（宪法学与行政法学专业论文）工伤认定程序问题研究.pdf

ii 目目 录录 摘摘 要要 . i abstract . iii 引引 言言 . 1 一、工伤认定概述一、工伤认定概述 . 3 （一）工伤及工伤保险 . 3 （二）工伤认定 . 4 二、工伤认定程序现行规定二、工伤认定程序现行规定 . 10 （一）工伤认定程序的界定 . 10 （二）工伤认定主体 . 10 （三）工伤认定的行政程序 . 12 （四）工伤认定救济程序 . 14 三、工伤认定程序存在的问题三、工伤认定程序存在的问题 . 15 （一）工伤认定权归属错位导致循环诉讼 . 15 （二）繁琐的认定程序削弱了救济效果 . 17 （三）法律法规冲突导致工伤认定程序混乱 . 18 （四）工伤认定申请期限不够合理 . 20 （五）工伤认定行政诉讼举证责任分配存在瑕疵 . 21 四、完善工伤认定程序的建议四、完善工伤认定程序的建议 . 23 （一）重构工伤认定程序的基本思路 . 23 （二）重构工伤认定程序的具体路径 . 26 结结 语语 . 46 参考文献参考文献 . 47 致致 谢谢 . 50 攻读硕士学位期间发表的学术论文目录攻读硕士学位期间发表的学术论文目录 . 51 i 摘摘 要要 随着我国工伤保险制度的逐步建立， 工伤认定法律制度业已初具雏形。 但工 伤认定争议日益增多，工伤认定程序仍不完善，存在着一系列亟待解决的问题， 尤其是处于弱势地位的劳动者在申请工伤认定时，往往得不到及时有效的救助， 现有的工伤认定行政诉讼模式又弊端突出，因此有必要对我国现有的工伤认定 法律程序加以梳理。文章就工伤认定的有关法律问题进行讨论，力求更公正快 捷、更为简易有效、更加高效正确地解决工伤认定纠纷，保障受伤职工的合法 权益及企业的良性运作。笔者试图以实证的角度，从行政法和劳动法结合的交 汇点出发，探寻现有工伤认定制度面临困境的出路。鉴于此，文章分析总结了 现行工伤认定程序规定及其在实践中存在的问题，从法理和实证角度剖析了其 诸多弊端，提出了完善工伤认定程序的基本思路和具体路径，使工伤认定程序 彰显公平公正、高效便民、保护弱者、以人为本的理念。 文章正文分为四部分： 第一部分是工伤认定概述。 此部分引入工伤及工伤保 险的概念，重点分析了工伤认定的概念、性质及特点，为后面的深入论述作理 论铺垫；第二部分是工伤认定程序现行规定。该部分结合工伤保险条例和 工伤认定办法等法规、规章，着重阐述现行工伤认定主体、认定程序及相 关救济程序规定；第三部分是工伤认定程序存在的问题。即工伤认定权归属错 位，认定程序繁琐、混乱，申请期限、举证责任设置不合理等；第四部分是完 善我国工伤认定程序的建议。提出重构工伤认定程序的基本思路，即在社会法 理念的指引下，简化和整合工伤认定程序，彰显维护公正、突出效率、成本合 理、统一权威的法治价值理念。在此基础上，提出重构工伤认定程序的具体路 径。首先，应考虑赋予法院终局的工伤认定权，根本上避免司法权与行政权在 工伤认定结论上出现“僵局”；其次，应构建便民高效的工伤认定及争议处理 程序，为此，建议取消工伤认定纠纷的复议前置程序，将工伤认定与劳动关系 认定合并处理，尝试工伤认定行政附带民事诉讼，有效整合司法资源；再次， 通过合理修改工伤认定申请期限、完善工伤认定举证责任分配、统一工伤认定 实体标准等系列措施，优化工伤认定及其争议处理程序；最后，另辟蹊径提出 ii 两个颠覆性设想，即提高工伤认定机构的社会化程度，引入工伤认定民事诉讼 特别程序，从而根本上避免或“绕过”行政诉讼，减轻当事人的诉累，提高程 序的效率。 关键词：关键词：工伤；工伤认定；法律程序；公正；效率 iii abstract with the gradually establishment of work-related injuries insurance system，the legal system concerning work-related identification has also had the embryonic form. however, the dispute about work-related injuries identification also increases day by day. the procedure of work-related injuries identification is not perfect enough. how to perfect the legal system concerning work-related injuries identification is becoming an important social topic. particularly at the vulnerable position, the worker applying for the work-related injuries identification usually can not get the valid protection and salvage in time, and the existing administration litigation mode of work-related injuries identification is far away from regularity. therefore, it is necessary to comb the law problem of the administration behavior of the existing work-related injuries identification. from the point of the substantial evidence, the writer tries to start from the combination of the administrative law and the labor law to find out the outlet of the systems plight of work-related injuries identification. in view of this, the article analyzes the summary of the procedural requirements that the existing work-related injuries in practice and its problems, from the perspective of legal and empirical analysis of the many disadvantages of work-related injuries that the process of perfecting the basic ideas and the specific path, so that work-related injuries shows that the procedures fair and impartial, and efficient convenience, to protect the weak, the concept of people-oriented. the body of the article is divided into four parts: the first part is an overview of work-related injuries found. this part of the introduction of work-related injuries and the concept of industrial injury insurance, focusing on an analysis of the concept of work-related injuries found, the nature and characteristics, in order to go into the back of paving the way for the theory; the second part is the process that the existing provisions of work-related injuries. some combination of the industrial injury insurance regulations and found ways to work-related injuries and other rules and regulations, the existing work that focuses on the subject of relief that the procedures iv and related procedures; the third part is that the procedures work problems. work-related injuries found that the right to ownership of dislocation, that the procedures are very complicated and confusing, the application period, the burden of proof, such as setting unreasonable. part four is to improve my work-related injuries that process. reconstruction work proposed that the basic idea of the procedure. concept in the community under the guidance of law, the simplification and integration of work-related injuries that process, highlight the interests of justice, highlighting the efficiency and cost-reasonable, the value of a unified concept of the authority of the rule of law. on this basis, i proposed for reconstruction of specific work-related injuries procedures. first of all, it should be considered work-related injuries in the final to give the court finds that the right to avoid a fundamental right of judicial power and the executive that the conclusions in the work of impasse; second, building a convenient and efficient work-related injuries and controversial process that, to that end, proposed the abolition of work-related injuries that pre-dispute review process, labor relations and work-related injuries found that the combined treatment, try to work-related injuries found that the administrative incidental civil action and effective integration of judicial resources ; again, by a reasonable modification that the application period for work-related injuries and improve the work-related injuries found that the distribution of administrative proceedings the burden of proof rules, uniform standards, such as physical injury that a series of measures, optimization of work-related injuries and that the dispute process; finally, the alternatives put forward two subversive assumption that the improve the work-related injuries found that the degree of social institutions, the introduction of work-related injuries that the special procedures of civil litigation in order to avoid the root or bypass administrative proceedings, the parties to mitigate v. tired, the efficiency of the process. keywords： work-related injuries;work-related injuries identification;legal procedure； justice;efficiency 引 言 1 引引 言言 工伤是当代社会必须面临的重大社会问题之一，它关系到劳动者与用人单 位的切身利益，也关系到小到一个家庭、大到整个社会的稳定与安宁。随着我 国工伤保险制度的逐步建立，工伤认定法律制度也已初具雏形。然而，随着我 国经济的进一步发展，工伤认定争议也日益增多，究其原因，与我国工伤认定 法律制度不够完善具有一定的关系。目前理论界较多关注工伤认定原则、标准 等实体问题，而对工伤认定及相关争议处理程序专项研究较少涉及。实际上， 工伤认定纠纷的处理程序问题一直是制约工伤保险制度发挥作用的瓶颈之一， 由于认定权归属及程序设计的缺陷，加之申请期限和举证责任设置不当，导致 一个并不复杂的工伤认定案件循环往复得不到最终解决，繁琐低效的工伤认定 处理程序严重挫伤了当事人的积极性。工伤问题事关民生，如果这个问题不能 首先在制度上得到很好地解决，势必会导致相关当事人权益得不到及时救济， 甚至会引发和激化社会矛盾，对和谐社会构建也将产生负面影响。因此，如何 完善我国的工伤认定相关程序制度，正成为一项重要的社会课题，改良或变革 现行认定程序制度已经成为学界和实务界的广泛共识。 工伤认定程序包括行政机关的认定程序及相关救济程序，两者相互联系， 为了系统的分析和解决程序中存在的问题，笔者将所论及的工伤认定程序界定 为不仅包括当事人提出认定申请、劳动保障部门受理、审核、调查核实、作出 认定决定等程序，还包括当事人对劳动部门的工伤认定结论不服，而提起行政 复议、行政诉讼等程序，即当事人为实现工伤认定而经过的所有相关程序的概 称。笔者以工伤认定为逻辑起点，明确了工伤和工伤认定的概念，重点分析了 工伤认定的性质和特点，为进一步论证工伤认定程序问题打下理论基础。文章 结合工伤保险条例和工伤认定办法等法规、规章，分析了工伤认定程 序的现行规定，通过实证分析的方法，探究工伤认定程序中存在的诸多问题。 文章通篇贯穿公正与效率这一对法治基本价值，本着追求合理性、公平性、效 率性的宗旨，试图通过对现行工伤认定程序的批判和分析，提出改革我国工伤 工伤认定程序问题研究 2 认定程序的基本思路。文章运用利益分析方法定位当事人的立场、采用综合比 较的方法权衡改革路径的选择，针对性地重构工伤认定程序的具体路径，保障 当事人获得及时有效的法律救济。 一、工伤认定概述 3 一、一、工伤认定概述工伤认定概述 （一）工伤及工伤保险（一）工伤及工伤保险 要进行正确的工伤认定，前提是要对工伤进行明确的界定。现行的工伤 保险条例并没有就工伤的概念做明确的规定。笔者认为，根据工伤保险条 例第一条“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治 和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条 例”的规定，再结合目前理论界的一些相对一致的看法和相关立法精神，笔者 认为，工伤是指劳动者在工作时间、工作场所内，因工作原因所遭受的人身伤 害以及职业病。 工伤及工伤保险制度伴随着现代化工业产生并发展。正如马克思所言， “18 世纪到 19 世纪的工厂劳动是劳动者的受害史，大机器生产与工厂劳动造成的工 业事故最大的受害者当属劳动者。这些机器像四季更迭那样规则地发布自己的 工业伤亡公报。” 资本原始积累时期的资本家追逐利润的疯狂，源源不断地创 造出财富，同时，也在源源不断地制造出工业事故。“在工业社会初期，企业 从事的是开矿、建筑、火车运输等非常危险的活动，但在当时这些企业是文明 与进步的催化剂，与经济起飞和社会繁荣联系在一起。为了给企业提供最佳的 发展条件，鼓励工业投资，法律体系必须保证企业的行动自由，不使企业负担 过重，因而事故造成的意外费用不应由企业承担。” 19 世纪以前的“工厂立法” 是资产阶级站在保护资本家的立场上打造的法律，在企业与劳动者之间的天平 上，砝码更多地搁置于企业一边。初期“工厂立法”大多是以延长工作时间、 增加劳动强度，在保证最低劳动量上做文章，全然不顾道德与劳动者生理、心 理的承受能力。初期“工厂立法”助长了资本家漠视工业事故以及职业危害的 发生。而且随着工业生产的发展及生产技术不断革新、化学原料及物理材料的 大量采用，劳动者在化学及物理性危险的环境下工作，患上职业病及因工业灾 耿宝建：工伤保险行政案件审理问题研究，中国劳动2005 年第 5 期，第 24 页。 德马克思：资本论（第 1 卷），人民出版社 1975 年版，第 466 页。 梁慧星：民商法论丛（第 5 卷），法律出版社 1996 年版，第 695 页。 工伤认定程序问题研究 4 害而伤亡的机会亦相对增高。工伤事故发生，对劳动者个人而言意味着劳动能 力暂时或者永久、部分或全部丧失，从而影响劳动者本人及其家庭的生活；对 雇主而言，则可能造成原料、资金及生产工具等生产要素受到破坏；对社会经 济的发展也会有障碍。因此，工伤事故的发生，不仅是个别资本的损失，也在 总体经济上对国力造成侵害。 “人性的首要法则，是要维护自身的生存，人性的首要关怀，是对于其自 身所应有的关怀” 。 物质财富的极度膨胀带来的如果不是人类生活普遍的幸福， 而是无休止的生理伤害，那么物质财富的增加就显得毫无意义和价值。因此， 在社会化大生产高度发展的今天，生产过程中对人本身的伤害尤其值得关注。 为了保障雇员在工作中受到意外伤害或者患职业病时得到及时有效的医疗救治 和经济补偿，防范因工伤救济不当造成的社会风险、分散用人单位因工伤产生 的经济风险，国家制定并实施关于工伤认定、工伤保险的法律法规就具有十分 重要的社会意义和现实意义。工伤保险是指国家或社会为生产、工作中遭受事 故伤害和患职业性疾病的劳动者及家属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、 医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。工伤保险是社会保险制度的 重要组成部分，也是建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的基本制度之 一。工伤保险制度的核心在于建立工伤保险机制，即国家通过立法，导入保险 机制，充分利用保险制度的互助性的特点，建立工伤保险基金，确保用于工伤 职工的救治及补偿的资金来源的持久、稳定；进而以特定机关的工伤认定结果 为依据，直接从工伤保险基金中支付的救济机制，以代替通过诉讼等方式从雇 主处获得赔偿的救济机制，实现雇主责任向社会责任的转变，这样使得工人无 需以法律诉讼来得到工伤保险待遇，免去了繁琐的诉讼过程和昂贵的诉讼费用， 解决了由于企业经济困难而影响工伤职工工伤待遇的问题，从而更有效的保护 工伤职工的合法权益。同时，企业雇主不再被控诉，将其从繁琐的民事诉讼程 序中解脱出来，从而保证了生产经营的正常运行。 （二）工伤认定（二）工伤认定 1 1、工伤认定的概念工伤认定的概念 卢梭：社会契约论，商务印书馆 1980 年版，第 9 页。 一、工伤认定概述 5 有学者认为，工伤认定，是行政主管部门“将法定的工伤范围规定的情形 印证客观事实的思维过程” 。 也即工伤认定是行政主管部门通过法律规定的审 查程序，审查判断当事人所遭受的人身伤害是否符合法律预先列举的工伤条件 与范围，构成职业伤害。也有人认为，工伤认定，是指劳动保障行政部门根据 劳动者或者其直系亲属的申请，依据工伤保险法律法规，确认劳动者所受伤害、 所患职业病及其他特殊情形是否属于工伤。其性质应属于行政确认行为，即行 政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实给予确定和认 定，并予以宣告的具体行政行为。 笔者认为，工伤认定，是指劳动保障行政机 关根据用人单位、工伤职工或者其直系亲属、工会组织提出的工伤认定申请， 或依照职权，根据法律的规定，审查判断职工所受到的人身伤害是否符合法律 规定的工伤条件和范围、是否构成工伤的行政确认具体行政行为。 2 2、工伤认定的性质工伤认定的性质 工伤认定的性质关系到工伤认定及其纠纷处理程序的设置基础， 有必要在此 详细论证。对于工伤认定行为的性质，学界存在不同的观点：一种观点认为工 伤认定属于行政确认行为；另一种观点则认为属于社会机构认定行为。支持后 一种观点的学者认为：工伤保险建立的基础是参加工伤保险的各类用人单位所 缴纳工伤保险费形成的工伤保险基金，应该说权利属于私法领域，绝对不是政 府对受害人及其单位的恩赐，不能因为行政机构参与这一事物就产生行政行为 的认识。 目前我国立法采用的观点为前者，从工伤认定的纠纷解决程序看也是 如此，不服工伤认定，当事人只能提起行政复议及行政诉讼，这从侧面印证了 立法上已经将劳动保障部门依法作出的工伤认定当作行政行为看待。 笔者认为，工伤保险请求权并不是完全为私权，其具有双重属性，一方面， 受到伤害的劳动者对于用人单位基于其劳动保护义务，享有相应的请求权；另 一方面，社会保险权作为一项宪法权利，是国家对于劳动者所应承担的责任。 因此，在实践中，国家通过制度建设以及财政支持建立和完善社会保险制度， 而雇主则承担给付社会保险费的义务，双方各自履行自己的义务。此外，由劳 动行政部门进行工伤认定的合理性在于，其作为社会保险经办机构的主管机关， 郑尚元： 工伤保险法律制度研究 ，北京大学出版社 2004 年版，第 86 页。 黄越钦： 工伤认定行为的法律性质 ， 劳动保障报2006 年 6 月 19 日。 林嘉： 社会保障法的理念、实践与创新 ，中国人民大学出版社 2002 年版，第 232 页。 工伤认定程序问题研究 6 能够通过严格的工伤认定关，实现对于社会保险待遇给付的监管，预防过度的 权力下放导致的“代理成本”过高问题。并且，能够通过工伤认定行为与工伤 保险待遇给付连接起来，真正的实现国家责任。 劳动保障行政部门认定工伤，实际确认两方面的内容： （1）对工伤事实的 确认。劳动者所受伤害、所患职业病或所发生的其他特殊情形一旦被认定为工 伤，不再仅仅属于客观事实，而是属于工伤法律事实； （2）对相对人法律地位 的确认。确认是否属于工伤，同时也就确定相对人是否属于工伤人员，赋予其 特定的法律地位和法律后果。工伤认定行为本身并不直接创设相对人的权利义 务，而是对已经形成的法律状态加以某种形式的认可，增强该状态的确定性。 从工伤认定的目的上看，它是为了妥善处理用人单位和劳动者之间的民事权益 纠纷创造条件。因为假如对所争议事实定性不准，无论是在协商、仲裁程序还 是在司法裁判程序，就无法判断究竟适用何种解决劳动争议的实体法规范和程 序法规范。而工伤认定程序的设置就为解决争议事实创造了条件。只不过从我 国目前立法现状来看，法律把认定工伤的权力赋予具有行政职能的劳动保障部 门。我国行政法规工伤保险条例和部门规章工伤认定办法都明确规定 劳动保障部门具体实施工伤认定程序性事项，其他行政部门是没有工伤认定权 限的。而且劳动保障部门在认定工伤的过程并非处理行政部门内部事宜，它是 对外产生一定法律效力的行为，并对相对人产生一定的法律后果，具备行政行 为的特征。所谓行政行为是行政主体行使行政权力，产生法律效果，以实现国 家行政管理目的的行为。 在工伤认定中的行政主体便是劳动保障部门，所进行 的认定工伤行为也会对当事人产生一定的法律效果。有学者认为行政主体指依 法享有国家行政职权、能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组 织。 综上分析，工伤认定行为的性质应属于行政确认，即劳动保障行政机关根 据用人单位、工伤职工或者其直系亲属、工会组织提出的工伤认定申请，或依 照职权，根据法律的规定，审查判断职工所受到的人身伤害是否符合法律规定 的工伤条件和范围、是否构成工伤的行政确认具体行政行为。行政确认是指行 熊文钊： 现代行政法原理 ，法律出版社 2000 年版，第 240 页。 方世荣： 行政法与行政诉讼法 ，中国政法大学出版社 1999 年版，第 71 页。 一、工伤认定概述 7 政主体根据法律、法规的规定或授权，依职权或依当事人的申请，对一定的法 律事实、法律关系、权利、资格或者法律地位等进行确认、甄别、证明等的行 政行为。 这种行政确认行为本身并不直接解决争议双方当事人的权利义务关 系，而是作为仲裁机关或是司法机关作出判断的前置条件，其目的在于为用人 单位和劳动者之间解决民事权益纠纷提供依据。因此，在解决工伤民事权利义 务纠纷中，工伤行政保障部门只是处于第三方的地位，不能充当争议的任何一 方当事人。这种法律地位的性质有些类似于道路交通事故民事纠纷中的交通行 政部门，即交通管理部门通常作出事故责任认定书，并非民事争议双方当事人。 由于工伤认定来源于国家授权，所以不同于民间的证明，它是能够间接产 生行政法效果的行为。在认定工伤之后，由于劳动保障部门属于执法机关，即 劳动保障部门认定工伤的权力来源是依据法律的相关规定，也就是执行法律、 依法行政的过程，因此其认定结果成为司法监督也就成为必然。劳动保障部门 认定工伤过程是执法过程，自然在具体行为中也会出现执法行为偏差，违背立 法者初衷的现象，如果行政机关违法或者滥用认定权，必然给相对人带来利益 上的损害。基于信赖保护原则，行政机关对于错误的认定行为应当承担法律责 任，所以，工伤认定行为是可诉的，由司法机关对这种行政行为实施审查也就 成为必然。因为按照现代法治理念，司法权才是最终判断权。 “司法是法治的最 终屏障”已成为法治话题中的共识。 这就决定了劳动行政部门工伤认定结果的 或然性，即当事人双方如果对劳动保障部门的认定结果持怀疑态度，便可以诉 诸于司法进行审查。这也就是劳动保障部门充当被告的法律基础。 3 3、工伤认定、工伤认定的的特点特点 （1 1）行政性行政性 工伤保险条例第五条第二款的规定，县级以上地方各级人民政府劳动 保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。因此，县级以上的劳动保障 行政机关有权依法作出工伤认定行政行为。工伤认定权是行政权力的组成部分。 根据我国已经形成的法律框架，工伤认定是行政主体，即劳动保障行政部门实 施其职权的具体形式，具有行政法上的确定力和公定力，因而是一种具体行政 杨解君：行政法学，中国方正出版社 2002 年版，第 108 页。 谢晖： 价值重构与规范选择 ，山东人民出版社 1998 年版，第 4 页。 工伤认定程序问题研究 8 行为。工伤认定权既然在我国是作为一种行政权力而存在的，那么非行政主体， 如劳动争议仲裁委员会、法院等均无权直接作出认定或确认。恰恰是工伤认定 的行政性特点直接引发了一系列冲突。 （2 2）确认性确认性 与行政许可、行政处罚等直接创设或改变相对人的权利义务状态不同，工 伤认定只是对发生在劳动者身上的客观事实是否属于工伤进行甄别和判断，并 不对当事人间的权利义务进行处分。在实践中切不可将工伤认定行为与因为用 人单位没有参加工伤保险而对其进行处罚等处分行为相混淆。这也决定了工伤 认定对相对人权利义务的影响是间接性的，只是为处置当事人之间的权利义务 提供了前提。 （3 3）被动性被动性 工伤认定是依申请的行政确认行为。 工伤保险条例第十七条规定，职工 发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应 当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起 30 日内，向统筹地区 劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门 同意，申请时限可以延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤 职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业 病之日起 1 年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出 工伤认定申请。这表明，我国目前的工伤认定行政行为是依申请而作出的行为。 进行工伤认定的目的，主要是通过经济手段对劳动者所遭受的损害进行填补， 不涉及公共利益的维护，特别是在劳动者已经通过其他途径，如民事诉讼、当 事人协商等方式获得补偿的情况，应允许劳动者放弃要求认定工伤的权利。因 此只有在当事人提出申请的情况下，劳动保障行政部门才能进行确认。 （4 4）羁束性羁束性 工伤认定是有较强羁束性的要式行政行为。 工伤保险条例第二十条规定， 劳动保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日起 60 日内作出工伤认定的决 定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其直系亲属和该职工所在单位。因此， 工伤认定必须按照一定的规范要求，以书面形式作出，工伤确认行为一经作出， 即对当事人具有法律上的约束力。是否属于工伤，是由客观事实和法律规定决 一、工伤认定概述 9 定的，劳动保障行政部门在认定过程中没有政策选择的空间，因此工伤认定行 为具有较强的羁束性。由于立法对一些情形应否认定为工伤，未作明确规定， 实践中，对工伤认定的标准缺乏统一认识，这就导致行政机关的自由裁量权过 大，不符合羁束性要求。 （5 5）先决性先决性 工伤认定及认定结论牵涉主体较多、影响面较广，涉及劳动者、用人单位、 劳动保障部门、医疗机构等多方主体相互交织的法律关系，工伤认定须事先确 定存在劳动关系或事实劳动关系，而认定结论又影响伤残等级鉴定、赔偿数额 等结果，互为先决条件。 工伤认定程序问题研究 10 二、二、工伤认定程序工伤认定程序现行规定现行规定 （一）工伤认定程序的（一）工伤认定程序的界定界定 如前所述， 工伤认定属要式行政行为， 工伤职工及其亲属只有经过法定程序， 才能被认定为工伤，才可能进行劳动能力鉴定，从而享受各项工伤保险待遇。 在工伤认定中，用人单位和伤亡职工及其亲属是申请方，劳动行政部门是工伤 认定的主管机关，它们各自的行为必须遵守有关法律、法规规定的程序。当事 人不服工伤认定寻求救济也须遵循法定程序。工伤认定程序包括行政机关的认 定程序及相关救济程序，两者相互联系，为了系统的分析和解决程序中存在的 问题，笔者将所论及的工伤认定程序界定为不仅包括当事人提出认定申请、劳 动保障部门受理、审核、调查核实、作出认定决定等程序，还包括当事人对劳 动部门的工伤认定结论不服，而提起行政复议、行政诉讼等程序，即当事人为 实现工伤认定而经过的所有相关程序的概称。 （二二）工伤认定工伤认定主体主体 工伤认定程序的展开必须由工伤认定机构来组织， 程序的运行必须由工伤保 险机构来引导。一方面，工伤认定机构是连接主观与客观的桥梁。职业伤害的 当事人在寻求权利救济时一般有两种救济形式：一种是直接到法院起诉侵权人 （民事侵权）；另一种是通过申请程序，获得相应的工伤保险待遇。申请工伤 保险待遇的前提是必须进行工伤认定，工伤认定的机构就要按照法定的工伤范 围与当事人受害的情况进行主观确认。当事人遭受职业伤害后，自己或其亲属 认为属于法定范围内的工伤，申请工伤保险待遇的前提就是向工伤认定机构申 请工伤鉴定。另一方面，工伤认定机构的工作又是工伤保险待遇发放的基础。 在颁布工伤保险条例之前，我国工伤保险机构没有明确分工，在现实的 工作中，负责工伤认定工作的部门多种多样，有社会保险经办机构，有劳动鉴 定机构，也有劳动行政部门的工资、安全监察等业务科室，他们不仅负责调查、 郑尚元： 工伤保险法律制度研究 ，北京大学出版社 2004 年版，第 79 页。 二、工伤认定程序现行规定 11 取证、认定，并且以不同的名义制发工伤认定文书。 在颁布工伤保险条例 之后，根据条例的规定，我国工伤认定是一种行政行为，负责社会保险工作的 行政部门是劳动保障部门，因此工伤认定由统筹地区的劳动保障行政部门做出。 按照属地原则由直辖市和设区的市级劳动保障行政部门进行工伤认定，省级劳 动部门不接受工伤认定的申请。 国外多数的福利国家对工伤认定是否是行政行为有着不同的认识， 因此工伤 认定的机构也不同。例如，最早建立工伤保险制度的德国，工伤认定由工伤保 险的经办机构来执行，即行业性的工伤事故保险基金会依据法律和各自的规定 实施，但所有运作都在政府的监督之下，如果出现工伤争议（在大多数情况下 是医疗方面的争议），可以免费向法院起诉，社会法院的审理与一般法院相比， 程度简单，花费较少，法院法官通常由具有专门知识的人员担任；英国涉及工 伤的认定机构包括工伤保险机构、工伤仲裁机构和司法裁决机构等；以色列是 由国民保险机构认定工伤，并由劳动部监督，国民保险监督机构由雇主代表和 雇员代表、社会公众和政府代表组成，国民保险监督机构的日常工作由该机构 局长负责，议会委员会确定缴费费率和现金待遇，争议处理由国民保险机构内 设部门负责，如果法院认定企业有过失，雇主要向工伤职工支付高于工伤保险 待遇水平的补偿，但国民保险机构不能要求企业支付这笔工伤补偿的费用；意 大利的工伤认定是由劳工与社会福利部一起进行认定，真正实施具体运作的是 意大利全国事故保险协会；法国的工伤认定则是由卫生和社会保障部全面负责 工作。 从工伤保险条例的规定来看，劳动保障行政部门是工伤认定机构，负责 受理工伤认定的申请，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，作出工伤 认定的决定。但是，劳动保障行政部门作为工伤认定机构，在法理上存在一定 障碍。工伤保险条例第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府劳动 保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。因此劳动保障行政部门可以 制定工伤认定方面的政策措施。劳动保障行政部门进行工伤认定，就如同运动 场上的裁判员和运动员合二为一，规则的制定者与规则的执行者合二为一。 工 刘峰： 工伤认定四论 ， 中国劳动2002 年第 7 期，第 43 页。 刘兴元： 工伤赔偿法律制度研究 ，武汉大学 2005 年硕士学位论文。 工伤认定程序问题研究 12 伤保险条例之所以规定劳动保障行政部门作为工伤认定机构，主要是认为劳 动保障行政部门认定工伤较之社会保险经办机构更为超脱，一般能够较为准确 地认定工伤，而不像社会保险经办机构那样患得患失。劳动法第七十四条 第一款规定，社会保险经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金， 并负有使社会保险基金保值增值的责任。故由社会保险经办机构进行工伤认定， 其可能会更多考虑社会保险基金的保值增值，从而不利于对职工权利的保护。 （三三）工伤认定工伤认定的行政的行政程序程序 1 1、工伤认定申请、工伤认定申请 根据工伤保险条例的规定，工伤认定申请通常有两类人：一是职工所 在的单位。由于工伤保险实施的是雇主责任原则，因而在工伤保险方面，雇主 承担了许多的责任和义务。工伤事故发生或者职业病被确诊后，为了及时抢救 受伤职工，保障职工的合法权益，促进单位的安全生产，有必要要求职工所在 单位承担首要的工伤申报义务，同时，所在单位的申报时间定为在事故发生或 者职业病被确诊的 30 日内，只有在特殊的情况下，才可以将申报时间延长；二 是工伤职工、职工家属以及工伤职工所在单位的工会组织。申请认定工伤是职 工的一项基本权利，是工伤职工获得工伤保险待遇的基本前提，为了充分保护 职工的合法权益，条例明确规定，工伤职工的工伤认定时限为一年，远远长于 所在单位的申请时限。 符合条例规定的工伤认定申请主体要求的申请人在规定时限内向所属地区 的工伤认定机构提交工伤认定申请，同时提交相应的材料，根据条例的规定申 请人应当提交以下材料：一是工伤认定申请表。申请表是大多数申请都需要的 基本材料。通过申请表，要使认定机构能够对所在单位、职工本人、工伤事故