（国际法学专业论文）评美国贸易法上的“421条款”.pdf

提要 随着中国加入世界贸易组织，进一步融入世界经济一体化的同时，中国在入 世谈判过程中所作的承诺开始生效。其中有一项即为“特定产品过渡性保障机 制”，根据此规定，其他w t 0 成员有权专门针对中国发起特殊保障措施调查。各 国纷纷依此制定相应国内法，美国是世界上最早专门针对中国采取保障措施立法 的国家，其相关法律规定和做法在很大程度上成为其他国家制定针对我国相关法 律的“范本”，主要体现在美国1 9 7 4 年贸易法中的4 2 l 节、4 2 2 节和4 2 3 节，统称为“4 2 1 条款”。中国入世后的短短5 年内，美国i t e 依据该条款对我 国发起了6 起特保措施调查，对其中4 起作出了肯定裁决，虽然最后都被总统最 终否决实施特保措施，但随着中美贸易逆差的持续和加大，以及美国国内保护主 义势力的加压，无疑美国会更频繁地利用“4 2 l 条款”对中国发起特保措施调 查，对中国出口施压。因此，积极认真研究美国贸易法“4 2 l 条款”的规定，并 通过分析相关案例，总结美国司法实践中对这一制度的运用，对于我国制定相应 的应对策略，趋利避害，显得尤为重要和紧迫。 本文拟在对美国贸易法上保障措施立法史的考察的基础上，重点对“4 2 1 条 款”的内容进行实证和法律分析，鉴于“4 2 1 条款”与“2 0 1 条款”、“4 0 6 条 款”在立法和实践中存在千丝万缕的联系，并一起构成美国贸易法上的保障措施 体系。因此，笔者拟结合美国贸易法中的这两个保障措施条款，对“4 2 1 条款” 的进行比较分析讨论，并总结该条款于我国之利弊，进而从趋利避害的角度提出 我国应对“4 2 l 条款”的策略。 关键词：特保措施“4 2 l 条款”市场扰乱贸易转移趋利避害 a b s t l a c t a sc h i n a se n 廿yi n t ow t o ，i th a s 鼬e ri n t e g r a t e di n t ot h eg l o b a le c o n o m y ， w h i l em ed r o m i s ec h i n ah a sm a d eu n d e rw t oh a st a l ( e ni n t oe f r e c t ，a n do n eo fm e m i st h e “t r a j l s i t i o n a lp r o d u c t s p c c i 丘cs 疵g i l a r dm e c h a i l i s m ”，r c g u l a t e di np m t o c o lo n m ea c c e s s i o no f t l l ep e o p l e sr 印u b l i co f c h i n a a c c o r d i n gt ot 1 1 i s ，o m e r 叮om e i 】1 b e r sh a st h er i g h tt ot a k es a f b g u a r dm e a s i l r e s s p e c i f i c a l l yt o w a r d sc m n e s ei m p o n e dp m d u c t s ，a n dt h ew t 0 m e m b e r st a l ( et h i si n t o t 1 1 e i rn a t i o n a l1 a wi no r d e r 沁m a k et h i ss y s t e mi m p l e m e n t a b l e ，t h eu n i t e ds t a t e si s t h ef i r s tc o u n t r yt om 酞en a t i o n a l1 a wo nc h i n e s es p e c 湎cp r o “c ts 疵g l l a r dm e a s u r e s ， w h i c h ，t og r e a td e 莎e e ，i st h ee x a m p l eo fo t h c rn a t i o 璐r e l e v a n t1 e g i s l a t i o n t h i s s p e c i a ls a f b g i l a r dm e a s u r ei sm a i n l yr e g u l a t e di n “t h et r a d ea c to f1 9 7 4 ”，i e s e c t i o n 4 2 1 ，4 2 2 ，a i l d4 2 3u n d e rt 1 1 ec h 印t e r1 2 ，p a r t2 一r e l i e ff m mm a r k e td i s m p t i o nt o i n d u s m e sa j l dd i v e r s i o no ft r a d et ot h eu n i t e ds t a t e sm a r k e t w ec a l lt 1 1 e m “4 2 1 c l a u s 分a s a w h 0 1 e o n l yn v ey e a r sa f t e rc h i n ab e i n gaw t om e m b t h eu m t e ds t a t e sh a s l 啪c h e d6s p e c i a l s a f b g i l a r di n v e s t i g a t i o n st o w a r d sc h i n e s ei n l p o r t e dp r o d u c t s a c c o r d i l l gt o “4 2 lc l a u s e ”，锄o n gw 1 1 i c h ，4w e r ec o n c l u d e dw i 虹la na m r n l a t i v e d 吼e 珊i n a t i o nb yi t c a 1 t t l o u 曲t h ep r c s i d c n ta tl a s to v e m l l e dt h e s ed e t e m l i n a t i o n s a 1 1 dd e c i d e dn o tt ot a k es p e c i a lm e a s u r e so nc h i n e s ep m d u c t s ，t h ee x p a n s i o no ft h e a d v e r s eb a l a n c eo f t r a d ed e f i c i tw i l lm a k et 1 1 e 印p l i c a t i o no ft l l ec 1 a u s em o r eo f t e n ， a n dt l l i s 、v i l lt a k eg r e a tn e g a t i v ee 任to nc m n e s ee x p o r t t h e r e f o r e ，i ti sp 硼i c u l a r l y n c c e s s a r ya n de s s e n t i a lf o rc h i n at om a l ( ead e 印r e s e a r c ho n 4 2 1c l a u s e ”a 1 1 d r e l e v a l l tc a s e s ，g e tm o r e 妇o w l e d g e 曲o u tt l l ej u d i c i a l 印p l i c a t i o n ，a n df i g u r eo u t c o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r c s t h i sd i s s e r t a t i o ni sg o i n gt of b c u so nt h es p e c i f i cr e g u l a t i o n so f 4 2 1c l a u s e ， b a s e do nt h eo v e n ，i e wo fm es a f e g u a mm e 船u r e ss y s t 锄i na m e r i c a nt r a d el a wo f 1 9 7 4 ，w h i c hc o n s i s t so f “2 0 1c l a u s e ”， 4 0 6c l a u s e ”a n d “4 2 lc l a u s e ”a f t e rt h a t ，i t w i l ls u m m 撕e st h ca d v a l l t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fm ec 1 a u s et o w a r d sc l l i n a ，a n d p r o v i d ea d “c ef o rc h i n e s ep r a c t i c e si no r d e rt or c d u c em ea d v e r s ee h b c to ft h e c 1 8 u s e k e yw o r d s ：s p e c i a ls a f b g i l a r dm e a s u r e 4 2lc l a u s e ”m a r k e td i s m p t i o n t r a d ed i v e r s i o nb e n e f i tt e n d e n c ya i l dh a n na v o i d a l l c e 引言 美国是世界上最早专门针对中国采取保障措施立法的国家，即理论上所称的 特殊保障措施，也称为“特保措施”1 。2 0 0 0 年之前，美国贸易法中有关保障措 施2 的条款主要有“2 0 1 条款”和“4 0 6 条款”。“2 0 1 条款”包含了美国1 9 7 4 年 贸易法第2 0 1 2 0 4 节的内容，该条款授权美国总统在来自其他国家的进口产品 数量增加以致给国内产业造成严重损害或严重损害的威胁时，可以采取适当的救 济措施以防止或补救损害，并便利国内产业必要的调整。而“4 0 6 条款”则是指 美国1 9 7 4 年贸易法第4 0 6 节的内容。该条款规定，当来自共产主义国家产 品的进口数量增长，且对美国国内生产相同或直接竞争产品的产业造成实质损害 或实质损害的威胁时，美国总统可以针对该共产主义国家产品实施增加关税或者 数量限制等措施以救济国内产业。“4 0 6 条款”专门适用于共产主义国家的产品 进口。 中国在加入w t 0 之前，出口至美国的产品就一直适用“4 0 6 条款”。根据中 美达成的中美关于中国加入世界贸易组织的协议( 以下称“中美协议”) ， 中国加入世贸组织之后就不能适用该条款，然而出于对中国出口的担心，又在其 中增加了有关“特保措施”的规定。后美国国会将其转化为国内法，即体现在美 国1 9 7 4 年贸易法的4 2 1 节、4 2 2 节和4 2 3 节( 以下统称“4 2 l 条款”) 3 ，即 针对来自中国产品进口造成的市场扰乱和进入美国市场的贸易转移的救济。 自2 0 0 2 年以来，美国已经根据该条款对中国进口产品一共发起了6 次特保措 旌调查4 。在“制动器案”、“衣架案”、“水管配件案”和“钢管案”中，美 国国际贸易委员会( 以下称i t c ) 作出了进口产品构成市场扰乱的肯定裁决，并 提出救济措施建议，但对这4 起案件，美国总统最终决定不采取特保措施。在“刹 车鼓和刹车盘案”和“弹簧案”中，i t c 裁决中国涉案产品不构成市场扰乱。 可见，美国依据“4 2 l 条款”针对中国进口产品进行的保障措施调查体现出 以下几个特点：( 1 ) 到目前为止所提起的6 起案件，都是依据4 2 l 节“市场扰乱” 以下所称“特保措施”，如无特别说明，皆指依“4 2 1 条款”发起的针对中国的特保措施。 2 本文中的“保障措施”采广义概念，包括今球保障措施和特殊保障措旄 3 除非涉及各节具体内容，本文将4 2 1 节、4 2 2 节和4 2 3 节统称为“4 2 1 条款”。 4 这一数据不包括美国对中国纺织品采取的特殊保障措施掉查，虽然其在性质上也属于特殊保障措施案件， 但两者之间存在不少差异，如调查的法律依据小同，调查的内容、机构及程序也不同，这里不作赘述。以 下所称“特保措旆调蠢”如无特别指明是指依照1 9 7 4 年贸易泣上的4 2 1 节或4 2 2 节对中国产品进口 发起的调查。返六个案件分别是：2 0 0 2 年“来自中国的带基座轴承制动器案”( 案号t a - 4 2 1 1 ，以下简称 “制动器案”) ；2 0 0 2 年“柬白中国的特定钢丝衣架案”( 案号1 a 一4 2 1 2 ，以下简称“衣架案”) ：2 0 0 3 年“来 自中国的特定刹车鼓和刹车盘案”( 案号t a 4 2 1 - 3 ，以下简称“刹车鼓和刹车盘案”) ：2 0 0 3 年“来自中国 的特定软铁供水系统配件案”( 案号1 i a 4 2 1 - 4 ，以下简称“水管配件案”) ；2 0 0 4 年“来自中国的内装弹簧 案”( 案号t a _ 4 2 1 - 5 ，以下简称“弹簧案”) ；2 0 0 5 年“来自中国的环状焊接非合金钢管案”( 案号1 a 4 2j 6 ， 以下简称“钢管案”) 。 1 进行的调查，并在调查过程中对该节的实体和程序方面逐步进行了细化，形成了 比较完整的“市场扰乱”调查规则。由于美国是判例法国家，依循“遵守先例” 原则，i t c 裁决的案件对以后的案件的裁决具有约束力；( 2 ) 虽然对4 2 2 节的“贸 易转移”还没有提起过调查，但由于“贸易转移”的构成要件与“市场扰乱”相 比，更容易满足，且波及面更大，一旦美国据此采取了特保措施，会使得其他各 国更加容易的针对中国实施特殊保障措施，所带来的后果不堪设想；( 3 ) 到目前 为止，还未实际针对中国实施“4 2 1 条款”的特保措施。但美国反对派攻击在多 种场合攻击该特保措施“形同虚设”，对此，美国贸易副代表重申美国总统的承 诺，尽管美国政府己经决定不对所调查的特保措施案件采取限制措施，但美国决 不会放弃使用对华特殊保障措簏。 可见，美国贸易法上的“4 2 l 条款”可谓是中美贸易交往过程中的一颖定时 炸弹，虽然到目前为止都是有惊无险，但随着中美贸易逆差的持续和加大，以及 美国国内保护主义势力的加压，无疑美国会更频繁地利用“4 2 l 条款”对中国发 起特保措施调查，对中国出口旌压。并且，美国作为第一个对专门针对我国进行 特保措施立法的国家，其相关法律规定和做法在很大程度上成为其他国家制定针 对我国相关法律的“范本”。因此，积极认真研究美国贸易法“4 2 1 条款”的规 定，并通过分析相关案例，总结美国司法实践中对这一制度的运用，对于我国制 定相应的应对策略，趋利避害，显得尤为重要和紧迫。 本文拟在对美国贸易法上保障措施立法史的考察的基础上，重点对“4 2 1 条 款”的内容进行实证分析和法律评价，总结该条款于我国之利弊，进而从趋利避 害的角度提出我国应对“4 2 1 条款”的策略。由于“4 2 l 条款”中的4 2 3 节是有 关规则制定和生效的规定，比较简单。因此，本文主要对“4 2 l 条款”中针对“市 场扰乱”的特保措旋( 4 2 2 节) 和针对“贸易转移”的特保措施( 4 2 3 节) 分别 进行论述。鉴于“4 2 1 条款”与“2 0 l 条款”，“4 0 6 条款”在立法和实践中存 在千丝万缕的联系，并一起构成美国贸易法上的保障措旌体系5 ，因此，笔者拟 结合这两个条款，对“4 2j 条款”进行比较分析讨论。 5 本文在此不涉及纺织品和服装的特殊保障措施的相关内容，因此仅对美国1 9 7 4 年贸易法框架内的保 障措施体系进行论述，不包括美国纺织品协议执行委员会( c 1 1 a ) 的相关法规。 2 一、美国贸易法上的保障措施体系 ( 一) 全球保障措施“2 0 1 条款” 1 “2 0 1 条款”立法史 “2 0 l 条款”为美国贸易法上的全球保障措施条款，又称“免责条款”，“例 外条款( e s c a p ec l a u s e ) ”。“2 0 1 条款”是对公平的但却压倒性的外国竞争的救济。 它是美国为保护国内产业而采取的保护措施。 美国的1 9 3 4 年贸易协定法规定了“免责条款”。这一条款是指，在出 现紧急情势时，美国可以偏离贸易协定或条约所规定的义务，实施贸易救济措施。 但是，早期的“免责条款”机制的标准相当高，很少有产业能够达到。 1 9 5 1 年贸易协定延长法( t l l et r a d e a f e e m c n t e x t c n s i o n a c t o f l 9 5 1 ) 将 1 9 3 4 年贸易协定法所要求的产业“严重损害”必须源于“未可预见的发 展”和关税减让的要求放松了，国会不仅取消了损害与“未可预见的发展”之间 的因果关系的要求，还将损害与关税减让的因果关系也修改为“全部或部分地源 于关税减让”。 根据1 9 6 2 年贸易协延展法( 1 1 1 e t r a d e a g r e e m e n t e x t e n s i o n a c to f l 9 6 2 ) 的规定，一个产业要想得到保障措施救济，应满足以下条件：( 1 ) 存在某一产品 进口实际增长的实施；( 2 ) 进口增长主要是因关税减让造成的：( 3 ) 进口增长是 造成或威胁造成国内产业严重损害的主要原因7 。特别是，关税委员会将“主要 原因”解释为“比其他所有原因综合作用更大的原因( 1 a r g e rt h 肌a l lo t h c rc a u s e s c o m b i n e d ) “。 1 9 7 4 年贸易法的“2 0 1 条款”对“免责条款”作了大幅度修改，反映了 美国国会的意志。主要有：( 1 ) 放宽确定进口造成国内产业损害的原有标准，包 括取消与关税减让的因果关系；( 2 ) 将进口增长造成的“主要原因”( t h e m a i o r f 如t o r ) 改为“实质原因”( s u b s t a n t i a lc a u s e ) 。，“实质原因”被界定为“重要 而且不比任何其他原因次要的原因”( i m p o r t a ma i l dn o tl e s st h a na n yo t h e rc a u s e ) ”。后者实际上使调查者更便于认定进口增长与产业严重损害之间的因果关系。 国会还把总统否决决定的条件降低了，并首次以法律的形式授权给总统，在 国际贸易委员会容认定某个产业遭受了严重损害，如总统认为给该产业提供救济 6 u s ，t a n f f c o 砷n i s s l o n ，i n v e s b g a t i o n l l f l d e r 血e e s c a p e c i a u s e ”o ft r a d e a g r e e m t ，n o u1 9 5 9 。 1 9 6 2 年贸易协定延展法，3 叭( b ) ，载美国成文法汇编，第7 6 卷，第8 7 28 8 4 页。 8 第8 7 届美国国会第2 期，美国参议院报告第2 0 5 9 号，第5 页( 1 9 6 2 ) 。 9 2 36 ，1 9 7 4 年贸易法，公法第9 3 6 1 8 号，2 叭，载美国成文法汇编，第8 8 卷，第2 叭2 页。 转引自黄义俊著：保障措施法研究理论框架与实证分析，法律m 版社2 0 0 4 年版，第3 9 页。 第9 3 届美国国会第2 会期，美国参议院报告第1 2 9 8 号。第2 7 页，1 9 7 4 年。 3 不符合“国家经济利益”的话，总统仍可以拒绝授予救济。 1 9 8 8 年综合贸易与竞争法进一步对“2 叭条款”进行了修改。要求在保 障措施调查中，除进口因素外，美国国际贸易委员会还应审查其他可能导致产业 损害的各个相关因素，但可以不把需求萎缩与经济衰退作为损害或者损害威胁的 难一原因“。 乌拉圭回合谈判结束后，1 9 9 4 年国会又依据w t 0 协定中的保障措施协议 对法律进行了相应修订。对某些概念又进一步明确。如将“严重损害”定义为国 内产业遭受的重大全面减损；“严重损害威胁”指明显迫近的严重损害。 2 “2 0 1 条款”内容简述 美国1 9 7 4 年贸易法“2 叭条款”从实体和程序两个方面对全球保障措施 进行了规定，包含2 0 l 节至2 0 4 节的内容。 实体规定。2 0 1 节规定，如果i t c 裁决，一产品进口至美国的数量增加，以 至于成为对生产与进口产品同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严 重损害威胁的实质原因，总统应根据该条款规定，在其权限内采取一切适当的和 可行的措施，以便利国内产业为应对进口竞争而进行积极调整的努力，并提供大 于成本的经济和社会效益”。 根据该规定，全球保障措施的实体要件由以下四个要素构成：( 1 ) 特定产品 进口的增加。既包括绝对增加，也包括相对于国内生产的增加”。( 2 ) 受损害的 国内产业。指一产品的同类或直接竞争产品的全体生产商，或其同类或直接竞争 产品的累计产量构成该产品全部国内产量主要部分的生产商。”该国内产业包括 美国岛屿、领地的生产商。“( 3 ) 造成严重损害或严重损害威胁。“严重损害” 是指对国内产业状况的重大全面减损。”“严重损害的威胁”是指明显迫近的严 重损害。”并且2 0 2 节还规定了确定严重损害以及严重损害威胁应考虑的因素。 ”( 4 ) 进口增加与严重损害或严重损害威胁之间的因果关系。依据该节对因果关 系的要求，进口是严重损害或严重损害威胁的一个实质原因。“实质原因”是指 一个重要的且不亚于其他任何原因的原因”，同时该节还规定了在确定是否构成 实质原因时应考虑的因素。 “美国参议院财政委员会关于1 9 8 8 年综合贸易与竞争法修正案的报告，第1 0 0 届美国国会第l 会期 参议院报告，第7 i 号，第5 0 页，1 9 8 7 年。转引自黄俊文著：保障措施法研究理论框架与实证分析 法律出版杜2 0 0 4 年版，第4 0 页。 “s e c t i o n2 0 l ( c ) ( i ) ( c ) o f 丁r a d e a c t o f l 9 7 4 ，1 9 u s c ，2 2 5 l ( c ) ( 1 ) ( c ) ( 1 9 9 8 ) ”s c c t l o n2 0 2 ( c ) ( 1 ) ( c ) o f n a d e a c to f l 9 7 4 ，1 9 u s c 2 2 5 2 ( c ) ( 1 c ) ( 1 9 9 8 ) ”s e c t i o n2 0 2 ( c ) ( 6 ) ( a ) ( i ) o f l h d e a c t o f l 9 7 4 1 9 us c 2 2 5 2 ( c ) ( 6 ) ( a ) ( i ) ( 1 9 9 8 ) ”s e c t i o n2 0 2 ( c ) ( 6 ) ( a ) ( i i ) o f l y a d e a c to f l 9 7 4 1 9 u s c 2 2 5 2 ( c ) ( 6 ) ( a ) ( i i ) ( 1 9 9 8 ) ”s e c t i o n2 0 2 ( c ) ( 6 ) ( c ) o f t r a d ea c to f1 9 7 4 ，1 9 u s c 2 2 5 2 ( c ) ( 6 ) ( c ) ( 1 9 9 8 ) “s e c t l o n2 0 2 ( c ) ( 6 ) ( d ) o f t 枷e a c t o f l 9 7 4 ，1 9 u s c 2 2 5 2 ( c 6 ) ( d ) ( 1 9 9 8 ) ”s e c t i o n2 0 2 ( c ) ( 1 ) ( a ) ，2 0 2 ( c ) ( 1 x b ) o f t r a d e a c t o f l 9 7 4 ，1 9 u s c 2 2 5 2 ( c ) ( i x a ) ，2 2 5 2 ( c j ( 1 ) ( b ) ( j 9 9 s ) ”s e c t i o n2 0 2 ( b ) ( 1 ) ( b ) o f t n d ea c to f1 9 7 4 ，1 9 u s c 2 2 5 2 ( b ) ( 1 ) ) ( 1 9 9 8 ) t 程序规定。“2 0 1 条款”详细规定了全球保障措施调查的程序。( 1 ) 发起调 查。根据该条款规定，发起调查的方式有以下几种：国内产业代表实体( 包括贸 易协会、企业、注册或工人的工会或工人组织) 申请；总统或美国贸易代表( 以 下称u s t r ) 要求；参议院的财政委员会或众议院筹款委员会要求；i t c 自主决定。 ( 2 ) 调查由i t c 进行，并在规定的时间内做出裁决。( 3 ) i t e 做出肯定性裁决 后，应向总统建议消除严重损害或严重损害威胁并进行有效积极的救济措施”。 ( 4 ) 总统审查和决策。i t c 将调查结果报告总统，由总统在其权限内决定是否 采取救济措施和采取哪种救济措施。( 5 ) 临时保障措施。在以下两种隋况下可以 实施临时保障措施：一是易变质农产品或柑橘类产品；二是存在紧急情况。 ( 二) 特殊保障措施“4 0 6 条款”与“4 2 1 条款” 特殊保障措施之所以“特殊”，即与全球保障措施不同，除了在进口增加、 损害、因果关系等因素方面存在程度上的差别，根本的区别是在于两者的对象范 围不同。全球保障措施针对的是全球范围内的进口产品的增加给国内产业造成损 害的情形，其在调查时，没有国剐的限制，所采取的救济措施也必须只针对进口 产品，而不区别特定国家。特保措施是针对特定国家进口产品的保障措旖调查， 存在明显的国别限制，在采取救济措施时也仅是针对特定国家实施。 美国1 9 7 4 贸易法上明确规定了两类特殊保障措施，即“4 0 6 条款”和“4 2 l 条款”。“4 0 6 条款”是专门针对共产主义国家的进口，“4 2 1 条款”是专门针 对中国的进口。 1 “4 0 6 条款”针对共产主义国家的特殊保障措施 ( 1 ) “4 0 6 条款”立法史 1 9 7 4 年贸易法的4 0 6 节，即通常所称的“4 0 6 条款”，是针对来自共产 主义国家的产品进口而制定的一项特殊保障措施。 1 9 7 4 年美国恢复了对共产主义国家的最惠国待遇，但是担心这些国家通过计 划经济集中力量组织有竞争力的产品出口涌进美国，他们认为与共产主义国家进 行贸易的问题就是存在一种可能性，这些国家通过产品分配和产品价格控制，扰 乱其贸易伙伴的国内市场，给贸易伙伴的国内产业造成损害。因此，向这些国家 开放市场对于美国国内产业具有特别风险。此外，美国也担心传统的救济方法， 如反倾销、反补贴不能很好地适用于共产主义国家。 于是美国国会仿照“2 0 1 条款”设计了特别例外条款，即“4 0 6 条款”，首 2 0 s e c t l o n2 0 2 ( e 1 ) o f n 州e a c to f l 9 7 4 ，1 9 u s c 2 2 5 2 ( e ) ( 1 1 9 9 8 ) 5 次提出“市场扰乱”的概念，并且规定了更容易满足的标准，包括同类或直接竞 争的产品进口，急剧增长，成为国内产业实质损害或实质损害威胁的一个重要原 因。美国众议院筹款委员会认为，“4 0 6 条款”的目的就是提供一套更容易满足 的标准以决定被给予非歧视待遇的国家输入美国的产品是否给美国国内产业造 成损害。该条款是为国内产业不至于受到来自共产主义国家的产品进口而造成的 实质损害或实质损害威胁而提供的又一有效保护方式。 1 9 8 8 年综合竞争与贸易法又对“4 0 6 条款”的“重要原因”标准，“迅 速增加”要求等内容进行了澄清。 ( 2 ) “4 0 6 条款”内容简述 该条款是专门针对来自共产主义国家产品的进口对国内产业造成“市场扰 乱”而采取的特殊保障措施，为1 9 7 4 年贸易法4 0 6 节规定的内容。 实体规定。“市场扰乱”是指“当与国内产业生产的产品同类或直接竞争的 产品的进口绝对或相对地迅速增长，成为对该国内产业造成实质损害( m a t e r i a l i n j u r y ) 或实质损害威胁的一个重要原因( s i 9 1 1 i 矗c a n tc a u s e ) ”“。 可见，“市场扰乱”由以下几个要素构成：产品的进口“迅速增加”。包 括绝对增加和相对增加。该节规定，“如果近来一段时间进口有明显增加，一项 产品的进口应被视为迅速增加”。生产与进口产品同类或直接竞争产品的 国内产业受到实质损害或实质损害威胁；对于“国内产业”的确定，该节规定使 用2 0 2 节的相关内容。在实践中，i t c 同时还参照了“2 0 l 条款”调查中认定“国 内产业”的其他标准。关于“实质损害”的确认，参议院财政委员会指出，该措 辞旨在表示比“2 叭条款”中的“严重损害”程度更低的损害。进口数量增 加应为国内产业实质损害或实质损害威胁的一个“重要原因”。“重要原因”指 重要地促成了对国内产业的实质损害，但不必等于或大于其他任何原因。 程序规定。“4 0 6 条款”的调查程序与“2 0 1 条款”类似。并且，4 0 6 节( a ) 还明确规定了对“2 0 1 条款”某些程序的直接适用。 值得注意的是，4 0 6 节( c ) 规定了总统采取紧急行动的权力。即总统在认定有 必要采取紧急行动时，可以假设委员会已经根据本节( a ) 分节做出肯定裁决而采 取救济措施。 2 1 s e c t i o n4 0 6 ( a ) ( 1 ) ( a ) ，4 0 6 ( e ) ( 2 ) ( a ) o ft r a d e a c t o f l 9 7 4 ，1 9 us c 2 4 3 6 ( a ) ( 1 ) ( a ) ，2 4 3 6 ( e 心) ( 1 9 9 8 ) 2 2 s e c t l o n4 0 6 ( e ) ( 2 ) ( b ) o f t r a d e a c to f1 9 7 4 ，1 9 u sc 2 4 3 6 ( e ) ( 2 ) ( b ) ( 1 9 9 8 ) 6 2 “4 2 1 条款”针对中国的特殊保障措施 ( 1 ) “4 2 1 条款”立法史 1 9 9 9 年1 1 月1 5 日，中美两国达成的中美双方关于中国加入世贸组织的 双边协议( 以下称中美协议) 。双方在协议中就各个经贸领域做出了相应承 诺。其中第1 3 条规定了“产品特殊保护”条款，该条款允许美国对仅来自中国 的进口商品的数量激增造成的实质损害，采用诸如进口限制等措施。这个产品特 殊保护协议条款将在中国进入世贸后1 2 年内维持有效。这就是后来美国贸易法 上“4 2 l 条款”的最初来源。 依据美国法律，w t o 国际条约不能直接适用于美国，而应通过转化为国内法 的方式来适用。因此，美国国会根据这一协议，于2 0 0 0 年l o 月1 0 曰通过了对 华永久正常关系法案。该法案全面规范了中美两国的关系，尤其是在经济和贸 易方面。根据该法美国国会要求美国国务院、美园贸易代表等相关部门每年要就 中国旅行承诺的情况向国会提交报告，并为此专门设立了多个机构，如“关于中 国的国会与行政部门委员会”( c o n 孕e s s i o n a i e x e c u t i v e c o m m i s s i o no n c 蛐n a ) 、 针对中国劳改产品进口的“特别工作组”( t a s kf o r c e ) 以及“美中经济和安全 审议委员会” ( u s c h i n ae c o n o i l l i ca n ds e c 耐t yr e v i e wc o m m i s s i o n ) 等。这些 机构专门负责研究、监督、评估和审议中国履行入世承诺的情况。 此外，该法案就美中贸易争端的解决、美国法律对中国进口产品的适用等作 了不少规定，其中重要的一项就是承诺对中国不再适用1 9 7 4 年美国贸易法 中的“杰克逊一瓦尼克条款”( j a c k s o n i i l i kp r o v i s i o n s ) ”，同意给予中国以永 久正常贸易关系待遇( p e r n l a n e n t n o m l a lt r a d i n gr e l a t i o n s ，p n t r ) 。 美国国会依此对1 9 7 4 年贸易法进行了修改，规定中国加入世界贸易组 织以后不再适用“4 0 6 条款”。同时，作为替代，又专门增加了针对中国的特保 措施规定即美国1 9 7 4 年贸易法第四部分第二章“关于市场扰乱和对美国 市场重大贸易转移的产业救济”，包括4 2 i 节针对市场扰乱的行动( m a r k e t d i s n l p t i o n ) ，4 2 2 节对重大贸易转移采取的行动( t r a d ed i v e r s i o n ) ，及4 2 3 节行政规则的制订与条款的终止日期。 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，中国正式成为w t o 第1 4 3 个成员。根据美国国会的授 权，美国总统确认，中国入世议定书的晟终条款“至少与美中1 9 9 9 年1 1 月1 5 日达成豹协议条款相当”，中国在入世议定书中对要求的特保措施做 出了规定，即第1 6 条“特定产品过渡性保障机制( t r a n s n a t i o n a lp r o d u c t s p e c m c 2 3 因谚节案文是由美国国会议员杰克森和瓦尼克提出井获通过，所以称为“杰克逊一瓦尼克条款”。见美国 法典1 9 篇1 2 章( 1 9 7 4 年贸易法) 第4 分章( “与不授予无歧视待遇国家的贸易关系”j 第2 4 3 2 节( “东 西方贸易中的移民自由条款”) ，即1 9 7 4 年贸易法第4 0 2 节。 7 s a f b g u a r dm e c h a l l i s m ) ”。2 0 0 1 年1 2 月2 7 日，美国总统布什签署声明并公告， 给予中国永久正常贸易关系的待遇，自2 0 0 2 年1 月1 日起生效，同日，美国1 9 7 4 年贸易法上的“4 2 l 条款”生效，并且其效力持续至中国加入w t o 后1 2 年。 ( 2 ) “4 2 1 条款”内容简述 根据美国1 9 7 4 年贸易法第4 2 1 4 2 2 和4 2 3 节规定，在中国加入w t o 后 1 2 年内，经过有关调查机关的调查发现，原产于中国的产品在进口至美国领土 时，其增长的数量或所依据的条件对美国国内生产商造成或威胁造成市场扰乱， 或者其他成员对中国产品采取的保障措施行动造成或威胁造成中国产品进入美 国市场的重大贸易转移，则美国可以仅对中国产品依据该条款采取特殊保障措 施。4 2 1 节规定了因“市场扰乱”而采取特保措施的实体条件和程序，4 2 2 节为 因“贸易转移”而采取特保措施的实体条件和程序。4 2 3 节为行政法规的制定及 规则的有效期。 4 2 l 节主要内容 该节是有关“市场扰乱( m a r k e td i s n l p t i o n ) ”的规定，共1 5 小节，包括实 体和程序两方面内容。 ( a ) 实体规定 如果来自中国的产品在进口至美国时，其增长的速度和所依据的条件对生产 同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，总统应根据本 节规定，在其认为防止或纠正市场扰乱所必要的程度和时间内，宣布对该产品提 高关税或其他限制进口措施。“ “市场扰乱”是指，与国内产品同类或直接竞争产品进口的绝对数量或相对 数量迅速增加，以至于成为造成国内产业实质性损害或实质性损害威胁的一个重 要原因”。“重要原因”是指重要地造成国内产业实质损害的一个原因，但其重 要性无须等于或大于其他原因。”同时，规定了裁决市场扰乱是否存在应考虑的 因素。 ( b ) 程序规定 发起调查。发起调查的主体为四类，与“2 0 l 条款”相同。 调查和报告。由i t c 对是否存在市场扰乱进行调查，并在规定时间内作出裁 决。如果i t c 作出肯定的裁决或总统或u s t r 认为是肯定的裁决，i t c 应当对防 止或救济这种市场扰乱所必需的关税增长幅度或其他进口限制措施提出建议。在 作出裁决后i t c 应当向总统和u s t r 提交报告。 2 4 s e c t i o n4 2 1 ( a ) o f l 训e a c t o f l 9 7 4 ，1 9 u s c 2 4 5 1 ( a ) 2 5 s e c t i o n4 2 l ( c ) ( 1 ) o f t r a d e a c t o f l 9 7 4 ，1 9 u s c “5 l ( c ) ( 1 ) 2 6 s e c t i o n 4 2 l ( c ) ( 2 ) o f t r a d e a c t o f l 9 7 4 ，1 9 u s c 2 4 5 1 ( c ) ( 2 ) 8 与中国的磋商。u s t r 有权在i t c 做出裁决后的规定时间内就采取防止或救 济市场扰乱的措施与中国达成协议，并争取在中国入世议定书特定产品保障 措施条款规定的磋商期内达成协议。 总统最后采取行动。在收到u s t r 关于采取措施的建议后的规定时间内，由 总统最终决定是否采取救济措施。 复审和措施的延长。4 2 l 节( n ) 规定了期中复审。并在( o ) 中规定了措施的延 长。 4 2 2 节主要内容 4 2 2 节是关于贸易转移( t r 甜ed i v e r s i o n ) 的规定，共1 0 小节，也包括实体 和程序两个方面。 ( a ) 实体规定 根据该节规定，造成“贸易转移”的行为是指以下四种行为之一：一是中国 为防止或纠正发生在美国以外的其他w t o 成员的市场扰乱而采取的行动；二是美 国以外的w t o 成员，为了防止或纠正市场扰乱，根据w t 0 协议而采取的撤销减让 或者以其他方式限制进口的行动；三是美国之外的w t o 成员，根据中国入世议 定书中关于特定产品保障机制有关条款的规定而采取的临时保障措施；四是第 前三项所规定各种行动的联合适用。 如果以上行动造成或威胁造成美国国内市场的重大贸易转移，则总统应采取 行动以防止和纠正贸易转移。并且，该节还规定了裁决重大“贸易转移”的依据。 ( b ) 程序规定 与4 2 1 节程序类似，也分为提起调查，调查裁决，磋商，总统决定等。不同 的主要有： 海关监控。4 2 2 节( a ) 规定，如果美国之外的w t o 成员，根据中国入世议 定书中关于特定产品保障机制有关条款的规定，要求与中国磋商，u s t r 应将 上述情况通知美国海关，海关用对原产于中国的，且为上述磋商要求所针对的产 品进口美国的情况进行监控。并经i t c 请求向其提供监控所得的各种数据。 情势复审( r e v i e wo f c i r c 啪s t a i l c e s ) 。根据4 2 2 节( j ) 规定，如果相关w t o 成 员已经修改了针对来自中国进口产品的措施并通知w t o 保障措施委员会以后， i t c 应当对是否有必要继续实施4 2 2 节下的特保措施进行复审。 4 2 3 节主要内容 该节主要是对相应行政法规的授权规定及“4 2 1 条款”的有效期。依据其规 定，总统有权颁布行政法规限制和监控中国进口产品，并且有权颁布行政法规实 施根据本法磋商达成的协议，以规范中国产品进出关境。4 2 l 节、4 2 2 节、4 2 3 节和任何行政法规自中国入世议定书生效之同起1 2 年后失效。 9 二、针对中国的特殊保障措施的种类及内容评析 ( 一) 针对“市场扰乱”的特保措施 1 ，概述 “4 2 1 条款”中的4 2 l 节规定了“针对市场扰乱的特保措施”。该节共1 5 小节，对因中国产品进口造成的市场扰乱而发起特保措施调查及实施特保措施的 实体要件和程序要求做了规定。 依照该节规定，如果i t c 认为，中国出口至美国的产品数量的增加或者所依 条件，对同类产品或直接竞争产品的生产商造成或威胁造成市场扰乱时，美国可 以仅对中国进口产品发起特保措施调查。其主要程序包括总统的行动、发起调查、 市场扰乱、决定和报告、就建议的措施提出意见和证据、针对紧急情况采取临时 性措施的规定、与中国的磋商等。 到目前为止，美国针对中国所发起的6 起特保措施调查全都是以4 2 l 节为依 据，针对是否存在市场扰乱进行的。 2 实体要件“市场扰乱( m a r k e td i s m p t i o n ) ” 4 2 l 节( a ) 和( c ) 主要规定了实体要件。4 2 l 节( a ) 规定，如果来自中国的产品 在进口至美国时，其增长的速度或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品 的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，总统应根据本节的规定，在其认为为防 止或纠正市场扰乱所必要的程度和时间内，宣布对该产品提高关税或采取其他限 制进口措施。4 2 1 节( c ) 又专门对“市场扰乱”做出了解释，其将市场扰乱的概 念界定为：与国内产业生产的产品同类或直接竞争的中国产品进口迅速增加，无 论是绝对增加还是相对增加，以至于成为造成国内产业实质损害或实质损害威胁 的一个重要原因。“重要原因”是指重要地造成国内产业实质损害的一个原因， 但其重要性无需等于或大于其他原因。可见，市场扰乱为实体要件中的核心概念。 依上述规定可见，市场扰乱由以下几个要素构成：( 1 ) 相同或直接竞争产品 的进口迅速增加：( 2 ) 造成国内产业实质损害或实质损害威胁；( 3 ) 迸口产品的 迅速增加