（民商法学专业论文）我国公共就业服务法律制度研究.pdf

学位论文数据集 中图分类号 d 9 1 3 学科分类号 8 2 0 3 0 2 0 论文编号 1 0 0 1 0 2 0 1 1 1 3 3 2 密级无 学位授予单位代码 1 0 0 1 0 学位授予单位名称北京化工大学 作者姓名杨朋学号 2 0 0 8 0 0 1 3 3 2 获学位专业名称 民商法学获学位专业代码 0 3 0 1 0 5 北京市优秀人才培养资 助项目：中国劳动权理 课题来源论与实践问题研究一一研究方向劳动法 以劳动合同法等三部 法律为视角 论文题目我国公共就业服务法律制度研究 关键词 就业促进法，公共就业服务法律制度，完善，构建 论文答辩日期2 0 1 1 年6 月3 日论文类型基础研究 学位论文评阅及答辩委员会情况 姓名职称 工作单位学科专长 指导教师薛长礼副教授北京化工大学民商法学 评阅人1苏号朋教授 对外经济贸易大学民商法学 评阅人2李昊教授 北京航天航空大学民商法学 评阅人3 槲委员糊龚赛红教授北京化工大学 民商法学 答辩委员1李素贞副教授北京化工大学 民商法学 答辩委员2范晓波 副教授 北京化工大学 民商法学 答辩委员3何国华副教授北京化工大学 民商法学 答辩委员4王军仁副教授北京化工大学 民商法学 答辩委员5 注：一论文类型：1 基础研究2 应用研究3 开发研究4 其它 二中图分类号在中国图书资料分类法查询。 三学科分类号在中华人民共和国国家标准( g b t1 3 7 4 5 9 ) 学科分类与代码中 查询。 四论文编号由单位代码和年份及学号的后四位组成 5川6 舢0哪77舢8iji_y 摘要 我国公共就业服务法律制度研究 摘要 我国是一个人口大国，就业问题的解决对于社会经济的可持续发 展以及和谐社会的建设都具有重大的意义。如何通过建立起完善的公 共就业服务制度以及相应的法律制度来解决我国的就业问题，是一个 重要的课题。论文分析了我国公共就业服务的概况，指出了就业促 进法的不足之处，探索如何更好的建构我国的公共就业服务法律制 度，以便于建立和谐的社会劳动关系。 论文的第一章是绪论部分，从选题背景、问题提出和研究意义阐 述了探索和构建我国公共就业服务法律理论体系的重要性。第二章论 述了公共就业服务与劳动市场法的关系，对比公共就业服务在澳大利 亚、美国、日本对于本国劳动市场法的影响，提出我国公共就业服务 在当前的不足之处，并在此基础上，归纳了劳动力市场改革的国内原 因，提出在当前形势下公共就业服务的功能应随之发生相应的变化。 为了保证公共就业服务的j i i 页n 开展，就需要配套的法律明确其保护内 容及法律责任的承担。第三章针对这一问题，对公共就业服务法律制 度的建构做了论述。分析了我国以就业促进法为主的公共就业服 务法律制度的现状，重点对公共就业服务法律制度的基础进行了深入 研究，通过对就业服务权、公共就业服务的功能作用、政府责任三个 问题的理解，提出了完善公共就业服务法律制度的必要性。第四章提 - 行分析，研究如何完善我国的公共就业服务法律制度，以便更好的促 进就业困难群体的就业，缓解就业压力。作为我国目前保障就业服务 主要的适用法，就业促进法是构建我国和谐劳动关系的重要法律。 但是在这部关系民生的法律中也存在着一些需要完善的地方。一方面 需要通过法律的约束，实施积极的就业政策，促进社会经济与就业的 协调发展，另外一方面还要采取积极地就业培训机制，形成以劳动者 自主就业为基础，以市场调节就业为主导，以政府促进就业为保障的 就业机制，创造尽可能好的就业环境，才能提升相对弱势劳动者的就 业能力，使其成为劳动力市场的平等主体，形成权利与义务对等的和 谐劳动关系。 关键词：就业促进法，公共就业服务法律制度，完善，构建 a b s t r a c t c h i n ah a sal a r g ep o p u l a t i o n t h i si sam a t t e ro f g r e a ts i g n i f i c a n c et o s o l v et h ep r o b l e mo fe m p l o y m e n tf o rs o c i e t y e c o n o m ys u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ta n dh a r m o n i o u ss o c i a l i s mc o n s t r u c t i o n h o wt or e s o l v et h e p r o b l e mo fe m p l o y m e n ti no u rc o u n t r yb yb u i l d i n gp e r f e c t e dp u b l i c e m p l o y m e n ts e r v i c es y s t e ma n dc o r r e s p o n d i n gl e g a ls y s t e m ，w h i c hi sa n i m p o r t a n ts u b j e c t t h i sa r t i c l ea n a l y s i st h eg e n e r a ls i t u a t i o na b o u t c h i n e s ep u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e ，p o i n t so u ts o m es h o r t c o m i n g so n e m p l o y m e n tp r o m o t i o na c ta n de x p l o r e sh o wt oc o n s t r u c to u rl e g a l s y s t e mo fp u b l i ce m p l o ) a n e n ts e r v i c ef o rb u i l d i n gh a r m o n i o u ss o c i a l l a b o rr e l a t i o n s t h ef i r s tc h a p t e ro ft h i st h e s i si si n t r o d u c t i o n f r o mt h ea n g l e so ft h e b a c k g r o u n do fs e l e c t i n g a t o p i c ，t h er a i s i n go fq u e s t i o n sa n dt h e s i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c h ，i te x p o u n d st h ei m p o r t a n c eo fe x p l o r i n ga n d c o n s t r u c t i n go u rl e g a ls y s t e mi n f oo fp u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e t h e s e c o n dc h a p t e rd i s c u s s e st h er e l a t i o na b o u tp u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e a n dt h el a wo fl a b o r m a r k e t b yc o m p a r i n g t h ee f f e c to ft h e p u b l i c e m p l o y m e n ts e r v i c ei na u s t r a l i a ，u s aa n dj a p a n ，t h i sp a p e ra i m s i b e e s t a b l i s h e d ，a n dg i v e s s o m ec o n s t r u c t i v e s u g g e s t i o n s t ot h e c o n s t r u c t i n g o fo u rl e g a l s y s t e mi n f o r m a t i o no fp u b l i ce m p l o y m e n t s e r v l c e t h ea u t h o ra n a l y s et h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dc h a l l e n g e sa b o u to u r l e g a ls y s t e mi n f o r m a t i o no fp u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c ei no r d e rt ob e t t e r o u rl e g a ls y s t e mo fp u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c ea n d p r o m o t ee m p l o y m e n t a b s ，i r a c t e m p l o y m e n tp r o m o t i o na c ti se n a c t e di no r d e rt op r o m o t ee m p l o y m e n t ， c o o r d i n a t i o nb e t w e e ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de m p l o y m e n ti n c r e a s e ， a n dh a r m o n ya n ds t a b i l i t yo fs o c i e t y h o w e v e r , t h e r ea r es o m ep r o b l e m s t ob ef u r t h e rp e r f e c t e di nt h i sl a w o nt h eo n eh a n dw es h o u l dp r o m o t e c o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to ft h es o c i a le c o n o m ya n de m p l o y m e n tb y l e g a l t i e sa n da c t i v ee m p l o y m e n tp o l i c y w ea l s os h o u l da d h e r et ot h ep o l i c y t h a tc a l l sf o rt h ew o r k e rt of i n daj o bo nh i so w n ，t h em a r k e tt or e g u l a t e e m p l o y m e n ta n dt h eg o v e r n m e n tt op r o m o t ej o bc r e a t i o n w es h o u l dd o e v e r y t h i n gp o s s i b l et oe x p a n de m p l o y m e n ta n dr e e m p l o y m e n ta n dh e l pt o b a s i c a l l ye s t a b l i s han e wt y p eo fl a b o rr e l a t i o n s k e y w o r d s ：e m p l o y m e n tp r o m o t i o na c t ，p e r f e c tt h el e g a ls y s t e m ， t h el a wo f p u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e ，s y s t e mc o n s t r u c t i o n v 北京化工大学硕士学位论文 第一章绪论 目录 1 1 选题背景1 1 2 问题提出2 1 3 研究意义2 第二章公共就业服务与劳动市场法4 2 1 公共就业服务与劳动市场法的关系4 2 2 公共就业服务在国外的发展4 2 2 1 澳大利亚的就业服务体系改革5 2 2 2 美国的公共就业培训体系5 2 2 3 日本劳动市场法改革5 2 2 4 小结6 2 3 劳动力市场改革的国内原因6 2 3 1 我国公共就业服务的衍变历程6 2 3 2 我国公共就业服务的不足之处8 2 3 3 我国公共就业服务功能的转变9 第三章公共就业服务法律制度的现状1 0 3 1 国外就业促进立法概况1 0 3 2 我国就业促进立法进程1 l 3 3 我国公共就业服务法律制度的现状1 2 3 3 1 就业促进法的进步1 2 3 3 2 就业促进法的缺失1 4 3 4 公共就业服务法律制度的基础1 5 3 4 1 就业服务权1 5 3 4 2 公共就业服务在劳动力市场中的功能与地位1 6 3 4 3 就业促进中的政府责任1 9 目录 第四章进一步完善我国的公共就业服务法律制度2 1 4 1 进一步完善我国的公共就业服务职能2 l 4 1 1 建立完备的公共就业服务体系2 l 4 1 2 构建合理的公共就业服务管理模式2 3 4 1 3 小结2 4 4 2 我国公共就业服务法律制度的建构2 5 4 2 1 立法模式2 5 4 2 2 变政策为法律2 6 4 2 3 政府责任的定位2 7 4 2 4 执法主体的确立2 8 参考文献3 0 致谢3 2 研究成果及发表的学术论文3 3 作者和导师简介3 4 v 3 1 l e g a ls y s t e ma b r o a d 1 0 3 2l e g i s l a t i v eo r i g i ni nc h i n a 1 1 3 3l e g a ls y s t e mi nc h i n a 1 ： 3 3 1t h ea d v a n c eo f e m p l o y m e n tp r o m o t i o na c t 1 2 3 3 2t h el a c ko f e m p l o y m e n tp r o m o t i o n a c t 1 3 3 4t h eb a s eo f l e g a ls y s t e mo f p u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e 1 4 3 4 1r i g h t sa b o u te m p l o y m e n ts e r v i c e 1 5 3 4 2f u n c t i o na n ds t a t i o n 1 6 v i 璺堂堡 一一 一一一。 3 4 3g 0 v 舢e n tr 唧o n s i b i l i 锣i i l 锄p l o ) i i l 饥t 1 8 c h a p t e r 4p e r f e c t i n g o u rl e g a ls y s t e mo fp u b f i ce m p l o y m e n t s e l r “c e 2 0 4 1p 蕊c t i n g0 u rp u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c ef u n c t i o n 2 0 4 1 1c o m p r e h e n s i v ep u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c es y s t e m 。u 4 1 2r e 嬲o n a b l ep u b l i ce m p l o y m e n t s e r v i c em o d e 乙z 4 1 3 刚l m m a 巧2 3 4 2s 仇l c t i 试n go f m cl e g a ls y s t e mo f p u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e 2 4 4 2 1t h el e g i s l a t i v es t y l e 。厶 4 2 2f r o ml ，o l i c yt ol a w 2 5 4 2 3t l l el o c a l i z a t i o no fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y z b 4 2 4s u b j e c to f r i g h t 。 r e f e r e n c e 3 0 a c k n o w l e d g e m e n t 3 2 r e s e a c hr e s u i t sa n dd i s s e r t a i o np u b f i c a t i o n 3 3 i n t r o d u c i o no f t h et u t o ra n da u t h o r 3 4 1 1 选题背景 我国是一个人口大国，就业问题的好坏是国民经济能否良性运转的关键环 节。就业问题解决得好，就会减少很多因失业而引发的社会矛盾，不仅能促进经 济的快速增长，还能保障和谐社会的构建。要解决这一问题，就需要通过进一步 构建完善的公共就业服务体系以及丰富公共就业服务法律保障制度来实现，而后 者应该在解决就业的问题上起到更大的作用。而当前，由于我国人口分布广、劳 动者数量众多，使得我国的就业形势十分严峻，主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 存在劳动力供求矛盾。劳动力市场供求总量存在矛盾，劳动力数量逐年 增加，而就业岗位的增加不能与之成正比。到2 0 1 0 年，全国劳动力总量将达到 8 3 亿人，城镇新增劳动力供给5 0 0 0 万人，而劳动力就业需求岗位只能新增4 0 0 0 万个，劳动力供求缺口在1 0 0 0 万个左右1 。另一方面，劳动力市场供需结构性矛 盾更加突出，存在“有人没事干，有事没人干 的现象，这一矛盾使求职要求与 空位并存，主要原因是劳动力需求与供给之间出现“错位 ，劳动力市场对技术 工种从业者的需求日益增加，改变了过去纯体力劳动的需求状况。解决劳动力供 求矛盾的问题，完善公共就业服务法律制度是其中一项重要措施。 ( 2 ) 受地域差异的影响，存在劳动者因地域的不同使其数量和素质呈现整体 的差异。中西部经济欠发达地区的劳动者群体整体素质偏低于发达地区的劳动 者，发达地区经济的快速发展，也在吸引着大量的技术型人才和高科技人才。公 共就业服务机构需要针对这一现实状况制定不同的措施来区别对待。 ( 3 ) 我国的职业教育和职业培训未能得到有力的普及和推广。对于劳动者而 言，职业培训是伴其终身的教育，包括全方位的就业前指导、就业中针对辅导以 及创业培训等。为了加强职业培训促进就业，国务院于2 0 1 0 年出台了国务院 关于加强职业培训促进就业的意见，明确了建立覆盖对象广泛、培训形式多样、 管理运作规范、保障措施健全的职业培训工作新机制，健全面向全体劳动者的职 业培训制度，使高技能人才培训满足产业结构优化升级和企业发展需求。 这些问题需要通过法律制度进一步加强，完善公共就业服务、强化对就业服 务机构的监管、促进公平就业等措施逐步解决，其要旨在于构建公共就业服务法 1 洪叶，就业促进法让无业者有业，让有业者乐业，江淮：法在身边，2 0 0 8 ( 4 ) ，第4 3 4 4 页。 1 北京化工大学硕士学位论文 律制度。 1 2 问题提出 基于以上劳动力社会背景的分析可以看出，公共就业服务功能的完善以及公 共就业服务法律制度的健全是劳动者充分就业的重要保障。党的十七届五中全会 指出：“健全统一规范灵活的人力资源市场，为劳动者提供优质高效的就业服务。 加强职业培训和择业观念教育，提高劳动者就业能力，把解决高校毕业生、农村 转移劳动力、城镇就业困难人员就业问题作为工作重点。同时还指出：“加强劳 动执法，完善劳动争议处理机制，改善劳动条件，保障劳动者权益。发挥政府、 工会和企业作用，努力形成企业和职工利益共享机制，建立和谐劳动关系。 公 共就业服务法律制度成为解决中国就业问题的必需制度。 自从2 0 世纪9 0 年代初中国明确市场经济的发展道路至今，我国的公共就业 服务体系便开始步入发展的轨道，目前已初步建立了适应市场经济要求的保障就 业的法律法规架构。2 0 0 2 年中共中央国务院发布了关于进一步做好下岗失业 人员再就业工作的通知，明确的提出了“各级政府要建立公共就业服务制度， 对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍，对城镇就业转失 业人员和国有企业下岗职工提供免费再就业培训，所需经费主要由地方财政承 担，中央财政对困难地方给予适当补助 的要求；2 0 0 8 年实施的就业促进法 规定：县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构， 为劳动者提供部分免费服务，确立了我国公共就业服务和公共就业服务机构的法 律地位。这些立法不仅推动了我国积极就业制度的建立，形成了劳动者自主择业、 市场调节就业和政府促进就业相结合的市场导向的就业机制，还推动了我国劳动 法律制度的深入研究和发展。 但是现实工作中也存在着一些问题，要顺利完成“十二五”规划中的目标， 就要不断完善就业促进法，加快公共就业服务网络化、信息化建设，加大对 就业困难群体的支持力度，健全就业援助、就业培训、失业保险等实体法以及程 序法的内容，保证劳动者劳动权的实现。 1 3 研究意义 在提出问题的基础上，可以发现，对就业促进法等公共就业服务法律制 度的研究对于进一步完善相关的法律制度以及促进充分就业、平等就业都将发挥 积极地作用。 ( 1 ) 对公共就业服务法律制度进行整理和研究。很多专家学者对就业促 2 第一章绪论 进法都做了透彻的分析，对劳动力市场体制的改革也提出了不同的看法，对就 业现状及政策也做出了很多富有成效的建议，但是这些成果相对还比较零散。我 国的公共就业服务法律制度还处在逐步完善的过程，需要从基础理论层面到价值 取向层面、技术方法层面到自主创新层面构建公共就业服务法律制度体系。 ( 2 ) 完善就业促进法使其更适应社会发展的需要。就业促进法的不 足之处主要在于法律责任的设置上，首先是对各级政府法律责任的设置规定的比 较少，其次就业歧视的法律责任实质性作用不大，第三执法机构的独立性和权威 性不强。劳动力市场要实现科学化、规范化、现代化，就需要对保障性法律不断 地进行完善，才能确保向制度化、专业化、社会化的方向迈进。 ( 3 ) 进一步明确促进就业法律制度中的政府责任边界问题。政府在促进就 业、建立和谐社会劳动关系的过程中承担着重要的作用，但政府的行为边界如何 界定? 政府与市场的关系问题是决定政府责任边界的决定性因素。在这一关系框 架之下，政府促进就业的作用有哪些具体的外在表征，具体的责任表现形式是什 么都应该在法律中加以明确，本文力求对政府责任明确概念、明确范围。 ( 4 ) 有利于借鉴发达国家公共就业服务的经验。发达国家政府财政对公共 就业服务给予了强力支持，主要用于“国家劳动力市场计划公共支出项目”，即： 公共就业服务与管理；劳动力市场培训；青年人就业服务措施；补贴就业：残疾 人就业服务措施；失业补贴等方面。在2 6 个经合组织国家中，国家劳动力市场 计划公共支出占g d p 的百分比超过3 的国家有7 个：如荷兰5 2 8 ，芬兰4 3 5 ， 瑞典4 2 3 ，德国3 7 5 等；在1 一3 之间的国家有1 2 个：如法国2 8 7 ，意 大利1 7 6 ，英国1 1 9 等。低于1 的国家有7 个：如美国0 4 3 ，日本o 5 1 ， 希腊0 8 5 等2 。这些国家的公共就业服务法律制度是就业法律制度的重要内容， 对于我国的就业法律制度建设具有重要参考价值。 2 刘燕斌，发达国家公共就业服务实践经验( 上) ，中国劳动保障，第6 1 6 2 页。 3 北京化工大学硕士学位论文 第二章公共就业服务与劳动市场法 2 1 公共就业服务与劳动市场法的关系 公共就业服务是为了带动就业，由政府出资向劳动者提供的无偿公益性的服 务。其服务主体为政府出资的公共就业服务机构，服务对象为全体劳动者，目的 是为了促进就业，实质是一种公益性的就业服务。为公共就业服务提供法律制度 的保障是促进劳动力市场健康发展的重要内容，也是服务型政府建设中的重要内 容。在就业市场化的前提下，政府就必须在公共就业服务中承担更多的责任以使 公民的就业服务权得到实现3 。因此，公共就业服务对于劳动市场领域的劳动法 制改革起到了推波助澜的作用。 由于发达国家劳动力的市场化要比我国早很多年，其对配套的劳动市场法改 革的思考相应地迈步就比较早，有很多值得我们借鉴的地方。 对于劳动关系而言，它既包涵个别劳动关系、集体劳动关系，还包括社会劳 动关系，这三个层面中，社会劳动关系主要是调节劳动者在就业前与政府之间发 生的关系，比如政府部门为促进就业对劳动者进行的职业培训等。就业促进法 主要约束的就是社会劳动关系，最核心的内容即公共就业服务，这两者之间主要 依靠政府责任来维系，即政府主要是通过公共就业服务来调整社会劳动关系的。 2 2 公共就业服务在国外的发展 对于公共就业服务的起源，绝大多数学者认为最早可以追溯至1 9 世纪末， 在工业化国家中产生。英国首开先河，在1 9 1 0 年创办了第一个国家职业介绍所。 1 9 1 9 年，国际劳工组织成立当年的首批行动就建议成员国建立公共就业服务机 构4 。随着经济的发展以及劳动力市场的逐步完备，公共就业服务理念被各国所 接受。2 0 世纪7 0 年代，经合组织提出：公共就业服务是确保劳动力市场正常运 行的最重要的工具；2 0 世纪9 0 年代，欧盟认为：公共就业服务是解决劳动力市 场结构问题的关键手段。 3 胡芬，服务型政府与就业服务权保护，中国法学会行政法学研究会2 0 0 8 年年会论文集( 下册) ，第7 3 1 7 3 5 页。 4 刘燕斌，发达国家公共就业服务实践经验( 上) ， 中国劳动保障，第6 l 一6 2 页。 4 第二章公共就业服务与劳动市场法 2 2 1 澳大利亚的就业服务体系改革 1 9 9 8 年以前，澳大利亚的公共就业服务由政府下设的联邦就业服务中心负 责提供。1 9 9 8 年，澳大利亚决定对就业服务体系进行改革，撤销联邦就业服务 中心，成立中央联接局，将就业服务外包，构建就业服务网络。由此，澳大利亚 建立了世界上第一个非政府垄断的、由社会各方共同参与的，即由政府部门、中 联、直接提供就业援助的机构以及社区组织组成建立的公共就业服务体系s 。这 一体系脱离了政府的管制，更灵活的和市场相挂钩，能更鲜明的体现劳动力市场 的好坏，同时又和就业援助相联系，能为劳动者提供劳动保障。这种蕴含多重职 能的公共就业服务体系应该成为反映劳动市场的一个主要标志，也应该成为公共 就业服务改革的一个主要方向。 2 2 2 美国的公共就业培训体系 美国的公共就业服务开始于1 9 3 3 年。美国的公共就业培训体系为解决美国 的失业问题起到了重要作用，1 9 8 3 年生效的就业训练合作法，目的在于为穷 人、失业工人和其他面临严重就业障碍的人提供就业培训，1 9 9 8 年美国联邦通 过了劳动力投资法，确定了政府就业服务，包括灵活就业的服务工作的基本 方针。这些做法对降低失业率起到了积极的作用，公共就业培训的相关立法也为 我国公共就业服务法律制度的构建提供了思路。 2 2 3 日本劳动市场法改革 日本政府的就业政策是在市场经济条件下，对劳动力的供求关系进行调节使 之达到市场均衡的政府行为，公共就业服务一方面为求职者寻找适合的工作，一 方面为雇主寻找合格的雇员，通过面向双方的努力来解决劳动力供求的矛盾。日 本为了促进就业，不仅对失业者提供生活保障，还为他们提供就业指导、职业培 训和职业介绍等服务并帮助其再就业。日本针对求职者和雇主的双向调节为双方 提供了选择的机会，在一定程度上保证了求职者的利益诉求得到实现。这些研究 成果对我国劳动市场的健康发展和劳动市场法的建立有很好的借鉴意义。 5 竺淑琴，澳大利亚公共就业服务模式，中国劳动，2 0 0 6 1 2 ，第2 7 2 9 页。 5 北京化工大学硕士学位论文 2 2 4 小结 由于政治背景、劳动力市场和各方面因素的不同，导致每个国家公共就业服 务的宗旨和定位大不相同。但以上三个国家的共同点就是充分发挥了公共就业服 务以及公共就业服务法律制度在劳动力市场中的作用，推动劳动力市场得到进一 步优化。要完善和充分实现我国公共就业服务的功能，就需要公共就业服务法律 制度的不断健全。 2 3 劳动力市场改革的国内原因 中国的经济要发展，劳动力市场的繁荣和稳定也是一个很重要的指标要素。 一个统一、灵活和充满竞争性的劳动力市场能保证中国经济持续、健康的发展， 而劳动力市场建设和发展如果相对的滞后，就会直接影响到劳动就业的有效解 决，就会制约就业促进法和劳动合同法的实施和完善，还会成为市场经 济体制健全和完善的制约因素。公共就业服务法律制度的完善就是要促进充分就 业，完善社会保障措施，保证劳动者的职业安全与健康。 2 3 1 我国公共就业服务的衍变历程 中国的公共就业服务，最早可以追溯至2 0 世纪5 0 年代，为了解决新中国成 立前遗留下来的失业工人的就业问题，举办了劳动介绍所，开始开展就业服务。 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初是公共就业服务的发展阶段，为了缓解当时的就业 压力，中国政府提出了“三结合的就业方针，鼓励返城上山下乡知识青年通过 “作为劳动者组织起来就业 、“自谋职业 、“劳动部门介绍就业 三个途径 结合起来缓解当时的就业压力，由此，中国的就业体制和政策开始发生重大转变。 最早的劳动服务公司成立于1 9 7 9 年，是为响应国家安置待业青年6 政策而建立起 来的。劳动服务公司是我国劳动领域进行市场化改革的一次试验，为我国发展和 规范公共就业服务体系提供了宝贵的经验7 。1 9 8 0 年广州一些经济较为发达的地 区，开始有了职业介绍；1 9 8 6 年开始改革企业用工制度，招工开始面向社会， 尝试建立以市场为导向的就业机制。1 9 9 0 年职业介绍暂行规定出现了“职 业介绍所的概念，1 9 9 5 年劳动部又制定了职业介绍规定。公共就业服务的 快速发展也带动了公共就业服务机构作用的不断提升，使公共就业服务机构逐渐 6 当时用于是“待业”，此后发展为“失业”。 7 王剑，我国公共就业服务机构的历史沿革，中国劳动保障，2 0 0 9 0 3 ，第2 8 2 9 页。 6 第二章公共就业服务与劳动市场法 地发展壮大起来。1 9 9 8 年中央提出了“劳动者自主择业，市场调节就业，政府 促进就业 的就业方针，2 0 0 2 年又出台了1 0 项促进困难群体再就业的政策措施， 制定了积极的就业政策，逐步确立了就业优先的政策导向，加大了公共就业服务 的供给力度。在此基础上，就业促进法明确了各级政府设立公共就业服务机 构、健全公共就业服务体系的责任；明确了公共就业服务的基本制度和保障措施： 明确了公共就业服务的具体任务和行为规范，明确了今后的发展方向。法律的出 台，标志着我国公共就业服务和公共就业服务机构已经取得了法定的地位s 。 从2 0 世纪7 0 年代至今，我国的公共就业服务不断地成长和发展，积极实施 就业政策，提供职业培训，努力增加就业机会，逐渐演变成为促进就业的重要手 段。 表2 1 职业介绍机构工作情况9 t a b k2 - 1t h em 仃o d u c f i o no fe m p l o y m e n ta g e n c i 懿 职业介绍机构( 个)介绍成功人数( 万人次) 年份 总计公共职业介绍机构社会团体及其他总计 公共职业介绍 机构 2 0 0 22 6 1 5 81 8 0 1 08 1 4 8 1 3 5 49 7 8 2 0 0 33 1 1 0 92 1 5 1 5 9 5 9 41 5 8 61 1 5 5 5 2 0 0 43 3 8 9 02 3 3 4 71 0 5 4 31 8 3 7 71 3 3 6 2 0 0 53 5 7 4 72 4 1 6 71 1 5 8 02 1 6 5 3 1 5 3 7 7 2 0 0 6 3 7 4 5 02 4 7 7 71 2 6 7 32 4 9 31 8 4 5 2 0 0 73 7 8 9 72 4 8 0 61 3 0 9 11 9 8 1 2 0 0 83 7 2 0 82 4 4 1 01 2 7 9 8 2 0 2 0 2 0 0 93 7 1 2 32 4 9 2 11 2 2 0 22 0 9 7 6 我国的就业中介组织可以分为三类：第一类是公共职业介绍机构，是各级劳 动保障部门举办的中介服务组织，是公益性的事业单位，其职能包括职业介绍、 职业指导、职业咨询、失业人员管理、劳动力市场信息的收集与发布等，是一种 综合性的职业介绍机构。第二类是其他部门、行业或社会团体举办的职业介绍机 构，其职能主要是职业介绍，以专业性职业介绍服务为主，可以是公益性的，也 可以是营利性的。第三类是私营职业介绍机构，其职能主要是职业介绍。国家对 职业介绍实行行政许可制度，开办职业介绍机构或其他机构开展职业介绍活动， 须经劳动保障行政部门批准。而承担核心公共就业服务功能的是劳动和社会保障 8 刘丹华，新形势下公共就业服务发展探究，中国劳动保障，2 0 0 9 0 9 ，第1 7 1 9 页。 9 资料来源：2 0 0 3 2 0 0 5 数据来自中国劳动和社会保障统计年鉴；2 0 0 2 年数据来自( 2 0 0 2 年中国劳动 和社会保障统计公报；2 0 0 0 年数据来自中国劳动统计年鉴2 0 0 7 ) ；2 0 0 7 年数据来自( 2 0 0 7 中国劳动和 社会保障统计公报；2 0 0 8 年数据来自( 2 0 0 8 年度中国人力资源和社会保障事业发展统计公报；2 0 0 9 年 数据来自 2 0 0 9 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报。 7 北京化工大学硕士学位论文 部门主办的公共职业介绍机构加。 我国的公共就业服务机构是指由市、区( 县) 劳动保障部门和街道( 乡镇) 设立的，以促进就业为目标，为劳动者和用人单位提供免费、无偿的就业服务， 帮助各类就业困难群体实现就业的公益性机构。n 2 3 2 我国公共就业服务的不足之处 我国的公共就业服务建立相对较晚，基础比较薄弱。我国是一个人口大国， 这就意味着求职者数量大、流动性强，公共就业服务的工作难度相对较大；其次， 受到地域和经济发展程度的影响，不同地区公共就业服务中心的资金多少、硬件 设备都不尽相同，客观上也制约着服务的实施。 ( 1 ) 公共就业服务发展不均衡，影响其协调发展。大城市较中小城市而言， 公共就业服务相对完善；而镇、乡、村较城市而言，基本上还没有建立公共就业 服务，区域差别明显。深圳、北京的公共就业服务起步早、较为完善，而西部地 区的一些城市相比就差很多。 ( 2 ) 缺乏支撑公共就业服务的必要资金和对资金使用的监管。由于区域经 济发展的不平衡导致为公共就业服务拨款的资金多少差别很大，资金多的服务中 心硬件设备配备齐全，资金少的服务中心只能提供最基本的职业介绍，无法完成 服务中心的所有任务。此外，还缺少对资金的监管途径，只有公开透明资金使用 情况，才能督促公共就业服务中心更好的开展工作。 ( 3 ) 公共就业服务中心工作人员专业化程度差异较大，很多没有接受系统 的专业知识培训，无法提供专业的技能指导。要实现职业指导和一对一的就业服 务，就要求公共就业服务中心的工作人员必须具备专业的素质，掌握心理、职业 指导、法律方面的知识，受过专业的培训，才能为求职者制定切合实际的职业规 划。 ( 4 ) 就业服务职能还局限在单一、简单的职业介绍上，服务层次相对比较 低，无法真正满足劳动者的需求。我国很多的公共就业服务中心定位较低，还仅 是提供职业介绍，这远远不能满足现代劳动者的要求，也和公共就业服务本身的 性质有很大区别。 ( 5 ) 就业服务的各项职能还不能相互融合，在实际操作中常常顾此失彼。 参见：曾湘泉等著，劳动力市场中介与就业促进( 中国就业战略报告2 0 0 7 ) ，中国人民大学出版社， 2 0 0 8 年版，第1 6 7 页。 1 1 根据中华人民共和国就业促进法，对公共就业服务机构的概念进行了界定。 8 第二章公共就业服务与劳动市场法 2 3 3 我国公共就业服务功能的转变 上述种种缺陷制约着公共就业服务在我国的进一步发展。但随着劳动力市场 的发展和完善，急需发挥公共就业服务在劳动力市场中的调节作用，保证劳动者 的各项权益。结合我国的国情，公共就业服务可以在以下几个方面发挥其功能。 ( 1 ) 建立用人单位信息库，及时反映需求岗位，引导劳动者根据自身的技 能和特点有针对性的选择就业岗位。互联网在现今社会应用已十分普遍，可以尝 试利用网络优势，建立公开的网络供求平台，用人单位可以在网上随时发布用人 信息，而劳动者也可以随时上网进行岗位查询。同时，公共就业服务机构的工作 人员需要在网上对空缺岗位进行分析，合理地引导求职者正确择业，避免有的用 工单位人满为患，而有的又门可罗雀。 ( 2 ) 聘请专门的法律和劳动保障方面的专家，为求职者解答关于就业方面 的相关问题。目前公共就业服务机构的工作人员多数不是相关专业出身，要为求 职者提供细致的职业咨询、指导并制定今后的技能培训计划，就需要专门的人员 予以解答。 ( 3 ) 提供求职者个人技能评估服务。只有切合自身的职业才是最好的职业， 这就需要为求职者提供包括个人性格、专业、技能、职业目标等在内的个人技能 评估报告，帮助求职者更好地进行职业选择。 ( 4 ) 针对特殊求职者群体制定有效的促进就业措施。目前，存在着大学毕 业生、农民工、无技术的就业困难人员等一些就业相对困难的人群，如何帮助他 们走出就业瓶颈，是公共就业服务应该关注的一个主要问题。针对这些人群要针 对性地提供就业援助，帮助他们树立正确的择业观，并加强职业技能培训，使他 们具有一技之长，同时还要对他们进行相关法律知识指导，使他们学会运用法律 武器来保护自己的劳动权益。 ( 5 ) 公共就业服务与失业保险之间也存在着不可扭转的联系。我国劳动保 障部国际劳工研究所课题组认为，公共就业服务在失业津贴中的作用可分为三种 类型：为失业人员提供再就业服务，确定失业人员继续享受失业津贴的资格和全 面负责管理失业津贴计划。前两项的重点是使失业人员重新回到劳动力队伍中 来，这同公共就业服务的目标是一致的。 9 北京化工大学硕士学位论文 第三章公共就业服务法律制度的现状 从世界各国的实践来看，就业服务在促进劳动者就业，维护社会稳定方面发 了重要的作用，其中的公共就业服务更能起到提高劳动力市场透明度、保证平 就业和帮助就业困难群体就业的重要作用。世界各国都将建立并不断完善就业 务体系作为政府的重要责任。由于公共就业服务在为社会就业特别是弱势群体 务中发挥的重要作用，就需要通过法律明确国家发展公共就业服务事业，完善 共就业服务制度，建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效 1 国外就业促进立法概况 在世界各国为了促进就业的众多措施中，通过制定法律为促进就业工作保驾 航成为了大多数国家的选择。仅1 9 7 4 年至1 9 9 9 年瑞典就通过或修订了与就业 接相关的重要法规2 0 余部，其中包括年度休假法、工作环境法、就业 障法、促进就业措施法、工作时间法、平等机会法( 男女工作平等法) 、 工资担保法、公共部