（环境工程专业论文）公众参与环境保护理论与实践.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 目前我国的环境问题已经相当严重，保护人类赖以生存的生活环境已经刻不容 缓。而政府单方面依靠公众参与环境保护是远远不够的，更需要广大公众的积极参 与。任何环保问题都会影响特定或普遍公众的利益，公众就会基于对利益的关注而 主动投身到环保活动之中，而他们在为自己利益奔走呼吁的同时也必将促进全社会 的利益。公众参与环境保护，是推进环境保护的巨大动力；是解决我国环境问题的 重要途径；是推动环境保护可持续发展的重要力量。公众参与既为世界潮流之所向， 也是中国现实之需要。 相对而言，在西方发达国家，公众参与在环境保护事业中占有极其重要的地位， 公众参与也极大地促进了环保事业的发展，公众参与环境保护作为环境法的准则之 一，已获得越来越广泛的认同。而在我国，由于长期的政府主导型环境保护，以及 政策法规的缺位，在实际上压制了公众参与的机会，导致公众参与的程度低，公众 参与的能力、效果也不好。 本文从我国环保中公众参与的理论与实践入手，详细阐述了目前我国环保中公 众参与存在的几个问题：公众对环境关注度高，但参与度不强：公众参与的层次低， 方式单一，作用有限；社会团体特别是非政府环境保护组织的数量、规模、资金、 影响仍然非常有限。同时分析了公众参与不足的深层次原因：经济发展的不均衡； 长期政府主导型环境保护；公众环境意识有误区以及政策法规的缺位。进而提出借 鉴国外公众参与环境保护的实践，参考国内相关理论研究，来推进我国公众参与环 境保护：首先要提高公众参与环境保护的能力，加强环境宣传教育。二是增加公众 参与环境保护的机会，主要通过三个方面来实现：转变政府观念，推进公众参与环 保的制度化建设；环境信息公开化，保障公民的知情权。三是优化公众参与环境保 护的效果，主要体现在建立公众意见的回应制度和引导和迸一步发挥民间环保组织 的作用。 关键词：公众参与；环境保护 西南交通大学硕士研究生学位论文第l l 页 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，t h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nh a sb e e ns e r i o u s l yi nc h i n a i th a sb e e n i m p e r a t i v et h a tp r o t e c tt h eh u m a nl i f el i v i n g i ti sn o te n o u g ht h a tt h eg o v e r n m e n t u n i l a t e r a l l yt op a r t i c i p a t ei ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i ti sn e e dt h a tt h eg e n e r a lt a k e p a r ti n a n ye n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o np r o b l e mw i l li n f l u e n c e t h ei n t e r e s t so fs o m e p a r t i c u l a rp e o p l eo rm a n yc o m m o np e o p l e ，血e yw i l lt a k ep a r t i ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o na c t i v i t i e st op r o t e c tt l l e i ri n t e r e s t s ，a tt h es a m et i m e ，t h ei n t e r e s t so ft h ee n t i r e s o c i e t yw i l l a l s ob ei m p r o v e d i ti so n eo ft h ei m p o r t a n c es t r e n g t h st h a tp u b l i c p a r t i c i p a t i o np u s h e st h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni n c h i n a i ti s 锄i m p o r t a n ta p p r o a c ht os o l v ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m i t sa l s ot h ec r i t i c a l p a r to ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t yc o n s t r u c t i o n p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni sb o t t la d a p t i n gi t s e l ft o t h ei r e n d so ft h ew o r l da n dm e e t i n gt h en e e d so ft h em a s s e s i nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni se x t r e m e l yi m p o r t a n t i nt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nc o m p a r a t i v e l y t h ee x p 舐饥c eo fo t h e rc o u n t r i e sw e g a i n e do v e rt h ey e a r ss h o w st h a tp u b l i cp a r t i c i p a t i o ng r e a t l yp r o m o t e st h ed e v e l o p m e n t o ft h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dw i n sm o r ea n dm o r ew i d e s p r e a dr e c o g n i t i o ni n c h i n aa n da b r o a da sp e o p l et a k i n gp a r ti ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nb e c o m eo n eo f t h es t a n d a r d so fe n v i r o n m e n t a ll a w w h i l ei nc h i n a ，t h e g o v e r n m e n tm a g i s t e r i a l e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n sd o m i n a t e df o rl o n gt i m e ，t h ep o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n sa r e m i s c e l l a n e o u s t h o s ef a c t sd e m o t i v a t et h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nr e a l i t y i tc a u s e st h e l o w p u b l i ci n v o l v e m e n tw h i l et h ea b i l i t ya n dr e s u l to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na r en o tg o o d t h i st e x td e s c r i b e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h e p u b l i cp a r t i c i p a t e s i nt h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dl e g a ls t a t u s ，p o 缸o u ts e v e r a lp r o b l e m se x i s t i n gi nc u r r e n t s t a g e ：f i r s t l y , h i g ha t t e n t i o nt ot h ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nw h i l el o wi n v o l v e m e n t s e c o n d l y , p u b l i cp a r t i c i p a t i o n i si n l o w g r a d e ，o n e - w a ya n di n e f f i c i e n t t h i r d ， n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa r es t i l lv e r yl i m i t e di nt e r m so ft h e i rq u a n t i t y , s c a l e ， f u n d , a n di n f l u e n c e a l s o ，t h et e x ta n a l y z e st h ep r o f o u n dr e a s o n so fi n s u f f i c i e n ti np u b l i c 西南交通大学硕士研究生学位论文第1i i 页 p a r t i c i p a t i o n ：e c o n o m yd e v e l o p m e n t i s u n b a l a n c e d ，g o v e r n m e n t h a sd o m a i ni n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n sf o ral o n gt i m e ，t h em i s u n d e r s t a n d i n gi np u b l i ce n v i r o n m e n t a l a n dt h ep o l i c i e sa n dt h el a w sa r ei n s u f f i c i e n t b a s e do na b o v e ，t h et e x tm a k e sp r o p o s a l o nh o wt oi m p r o v ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni nc h i n ab yl e v e r a g i n g l e a r n i n g f r o mo t h e rc o u n t r i e sw h i l e c o n s i d e r i n g o u rc o u n t r y sr e l e v a n tt h e o r e t i c a l r e s e a r c h f i r s t l yw es h o u l di m p r o v et h ep u b l i cp a r t i c i p a n ta b i l i t yi ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n sb ys t r e n g t h e n i n ge n v i r o n m e n t a lk n o w l e d g ep r o m o t i o na n de d u c a t i o n s e c o n d l y , w es h o u l d o f f e rm o r eo p p o r t u n i t i e sf o rt h e p u b l i c t o p a r t i c i p a t e i n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n s i tc a nb ed e l i v e r e db yt h r e ea s p e c t sm a i n l y ：1 ) c h a n g e m i n d s e ti n g o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n ，a c c e l e r a t et h ei n s t i t u t i o n a l i z e d c o n s t r u c t i o nt oe n a b l et h e p u b l i cp a r t i c i p a t i n g i ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n s ；2 ) e n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nc o m e si n t ot h eo p e n ，e n s u r et h ep u b l i cr i g h to fb e i n gi n k n o w ；3 ) e x p a n dt h ew a y so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n s ，e n c o u r a g et h ep u b l i ct op a r t i c i p a t ei n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na td i v e r sl e v e l s ；t h i r d l y , t oo p t i m i z et h er e s u l to fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n s ，e m b o d yi nr e s u l ti np u b l i cp a r t i c i p a t i o n a n a l y s i sa n dg u i d ea n de n h a n c en o n g o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no r g a n i z a t i o n i n f l u e n c e k e yw o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密d 使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：圣- 历 弩 日期：弘够，2 多 指导老师签名： 日期) c ， ，l , i_ r ，j 4 。 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文涉及成果，是单位集体研究所得的 成果，是在导师指导下独立完成论文撰写。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的 研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 一2 ，；、 西南交通大学工程硕士学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 人类工业文明的发展促进了社会经济的迅速发展，工农业生产得到了快速的发 展，人类物质生活水平在一定程度上得到了提高，可随之而来的环境问题也日益加 重。城市扩张、人口的剧增等等的环境问题已成为全世界关注的热点。保护环境已 不仅仅是政府单方面的行为，更是公众的义务和责任。环境保护是个复杂的系统工 程，在需要项目和资金支持的同时，也需要管理机制和技术方法上的支持。同时公 众积极、有效地参与到环境保护的理论与实践也是至关重要的。 “公众参与 作为项目管理学中一个新的研究领域，一种民主的管理思想。其 主要涉及经济学、管理学、行为组织学、政治学和社会心理学等等多种学科。从不 同视角来看，公众参与既是一种新的项目管理理念、手段和管理方法，同时也是实 现可持续发展的重要途径与手段。 由于环境保护在需要项目和资金的同时，更需要合理科学的管理机制和技术方 法。由此可见，如何让社会公众积极有效地参与到环境保护事业中，是非常重要的。 依靠公众参与进行环境保护已是保护环境的重要手段。 公众参与环保，是解决我国环境问题的重要途径。公众的知情、参与和监督， 能够帮助政府实现科学决策，避免决策者因盲目性和随意性造成决策失误。在目前 各种矛盾凸现、环境保护面临压力继续增大的情况下，更需要科学的环境决策，才 能实现全面协调、可持续发展的方针。公众的参与和监督，可以督促企业主动承担 社会公民的环境责任，采取更为积极有效的措施减少污染，缓解环境压力，为建设 环境友好型社会多作贡献。 公众参与环保，是构建和谐社会的重要环节。人与自然的和谐，是和谐社会的 基本元素，环境质量关乎社会的安宁。国务院关于落实科学发展观加强环境保护 的决定，明确把让人民群众在良好的环境中生产生活，作为环境保护的根本出发 点。而政府只有集中民智、凝聚民力、体现民意，让民众以主人翁的姿态参与到政 西南交通大学工程硕士学位论文第2 页 府决策的过程中，实现民众和政府之间的良性互动，才能实现构建社会主义和谐社 会的目标。 1 1 2 研究意义 随着全球环境运动的不断涌起，公众参与环境保护的实践也随之增多。公众通 过舆论、示威游行、请愿等方式，表达对噪声、固体废弃物、水污染、植被破坏等 等有害环境行为的反对。而今，公众积极、有效地参与到环境保护中己成为各国政 府、社会团体等等所关注的焦点。选此研究的目的就在于通过公众有效地参与到环 境保护中，来避免政府决策中的失误、能够培养与增强公众的环境意识和保护环境 的责任感、减少应引入项目而引起的民众冲突、减轻环境行政机关的压力、形成有 效地监督机制、改革传统经济的发展方式、确保社会的安宁稳定、有序良好地促进 社会和谐等等。 公众参与环境保护：有利于提高公民环境意识，公众参与和提高环境意识之间 是紧密联系、相辅相承、互相促进的，公众环境意识的提高，反过来又促进公民自 觉参与环境保护：能够建立完善的公众参与机制，培养公众环境意识，公众通过参 与环境保护，了解和掌握环境信息，监督环境执法，提高了捍卫自身环境权益的意 识；有利于政府效率的提高和对环境问题的全方位管理，发动和依靠公众参与环境 保护更为政府改革提供了一个良好的机会。环境保护相对其它领域而言，是一个政 治性不太敏感的领域，也是公众比较关心的领域，由这个领域切入，来有效发挥政 府的职能，以促进环境、经济、社会的和谐发展。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 随着全球环境运动的不断涌起，公众参与环境保护的实践也随之增多。公众通 过舆论、示威游行、情愿等方式，表达对噪声、固体废弃物、水污染、植被破坏等 等有害环境行为的反对。1 9 8 0 年的世界自然保护大纲中提出了制定让公众更 多地参与环境保护的政策，并详细分析了让公众参与环境保护的好处。1 9 9 2 年6 约得联合国环境发展大会通过的关于环境与发展的里约宣言更是着重强调了公 西南交通大学工程硕士学位论文第3 页 众参与环境保护的重要性。而今，公众积极、有效地参与到环境保护中已成为各国 政府、社会团体等等所关注的焦点。 公众参与环境保护已在很多工业发达的国家兴起，现在扩展到全球。莱茵河流 域管理经历了“先污染，后治理”、“先开发，后保护 的曲折历程。水资源的过度开 发在给人们带来经济利益的同时，也带来了诸多意想不到的后果：河流一度丧失了 应有的生命活力，导致灾害频发：严重的工业污染，一度使莱茵河成为“欧洲的下水 道”，水生生物种群数量大幅度减少，河流生态系统恶化。人们开始更加审慎地思考 对河流的管理，保护莱茵河国际委员会( i c p r ) 通过建立有效的合作机制，实施流域 综合管理，提倡工程、非工程措施并举，技术及其他社会、经济因素并重：将公众参 与作为决策、实施的必要前提：着力拓展河流空间，维护河流的生命活力，注重生态 修复、生物多样性，从而维持了河流生态系统健康，较好地实现了航运、发电、供水、 旅游、防洪、灌溉、生态保护等多项河流服务功能，如今的莱茵河又重现了生命之 河景象。 匈牙利公众参与水资源管理的经验：综述了匈牙利公众参与水资源管理决策的 经验。通过3 个实例对公众参与的实践作了分析，指出了促进和妨碍公众有效参与 的因素。关键的促进因素包括民间社团组织的活动，国际金融机构和其他外国赞助 商的资金支持、专业组织提供的方法支持以及在社会团体中的学习过程。妨碍因素 包括某些官员和规划人员阻挠公众参与、缺乏有效管理公众参与过程的方法、部分 公众缺乏兴趣、态度消极、利害相关各方之间缺乏信任，以及在发展民间社团方面 最近出现的某些负面趋势。虽然存在让公众参与成为可能的法律框架，它是公众全 面参与的必要先决条件，但是，必须加上便于公众参与的其他要素。 加拿大弗雷泽流域在整合“主要利益相关方 方面，为长江流域综合治理提供 了一种“弗雷泽式的思路一既来自政府有不依赖于政府的治理结构。利益相关方 以适当的方式和合理的机制参与流域管理过程之中，是流域管理决策民主化的重要 保障。但目前长江流域管理机构内部，还只能看到政府的身影，企业、学者、环保 组织以及其他相关机构和公众还没有一个充分表达意见的途径和渠道，在这个方面 可以借鉴弗雷泽模式，在委员会内部创立来自政府、企业、民众三方面的合作机制， 同时也可以借鉴美国特拉华模式，在委员会下面设立一个咨询委员会，来自农业、 西南交通大学工程硕士学位论文第4 页 渔业、科研j 环保、技术、商业以及学术等领域的代表都能够通过咨询委员会将自 己的意见传达给起决策作用的流域管理委员会。国外的环境法规完备、且体系结果 完整；其信息立法先进；行政程序规章制度完善，注重公正的程序；社会机制发达 活跃。 1 2 。2 国内研究现状 随着我国生态问题和环境污染的不断加剧，我国公众的环境意识不断提高，参 与环境保护意识也在逐步增强，并与世界社会环境的主流基本一致。一些人组织起 来，积极地参与到保护环境的行动中去，各种形式的环保团体纷纷成立。许多行业 组织、非环保专业的群众组织也开展多种形式的环保活动，大小、规模、范围不等 的环保社会活动频繁，公众以各种形式参与环境保护的力度、深度和频度大大增加， 如共青团中央的“保护母亲河行动 ，全国或地方性“环保世纪行矽、“碧水蓝天行 动”，废旧电池的收集活动，个人建立的环保网站，新闻媒体通过广播、电视、报 纸、网络等媒介进行环境宣传、舆论监督，各地公众为维护自身环境权益，保护生 态环境积极举报各种污染和破坏环境的行为。 政府已认识到了公众参与环境保护的重要性，并创造各种条件，鼓励公众参与 环保。国家环境保护“十五计划中提出：“鼓励公众自觉参与环保行动和环保监 督，开展社区环保活动，倡导绿色文明，推行绿色消费 。中国2 l 世纪议程和 环境保护纲要中都有关于建立健全公众参与制度的规定。这些都极大地推动了 公众参与环境保护事业。 1 9 9 1 年我国实施了一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目， 该项目在中国e i a ( e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n t ，环境影响评价) 中首次 提出公众参与的问题，从此公众参与成为我国环境影响评价的热点问题，在随后举 行的一系列国际研讨会上，中外专家、学者和政府官员就中国的公众参与问题进行 了深入的探讨，并提出了建设性的意见。 1 9 9 3 年由国家计委、国家环保局、财政部、人民银行联合发布的关于加强 国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知中，首次提出了公众参 与的明确要求：“公众参与是环境影响评价的重要内容，报告书应设专门章节予以 西南交通大学工程硕士学位论文第5 页 表述，使可能受影响的公众火社会团体的利益能考虑和补偿部分，公众参与工作可 在评价大纲编制的审查、报告书审查阶段进行。 2 0 0 2 年通过的环境影响评价法则对公众参与的权利作出了明确规定：“国 家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。 目前，我国的公众 参与层次较低、方式单一，而且非政府环境保护组织作用有限。从内容来看，主要 是参与宣传教育，对决策的参与重视不够。参与行为以个人浅层次参与为主，责任 意识淡薄。从参与的过程来看，主要是末端参与( 对环境违法行为的事后监督) 。 2 0 0 6 年2 月1 4 日国家环境保护部印发了环境影响评价公众参与暂行办法。 1 3 研究目标及内容 1 3 1 研究目标 通过对公众参与环境保护理论的深入研究，确立公众有效参与环境保护的机制 与内容。为政府行政管理提供理论方面的依据、为公众参与环境保护畅通参与渠道 和途径、并为规范引导公众参与环境保护提供帮助。与实践项目相结合，对公众参 与宝兴示范区项目提供参考。在项目最终形成成果后，能为今后在更广泛的区域与 项目示范中提供经验与教训。 1 3 。2 研究内容 论文通过大量的文献研究。具体了解了公众参与的理论，确定了公众参与环境 保护的相关理论；通过研究，比较系统的总结国内外公众参与环境保护的现状，以 及我国目前在公众参与环境保护方面所存在的问题：通过工作中具体项目的实践， 掌握宝兴县相关信息资料，并与项目具体实践中的公众参与环境保护机制相结合， 从而更有效地使公众参与；最终对通过以上研究提出完善我国公众参与环境保护的 建议。 西南交通大学工程硕士学位论文第6 页 2 1 公众参与的概念 第2 章公众参与 公众参与的研究发源于上个世纪五十年代，最早由m i l l s 和s c o l l 提出给予公 众更多的参与决策权以改变官僚封闭系统决策方式开始，l y n d 等则要求政府在更 大范围和层面上实现公众参与决策和管理。迄今为止，公众参与已经逐渐扩展到立 法领域、行政决策和政府管理领域，以及基层治理方面，并对工作顺利开展和社会 和谐发展发挥了积极的作用。 “公众参与指的是通过一系列的正规和非正规的机制直接使公众介入决策。” ( s e w e l l c o p p o c k ，1 9 7 7 ) 公众参与是项目方或评估工作组同公众之间的一种双向 交流，其目的是使项目能够被公众认可并提高项目的社会和经济效益。公众参与是 建立各种利益平衡，是寻求利益共存或妥协的方式和途径，是减少因项目的巨大利 益冲突引发的社会矛盾，是环境法律制度得到顺利实施的手段。公众参与强调在发 展过程中各利益相关者间平等互动关系。使各利益相关者间能建立起一种平等、相 互尊重的伙伴关系，使所有利益相关者在决策过程中都可以介入，为发展做出自己 贡献，并分享发展带来的利益。 关于公众参与的定义，从国际文献中概括起来主要有以下几种：市民参与是对 权利的再分配，这种再分配能够使在目前的政治及经济过程中被排除在外的穷人在 将来被包括进来“1 。参与是人们对国家发展的一些公众项目的自愿的贡献，但他们 不参加项目的总体设计或者不应该批评项目本身的内容2 1 。公众参与指的是通过一 系列的正规及非正规的机制直接使公众介入决策阳1 。对于农村发展来说，公众参与 包括人民的决策过程中，在项目实施中，在发展项目的利益分享中，以及在对这些 项目的评估中的介入4 1 。公众参与涉及到人们在给定的社会背景下为了增加对资源 及管理部门的控制而进行的有计划、有组织的努力，这些人在过去是被排除在对资 源及管理部门的控制之外的b 1 。社区参与是受益人影响项目的实施及方向的一种积 极主动的过程。这种影响主要是为了改善和加强他们自己的生活条件，如收入、自 立能力以及他们在其他方面追求的价值6 1 。参与能带来以下好处：实施执行决策时 西南交通大学工程硕士学位论文第7 页 具有高度的承诺及能力；更大的创新，许多新的想法和主意：鼓励动力的产生和责 任感 1 。公众参与是对产生利益的活动进行选择及努力的行动之前的介入“1 。公众 参与可被定义为在决策过程中人们自愿的民主的介入，包括：确立总目标、确定发 展政策、计划、实施及评价经济及发展计划；为发展努力做贡献；分享发展利益9 1 。 公众参与可被定义为农村贫困人口组织自己、组织他们自己的组织来确定他们真正 的需求、介入行动设计、实施及评价的过程。这种行动是自我产生的，并且是基于 对生产资源及服务的可使用基础上，而不仅仅是劳动的介入。同时，也基于在起始 阶段的援助及支持以促进并维持发展活动计划 1 0 1 参与式是一个过程，通过这一 过程，相关者( s t a k e h o l d e r s ) 共同影响和控制发展的导向、决策权和影响到他们 的资源n 。b r a h m a n3 0 h n 的大众发展学一书中，将参与性的基本特征归纳如 下：社区的决策角色；项目中的公平受益；社区对决策有贡献；社区不单有自愿的 贡献，同时亦有控制权。对决策权的不同认识，参与性又可以分为两类：“真参与 当地人能民主地控制项目的决策权；“假参与 项目实施根据外来者事先 决定了的计划进行 1 2 1 0 2 2 公众参与的理论基础 2 2 1 环境公共财产理论 环境公共财产理论是经济学家基于公共物品经济学提出来的。这种观点认为环 境污染的根源在于人们对环境资源所有权和使用权规定的不够严密和周全 1 3 1 0 大 气、河流、森林等都是公共财产资源或公共物品，人们传统习惯于将这些公共财产 资源用于各种用途，其中包括用于处理各种污染物，最后使自然环境公共财产资源 因过度滥用而严重恶化。 因此，环境的公共财产论认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素， 不能像古典经济学的观点那样被视为取之不尽、用之不竭的“自然财产 ；它是全 人类的“公共财产 ，任何人不能任意对其占有、支配和损害，既然作为公共财产， 则应当由代表全体公民意志的机构来管理，并引入科学决策的方法和程序，如成本 效益分析、公众参与等。只有这样才有利于环境这种“公共财产的品质提高 1 4 l 。 公共财产理论指出了公民参与管理的重要性，但显然，让所有的公民都成为环境的 西南交通大学工程硕士学位论文第8 页 管理者是不可能的，必须要有一个代表机构来行使管理环境的权利。这一理论的实 质是要建立民选的环境管理机关，即以信托的形式将本应由公民行使的环境管理权 力转交由政府机关来行使，政府机关需对公民负责，而公民则相应的有权通过行政 或司法等程序对政府的管理行为进行监督，进而达成间接参与环境管理的目的。 2 2 2 环境的公共委托理论 环境的公共财产论指出了公众参与环境管理的重要性，但是，让所有的公众都 成为环境的行政管理者在机制上难以实现，必须有一种代表民意的机关来行使公众 的环境管理权。为此，美国学者萨克斯又提出了环境的公共委托理论，指出为了合 理支配和保护环境这种“公共财产 ，应当按照信托的原理，由信托人( 公众) 委托 受托人( 政府) 来管理。由此产生了信托人与受托人之间的对立统一关系。从理论上 讲，政府应该按照信托人的意志，以一种公正而高效的方式创造和维护良好的环境： 但事实上信托人与受托人之间存在着严重的信息不对称，受托人处于信息优势地 位，信托人处于信息劣势地位。这种信息不对称的存在，带来了道德风险。基于这 种考虑，有必要建立一种约束机制，使受托人按照信托人的利益行事，实现政府与 公众之间的信息传递，以保证公众在适当的条件下直接行使自己的“公共财产权。 由此，公众参与制度已成为一种必然的要求“钉。 2 2 3 环境权理论 “实体环境权的理论 即“环境权”是在“公共财产论”和“公共委托论”的 基础之上，西方一些学者以宪法中的生存权为依据，并基于环境污染损害以及在西 方国家呼吁环境立法的过程中提出来了。2 0 世纪7 0 年代初，美国密执安州大学的 约瑟夫萨克斯教授首次提出了“环境权 的主张。随后，西方学者将其作为基本 人权一生存权的派生权利而运用到理论研究中，在学者们的大力呼吁下，许多国家 以立法的方式确立了环境权。环境权是指全体社会成员都享有的在健康、安全和舒 适的环境中生活和工作的权利。包括生命健康权、财产安全权、生活和工作环境舒 适权，以及与之相关的如：环境监督权、环境知情权、环境索赔权和环境议政( 决 策) 权等“。 西南交通大学工程硕士学位论文第9 页 1 9 6 9 年，美国学者萨克斯教授以他的“公共财产 和“公共信托理论为基 础，提出了系统的环境权理论。随后，日本学者又提出了环境权的两条基本原则： “环境共有原则”和“环境权为集体性权力原则”，从而进一步发展了环境权理谢1 7 1 。 环境权理论为世界所普遍接受，体现在1 9 7 2 年联合国人类环境会议上通过的 人类环境宣言中，该宣言庄严宣布：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生 活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这 一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。 此后，环境权在许多国家成为公民的 一项基本权利。 2 2 4 “公有地的悲剧 理论 环境问题的特征之一是，它们产生在没有所有者的背景之中，或者，虽然有所 有者，但所有者只有有限的“拥有权”。许多全球资源就属于这种问题，如大气、 海洋、诸多森林和山地、淡水资源等。由于缺乏所有权，可能已导致了对它们的忽 视或过度使用。由于大气不属于任何人，它已经很容易地成了化学废气的排放场， 海洋也已成为废物、石油污染物、核燃料、生活污水及其他废物的排放场。哈丁关 于。公地悲剧”( t h et r a g e d yo f t h ec o m m o n s ) 的著名论断就描述了所有权缺失 所产生的后果。 根据哈丁的观点，公地悲剧来自于对公地没有限制的利用，例如，在一块给定 的牧场上放牧过多的牲畜。在这块共有的牧场上，额外放牧一头牛所获得的私人收 益会超过私人成本，因为放牧这额外一头牛的成本的一部分由在这块牧场上从事牧 业的群体承担。因此，该牧场的每个牧民都有不断增加自己的畜群的动机。也就是 说，每个个体在追求自己的个人收益时把他利用该资源的一些成本转嫁给了他人， 结果，个体们都有“搭便车( f r e e - r i d i n g ) 的欲望。每个个体的这种搭便车行为 的综合和继续，最终会导致该牧场因过度放牧而恶化。因此，哈丁认为，资源枯竭 或恶化是资源公有的必然结果，哈丁把这一必然结果称为“公地悲剧 。 自1 9 6 8 年“公地悲剧”这一论断问世以来，“公地悲剧 引起了学者们对公地 管理的研究兴趣。塞尼卡等人( s e n e c a g t t a u s s i n g ，1 9 8 6 ：7 8 ) 认为，“环境质量之 所以会恶化，关键是由于人们所使用的宝贵资源的所有权规定得不够严密不够周 西南交通大学工程硕士学位论文第10 页 全 。“大气、全部水体和大量公有土地传统上就是公共拥有的财产，人们早已可以 随意将这些资源用于各种目的”。“如果公共财产资源相对于全部需求具有充裕的容 量的话，那么，社会分享并利用这些资源时，就不会产生任何经济上的问题。然而， 当需求上升到某种程度，利用资源的人们彼此互相施加外部费用，则经济效率不可 避免地会遭受损害 。这就产生了外部性问题。 2 3 公众参与的主体 公众系指一个或多个自然人或法人。它包括：位于项目范畴内或项目影响范围 内的直接受影响人群( 预期要获得收益的人、承担风险的团体、利益相关团体等) ； 作为受影响团体公共代表的人或组织( 国家政府代表、地方官员、当局人员、当地 机构、私有行业代表等) ；对项目影响感兴趣的其他团体( 一些非政府组织、群众 团体、学术团体等) 。 公众参与环境保护的主体不仅包括公民，还包括政府、企事业单位、社会团体、 专家技术团体、和一切有能力有意愿参与到环境事务保护和管理中来的社会力量。 ( 2 1 世纪议程中涉及到了对参与到环境事务中不同主体，有“妇女、儿童、青 年、土著民族、非政府组织、工人和工会、商业和工业、科学家和技术专家以及农 民 ，而国际社会对公众参与环境保护的主体界定是极为广泛的。 2 3 1 公民 2 1 世纪议程论述了许多不同的群体，有妇女、儿童、青年、土著民族、 非政府组织、工人和工会、商业和工业、科学家和技术专家以及农民统称为公民。 在大多数情况下，这些群体及其成员是否可以作为主体参与到环境保护中来。我国 环境保护的有关法律也规定了公民以外的其他主体参与环境保护的权利。 公民个人可以通过在本职工作中加强与环境保护的联系促进环保进程，或利用 业余时间，宣传环保，植树、领养动植物、分捡垃圾，向有关部门举报环保非法事 件、提出环保建议等形式参与环保活动。环境损害发生以后，公民还可以通过提起 西南交通大学工程硕士学位论文第1 1 页 诉讼等方式保护自己的环境权利。但是，公民个人的力量是零散的，环境损害往往 与先进的科学技术相联系，仅靠公民个人的力量是很难解决环境保护中的种种问 题，而大量的环境保护组织是公众参与的有力促进者，西方国家公众参与环境保护 的良好运行于他们众多的环境保护组织是分不开的。环境保护中的公众参与的主体 不应仅局限于公民，应当具有广泛性。 2 3 2 环保组织 真正有效地环境保护除了强有力的政府行为以外，还需要广泛的公众参与，其 中最重要的是积极发挥各种环保组织的作用。社会团体是我国对慈善、公益性群众 组织的通称。在中国，除了传统的人大、政协、工会、居民委员会、村民委员会外， 还需要大量的民间环保团体的出现公众参与环境保护，特别需要强调的是发挥环境 保护非政府组织的重要作用。 环境保护非政府组织代表着各自群体的利益，可以代表其成员与国家和地方政 府进行环境事务的有效合作。较之于公民个人，非政府组织拥有更多的环境信息， 掌握了更高的科学技术手段和专业知识，充分发挥非政府组织的作用无疑会对环境 保护产生积极有效的作用，而且可以在环境教育与提高环境意识等许多方面起到重 要的作用。在参与过程中，非政府组织的行动是多方面的，既可以帮助政府制定环 境政策、方案和行动计划，制定环境影响评价规范，还可以促进这些方案、政策、 行动计划和规范的实施，并且可以为受到环境侵害的公民提供法律上的帮助，支持 他们提起有关损害赔偿的诉讼。在各国的环境实践中，非政府组织已经通过各种方 式发挥了积极地作用，取得了良好的效果，例如，在斯里兰卡，非政府组织曾阻止 了对s i n g h a r a j a 森林的砍伐，制止了在亭可马里建立热电厂 1 8 1 0 所以，在环境保 护中，国家也大力发挥以环境公益为目的的非政府组织的作用，采取各种措施鼓励 非政府组织的成立与发展，充分发扬其组织公众、积极参与、共同行动的积极性， 真正实现公众参与在环境保护中的重要作用。 2 3 3 公众与其他环保主体之间的关系 保护环境和实施可持续发展是制度、企业、公众三方面主体共同的责任和义 西南交通大学工程硕士学位论文第12 页 务。可持续发展是环境保护和经济发展的平衡，是经济效益、社会效益、环境效 益的统一，是局部利益、短期利益和整体利益、长期利益的取舍，发展经济必须 建立在保护环境和生态的基础上。三方主体应当建立良好的合作关系，追求利益 的协调和社会经济的持续、健康发展，争取产生做大的社会效益、经济效益和环 境效益，只有这样才能在保护好环境的基础上发展经济。 企业必须与政府合作，企业的生存和发展要靠政府的支持，政府要创造高效、 廉洁的经济环境，提供高效的服务为企业的发展创造良好外部条件。在环境保护 方面也不例外，企业应严格按照政府的环境政策和国家的环保法律制定生产计 划，采用环保技术，创造良好的环境效益和经济效益，并按法律规定的程序向公 众和政府提供污染问题的信息。政府与公众的合作也是必然的。公众是政府政策 和号召的积极参与者和实践者，环境保护政策的顺利实施离不开公众的积极参 与。企业与公众的合作对双方都有益，双赢是可能存在的。企业以赢利为目的， 除加强企业内部管理、降低成本、保证质量和服务、不断地技术创新外，向社会 提供符合环保标准的产品和服务也是不可或缺的。在环境保护成为社会潮流的情 况下，企业在生产过程中应当考虑公众的需求，生产受公众欢迎的环保产品。同 时，企业可以通过捐助环境公益活动，树立良好的企业形象，通过公众，特别是 环保活动和运动，可以达到改善企业形象，优化企业产品结构的目的。所以，政 府、企业、公众在环境保护中的利益是可以协调的，三者需要建立积极有效地合 作，为环保事业的发展共同努力。 西南交通大学工程硕士学位论文第13 页 第3 章公众参与环境保护 3 1 公众参与环境保护的起源与发展 经历了两个世纪大机器工业高速发展的西方发达国家，已经造成了严重的环 境污染。2 0 世纪3 0 至6 0 年代出现的比利时“马斯河谷事件 ，日本“四日市事 件 、“水俣病事件”，美国的“洛杉矶光化学烟雾事件等一系列著名的环境八 大公害事故，造成了严重的人身和财产损害。因此，西方学者就此提出了生存权 的派生权利理论( 基本人权中包括公民环境权利) ：每一个公民都有在良好环境 下生活的权利，公民的环境全是公民最基本的权利之一，