共管理” 改革浪潮最前端的英国作为研究单位，采用实证的方法，近距离地对英国三个区 地方政府利用“最佳价值”模式提供公共服务的具体案例做了研究。文章首先对 选题缘起及意义、国内外英国地方政府公共服务研究成果、本文有关的几个概念 以及个案区的基本状况做了交代；其次，文章在考察了“最佳价值”模式形成过 程的基础上，重点分析了“最佳价值”模式的形成原因；再次，文章在分别考察 了英国三个区地方政府采用“最佳价值”模式提供某些公共服务的基础上，对“最 佳价值”模式的特点做了分析；接着文章在分析了“最佳价值”模式的成效的基 础上，得出了其对地方政府提供公共服务和公共产品的启示；最后，文章就我国 地方政府公共服务供给模式改革问题提出了几点建议。 本文的研究成果和创新点主要在于：主要借助于现代网络工具进行案例材料 的搜集；对当代英国三个区地方政府利用“最佳价值”模式提供公共服务的具体 过程做了实证分析；揭示了“最佳价值”模式对地方政府职能转变的启示；对我 国公共服务供给模式改革提出了参考建议。 关键词：地方政府；公共服务；“最佳价值”模式 硕士学位论文 m a s t e wst h e s 【s a b s t r a c t w l t ht h er e f o r m a t i o n a lt l d a lw a v eo f c o m m o nm a n a g e m e n ts w e e p st h ew o r l di n t h e2 1 s tc e n t u r y ，t h ep u b l i co fe v c r yc o u n t r yh o p e 也e i r1 0 c a lg o v e m m e n t sw i l lb e e f 五c i e n t ，u n c o r r u p t e da n dp r o v i d eg o o ds e r v i c e s h o wt op r o v i d ep u b i 己s e r v i c e s e f f i c i e n t l y ，丽mg o o dk n e f i ta n dt h e r eo u th o l dt o g e t h e rp o l i t i c a lc o n s t i t u e n c y b e c o m ea ni m p o r t a l l tq u e s t i o nt h a te v e 巧c o l l l l 田h a v et of a c e t h i sa r t i c l ec h o o s e st h eu ka st h eo b j e c tf o rt e s e a r c h ，w h i c hi si nt h ep r e m i e r p l a c eo fs o c a l l e d r e f o r m a t i o n a lt i d a l 、v a v eo f ”n e wc o m m o nm a n a g e m e n t ”b y w e s t e md e v e l o p e dc o u n t r i e ss i n c e19 8 0 s ，a d o p t sd e m o n s t r a t i v ew a ya i l ds t i l d i e st h r e e b r i t i s hd i s t r i c t sw h i c hp r o v i d ep u b l i cs e r v i c e su s i n gt h em o d e lo f b e s tv a l u e ”f i r s t l y t h i sa n i c l ee x p l a i n st h er e a s o nw h yi tc h o o s e st h i st o p i c ，i t ss i g n i f i c a l l c e ，d o m e s t i ca i l d o v e r s e a sp f o d u c t i o n so fp u b l i cs e r v i c ea b o u tb t i s hl o c a lg o v e m m e n t ，s e v e r a l c o r r e l a t i v ec o n c e p t i o na n d 也eb a s i cs u e yo ft h r e ec a s e s ；s e c o n d l y o nm eb a s eo f r e v i e w i n gt h ef o r m i n gp r o c e s s ，t h ea r t i c l ea n a l y s e st l l ef o r i l l i n gr e a s o no f ”b e s tva _ i u e ”； t h i r d l y ，廿l ea r t i c l er e v i e w sh o wt h et h r e eb r i t i s hd i s 订i c t sp r o 啊d et h e i rp u b l i cs e r v i c e s a n ds u m m 盯i z e st h ec h a r a c t e r i s t i co f ”b e s tv a l u e ”；t h e n ，t h i sa r t i c l e 锄a l y s e st h ee 任色c t o f屯e s tv a l u e ”a n de c u c e st h ee n i i g h t c m e n t st o1 0 c a lg o v e m m e n t si np r o v i d m g p u b l i cs e r v i c e s ；l a s t l y t h ea r t i c l ep u t sf o r w a r ds e v e m la d v i c ea b o u tt h er e f o r r n a t i o no f 0 1 1 rl o c a lg o v e h 吼e n t s 。p u b l i cs e r v i c e t h er e s e a r c hr e s u l t sa n d 沁s hi d e a si n t h i sa ：r t i c l ec a nb ed i s p l a y e da st h e f 0 1 l o w i n g ：c o l l e c t i n gt h em a t e d a lo fc a s e sm a i n l yw i 也t h eh e l po fi n t e n l e t ； d e m o n s t r a t i n g 1 ep r o c e s so fp r o v i d i n gp u b l i c s e r v i c e so ft l l r e eb r i t i s hl o c a l g o v e m m e m su s i n gt h em o d e lo f “b e s tv a l u e ；r - e v e a l i n gal o to fe n l i g h t e 砌e n t s b r o u g h tb yt 1 1 em o d e lo f “b e s tv a l u e ”t ot r a n s f o m i n gt h eg o v e h n e mf i l n c t i o n s ； p u m n gf b n a r ds o m ea d v i c ef o r0 1 l rl o c a lg o v e m m e mt or e f 0 珊m em o d c lo fp u b l i c s e r v i c e s k e yw o r d s ：t h el o c a lg o v e m m e n t ；p u b l i cs e r v i c e ；t h em o d e lo f “b e s tv a l u e ” i i 硕士学位论文 m a s t e r 5t h e s l s 华中师范大学 学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名的拎 日期伊6 年f 月7 湘 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文作者签名：翻、z 汨今指导教师签名：徽确乞 日期枷年r 月l 留日日期：妒5 年j 月形日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人 的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程” 中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年；口一年；口二年发布。 学位论文作者签名：前忍於 指导教师签名：名靠刮毛 日期：刁妒f 年岁月l 字日日期：踟辟f 月) 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题的缘起及意义 一、绪论 自从有了人类社会，就有了处理群体生活的组织活动，就有了解决合作事 务的具体实践。早在国家产生前，原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位管 理集体生产和共同防卫等事务。尽管在原始社会就存在某种公共管理活动，但 是作为一种专业职业的公共管理活动则是伴随着阶级和国家的产生而出现的。 按照马克思主义的观点，公共管理是“国家的组织活动”，国家或政府除了阶级 统治职能外，另一个基本职能是公共事务管理或社会管理，“政治统治到处都是 以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能 时才能持续下去。”。也就是说，政府对公共事务的管理是政府的重要职能之一， 而这一职能从经济学的角度来看就是政府要为社会公众提供公共产品和公共服 务。 国家或政府的公共管理活动范围、内容和方式并非成不变的，而是随着 社会经济的发展而变化的。因此，国家或政府为公众所提供的公共产品和公共 服务的种类、数量、供给方式等也是随着社会的发展而不断变化的。在传统的 农业社会里，由于社会生产力水平低，公共事务少且目标单一，国家所提供的 公共产品和公共服务种类和数量少而供给方式单一。随着农业社会向工业社会 的过渡，尤其是近代资本主义社会的发展，生产力迅速发展，国家公共管理的 范围日趋扩展，规模不断扩大，大量社会事务被纳入政府议程，公共产品和公 共服务的种类和数量迅速增加，而其供给方式也越来越多种多样。“二战”以后， 随着凯恩斯主义和福利国家的盛行，政府在提供公共产品和公共服务方面的职 能越来越重要，其任务也越来越紧迫。如何更有效地提供社会公共产品和公共 服务，将选民所交纳的税费花得更有效率、更有效益并由此“保持维系政治上 的支持”。成为各国政府一直不断探索并试图解决的问题。 由于一方面公共产品和公共服务的种类和性质有所不同，另一方面中央政 o 马克思恩格斯选集：第3 卷，人民出版社，1 9 9 5 ，第5 2 3 页， 。 英 诺曼弗林：公共部门管理，曾锡环等译，中国青年出版杜2 0 0 4 t 导论第4 页 l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 府与地方政府之间在财政能力、供给成本及便利程度等方面也存在差异，因此 政府对公共产品和公共服务的供给职责就由中央政府与地方政府依据职能分工 和分权的原则分别或共同承担。中央政府一般负责国防、外交、社会福利、大 型公共工程等重大事务，地方政府一般负责地方社会治安、发展地区文化教育、 兴办地方公共服务事业等事务。由于地方政府直接承担着大部分关系公众日常 生活的公共产品和公共服务，因此地方政府所面对的公共产品和公共服务供给 问题更加直接和具体。 “二战”以来，地方政府在现代发达国家中的地位越来越重要，其承担的 公共服务职能随着福利国家的出现而越来越多，公共开支不断增加。由于地方 财政很大程度上来源于中央政府的各种财政转移支付，这使得中央政府加紧对 地方政府的财政控制，力图削减日益增加的公共开支。地方政府一方面承担着 越来越多的公共服务职能，方面却因为受到财政能力的约束而难以提供足够 的公共服务，而当时全球性的经济危机使改革滞后的地方政府管理体制也暴露 出越来越多的问题。地方政府开支紧缩，而公民的公共服务需求仍在增加，公 共服务传递中存在的协调困难和目标偏离等问题越来越突出，公民中弥漫着对 地方政府与政治的冷漠情绪。在这种背景下，一股从英国开始的地方政府改革 浪潮席卷全球，并持续至今，形成了各具特色的地方公共服务供给模式。 我国作为一个发展中的国家，也同样面临公共产品和服务如何有效供给的 问题。尤其是随着我国改革开放的深入，城乡之间公共产品和服务的供给悬殊 越来越大，这已经成为关系城乡统筹发展、关系到构建社会主义和谐社会的一 个重要问题。如何解决好公共产品和公共服务的供给问题，为社会公众提供满 意的公共服务和公共产品，不仅是党和政府一直致力于解决的问题，也是学术 界关注的问题。公共产品和公共服务的供给问题，既可以体现出一个国家政府 与公众之间的关系，也可以体现出一国政府财政体制的运作状况，以及中央政 府与地方政府在财政、事权方面的分工、协调状况，等等。总之，研究公共产 品和公共服务的供给问题对于我们认识和研究政府职能如何发挥等问题具有重 要的学术研究价值。由于公共服务和产品的供给问题是一个世界各国共同存在 的问题，因此通过理解和研究他国公共服务和公共产品的供给模式，学习、借 鉴他国公共服务供给经验，将有助于我国政府改进公共服务供给方式，提高我 国政府公共服务供给的效率。因此，这一问题的解决无论对于实际应用还是对 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 于我们进一步的学术研究都将会产生重要影响。 基于以上思考，本文选取英国南牛津区( s o u t ho x f o r d s h i r ed i s t r i c t ) 、 沃里克区( w a r w i c kd i s t r i c t ) 和德文特撒德区( d e r w e n t s i d ed i s t r i c t ) 实 行的“最佳价值”服务模式作为案例进行研究。之所以选择英国地方政府作为 分析单位，是因为这一研究在当前具有强烈的现实意义和重要的理论价值。英 国是世界历史上最早实行地方自治的国家，被誉为“地方自治之母”。英国同时 是单一制国家，这就使得它既不同于地方权力较大的联邦制国家，也区别于地 方权力较小的中央集权的单一制国家。英国这种非常典型的“地方自治”模式 历史悠久并对世界上的许多国家，如美国、加拿大、新西兰、南非等国家的地 方和基层管理体制产生了深远的影响，而2 0 世纪七八十年代以来英国的地方公 共服务改革一直领先他国，其公共服务模式相对成熟和完善。在以往我们所接 触的资料中，对英国的国体与政体介绍较多，而对英国地方政府的具体职能的 履行和运作过程等方面的问题却只有笼统的介绍，并且其中许多知识和论断由 于时间关系也已失去了现实意义。因此，关注英国地方公共服务究竟是如何提 供的，其公共服务的供给成效如何，公共服务的供给模式有没有值得学习的地 方，一方面可以为我国的外国地方政府公共服务研究积累资料，另一方面也可 以为我国地方政府公共服务的有效供给提供借鉴和参考。 ( 二) 研究综述 学术研究是一个不断积累的过程，后人的研究得益于前人的探索和已有的 成果。正是已有的研究启发了我们的思路并支撑我们在理论研究的路上继续走 下去。尽管学术界对于英国地方政府公共服务的专门研究很少，但是对英国地 方政府的相关研究却也不少。它们无疑为我们现在的研究和分析提供了可利用 和借鉴的资源。 1 国内研究现状 国内学者对英国地方政府的研究主要集中于以下三个方面： ( 1 ) 侧重于从政治体制方面对英国地方政府的介绍和研究，这方面的学术成 果主要有近现代地方政府比较( 薄贵利，1 9 8 8 ) 、各国地方政府比较研究 ( 陈嘉陵，1 9 9 1 ) 、各国地方制度( 许崇德，1 9 9 3 ) 、外国农村基层建制( 项 硕士学位论文 m a s t e ”st h e s i s 继权，1 9 9 5 ) 、当代各国政治体制一英国( 施雪华，1 9 9 8 ) 。它们为我们提供 了英国政治体制的基本框架、地方政府的基本建制及其职能的基本知识。 ( 2 ) 侧重于对2 0 世纪七八十年代以来英国地方政府改革的介绍和研究，这 方面的学术成果主要有英国地方政府行政改革研究( 于军，1 9 9 8 ) 、英国的 行政改革与西方行政管理新趋势( 周志忍， 1 9 9 4 ) 、撒切尔行政改革的思 想与实践( 卓越，1 9 9 4 ) 、英国公共服务中的竞争机制( 周志忍，1 9 9 9 ) 、 英国新公共管理运动走向分析( 卓越，2 0 0 0 ) 、可资借鉴的英国行政管 理改革( 周志忍、高小平，2 0 0 3 ) 、英国执行机构改革及其对我们的启示 ( 周志忍，2 0 0 4 ) 。它们对2 0 世纪七八十年代以来英国地方政府的改革包括行 政、公共管理、公共服务方面的改革做了介绍和研究。 ( 3 ) 侧重于对英国公共部门绩效管理的介绍和研究，这方面的学术成果主要 有地方政府公共事业管理绩效评价研究( 鼓国甫，2 0 0 4 ) 、公共组织绩效评 估英国的实践及其对我们的启示( 周志忍，1 9 9 5 ) 、英国地方政府公 共服务改革：最佳价值模式的评析( 王庆兵，2 0 0 3 ) 、新公共管理浪潮涌动下 的政府绩效评估西方国家政府绩效评估及对我国的启示( 郑煜，2 0 0 5 ) 。 它们对英国在公共服务中注重绩效管理、绩效评估及相关公共服务模式改革作 了介绍和研究。 2 国外研究现状 由于各种原因，我们现在所能接触的外国学者对于英国地方政府的相关研 究成果比较少，主要有英国行政管理( 约翰格林伍德和戴维威尔逊，1 9 9 1 ) ， 对英国的地方政府改革作了简要的介绍和分析；英国社会政策论文集( 格伦 内斯特，2 0 0 3 ) ，对近期英国公共服务领域的社会政策作了论述；趋向地方自 治的新理念? 比较视野下的新近地方政府立法( 阿姆纳，2 0 0 5 ) ，从比较 的视野对包括英国在内的各国地方政府的改革和治理作了论述。 从以上国内外研究状况可以看出，学者们对于英国地方政府公共服务的研 究少之又少，并且他们在对英国地方政府的介绍和研究中大都是从宏观的角度 来介绍和论述英国的地方体制、地方改革及公共管理，几乎没有从微观的角度、 以实证的方法来对英国地方政府的相关问题加以研究，从这一角度讲，以实证 的方法来研究英国地方政府的公共服务对于笔者来说既是一种尝试又是一件具 有挑战性的事情。 硕士学位论文 m a s t e r 。st h e s i s ( 三) 基本概念 地方政府：“地方政府”( 1 0 c a lg o v e r n m e n t ) 一词最早源于英国。现今在不 同的国家对其概念的解释有所不同。广义上讲，“地方政府”是指除中央政府 外的治理国家部分地域的各级政府，不单指地方行政机关。狭义上的“地方政 府”是指地方行政机关，本论文对“地方政府”的界定即采用广义意义上的解 释：“地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而 设置的政府单位。”。 公共服务：“公共服务”通俗地讲是用于满足社会公共需要的服务，是面向 全社会的一种普遍性服务。世界银行1 9 9 7 年世界发展报告：“公共物品是指 非竞争性和排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少 它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之 外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就 没有提供这种物品的积极性。” 公共产品和服务的上述特性以及规模效益大、 初始投资量大的特点造成了其在供给上不能完全通过市场像私人产品和服务那 样由私人供给，因此公共服务的供给问题需要公共部门利用税收资助加以解决。 而公共部门在管理原则上有别于私营部门的特征是，它不会因利润太低而不为 消费者提供服务，也不会因为消费者负担不起而拒绝服务。 “最佳价值”模式：“最佳价值”是“b e s tv a l u e ”的中文译文。“所谓最高 价值( 即最佳价值) 是指地方议会了解其施政优先目标、并且逐年探讨每一项 。任进在地方制度基本范畴比较中对地方政府的涵义作了详细综述。英国学者多认为，“地方政府”即 “地方自治”，不列颠百科全书认为，“地方政府乃是一种机关，以决定和执行国内较小地区的事务， 所渭地方，系指一个特定的区域。其变体的文字则为地方自治其龠意所在，乃着重地方团体决策与行 动的自由。”美国原为英属殖民地所以受英国地方政府制度影响较大，但美国是典型的联邦制国家，因 此美国人对地方政府的理解多体现联邦制的特点美国百科全书认为，“地方政府是全国性政府的一 个政治分治机构：在联邦制国家则是区域性政府的一个分治机构”。与英美等国不同，法国长期实行 中央集权，因此法国人的地方自治观念相对较为淡薄。特别在过去，“地方政府”一词不太常用，法国 学者多喜欢用“地方国家行政机关”或“地方议会”。日本人则一般多用“地方公共团体”或“地方自 治体”表述地方自治机关。中国地方政府源远流长，经历了复杂的变化过程。法学词典对“地方政 府”的解释是“中央政府的对称。设置与地方各级行政区域内负责行政工作的机关”。一般来看西方 学者大都从广义上使用“地方政府”的概念，我国学者则从单一制图家中央与地方关系的角度，把“地 方政府”表述为“中央政府”的对称。h t 切：w w j c r b c o m z y w n 5 2 c a l 5 2 8 0 3 h t m ，2 0 0 5 1 0 o 徐勇、高秉雄：地方政府学，高等教育出版社2 0 0 5 年版第4 页。 o 世界银行：1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府，中国财政经济出版社，1 9 9 7 ，第2 6 页， o 最初的译法来自；王庆兵：英园地方政府公共服务改革：最佳价值模式的评析载中国行政管理， 2 0 0 3 年0 5 期 5 硕士学位论丈 m a s t er st h e s i s 服务绩效的各个层面，并加以改进。”。这种模式是英国在“1 9 9 9 年地方政府 法”( t h el o c a lg o v e r n m e n ta c t1 9 9 9 ) 引入的公共服务模式，并且从2 0 0 0 年 开始这种公共服务模式在全国范围内推行。这种模式的核心原则是“挑战、比 较、协商、竞争”。这种模式要求，各级地方政府每五年进行一次“最佳价值评 估”( b e s tv a l u er e v i e w ) ，依据一系列中央政府和地方政府制定的“最佳价值 绩效指标”对其提供的公共服务状况进行总结和评估，同时，地方政府的审计 机构也会对最佳价值评估报告及其涉及的内容进行检查、审计，得出最终评估 结果，而评估的结果将成为地方政府得到相应奖惩的依据以及未来改进公共服 务的依据。 ( 四) 个案区的基本概况 英国的正式国名叫“大不列颠与北爱尔兰联合王国”( t h eu n i t e di ( i n g d o m o fg r e a tb r i t a i na n dn o r t h e r ni r e l a n d ) ，一般简称为“联合王国”，是位 于欧洲西北部的岛国，居北纬4 9 度到6 l 度之间、东经2 度到西经8 度之间， 东濒北海，西临大西洋，南面与欧洲大陆隔水相望。全国总面积约2 4 3 6 万平 方公里( 包括内陆水域) ，是由大不列颠岛和北爱尔兰组成的。不列颠岛是最 大的岛屿，可称为英国本土，包括英格兰( 1 3 0 4 万平方公里) 、苏格兰( 7 8 8 万平方公里) 和威尔士( 2 0 8 万平方公里) ，其中英格兰面积最大、人口最集中， 向来被视为英国全国的代表。 英格兰北部多山地，中部和南部大部分是平原。英格兰东南部地势比较平 坦，经济比较发达，作为全国政治、经济、文化中心的首都伦敦也在这里。南 牛津区位于英格兰东南部的南牛滓郡境内，占地将近6 7 3 4 0 公顷，大部分地区 是自然乡村，土地主要用于农业；区内有四个主要市镇：得德考特( d i dc o t ) 、 亨利、泰晤士和威灵福德。根据2 0 0 1 年的人口普查记录，南牛津区有超过1 2 8 0 0 0 的人口。一半多的人口住在四个主要城镇的外围，分布于大大小小的村庄中。 牛津郡的地方政府实行的是一种具有三层结构的体制，即郡、区和社区教区。 南牛津区议会有4 8 位议员，代表着2 9 个行政区。保守党控制着这个地区的政 府，政府成员个人对某些服务领域负有责任。区议会有一个由市长和三个战略 部长组成的管理小组，所有成员对其部长职务范围内的一系列服务负有责任。 。陈振明：公共管理学原理，中国人民大学出版社，2 0 0 3 ，第6 页， 6 硕士学位论文 h a s 丁e r st h e sj s 议会拥有2 5 0 个员工，负责采购许多服务，包括其财政功能，垃圾处理和再循 环、街道清理等等。 英格兰中部地区曾经一度是英格兰制造业的中心，现在工业在这个地区所 占的比例越来越小。沃里克区位于英格兰中西部沃里克郡的中心地带，是沃里 克郡5 个区之一，占地2 8 2 5 3 公顷，人口1 2 4 5 0 0 ，其中7 0 多的人居住在四个 城镇中：皇家雷明顿旅游胜地、沃里克、肯奈沃斯和惠特奈什。沃里克区有3 2 个乡村，其大部分地区分布于乡村。沃里克区议会是随着1 9 7 4 年地方政府的重 组而组成的，现在它有4 5 个成员，代表着2 0 个选区并分属于四个不同的政党： 工党、自由民主党、保守党和对立党。地方当局雇佣了6 0 0 个员工( 包括临时 的) 。由沃里克区议会所提供的主要服务是：计划，环境卫生，住房供给，休闲 ( 这包括停车场、空地、公墓、运动中心和游泳池) ，家庭税收集，房屋收益， 垃圾处理，再循环和街道清理。也有一些其他的如政策、职员、财产、金融和 顾客以及议员服务等服务供给。 英格兰北部地区交织着山地与田园，还分布着许多工业城镇。由德比郡延 伸至苏格兰边境的山丘将其分为了东西两个部分。德文特撒德区位于英格兰东 北部达拉谟境内，占地2 7 0 0 0 公顷，由德文特河谷和高地组成。在过去的2 0 年 中，其人口稳定在8 8 0 0 0 人左右，5 3 的人口居住在康赛特和斯坦利。其余的人 分布于以前的矿业区和乡村地区。德文特撒德区的经济在过去的3 0 年中已经发 生了很大的变化，从一个具有支配地位的采矿和钢铁基地变成了一个具有高比 例的小型制造和生产加工公司的地区。德文特撒德区议会是达拉谟郡7 个区议 会中的一个，这个议会有5 5 名议员，工党控制着政府。它的使命是：与社区一 起领导和为了社区，使区议会现代化，持续提高服务质量和节约成本，加强地 方竞争性，促进地方繁荣和提高地方人民的生活质量。总之，三个个案区的基 本状况可以通过图表卜1 来看。 表卜1 三个个案区基本状况 名称位置面积( 公顷)人口( 个) 执政党 经济状况 南牛津区英格兰东南部 6 7 3 4 01 2 8 0 0 0 保守党相对发达 沃里克区英格兰中西部2 8 2 5 3 1 2 4 5 0 0 四个中等 德文特撒德区英格兰东北部 2 7 0 0 08 8 0 0 0工党 相对较差 硕士学位论文 1a s t e r st l e s l s 二、“最佳价值”模式的形成及其原因 ( 一) “最佳价值”模式的形成 1 英国2 0 世纪8 0 年代至2 0 世纪9 0 年代的行政改革与政府创新 1 9 7 9 年撒切尔夫人执政伊始所遇到的突出问题是：国内生产总值在下降； 公共税收陷于停滞；1 0 以上的通货膨胀还在不断加剧：公共成本不断上升，政 府支出高达g d p 的4 4 ；政府机构办事效率低，事业单位和国营公共企业尤其 是具有行业垄断性的公共企业缺乏竞争、服务成本高、服务质量比较差；公共 服务质量不能满足社会需求，公民对政府福利的期望越来越高。为解决这些问 题，政府先后进行了一系列改革，即对传统公共行政体制进行一系列以新公共 管理为主题的政府管理创新：( 如下图表2 1 所示) 表2 1 英国当代政府管理创新大事件 改革运动开始时间 效率评审，亦称雷纳评审1 9 7 9 年 部眭管理信息系统1 9 8 0 年 财务管理新方案1 9 8 2 年 下一步行动1 9 8 8 年 公民宪章运动、竞争求质量运动 1 9 9 1 年 基本支出评审 1 9 9 3 年 1 9 9 4 年 持续与变革以及进一步持续与变革的政府白皮书 1 9 9 5 年 全面支出评审l 9 9 7 年 政府现代化 1 9 9 9 年 资料来源：转引自m a s s e y a n d r e w ( 1 9 9 9 ) ，t h es t a t eo fb r i t a i n ：ag u i d et ot h eu kp u b l i cs e c t o r ( p m p a ) p p 1 7 一1 8 1 9 7 9 年撒切尔政府推出“效率评审”( 即雷纳评审r e y n a rs c r u t i n y p r o g r a m m e r ) 。雷纳评审是“以解决问题为导向”的“经验式调查”。雷纳和效 率小组的首要任务是组织对政府各部门运作状况的全面、深入的调查。雷纳曾 把调查的内容和目的概括为三点：( 1 ) 考察某一特定政策或某一类活动，对那些 人们习以为常、视为天经地义的工作的所有方面都要敢于质疑；( 2 ) 提出所发 。周志忍：英国的行政改革与西方行政管理新趋势，载北京大学学报( 哲学社会科学版) 1 9 9 4 年第5 期 8 硕士学位论文 m s t e wst h e s i s 现问题的解决方案，并就如何节省开支、提高效率和效益提出建议；( 3 ) 对已 达成共识的解决方案和改进措旋的实施情况进行监督和检查。雷纳效率评审最 初的重点是经济，追求所谓“金钱的价值”，即通过效率的提高，在保持既定服 务质量的前提下，大幅度减少开支。这2 点上雷纳评审可以说硕果累 累：1 9 7 9 1 9 8 5 年6 年间共进行了2 6 6 项调查，发现并确定了1 亿英磅的年度节 支领域和6 7 0 0 万磅的一次性节支领域。截至1 9 8 6 年底，评审本身共支出了5 0 0 万磅，而所带来的直接经济效益，据统计高达9 5 亿磅。 虽然效率评审的侧重点是经济，但调查的范围和影响并不限于财务管理。 由于把提高效率作为节省开支的主要手段，评审涉及到政府部门的组织结构、 运作程序、管理方法等与效率有关的各个方面。它实际上是一次跨越政府所有 部门、综合行政管理各个领域的、大规模的、系统全面的调查研究运动，是撒 切尔行政改革的先导和改革措施制定的基础。由于这一特征，效率评审导致了 另外两大事件：“部长管理信息系统”的建立和“财务管理新方案”的颁布。 1 9 8 0 年撒切尔政府推出了由环境大臣赫塞尔廷( m i c h a e lh e s e l t i n e ) 在 环境部率先建立的管理机制和技术一一“部长管理信息系统” ( m i n i s m a n a g e m e n ti n f o r m t i o ns y s t e mf o rm i n i s t e r s ) 。 它的目的是使高 层领导能随时了解到： 部里正在做一些什么事情? 谁负责这些事情? 谁定的目标? 这些目标是什么? 对它们是否实施了有效的监测和控制? 这些问题在以前从未提出过。由此，中央和地方政府各部门所要关注和回 答的问题不仅是“钱花在什么地方”，而且要回答“从中得到了什么”。“部长管 理信息系统”的实施包括三个步聚： ( 1 ) 各科负责人向部长交一份工作陈述，包括工作的内容、人员、程序、目 标等等。如有可能还要提出绩效指标( p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r ) ，用以具体测定 。转引自：g r e e 兀w o o d ，j a n dw “s o n ( 1 9 8 9 ) ，p u b l i ca d i n i s t r a t i o ni nb r i t a i nt 。d a y 2 ”e d i t i o n l o n d o n ：u n w i nh y i 【i a n ，p 1 2 “ o 这里的“部长”是一个群体概念。对一特定部来说，部长指由大臣、国务大臣和政务次官们所组成的领 导群体。部长职数各部之间差别很大，平均每部有4 人。 9 露一 硕士学位论文 m _ s t e p st h e s l s 工作成就。 ( 2 ) 部长审核各科工作陈述。审核包括总目标与各科目标的整合、进行资源 分配等。然后就目标、具体指标、资源等与各科讨论，达成共识。 ( 3 ) 协议执行阶段。各科按既定计划进行工作并定期向部长汇报进展情况。 部长依据这些完整、全面的信息及时做有关各方面的调整，并找出各科工作上 的薄弱环节、督促改进。上述三步一般每年重复一次，称为部长管理信息系统 的一个周期。 可以看出，“部长管理信息系统”是融合目标管理、绩效评估等现代管理方 法而设计的信息收集和处理系统，是一个管理工具。它随后在中央和地方政府 中得到广泛应用，被英国学者喻为政府眼中的“管理万灵丹”。与雷纳评审相比， 部长管理信息系统更有战略性和持续性，特别是它在绩效管理与目标管理、管 理信息系统间建立起有机联系，为后续全面改革的推进积累了经验，成为英国 政府管理创新承前启后的一个重大事件。 1 9 8 2 年英国财政部颁布了“财务管理新方案”( t h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n t i n i t i a t i v e ) ，新方案的目的是使各部门各层级负责人都能： ( 1 ) 明确自己的目标和测定产出与绩效的标准和方法； ( 2 ) 了解可利用的资源和自己在充分利用这些资源上负有的责任； ( 3 ) 获得有效履行职责所需要的信息、技能训练和专家咨询等等。 考虑到职能上的巨大差异，各部被要求按新方案的精神拟定实施计划，探索 适合自己的最佳管理模式，包括管理责任制、财务核算制及控制机制等。虽然 在各部门的实践中存在差异，“财务管理新方案”具有四个共同特征： ( 1 ) 高层管理系统( t o pm a n a g e m e n ts y s t e m s ) 。新方案希望各部建立一个信 息系统，它不仅能向最高层提供评估和控制所需的全面信息，而且能为下面各 层主管提供做好工作所需的信息。 ( 2 ) 目标陈述( s t a t e m e n to fo b j e c t i v e s ) 。它包括目标的界定、多重目标的 排序、目标具体化而形成的可测定的指标等等。 ( 3 ) 绩效评估( p e r f o r m a n c em e a s u r e 【e n t ) 。评估包括经济、效率、效益三方 面内容，分别涉及成本与投入、投入与产出、产出与客观效果之间的关系。其 具体步骤是：把经济、效率、效益分化为大量绩效指标，围绕这些指标收集全面 信息；进行纵向( 同一单位不同时期的表现) 和横向( 工作性质相近的不同单位之 硕士学位论文 m a s t e st h e s l s 间) 对比、实际表现与目标间对比，找出差距：适当时候运用现代技术方法对绩 效指标数据做整合分析，得出特定单位绩效总体指数，作为制定计划和决策的 基础。 ( 4 ) 分权与权力下放( d e c e n t r a l i i z a t i o na n dd e l e g a t i o n ) 。这是新方案的 主要特征。分权采取了财务分权的形式，即把一些执行性的、任务单一、工作 程式化且分散在不同地域的单位建成独立核算中心。这些中心实行经理负责制， 其日常工作不再受主管部门的直接指导和干涉。主管部门的主要职责是：分配资 源，主要是拨款：建立工作要求、后果及产出等方面的具体指标：设计具体程 序和测定方法，监测评估各中心的工作。一句话，中心的主管部门要敢于放手， “让经理们去实践，去探索，去成功，去失败”。m “财务管理新方案”是2 0 世纪8 0 年代英国行政改革和政府创新的总框架， 其重点是树立成本意识，提高公共部门的经济与效率水平，降低公共开支。与 部长管理信息系统的自发自愿性质不同，新方案把上述内容作为对各部的普遍 要求。结合各部门的具体情况和客观环境的变化，贯彻、完善并发展财务管理 新方案中提出的原则，可以说是自1 9 8 2 年至今英国行政改革的总方向和主要内 容。经过实践和探索，目标陈述、绩效评估和管理信息系统等的应用范围不断 扩大；改革的侧重点已由起初的经济、效率转变到效益和服务质量；所使用的 技术方法如绩效指标体系、量化技术、信息收集和分析技术也趋于完善和科学。 更为重要的是，分权原则得以发展和系统化，其主要标志是1 9 8 8 年的伊布斯 报告。 1 9 8 8 年伊布斯领导的效率小组向撒切尔首相提交改革政府管理：下一步 行动报告，即下一步行动方案，又称伊布斯报告。该报告在总结前几次改 革的基础上，提出了下一步改革的基本原则、具体建议和行动计划，如设立执 行机构，将公共服务的提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出来， 给予执行机构更大的灵活性和自主性，各郝大臣通过与这些执行机构签订绩效 合同使其对服务结果负责等。下一步行动方案所体现的新原则是：从规则为本 到结果为本的转变；从隶属关系到契约关系的转变；从过程控制到结果控制的 转变：分权制度化趋势。为此学者们称这一改革是英国中央政府全面转换管理 和责任机制的重大努力，是英国公共服务改革的一个转折点。 。周志忍：英国的行政改革与西方行政管理新趋势，载北京大学学报( 哲学杜会科学版) 1 9 9 4 年第5 期。 。同志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1 9 9 9 ，第9 0 1 1 4 页。 1 l 硕士学位论文 m a s t e r st e s 】s 此后，梅杰政府于1 9 9 1 年推出了“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。 “公民宪章”就是用宪章形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之 于众，接受公众监督，来实现提高服务水平和质量的目的。其主要内容有：明 确服务标准和服务承诺；提高服务透明度与完善监督机制；注重为顾客提供选 择的机会；公务人员要礼貌服务；要使公共服务的质量与公民所支付的税费价值 相当。公民宪章并不是由议会通过的一个正式法案，而是政府提出的改善服务 的一个指南。各部门在政府提出的服务指南的指导下，制定本部门面向公众服 务的一系列公约、规章和标准。如铁路行业、教育行业、航空业、医疗事业等， 都要分别制定本行业的服务标准。各行业制定的服务公约或标准大体包括本行 业向公众提供服务的内容、各项服务应达到的水准、负责各项服务的主管人姓 名及电话以及公众对服务中发生的问题的投诉办法等。这些公约都要向公众公 布，使公众一目了然，了解他们有权得到的服务。 在梅杰政府的大力推动下，公民宪章在英国的公共部门得到了广泛的应用。 “公民宪章运动”被梅杰首相称为“整个9 0 年代政府政策的核心”。公民宪章 运动主要在于确定政府部门和各行业的服务标准，为了达到这些标准还必须形 成一定的机制。1 9 9 2 年推行的“市场检验运动”即通过政府发布的质量白皮书， 在政府公共行政领域引进企业竞争机制，通过竞争提高服务质量，所要解决的 就是通过什么样的机制去达到服务标准的问题。为保证服务质量的提高，政府 服务竞争范畴得以扩大，竞争求质量运动是竞争观念进一步确立和竞争机制制 度化的尝试。 如果说2 0 世纪8 0 年代撒切尔政府的行政改革和政府创新的主要目标是经 济和效率，那么2 0 世纪9 0 年代梅杰政府的行政改革和政府创新的主要目标则 是质量和顾客满意。在此基础上梅杰政府又陆续在1 9 9 3 年推出“基本支出评 审”，1 9 9 4 年、1 9 9 5 年颁布持续与变革及进一步持续与变革的政府白 皮书，进一步推动公共部门变革的进行。 2 工党执政后的改革及“最佳价值”模式的出台 英国地方政府改革可以分两个阶段， 莱尔执政时期。撒切尔、梅杰执政时期， 一是撒切尔和梅杰执政时期，二是布 重点突出自由市场，重视公共部门的 。彭国甫：地方政府公共事业管理绩效评价研究，湖南人民出版社，2 0 0 4 ：第8 5 8 6 页 o 转引自：t h ec i t i z e n sc h a r t e rf i r s tr e p o r t ( l 9 9 2 ) ，l o n d o n ：蹦s 0 ，c m 2 1 0 1 1 2 硕士学位论文 m a s t e r lst h e s i s 经济效益