（环境工程专业论文）城市污水处理工程项目组织实施管理方法研究.pdf

摘要 摘要 城市污水处理设施属城市公共基础设施，其工程项目通常由政府筹资建设。但目前 其在投融资、建设和运营方面暴露出的种种弊端，反映出管理体制和运营机制对市场经 济的不适应。城市污水处理设施难以充分发挥实效，直接或间接威胁城市水环境安全。 本研究结合亚行贷款的某省污水管理项目的实践，通过国内外相关项目组织实旌管 理模式的比较，结合案例项目，在组织实施管理模式上进行了扬长避短的借鉴和尝试； 对城市污水处理工程项目的工程建设管理方法、污水处理公司的财务和机构管理进行了 系统地分析；并在此基础上，建立了“城市污水处理工程项目绩效管理系统”，以期为 其他城市污水处理工程项目的建设和管理提供参考，确保工程建设目标的顺利实现，使 项目建成后在组织机构和财务上具有独立性和可持续性，使城市污水处理设施能够有效 运营、充分发挥社会效益和环境效益。 本文的主要研究内容： ( 1 ) 系统地对国6 j # l 城市污水处理工程项目组织实施和建设实施管理进行归纳分 析，比较各种组织实施和建设管理模式的优缺点，包括政府投资管理模式( 工程指挥部、 业主制、代建制) 和市场化运作模式( b o t 、p f i t o t 等) 。研究并建立与工程项目 实际情况相适应的组织实施和建设管理模式，是项目顺利实施的重要保障。 ( 2 ) 结合案例项目，研究城市污水处理工程项目的工程建设管理方法，包括招投 标管理、合同管理，进度管理、费用管理、质量管理、安全管理，移民安置、环境管理 等，以便对项目建设的全过程进行科学、合理和有效管理，确保工程建设的可持续性， 缩短项目建设周期，降低投资成本。 ( 3 ) 结合案例项目，研究城市污水处理设施运营保障关键机构建设和财务管 理方面的措施，包括污水处理公司组织机构建设、财务管理方法、污水处理费管理等， 以确保项目建成后在组织机构和财务上的独立性和可持续性，使污水处理企业成为市场 经营的主体，完成公司制改革，建立富有活力的企业经营机制，自主经营、自负盈亏。 ( 4 ) 建立城市污水处理工程项目绩效管理系统，以跟踪项目建设的全过程，绩效 指标内容包括工程施：i ：进展、公司机构建、发、人力资源管理、移民安置进展、环境改善 措施、财务和运营状况、项目服务区域的城市居民生活水平改善等，以确保相关单位能 及时地、全面地了解项目的进展情况，及吲解决项目实施过程中发现的问题。 关键词：污水处理；工程建设；组织实施：管理模式；运营保障；绩效管理 a b s t r a c t a b s t r a c t a sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to fm u n i c i p a li n f r a s t r u c t u r e sa n dp u b l i c u t i l i t i e s ，t h e c o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o no fm u n i c i p a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n tf a c i l i t i e si n c l u d i n gs e w e r a g e a n dt r e a t m e n tp l a n t sw e r et y p i c a l l yf i n a n c e db yt h eg o v e r n m e n t si nt h ep a s td e c a d e s h o w e v e r , i nr e c e n ty e a r , l o t so fd i s a d v a n t a g e so ft h i sp r a c t i c em o d eh a v eb e e nf o u n di nt h ea s p e c to f p r o j e c tf i n a n c i n g ，e n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o n a n df a c i l i t yo p e r a t i o n ，w h i c hr e f l e c t e dt h e i n a d a p t a b i l i t yo fc u r r e n tm a n a g e m e n ts y s t e ma n do p e r a t i o nm e c h a n i s mt ot h em a r k e t e c o n o m ya n di t se n v i r o n m e n t t h e r e f o r e ，t h em u n i c i l c i a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n tf a c i l i t i e sm a y n o tb ea b l et ob r i n gi n t of u l lp l a y , a n dt h e nd i r e c t l yo ri n d i r e c t l yt h r e a t e nt h es e c u r i t yo f u r b a n w a t e re n v i r o n m e n t t h i s s t u d yw a sb a s e do nap r a c t i c a lw a s t e w a t e rm a n a g e m e n tp r o j e c t 、i 也a s i a n d e v e l o p m e n tb a n k sl o a n t h r o u g hc o m p a r i n gt h ei m p l e m e n t a t i o na n dm a n a g e m e n tm o d e s o fr e l a t i v em u n i c i p a lw a s t e w a t e rp r o j e c t sf r o mh o m ea n da b r o a d ，a na t t e m p tt oo p t i m i z et h e i m p l e m e n t a t i o na n dm a n a g e m e n tm o d eh a sb e e nc a r r i e do u ti nt h ec a s es t u d yp r o j e c t ，w h i c h l e a r nf r o ms t r o n gp o i n t so f i n t e r n a t i o n a lp r a c t i c e st oo f f s e tt h ew e a k n e s so f d o m e s t i cp r a c t i c e s i tw a ss y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e di ne n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t ，f i n a n c ea n d o r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n ti nm u n i c i p a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n tp r o j e c t s a n db a s e do nt h i s ， p r o j e c tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e mf o rm u n i c i p a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n te n g i n e e r i n g p r o j e c t s w a se s t a b l i s h e d t h es t u d yw i l lo f f e rg o o dp r a c t i c e sa n de x p e r i e n c ef o r t h e i m p l e m e n t a t i o no fm u n i c i p a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n tp r o j e c t sn a t i o n a l - w i d e ，a n da s s u r et h e s u c c e s s f u lc o m p l e t i o no f e n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o np r o j e c t s i ti sa l s ov e r yh e l p f u lf o rt h es e t u p o fp r o j e c to p e r a t i o ns y s t e mw i t hi n s t i t u t i o n a li n d e p e n d e n c ya n df i n a n c i a l s u s t a i n a b i l i t y t h e r e f o r e ，t h em u n i c i p a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n tf a c i l i t i e sc a nb r i n gf i t l lp l a yi ne f f e c t i v e o p e r a t i o n ，t om a x i m i z et h es o c i a la n de n v i r o n m e n t a lb e n i f i t s t h es t u d ym a i n l yf o c u s e do nf o l l o w i n ga s p e c t s ： 1 s y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e da n dc o m p a r e dt h et h em o d e so fc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t i nm u n i c i p a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n tp r o j e c t sh o m ea n da b r o a d ，t o e x p l o rt h em e r i t sa n d s e t b a c k so fv a r i o u sm a n a g e m e n tm o d e s ，s u c ha sg o v e r n m e n tf u n d i n ga n dm a n a g e m e n t ( e n g i n e e r i n gh e a d q u a r t e r s ，o w n e r s h i p ，a g e n tc o n s t r u c t i o n ) a sw e l la sm a r k e to p e r a t i n gm o d e ( b o t , p f i ，t o t ) ar e a s o n a b l ec o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n tm o d ei sg u a r a n t e ef o rp r o j e c t i m p l e m e n t a t i o n 2 b a s e do nt h eg i v e nc a s e s ，e x p l o r e dt h ee n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t m e t h o d si nm u n i c i p a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n tp r o j e c t s ：s u c ha sb i d d i n gm a n a g e m e n t ，c o n t r a c t m a n a g e m e n t ，p r o c e s s e sm a n a g e m e n t ，f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，q u a l i t y m a n a g e m e n t ，s a f e t y m a n a g e m e n t ：r e s e t t l e m e n ta r r a n g e m e n t ，a n de n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t t h r o u g ht h es t u d i e s a b o v e m e n t i o n e d ，i t i s p o s s i b l e t o c a r r y o u tt h es c i e n t i f i c ，r e a s o n a b l ea n de f f e c t i v e m a n a g e m e n ti nt h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s so ft h ew a s t e w a t e rc o n s t r u c t i o np r o j e c t ，a s s u r i n g t h es u s t a i n a b i l i t yo ft h ee n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o n ，s h o r t e n i n gt h ec o n s t n l c t i o np e r i o da n d r e d u c et h ec o s t s 3 b a s e do nt h eg i v e nc a s e s ，s t u d i e dt h ek e yp o i n t si na s s u r i n gs m o o t ho p e r a t i o no f m u n i c i r i a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n tf a c i l i t i e s ：m e a s u r e st a k e ni ni n s t i t u t i o nc o n s t r u c t i o na n d f i n a n c em a n a g e m e n t ，i n c l u d i n gi n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n to faw a s t e w a t e rt r e a t m e n tc o m p a n y , m e t h o d si nf i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，m a n a g e m e n tf o rt h ew a s t e w a t e rt r e a t m e n tt a r i f f s t u d y i n g t h o s em e a s u r e sc o u l da s s u r et h ei n d e p e n d e n c ea n ds u s t a i n a b i l i t yo f ap r o j e c ti ni n s t i t u t i o na n d f i n a n c ea f t e ri t sc o m p l e t i o n a n dt h e n ，t h ew a s t e w a t e rt r e a t m e n te n t e r p r i s e sw o u l db e c o m et h e e n t i t yf o rm a r k e to p e r a t i o n ，a n dw o u l dh a v ec o m p l e t e dm a r k e t i n gr e f o r ma n de s t a b l i s h e da f l e x i b l e e n t e r p r i s eo p e r a t i o nm e c h a n i s m ，w h i c hm e a n sac o m p a n yc o u l da s s u m e ds o l e r e s p o n s i b i l i t yf o ri t sp r o f i t so rl o s s e s 4 ap r o j e c tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e mf o rm u n i c i p a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n t e n g i n e e r i n gp r o j e c t sw a se s t a b l i s h e d w h i c hc o u l d 仃a c et h ew h o l ep r o c e s so ft h ep r o j e c t c o n s t r u c t i o n a n dt h ep e r f o r m a n c ei n d e x e sw e r ei n c l u d i n gc o n s t r u c t i o nd e v e l o p m e n to ft h e p r o j e c t ，i n s t i t u t i o n c o n s t r u c t i o no ft h ew a s t e w a t e rs e r v i c ec o m p a n y , h u m a nr e s o u r c e s m a n a g e m e n t ，d e v e l o p m e n t o fi m m i g r a n t a r r a n g e m e n t ， f i n a n c i a la n do p e r a t i o n s t a t u s ， i m p r o v e m e n ti np e o p l e s s t a n d a r do fl i v i n gi ns e r v i c er e g i o n so ft h ep r o j e c t b a s e do nt h o s e i n d e x e s ，t h er e l a t i v ed e p a r t m e n tc o u l dt a k ea no v e r a l lv i e wo ft h ed e v e l o p m e n to ft h ew h o l e p r o j e c ti nt i m e ，a n dt h u sr e s o l v e di nt i m et h ep r o b l e m st h a te m e r g e d i ni m p l e m e n t a t i o n k e yw o r d s ：w a s t e w a t e rt r e a t m e n t ；e n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o n ；i m p l e m e n t a t i o n ； m a n a g e m e n tm o d e ；o p e r a t i o na s s u r a n c e ；p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ； 第一章绪论 第一章绪论 1 1 我国城市污水处理设旖发展状况与建设需求 1 1 1 城市污水处理设施的发展概况 自2 0 世纪8 0 年代以来，城市污水处理问题得到了党和国家领导人的高度重视，采 取了一系列重大政策措施，中央和各级地方政府不断加大投入力度，加快城市污水处理 设施的建设步伐，强化运营管理，深化行业改革，使城市污水处理工作取得了重要进展， 为改善城乡水环境质量和生态环境发挥了重要作用。与此同时，城市污水处理的规划建 设目标也已经由过去的达标排放发展为包括水源保护、水环境质量控制和污水再生利用 在内的综合性目标【l l ，做好城市污水处理工作已经开始成为各地全面建设小康社会、落 实科学发展观、构建和谐社会的实际行动。 近年来，我国城市污水处理行业的政策标准不断完善，法制建设得到加强，管理和 技术水平进一步提高，在不断提高城市污水处理要求的同时，为城市污水处理行业的较 快发展提供了必要条件。2 0 0 0 年由建设部、国家环境保护总局和科技部联合颁布的城 市污水处理及污染防治技术政策为城市污水处理设施的工程建设、工艺及相关技术的 选择和发展提供了总体指导。2 0 0 3 年开始实施的国家城镇污水处理厂污染物排放标准 ( g b1 8 9 1 8 - - 2 0 0 2 ) 对城市污水处理厂出水提出了更为严格的要求，这就意昧着，不仅 需要大力提高城市污水处理率，而且要不断提高污水处理程度。 根据建设部统计口】，2 0 0 4 年全国城市污水排放量为3 5 6 亿m 3 。其中省会以上城市 ( 含计划单列) 占排放总量的3 5 ，4 ，地级市占5 0 3 ，县级市占1 4 3 ，表明地级以 上城市是城市污水排放的主体，也是城市污水控制的重点。 自1 9 8 4 年我国第一座大型城市污水二级处理厂( 天津纪庄子污水处理厂1 3 j ，2 6 万 m 3 d ) 投入运行之后，城市污水处理厂数量开始陆续增加，到1 9 9 6 年已经建成城市污水 处理厂3 0 9 座，设计处理能力1 1 5 3 万m 3 d ，但相当一部分仅为一级或一级强化处理。 最近l o 年是我国城市污水处理工程建设的快速发展时期，城市污水处理厂数量和设 计总规模显著增加的同时，污水处理等级也相应提高。至t j 2 0 0 4 年底，全国已建成集中式 城市污水处理厂7 0 8 座，设计能力4 9 1 2 z f m 3 d ；其中二级以上污水处理厂5 9 8 座，设计能 力3 7 6 6 万m 3 d ，占总能力的7 67 。按城市污水处理设施的设计总规模，省会以上城市 河海大学硕：匕学位论文 占4 3 - 4 ，地级市占4 6 7 ，县级市占9 9 。按城市污水处理厂数量划分，省会以上城市 占2 9 9 ，地级市占5j 9 ，县级市占1 9 - 2 。 根据建设部通报i 4 j ，2 0 0 4 年城市污水处理量1 6 2 8 亿m 3 ，l l 2 0 0 0 年增d 【1 4 3 ，城市污 水处理率达到4 5 7 。但各地发展很不平衡，截至2 0 0 5 年6 月底，全国3 1 个省( 自治区、 直辖市) 中还有2 9 7 个设市城市没有建成污水处理厂：其中，地级以上城市6 3 个，包括 人1 5 1 5 0 万以上的大城市8 个：位于重点流域、区域“十五”规划范围内的城市5 4 个。 在已经建成投产的城市污水处理厂中，运行效率不高是较为普遍的问题。根据建设 部关于全国城市污水处理情况的通报，到2 0 0 4 年底，全国城市污水处理厂运行负荷率 平均为6 5 ，虽然比2 0 0 1 年提高了5 个百分点，但总体上仍有3 5 以上的设施量未能 得到利用，其中3 8 个城市的运行负荷率甚至低于3 0 ( 包括1 7 个己建污水处理厂未投 入运行的城市) 。其中，地级以上城市1 7 个，包括2 个人口5 0 万以上的大城市。 根据调研分析h 】，造成运行不高的主要原因为：污水收集管网的建设滞后，不能 将规划范围内的污水全部截留到污水处理厂；规划建设时未充分调查并合理预测污水 量，或由于利用外资项目要求达到一定规模，致使污水处理厂设计建设规模过大；水 价提高、工业企业或城市建设布局调整等原因导致规划范围内的用水量下降，污水量相 应减少；污水处理费收费水平或收缴率过低，导致运行费用不到位，入厂污水没有得 到全部处理：建设质量或运行维护方面存在问题，导致故障率过高、运行调整灵活性 差，影响了实际处理量；少数城市对污水处理工作重视不够，组织管理不力，致使已 建成的污水处理厂未投入运行。 因此，进一步完善城市污水处理设施的建设及运营机制，全面引入市场竞争机制， 加强城市污水处理设施建设运营管理，对于加快城市污水处理设施建设，全面提高运营 效率和管理水平，具有十分重要的意义。 1 1 2 城市污水处理设施的建设需求 在国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定( 国发 2 0 0 5 1 3 9 号) 中提出， 要切实解决突出的环境问题，要加强城市基础设施建设，到2 0 1 0 年，全国设市城市污 水处理率不低于7 0 。2 0 0 5 年3 月1 5 日国家发展改革委会同建设部、国家环保总局下 发了关于组织编制全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划的通知，规划范围包 括全国3 1 个省、直辖市、自治区的6 6 1 座建制城市和1 6 3 6 个县城。规划初步确定的目 标为怕j ：到2 0 1 0 年底，全国城镇污水处理率平均达到6 5 ，其中省会以上( 含计划单 列) 城市平均达到8 0 以一l 、地级市平均达到6 0 、县级市平均达到5 0 、县城平均达 第一章结论 到3 0 ；北方地区缺水城市再生水利用率达到污水处理量的2 0 以上，其他水资源缺乏 的城市根据实际需要确定再生水利用率。 为实现此规划目标，“十一五”期间需要在继续完成在建城镇污水处理规模3 7 0 0 万1 1 3 3 d 的基础上，增加城镇污水处理建设规模4 5 0 0 万m 3 d ，其中1 5 0 0 万m 3 d 在2 0 1 0 年前完成；另外3 0 0 0 万m 3 d 工作进度安排为“十一五”初期进行前期工作、“十二五” 初中期形成处理能力。初步估算，“十一五”期间的城镇污水处理及再生利用设施建设 需要新增投资额3 2 0 0 多亿元，投资结构为管网、新增能力、污泥、旧厂、再生水。这 些资金的筹集除了继续加大政府投入外，还需要通过合资、合作或独资建设的出让、转 让经营权的b o t 模式、准b o t 模式、t o t 模式多渠道筹集建设资金，盘活存量【7 1 。 1 2 我国城市污水处理工程建设项目的实旌方法 城市污水处理工程项目建设属于工程建设范畴，其审批程序和项目组织实施与般 工程有许多相同之处，但城市污水处理工程项目主要是政府投资为主的公用设施，而其 他一般性的工程项目通常是企业投资为主的盈利设施。另外，城市污水处理工程项目的 一个重要特征就是资本投入的高沉淀性，工程投资需求巨大、回收期很长、投资回报稳 定。我国城市污水处理工程建设项目的审批程序和组织实施方法总结如下。 1 2 1 城市污水处理工程建设项目的审批程序 按照国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知( 计投资 1 9 9 9 1 6 9 3 号) ，为了防止盲目重复建设、保证工程质量和提高效益，要加强建设项目 的审批管理，严格执行基本建设程序，认真做好项目前期工作，并按照规定的审批权限 审批建设项目。国家计委、国家经委、国家统计局关于更新改造措施与基本建设划分 的暂行规定( 计资( 1 9 8 3 ) 8 6 9 号) 中明确，凡利用国家预算内基建资金、自筹资金、 国内外基建贷款以及其他专项资金进行的，以扩大生产能力( 或新增工程效益) 为主要 目的新建、扩建工程及有关工作均属基本建设。 城市污水处理工程项目属基本建设范畴，按建设规模可分为小型( 1 5 万m 3 d ) 、 中型( 5 1 0 万m 3 d ) 、大型( 1 0 5 0 万m 3 d ) 和特大型( 5 0 1 0 0 万m 3 d ) 8 】，相关 审批内容包括：项目建泌书、可行性研究报告、环评报告、移民安置行动计划等。 ( 1 ) 项目建议书的审批 城市污水处理t 程大巾型建设项目，委托有资格的工程咨询、发计单位初评后，经 省、自治区、直辖市、计划单列市发改委及行业归口主管部门初审后，报国家发改委审 批，其中特大型项目，由国家发改委审核后报国务院审批：总投资在限额以上的外商投 资项目，项目建议书分别由省计委、行业主管部门初审后，报国家发改委会同财政部等 有关部门审批；超过1 亿美元的重大项目，上报国务院审批。 ( 2 ) 可行性研究报告的审批 批准的项目建议书是编制可行性研究报告的重要依据，由项目业主单位法人代表， 通过招投标或委托等方式，确定有资质的和相应等级的设计或咨询单位承担。大中型项 目的可行性研究报告，按隶属关系由国务院主管部门或省、区、市提出审查意见，报国 家发改委审批，其中特大型项目由国家发改委审查后报国务院审批。小型项目可行性研 究报告，按隶属关系由国务院主管部门或省、区、市发改委审批。 ( 3 ) 环境影响评价报告的审批 根据国家建设项目环境保护分类管理名录的规定，城市污水处理工程属于a 类 项目，对环境可能造成重大影响，需编制环境影响报告。项目业主单位在建设项目可行 性研究阶段委托经国务院环境保护主管部门颁发证书的环评单位编制环境影响报告书、 环境影响报告表或填写环境影响登记表，并报环境保护行政主管部门审批。 ( 4 ) 移民安置行动计划的审批 国家立项( 备案) 审批的城市污水处理工程建设的移民安置预可研、可研规划设计报 告要征求县级阻上人民政府的意见后方可报审。国家立项( 备案) 批准后，实旋计划由省 移民主管部门组织编制，报省人民政府批准。省级立项( 备案) 审批的城市污水处理工程 建设的移民安置预可研、可研规划报告由项目法人及规划设计单位编制，征求县级以上 人民政府意见后送省移民主管部门审批。移民安置实施计划由相应的地方政府移民主管 部门组织编制，经省移民主管部门审查后报省人民政府批准。移民安置计划未经批准， 相关部门不得审批工程建设项目、办理土地( 林地) 征占用手续，项目法人不得施工。 1 2 2 城市污水处理工程建设项目的组织实施 城市污水处理工程项目的组织实施全过程包括项目前期准备阶段、招标阶段、实施 阶段、完工阶段，要对各阶段进行严格管理，保证建设项目的顺利实施。 ( 1 ) 准各阶段 城市污水处理工程建设项目必须有严格和高质量的前期准备工作做保障，项目前期 ： 作包括立项、可行性研究、环境影响评价、移民安置计划、初步设计等：i ：作，每阶 段都有严格的审批程序。 ( 2 ) 招标阶段 第一章绪论 根据工程建设项目招标范围和规模标准规定第二条中规定，关系社会公共利益、 公众安全的基础设施项目的招标范围包括污水排放及处理项目，城市污水处理工程项目 达到下列标准之一的，必须进行招标： 施工单项合同估算价在2 0 0 万元人民币以上的； 重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在1 0 0 万元人民币以上的； 勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在5 0 万元人民币以上的； 单项合同估算价低于第、项规定的标准，但项目总投资额在3 0 0 0 万元 人民币以上的。 按照我国中小型城市规模人口推算，城市污水处理规模基本上在4 0 0 0 0 m 3 d 以上， 工程总投资在3 0 0 0 万元以上，均属于必须招标的工程项目 9 】。 根据2 0 0 3 年8 月1 日颁布的工程建设项目勘察设计招标投标办法中规定，对 于招标的工程建设项目，招标人可以对项目的勘察、设计、旆工以及与工程建设有关的 重要设备、材料的采购，实行分包和总承包招标。 招标工作是项目管理的关键环节，要求编制招标文件并经过有关部门的审批，招标 工作要按一定的程序进行，城市污水处理工程项目的招标过程为：编制标书并经审批， 组织评标委员会、制定招( 评) 标程序、办法、颁布招标通告，卖标书( 察看现场、澄 清会议) 、开标会议，评标委员会在封闭状态下进行评标工作，形成评标报告，评标报 告经批准后，发中标通知书，然后与中标单位签订协议书。在开标前，投标单位必须提 交投标保证金，在签订协议书前，中标单位须提交履约保证金【1 0 。】。 ( 3 ) 实施阶段 中标单位与业主签订协议书后，业主将凭初步设计批复文件、评标报告批复文件， 与施工单位、监理单位签订协议书，凭土地使用证明到发改委、质量监督部门办理开工 报告、施工许可证，监理单位在收到业主提供的开工报告、施工许可证后，颁布开工令， 监理单位按照“三控制( 进度控制、质量控制、成本控制) 、二管理( 合同管理、安全 管理) 、一坼调( 组织协调) ”的要求开展监理工作【l “。 ( 4 ) 完工阶段 业主、监理单位、中标单位将进行决算，并组织竣工验收。 在项目实施过程中，根据工程项目资金计划下拨项目资金，业主根据工程进度，预 付工程进度款，国家对资金使用情况进行审计。 w 海大学硕士学位论文 1 3 我国城市污水处理工程建设及组织实施的主要问题 1 3 1 城市污水处理工程建设运营的主要问题 城市污水处理工程作为治理城市水环境的“硬件”设施，其建设、运营情况及处理 效果与水环境质量息息相关。但污水处理工程的建设与运营需要大量的资金投入，资金 的多少将决定污水处理工程的规模，资金的使用效率将决定污水处理厂的运作效率。目 前，我国城市污水处理资金不足与运作低效己成为制约城市水环境质量改善的瓶颈。 ( 1 ) 资金来源问题 在计划经济体制下，城市污水处理工程作为一项公共基础设施，一直由政府投资、 经营和管理，或由政府通过向世界银行等国际金融机构和国内银行贷款进行筹措，投资 渠道单一，缺乏责任约束机制和独立经营的积极性，建设和运行成本偏高，财政负担沉 重。随着社会主义市场经济的发展，城市污水处理行业深化投融资体制改革，逐步建立 了包括地方自筹、国家贷款或专款、国外资金、社会集资、b o t 等方式的多层次、多元 化的投融资渠道。但各种投融资模式的运作方式仍处于探索阶段，相关政策、法制建设 和管理等方面不够成熟，在某种程度上制约了城市污水处理工程的建设和运营盼1 4 】。 ( 2 ) 管理体制问题 城市污水处理工程的建设涉及到较多部门，如城建部门负责工程建设，城管部门负 责污水处理厂的运营，环保部门制定其排放标准，财政部门负责拨付运营费用，物价部 门负责审核污水处理费。城市污水处理工程项目的多头管理使得城市污水处理行业的发 展受到限制，遇到问题无法及时解决，致使工作效率较低，工程建设周期长，工程项目 的所有权、经营权完全分离，责权利无法落实，阻碍了城市污水处理行业的发展【1 5 】。 近年来，东部地区的一些城市污水处理工程项目通过b o t 、t o t 、委托运营或股份 转让等形式实现了市场化运营，但到目前为止，绝大部分污水处理厂仍为事业单位，由 政府直接管理。一些城市的排水公司或排水集团形式上为公司制企业，实际上都是国有 独资，不提折旧，不产生利润，“企业单位事业管理”，基本上等同于政府在直接运营。 政府所属机构直接运营管理，已经不是真正意义的运营，不产生利润，从而也没有严格 的成本管理，因此，城市污水处理运营主体的真正企业化和社会化是卜分必要的。 ( 3 ) 运营管理问题 城市污水处理项目的典型运营方式为：政府筹资或以政府借债方式形成污水处理工 程的资产，政府将这份资产委托一个单位( 排水公司或排水机构) 来管理【m 】。管理者只 第一章绪论 有管理权，并无资产的所有权。运行费的来源靠政府每年的拨付，数目的多少取决于污 水处理厂的需要和政府财政状况，普遍存在到位率低的情况。另一方面，由于财政资金 缺乏监控，容易产生浪费现象，有些污水处理厂的运营经费是参照往年运营情况来确定， 这些污水处理厂为了保证次年能有充足的经费，可能产生一种“今年不多用，明年就吃 亏”的心理。在这种情况下，污水处理厂的管理者缺乏降低运行成本的动力，直接导致 管理僵化、冗员严重、工作效率低等现象。 ( 4 ) 收费机制问题 截至到2 0 0 5 年6 月，全国只有4 7 5 个城市实行了污水处理收费制度，仍然有1 8 6 个城市没有开征污水处理费。经测算，污水处理厂建成之后，在还款期内，每处理l m 3 污水，总成本在0 6 元1 1 元之间，受贷款、物价水平、处理工艺、建设规模等因素的 影响。表1 - 1 汇总了我国部分城市污水处理的收费标准【用，收费最高为深圳市1 0 5 元， 最低为南昌市0 2 2 元，各城市平均为o 5 8 元。己征收污水处理费的城市中，有些因征 收标准或收费率太低，无法补偿运行维护成本。虽然有关部门规定污水处理费征收标准 可以按“保本微利、逐步到位”的原则核定，但各地政府难以将其迅速调整到位。 城市污水处理费来源包括两部分，一是公共供水部分通过与自来水公司合作，由自 来水公司代收，污水处理公司向自来水公司支付手续费：二是自备水源部分通过城市节 水办等相关机构收取。自备水源部分的污水费收缴情况通常极不理想，漏征和拒缴较多， 且对拒交、不交者没有处罚依据，致使征收率难以提高【1 8 】。另外，各地的污水处理费被 挤占、挪用和瞒报的现象也较严重。 表1 12 0 0 5 年1 2 月部分城市的污水处理收费标准( 元，m 3 ) 城市收费标准城市收费标准城市收费标准城市收费标准 北京 o 9 0 南尿 1 0 0 郑卅 o 6 5 贵阳0 4 0 天津 0 8 0 杭州 o 6 0 武汉0 8 0昆明o 5 0 石家庄0 6 0宁波o 2 5长沙0 4 0 西安 o 5 0 呼和浩特 o4 5合肥o 5 1 广十l 0 7 0 兰卅1 0 3 0 沈阳 05 0 福州 o 4 5 深圳 1 0 5 西宁o 2 7 大连 0 ：6 0 厦门 o8 0 南宁 o 5 0 银i l0 4 0 长春0 4 0南昌 02 2 海口0 4 5 乌鲁木齐 o 7 0 哈尔滨 05 0 济南 o7 0 重庆 o 6 0 上海09 0 青岛 0 7 0 成都 o 6 5 河海火学硕士学位论文 1 3 2 城市污水处理工程组织实施的主要问题 由于城市污水处理工程建设项目具有唯一性、一次性和不可逆转性等特点，在工程 项目管理过程中一旦出现失误，很难纠正，容易造成严重损失，因此必须对工程建设项 目进行全过程的综合性管理，运用各种知识和资源通过计划、组织、协调、控制等工作， 以达到工程项目的建设目标。 城市污水处理工程建设项目的管理环节主要包括：项目可行性研究( 污水水质、水 量预测，处理规模和工艺选择等) 、工程勘察设计、工程招标投标、工程施工、直至建 成运营的全部过程，且在每一个阶段中又包括进度、质量、成本、安全的管理，涉及到 业主单位、咨询单位、设计单位、施工单位、行政主管部门、材料设备供应单位等。由 于项目建设过程中涉及的部门较多，管理较为复杂，加上普遍缺乏经验，相关建设单位 对城市污水处理工程建设项目往往未能够完全实行科学、合理、有效的管理制度，不利 于缩短工程建设周期、降低投资成本和运营成本，以及提高污水处理服务质量。 城市污水处理工程建设项目组织实施中的问题主要集中在以下环节中。 ( 1 ) 项目前期准备 建设规模和处理工艺的确定是城市污水处理工程项目建设中的关键环节，关系到建 成后的污水处理厂能否满负荷运行，处理后的出水能否达到设计要求，关系到工程投资 和运行费用，最终将决定城市污水处理工程项目建设的成败。然而，某些城市污水处理 工程项目在规划准备时，未充分调查并合理预测污水量，致使污水处理厂设计建设规模 过大，过度超前，造成处理设施能力闲置不能充分发挥效益；污水收集管网建设滞后， 不能将服务范围内的污水全部截留到污水处理厂，使得污水处理厂运行负荷率低，甚至 难以运行“9 1 。对项目进行评估是合理利用投资和控制投资额度的关键环节，有必要在建 设规模、工艺技术选择等工程基础研究的基础上，计算项目的效益和费用，考察项目的 盈利能力、清偿能力及外汇平衡等财务状况，判断项目的可行性，以减少项目决策失误。 ( 2 ) 组织机构建设 城市污水处理工程的建设运营涉及城建、发展、环保、财政、物价、城管等政府管 理部门，以及金融机构、设计单位、移民安置、环评机构、业主、监理单位、施工单位、 供货单位等相关单位。若项目组织机构建设不够合理，未能明确相关参与单位在工程项 目管理中的位置和权责范围、各部门与其他部门的工作关系，则不利于各单位、各部门 相互间的淤调配合，将影响项目的顺利实施和整体效益。 为保证城市污水处理工程项目的可持续发展，城市污水处理企业要按照现代企业制 第一章绪沦 度的要求，在管理和财务上实现自主经营、自负盈亏，实现企业的自我持续管理和运营， 必须取得城市污水处理、发施的“建设权、管理权、运营权”，以及“污水收费权”等， 其中污水处理费是保证企业有充足收入的唯一途径2 0 1 。若其污水处理费收入不能满足运 行和维护、利息费用、折旧和偿债等费用，污水处理企业将很难保持其在财务上的可持 续性。 ( 3 ) 招投标管理 城市污水处理工程项目建设主要包括城区管网建设、厂区土建工程、设备采购安装 三个部分。根据工程项目的属性和特点，一般将其分为多个合同包，经过几次招标由几 家公司共同完成。必须严格制定招投标制度，通过公开招标，实行优胜劣汰，才能选择 真正有实力、懂技术、会管理的承包商，才能确保工程质量，缩短建设工期，降低工程 造价，规范业主行为。另外，城市污水处理工程项目的合同包通常包括管网工程、污水 处理厂土建工程、污水处理厂绿化、污水处理设备、污泥处理设备、化验运输通讯及 其他、污水处理厂启动测试运行等，应根据污水处理工程建设项目的生命周期来合理安 排各个合同包的招标、施工的时间，以确保工程项目建设的可持续性。 ( 4 ) 合同变更管理 从城市污水处理工程项目发包到工程验收移交整个过程中，合同管理贯穿始终，是 工程建设管理的核心，也是工程造价管理的核心和关键，是确定和调整合同双方经济关 系、解决合同纠