（法学专业论文）公共租赁住房准入与退出机制的法律分析.pdf

摘要 近几年，随着公共租赁住房在中国大陆的兴起，社会各界开始关注公共租赁住 房，政府更是出于依法执政的考虑，加快制定相关的法律法规来指导公共租赁住房 的发展。为了能够为政府决策提供点参考，也为了能够促进公共租赁住房的健康发 展，本文站在法律的角度，从如下四个方面来论述了公共租赁住房在准入与退出机 制方面的一些问题，以便能够抛砖引玉。 第一部分：公共租赁住房的基本理论问题。该部分从公共租赁住房的概念入手， 进而分析概括了公共租赁住房的特点，叙述了公共租赁住房的发展概况。在与经济 适用房、廉租住房等保障性住房比较的基础上，阐释了完善公共租赁住房进退机制 的意义。 第二部分：公共租赁住房的准入机制。该部分首先分析了公共租赁住房在准入 群体方面的现行规定，进而做出了相应的评价并提出了进一步完善的对策建议；其 次分析了公共租赁住房在准入程序方面的现行规定，进而在对现行规定评价的基础 上提出了进一步完善的对策建议。 第三部分：公共租赁住房的退出机制。该部分首先分析了公共租赁住房在退出 条件方面的现行规定，进而在对其评价的基础上提出了完善的对策建议；其次分析 了公共租赁住房在退出程序方面的现行规定，进而在对现行退出程序评价的基础上 提出了完善的对策建议。 第四部分：公共租赁住房进退的法律责任。该部分首先阐释了进退方面的民事 责任；其次阐释了进退方面的行政责任；最后阐释了进退方面的刑事责任。通过对 进退方面违法行为的不同定性，确定不同的法律责任，从而构建立体的违法责任体 系，从而有效的保障公共租赁住房能够进退有序，流转顺畅。 关键词：公共租赁住房；准入条件；准入程序；退出条件；退出程序 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，a l o n g 诵t l lt h er i s i n go fp u b l i cr e n t a lh o u s i n gi nc h i n a , t h ep e o p l e i nc h i n ab e g a nt op a ya t t e n t i o nt op u b l i cr e n t a lh o u s i n g ，t h ec e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t si nc h i n aa l s ob e g a nt om a k em o r el a w sa b o u tp u b l i cr e n t a lh o u s i n gi n o r d e rt om a k ep u b l i cr e n t a lh o u s i n gd e v e l o pn o r m a l l y i no r d e rt op r o v i d ear e f e r e n c e a b o u tp u b l i cr e n t a lh o u s i n gf o rt h eg o v e r n m e n t s ，i no r d e rt om a k ep u b l i c r e n t a l h o u s i n gd e v e l o pn o r m a l l y , t h ep a p e rd i s c u s s e st h ep r o b l e mo fp u b l i cr e n t a lh o u s i n gi n t h em e c h a n i s mo fe e s sa n de x i tf r o mt h ef o l l o w i n gf o u ra s p e c t s ，i no r d e rt os t a r ta d i s c u s s i o na n dg e tb e t t e ri n f o r m a t i o nf r o mo t h e r s i nt h ef i r s tp a r t ：t h eb a s i cp r o b l e mo fp u b l i cr e n t a lh o u s i n g f i r s t l y , t h ea u t h o r d i s c u s s e dt h ec o n c e p to fp u b l i cr e n t a lh o u s i n g ，t h e na n a l y z e da n ds u m m a r i z e dt h e c h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cr e n t a lh o u s i n ga n dt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so fp u b l i cr e n t a l h o u s i n g s e c o n d l y , t h ea u t h o rc o m p a r e dp u b l i cr e n t a lh o u s i n g 、析t ha f f o r d a b l eh o u s i n g a n dl o w r e n th o u s i n g f i n a l l y , t h ea u t h o ri l l u s t r a t e dt h es i g n i f i c a n c eo fp e r f e c t i n gp u b l i c r e n t a lh o u s i n gi nt h em e c h a n i s mo fa c c e s sa n de x i t i nt h es e c o n dp a r t ：p u b l i er e n t a lh o u s i n gi nt h em e c h a n i s mo fa c c e s s f i r s t l y , t h e a u t h o ra n a l y z e dt h eq u a l i f i c a t i o no np u b l i cr e n t a lh o u s i n gi nt h em e c h a n i s mo fa c c e s s f r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t h ec u r r e n tl a w s ，t h ec o r r e s p o n d i n ge v a l u a t i o na n dt h e p e r f e c ts u g g e s t i o n s ；s c c o n d l bt h ea u t h o ra n a l y z e dt h ep r o g r a mo np u b l i cr e n t a lh o u s i n g i nt h em e c h a n i s mo fa c c e s sf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t h ec u r r e n tl a w s ，t h e c o r r e s p o n d i n ge v a l u a t i o na n dt h ep e r f e c ts u g g e s t i o n s i nt h et h i r dp a r t ：p u b l i cr e n t a lh o u s i n gi nt h em e c h a n i s mo fe x i t i nt h i sp a r t 。t h e a u t h o ra n a l y z e dt h eq u a l i f i c a t i o no np u b l i cr e n t a lh o u s i n gi nt h em e c h a n i s mo fe x i t f r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t sf i r s t l y ：t h ec u r r e n tl a w s ，t h ec o r r e s p o n d i n ge v a l u a t i o na n dt h e p e r f e c ts u g g e s t i o n s ；t h e n ，t h ea u t h o ra n a l y z e dt h ep r o g r a mo np u b l i cr e n t a lh o u s i n gi n t h em e c h a n i s mo fe x i tf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t h ec u r r e n tl a w s ，t h ec o r r e s p o n d i n g e v a l u a t i o na n dt h ep e r f e c ts u g g e s t i o n s i nt h e f o u r t hp a r t ：t h el e g a lr e s p o n s i b i l i t yo fp u b l i cr e n t a lh o u s i n g f i r s t l y , t h e a u t h o re x p l a i n e dt h ec i v i l l i a b i l i t yo fp u b l i cr e n t a lh o u s i n gi nt h em e c h a n i s mo fa c c e s s a n de x i t ：s e c o n d l y ，t h ea u t h o re x p l a i n e dt h ea d m i m s t r a t i v el i a b i l i t yo fp u b l i cr e n t a l h o u s i n gi nt h em e c h a n i s mo fa c c e s sa n de x i t ：t h i r d l y ，t h ea u t h o re x p l a i n e dt h ec r i m i n a l l i a b i l i t yo fp u b l i cr e n t a lh o u s i n gi n t h em e c h a n i s mo fa c c e s sa n de x i t s ow ec a n d e t e r m i n et h ed if f e r e n tl e g a ll i a b i l i t ya c c o r d i n gt ot h ed i f f e r e n ti l l e g a ln a t u r eo fp u b l i c r e n t a lh o u s i n gi nt h em e c h a n i s mo fa c c e s sa n de x i ti no r d e rt ob u i l tat h r e e - d i m e n s i o n a l i l l e g a lr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ，t h u sw ec a ne s t a b l i s ht h eg o o do r d e ro fp u b l i cr e n t a l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s h o u s i n gi nt h em e c h a n i s mo fa c c e s sa n de x i t k e yw o r d s ：p u b l i cr e n t a lh o u s i n g ；t h eq u a l i f i c a t i o no fa c c e s s ；t h ep r o g r a mo f a c c e s s ；t h eq u a l i f i c a t i o no f e x i t ；t h ep r o g r a mo fe x i t i ! i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、公共租赁住房的基本理论 ( 一) 公共租赁住房的含义 1 公共租赁住房的概念 在国外，公共租赁住房不是一个最近几年才被提及的新名词，在市场经济发达 的国家和地区，基本上都在向中低收入者提供公共租赁住房，但是称谓却并不一致， 如英国建造的“可负担住宅 、荷兰建造的“社会住房”、东京建造的“公营住宅”、 香港建造的“公共房屋”和新加坡建造的“公共住宅 等。其实，“把住房权作为 法律保障的实然权利已成为世界潮流，目前有7 6 个国家在宪法中表达了住房权的 内容，有3 3 个国家规定了有关贫困群体取得可负担得起的住房的法律或草案。 在我国大陆地区，1 9 4 9 年建国后，我们在经济领域实行的是计划经济体制，因 此，在解决城镇人口住房方面的问题上，基本上实行的是福利分房，职工依靠单位 分配住房。伴随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，我国的住房制度改 革也在一步一步的推进，相应地，我国的城镇人口的住房问题也由过去的“福利房 逐渐地转向了市场上的“商品房 。但是由于我国特殊的国情，我国城镇住房制度 的这一改革出现了这样一种情况：有购买能力的居民可以通过市场解决自己的住房 需求，甚至有能力把房产作为一种投资理财的工具，助推着房价的节节攀升，但大 量的城镇中低收入阶层和主要由进城务工的农民工和农村籍大学毕业生构成的农 村转入城镇生活的人群无力或租赁城镇市场上的住房，只能“蜗居 在城镇的某一 角落。为了解决这一城镇化中的问题，国家在一系列的房地产调控中提出了 中国民主法制出版社2 0 0 8 年版，第2 4 6 页 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 年1 月，北京市已落实公共租赁住房项目1 9 个，总建筑面积1 7 2 万平方米，建成 后可提供房源2 6 万套，占公开配租配售保障房新开工量的3 0 。 ( 二) 公共租赁住房与经济适用房、廉租住房的比较 1 公共租赁住房与经济适用房的比较 公共租赁住房是在政府组织下社会参与的，供应给居住于城市的中等收入偏下 的住房困难家庭，并由市县人民政府确定租金水平的一种保障性住房。 经济适用住房是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集 资建房单位建造，以微利向城镇中低收入家庭出售的具有保障性质的商品住宅。圆 通过分析公共租赁住房与经济适用住房的概念，我们可以发现公共租赁住房与 经济适用住房都是政府组织的保障性住房，但也有以下几方面的不同： 从保障对象面向的人群来看，经济适用住房面向城市中低收入住房困难家庭， 而公共租赁住房保障的人群主要是居住于城市中的收入中等偏下的住房困难家庭， 有条件的地区，还可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务 工人员纳入被保障人群。 从保障对象的户口限制条件来看，经济适用住房需要具有住房所在地城镇户 口，而公共租赁住房则没有明确本地户口的限制，从2 0 1 0 年颁布实施的关于加 快发展公共租赁住房的指导意见的精神来看，公共租赁住房在本地户口的要求方 面比较宽松。从目前已经公布的公共租赁住房的地方性法律法规中，不少城市已经 取消了公共租赁住房对本地户口的限制。2 0 1 0 年的重庆市公共租赁住房管理暂行 办法第8 条规定：“申请人年满1 8 周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有 租金支付能力，符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于 1 3 平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工 作的无住房人员。 从经济适用住房和公共租赁住房是否可出售的角度来看，经济适用住房是可以 向申请人出售的，只不过房地产开发企业开发经济适用房项目的利润不得超过3 ， 各级地方人民政府直接建设的经济适用住房项目不得有利润。经济适用房的申请人 购买经济适用房5 年后，购房人是可以转让经济适用房的，只不过应按照当时同地 段同类商品房与经济适用房差价的一定比例向政府缴纳土地使用费等价款。对于公 邹劲松：以多渠道、产业化方式推进公租房建设，中国房地产2 0 1 1 1 上半月刊综合版。 。周旭东、翁季：从住房制度改革来看廉租房”、“经济适用房”和“公租房”三者之问的协调关系以 重庆地区为例 ，安徽建筑2 0 1 1 年第2 期 6 硕士学位论文 m a s t e r s r h e s i s 共租赁住房，国家2 0 1 0 年颁布的关于加快发展公共租赁住房的指导意见明确 规定，公共租赁房只能租赁，不能出售，但有的地方政府则允许出售给申请人，申 请人如若转售时，则只能转售给当地政府，转售价格为原销售价格加银行同期存款 利息。 从公共租赁住房和经济适用房的保障年限的角度来看，经济适用房的保障期限 是终生的，而公共租赁房因为保障着一些暂时性、阶段性住房需求的人群，如大学 毕业后新入职的人员。因此，公共租赁房的保障期限相对较短。 2 公共租赁住房与廉租住房的比较 公共租赁住房是在政府组织下社会参与的，供应给居住于城市中的收入中等偏 下的住房困难家庭，并由市县人民政府确定租金水平的一种保障性住房。 廉租住房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保 障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。 通过分析公共租赁房和廉租住房的概念，我们可以概括出公共租赁房和廉租住 房都是保障性住房，都是只租不售。但也有以下几方面的不同： 从公共租赁房和廉租住房面向的保障人群来看，廉租住房面向的是符合城镇最 低生活保障标准且住房困难的家庭，而公共租赁住房面向的是居住于城镇中的收入 中等偏下的住房困难家庭。 从公共租赁房和廉租住房的户口限制条件来看，公共租赁房没有明确的本地户 口限制条件，而廉租住房则有户口条件的限制，而且要求家庭成员中至少有1 人为 当地非农业常住户口。 从公共租赁住房和廉租住房的租金方式上来看，公共租赁住房的租金由当地市 县人民政府根据当地住房市场租金水平和承租人的支付能力等确定，并按年度进行 动态调整。该租金收入专项用于公共租赁房的维护、管理和偿还公共租赁房的贷款： 而廉租住房的租金标准则主要由房屋的维修费和管理费两项构成，并应该和城镇最 低收入家庭的经济承受能力相适应。 ( 三) 健全公共租赁住房运行机制的意义 建立公共租赁住房制度，是完善我国大陆地区的住房保障体系，培育住房租赁 市场，满足居住于城镇中的收入中等偏下住房困难家庭的住房需求，进一步改善民 。周旭东、翁季：从住房制度改革来看“廉租房”、“经济适用房”和。公租房”三者之间的协调关系以 重庆地区为例 ，安徽建筑 2 0 1 1 年第2 期 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 生的重要举措，是阻击高房价，抑制投资性购房，调整房地产供应结构，引导城镇 居民进行合理住房消费的必然要求。大力发展公共租赁房有着重大的现实意义。 第一，建立公共租赁房制度，是我国大陆地区进一步完善住房保障体系和改善 民生的需要。在我国大陆地区的城镇住房保障体系中，经济适用房是向城镇中低收 入住房困难家庭出售的保障性住房，廉租住房是以实物配租或租金补贴的方式向城 镇中符合最低收入标准的住房困难家庭出租的保障性住房。但这两种保障性住房还 不能完全覆盖我国大陆地区的城镇住房困难人群。这类没有被覆盖的人群大体上有 如下几类：一类是在城镇中既没有资格承租廉租住房，又无力购买经济适用房的住 房苦难的中低收入群体；一类是大量的外来务工人员，因为经济适用房和廉租住房 都有户口的限制，使得大量的外来务工人员被排除在已有的保障性住房之外，只能 集体群居于城镇的某一区域。第三类是房改后刚从学校走入社会的各大院校的毕业 生，尤其是身在异乡的大学毕业生。在这类群体中，农村籍的大学毕业生处境最难。 因为上大学就读就意味着户籍由农户变为非农户，从而使得他们难以在原户籍地获 得农户的宅基地，但又没赶上房改的政策而获得城镇的住房。他们只能凭自己的经 济实力去购房，但他们自身的经济收入，即使是他们原来家庭的总体经济收入也赶 不上节节攀升的房价，因此，他们是很难在短时间内在城镇购买一套属于自己的住 房。在这种情况下，公共租赁住房的制度设计就成为社会发展的客观需要，就成为 我国大陆地区完善住房保障体系的客观需要，是我国大陆地区进一步改善民生，促 进社会和谐稳定的客观需要。 公共租赁住房能弥补了经济适用房和廉租住房在保障的住房困难群体方面的 不足，满足社会“夹心层 的基本住房需求，确保了进程务工的农民工的住房难题， 使农民工从极其简陋的每人只有一个床位的工棚式的集体宿舍里走了出来，走进了 政府提供的公共租赁住房里。可见，通过公共租赁住房的建设，使我国的住房保障 体系接近完善：城镇最低收入不愿或无力购房的群体有廉租住房的保障，居住于城 镇中的中低收入的住房困难的不愿或无力购房的群体有公共租赁住房的保障，城镇 中有意愿购买的中低收入群体可以选择购买经济适用房。可见，发展公共租赁住房 是构建我国大陆地区城镇住房保障体系的客观需要，是完善我国现有的住房保障体 系的客观需要。 第二，建立公共租赁住房制度，是我国大陆地区培育住房租赁市场，抑制房价 泡沫，引导城镇居民进行合理住房消费，保持我国房地产行业健康发展的客观需要。 最近几年，为了扩大内需和改善城镇面貌，加快了城镇化进程。我国大陆地区加快 了旧城区的改造力度，使得各大城市加大了以旧城区、旧住宅区和城中村为主要对 8 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 象的旧城改造的力度。而对于大多数我国大陆地区的城镇来说，尤其是大中城市， 这些城中村、旧住宅区和旧城区往往又是外来务工人员、刚出校门的大学毕业生和 城镇中没有资格申请廉租住房又无力购买经济适用房的中低收入群体的主要聚集 区。随着城中村、旧城区和旧住宅区的改造完成，城镇中的低端住房租赁市场逐渐 趋于消失，加上现今房地产行业主要提供的是中高档住宅，再加上投资性住房炒作、 长期相对滞后的租金补涨等因素的影响，我们不难预见总体房价水平和房租水平将 在较长的一段时间内呈现不断上涨的趋势，使得广大的外来务工人员、刚出校门的 大学毕业生和城镇中既无承租廉租房资格又无力购买经济适用房的中低收入群体 出现了基本住房需求问题。这种情况进一步发展的结果就是：外来务工人员、刚出 校门的大学毕业生和城镇中无资格承租廉租房的中低收入群体以压缩消费、透支消 费的方式转向中高档住房租赁市场，而城镇中有能力购买中高档商品房的群体则通 过首付的方式购买商品房，以出租商品房的租金偿还房贷，而房价又节节攀升。这 样，投资性住房被认为是最佳的投资理财工具之一，结果就是“全国民众 在为房 而奔波，又反过来不断的推高房价，也在不断地拉大贫富的差距。 公共租赁住房通过提供单间配套和小户型为主的房源，有效地弥补了我国大陆 地区在城镇化中出现的低端租赁住房市场的不足，及时填补了改造城中村、旧城区 和旧住宅区造成的低端租赁住房的不足，保证了我国大陆地区城镇中低端租赁市场 的供应量，保证了房地产行业的健康发展。“法律也是一种社会规范体系，所以法 律的最基本功能也应当是对法律主体的行为指引。 相信在我国大陆地区推出公共 租赁住房的法律制度后，我国大陆地区的房地产行业能步入理性的发展轨道。 王凌嗥，【美】劳伦斯索伦；儒家美德法理学论纲。浙江大学学报( 人文社会科学版) 2 0 1 0 年1 2 月 9 公共租赁住房的准入机制 ( 一) 公共租赁住房的准入群体 1 公共租赁住房准入群体的现行规定 2 0 1 0 年颁布实施的关于加快发展公共租赁住房的指导意见中明确规定：“公 共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以 将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。 公共租赁住房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件，由市、县人民 政府确定。已享受廉租住房实物配租和经济适用住房政策的家庭，不得承租公共租 赁住房。 同时，该意见还规定：“在外来务工人员集中的开发区和工业园区，市、 县人民政府应当按照集约用地的原则，统筹规划，引导各类投资主体建设公共租赁 住房，面向用工单位或园区就业人员出租。 可见，我国大陆地区的城镇公共租赁 住房的供应对象基本上可以分为两大类，一类是城市中等偏下收入住房困难家庭和 社会生活中的“夹心层 ：一类是在城镇中开发区和工业园区内就业的人员。 在中国大陆地区的地方各级人民政府颁布实施的公共租赁住房的地方性法律 法规中，公共租赁住房的准入人群也基本上按两类群体进行分别规定。2 0 1 1 年颁布 实施的 鄂尔多斯市公共租赁住房管理( 暂行) 办法第8 条规定：“公共租赁住 房的主要供应对象为：( 一) 具有本市城镇户籍的住房困难家庭；( - - ) 经相关部门 确认的已通过廉租住房、经济适用住房、限价商品住房资格审核尚在轮候的家庭以 及其它住房困难家庭；( 三) 具有鄂尔多斯市户籍的进城务工人员和新就业无房人 员；( 四) 能够提供在本市范围从业半年以上劳动合同和养老保险缴纳证明的非鄂 尔多斯市户籍外来务工人员和新就业无房人员；( 五) 由市内引进单位或机构出具 证明的引进专门人才；( 六) 在本市居住的拆迁安置暂时住房困难家庭。 即鄂尔多 斯市的公共租赁住房供应对象是鄂尔多斯市中等偏下收入住房困难家庭和社会中 的“夹心层 以及鄂尔多斯市内单位或机构引进的专门人才。当然，中国大陆地区 的其他城市也基本上是这样规定的。如吉林省将公共租赁住房的准入人群表述为： “城镇中等偏下收入住房困难家庭“各类有稳定职业的新就业家庭有稳定职业 的进程务工农民工”“企事业单位引进的各类专业技术人员 ；重庆市将公共租赁住 房的准入人群概括为重庆市中等偏下收入住房困难群体和重庆市的社会“夹心层 以及重庆“市、区政府引进的特殊专业人才和在重庆工作的全国、省部级劳模、全 l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 国英模、荣立二等功以上的复转军人住房困难家庭按属地申请公共租赁住房，不受 收入限制。 等等。 2 公共租赁住房准入人群的评价 我国大陆地区各级人民政府对公共租赁住房准入人群的规定是分类规定，分类 准入的。即对城镇中等偏下收入群体和城镇中的社会“夹心层 实行收入标准的准 入规则；对城镇单位或机构引进的专门技术人才等实行专门技能的准入规则。针对 两类不同的人群实行不同的公共租赁住房准入规则，反映了我国大陆地区各级各地 人民政府对两类群体的区别对待。两类群体的区别对待在一定程度上来说是件好 事，但笔者认为，在作为保障性住房的公共租赁住房上却未必是件好事，尤其是把 城镇引进的专门技术人才等作为保障性公共租赁住房的准入群体。这不仅容易淡化 公共租赁住房的保障性色彩，而且也容易造成地方各级人民政府的权力寻租。从我 国已经践行多年的经济适用房的实践经验来看，经济适用房的中央立法初衷是好 的，是为了保障城镇中低收入群体能够拥有自己的一套房产，从而缩小贫富差距， 促进社会共同富裕。但实际上却是地方各级人民政府利用中央赋予的相关权力实现 了“权力寻租”。原本用来保障城镇中低收入群体的经济适用房变成了他们赚取额 外财富的筹码。于是，全国各地相继出现了“部长楼”、“官员楼 、“机关福利房 和“事业单位福利房 等。在官员们的“示范带动 下，央企、垄断行业也相继采 取了这种做法。结果是全社会的财富分配制度几近崩溃，贫富差距不但没有缩小， 反而进一步拉大。基尼系数也突破0 5 的国际警戒线。可见，基于我国大陆地区经 济适用房的经验教训，笔者认为将城镇引进的专门技术人才作为具有保障性质的公 共租赁住房的准入群体是有些不妥当的。 另一方面，公共租赁住房在保障的社会“夹心层 方面基本上是这样规定的： 有稳定职业的进程务工的农民工；各类有稳定职业的新就业的大学毕业生。为什么 把进城务工的农民工单列出来? 为什么不把生源地是农村户籍的大学毕业生单列 出来? 难道在城乡二元结构下只有进程务工的农民工需要倾斜照顾吗? 难道在城 乡二元结构下进城的农村籍大学生不需要倾斜照顾吗? 其实，城乡二元结构下进城的农村籍大学生更需要社会的照顾。他们肩负着农 村一家人的希望走进校园，他们怀着对新生活的向往走进社会，他们想改变父辈们 面朝黄土背朝天的生存现状，他们向往“城里人 的生活。但是，当他们苦读十几 年后走进城里时，他们发现他们还是过着农村父辈们的生活，只不过是改变了生活 的地域由农村来到了城里，但生活水平仍旧停留在农村父辈们的水准上。时下， 农村籍大学生的生活境况更是尴尬，他们中有相当一部分人的生活还不如他们出来 务工的父辈们或农村籍的出来务工的兄弟姐妹们。在最近几年的各类单位用工中， 雇佣农民工的工资要高于刚毕业的大学生们。这就说明，农村籍的大学生需要我们 政府和社会的照顾。因此，笔者认为，就公共租赁住房的准入群体规定来看，将进 城务工的农民工单列出来而没有将农村籍的大学毕业生单列出来的做法是欠妥的。 3 公共租赁住房准入群体完善的对策建议 作为社会保障体系一部分的公共租赁住房，其保障的对象应该首先是住房困难 的中低收入群体，而城镇引进的专门技术人才等特殊人群，一般来说是高收入群体。 因此，笔者认为应该排除在公共租赁住房的保障人群之外，因为这有利于避免“权 力寻租 事情的发生，也有利于公共租赁住房保障性质的回归。 作为对已有的保障性住房完善的公共租赁住房，应该把进城务工的农民工和农 村籍的大学生一视同仁的进行重点保障。因为他们均是城镇中的弱势群体，都是需 要在城乡二元结构下被重点关注的群体；因为公共租赁住房是为了填补经济适用房 和廉租住房覆盖人群的空白而设计的，而经济适用房和廉租住房都侧重保障有城镇 户籍的人群，因此，公共租赁住房就应该侧重于居住于城镇中却没有城镇户籍的人 群。即进城务工的农民工和农村籍的大学毕业生。“应当说，公租房源于夹心层 的尴尬，公租房立法应当就是规范公租房的建设管理，保障夹心层的住房权利。 回 因此，笔者认为应当将公共租赁住房的准入人群表述为：公共租赁住房供应对 象主要是居住于城镇中的中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，应该将有稳 定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员和新就业的农村籍大学生纳入供应 范围，可以将新就业职工纳入供应范围。公共租赁住房的供应范围和供应对象的收 入线标准、住房困难条件，由市、县人民政府根据应保尽保的原则确定，并逐步提 高公共租赁住房的房屋标准。已享受廉租住房实物配租和经济适用房政策的家庭， 不得承租公共租赁住房。 ( 二) 公共租赁住房的准入程序 1 公共租赁住房准入程序的现行规定 2 0 1 0 年住建部等七部委联合颁布实施的关于加快发展公共租赁住房的指导意 见中明确规定：“公共租赁住房出租人与承租人应当签订书面租赁合同。公共租 。王学辉：公租房制度，从地方试水到全国统- - ，法制日报，2 0 1 2 年1 月1 4 日第7 版 1 2 硕士学位论文 m a s t e r s f h e s i $ 赁住房租赁合同期限一般为3 年至5 年，合同范本由省、自治区、直辖市住房城乡 建设( 住房保障) 部门制定。 可见，在关于加快发展公共租赁住房的指导意见 中对准入程序的规定为三个方面：应签订书面合同；期限最长为5 年；格式文本由 省级政府部门制定。 在地方各级人民政府公布实施的有关公共租赁住房的地方性法律法规中，准入 程序基本上可以概括为，申请人依据法定条件提出申请；当地政府相关部门依据法 定条件进行审核和公示；当地政府相关部门依据法定条件进行配租。譬如，2 0 1 1 年 颁布实施的北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法规定：“公共租赁 住房申请家庭成员包括申请人、配偶、未成年子女及已成年单身子女。申请家庭应 当推举一名具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人。”“公共租赁住房资格申 请、审核按照本市现行的保障性住房三级审核，两级公示制度执行。申请家庭 住房、收入等情况的审核按照本市现行保障性住房相关政策执行。审核及公示时限 按现行廉租住房审核及公示时限执行。 “区县住房保障管理部门应加强公共租赁住 房分配计划管理。根据筹集房源情况，在每年1 2 月制定下一年度本区县公共租赁 住房公开要好分配计划，经区县政府批准并报市住房保障工作领导小组办公室备案 后实施。公共租赁住房分配计划在所在区县政府网站向社会公布。” 其实，无论是中央对公共租赁住房的法律规定，还是地方性法规对公共租赁住 房的规定，对公共租赁住房的准入程序都可归结为：申请、审核公示和配租。其区 别在于中央性文件规定的比较笼统，地方性法规规定的比较详细。中央立法要求的 按省部级政府部f - j 钼3 定的格式文本签订最长期限为5 年的公共租赁住房协议，其实 质是目前各地公共租赁住房申请、审核公示和配租的结果。 2 公共租赁住房准入程序的评价 在综合比较分析我国大陆地区有关公共租赁住房的全国性法律法规和地方性 法律法规后，我们发现，无论是全国性的法律法规，还是地方性的法律法规，对公 共租赁住房的准入程序都有所规定，但却有待进一步的细化。2 0 1 0 年6 月住建部等 七部委联合颁布实施的关于加快发展公共租赁住房的指导意见指出，我国大陆 地区的市县级人民政府要建立健全公共租赁住房申请、审核、公示、轮候和配租的 管理制度，但是却没有指明究竟要建立一个什么样子的公共租赁住房的准入程序制 度。结果是，我国大陆各地有关公共租赁住房准入程序方面的立法是千差万别，出 现了些许的混乱。而另一方面，随着我国法治进程的加快和人民权利意识的提高， 人民对程序正义的要求也越来越强烈。这样，我国目前有关公共租赁住房准入程序 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的规定就难以满足人民对程序正义的要求。因此，我们应该重视公共租赁住房的准 入程序的流程规范。 3 公共租赁住房准入程序完善的对策建议 为了能够保证公共租赁住房的有序准入，为了充分发挥公共租赁住房制度设 计的社会功效，促进社会的公平和正义。我们应该进一步完善公共租赁住房的准 入程序。 首先，我们应该完善公共租赁住房准入程序中书面告知承租家庭的规定。“尊 重与保障公众知情权的呼声一遍又一遍响彻中华大地，并且在2 0 0 7 年中共第十七 次全国代表大会上，知情权已经和参与权、表达权、监督权一起被写入了大会的政 治报告，随后，又于2 0 0 9 年春被写入了中国首部国家人权行动计划 可见，知情 权是我国公民的一项重要的权利。为此，我们应该尊重公共租赁住房申请家庭的知 情权，为他们获取有关公共租赁住房的信息提供尽量多的服务。因此，我们应该将 申请的结果及时书面告知申请公共租赁住房的申请家庭，尤其是没有申请到公共租 赁住房的申请家庭；我们应该将可以入住公共租赁住房的期限书面告知申请成功的 申请家庭；我们应该将承租家庭的权利和义务以及违反公共租赁住房管理规定的后 果书面告知申请成功的申请家庭；我们应该将成功申请到公共租赁住房的申请家庭 的情况及时告知政府其他相关职能部门。 其次，我们应该细化有关公共租赁住房准入程序方面的法律规定，增强他们的 可操作性。一方面，我们应该细化中央有关公共租赁住房准入程序的立法规定，使 各地的立法部门在地方性立法中能够做到“有法可依”：另一方面，我们应该进一 步细化地方有关公共租赁住房准入程序方面的规定。例如， ，求是学刊 2 0 1 1 年1 月第3 8 卷第l 期 1 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 租赁住房；有以上两种情形的，应当退出公共租赁住房。 ( 二) 公共租赁住房的退出程序 1 公共租赁住房退出程序的现行法律规定 在2 0 1 0 年颁布实施的关于加快发展公共租赁住房的指导意见中，我们很 难找到有关公共租赁住房退出程序的相关规定。在全国各地有关公共租赁住房的地 方性法规中，仔细寻找，我们还是能够找到一些有关公共租赁住房退出程序的规定。 在2 0 11 年颁布实施的河北省公共租赁住房管理办法中，4 l 条第1 款对公共租 赁住房的退出程序做了规定。该条第1 款规定为：“承租公共租赁住房的期限一般 为2 至5 年。合同期满不再符合条件的，应当退出公共租赁住房；暂时不能退出的， 给予3 个月过渡期，过渡期内租金标准不变。过度期满后仍不退出的，承租人应当 按照合同约定承担违约责任，出租人可以申请人民法院强制执行。承租人行为记入 河北省数字住房保障信息管理系统，5 年内不得申请公共租赁住房。 鄂尔多斯市对 公共租赁住房退出程序的规定类似于河北省的规定。鄂尔多斯市是这样规定的：“公 共租赁住房的租赁期限最长不超过5 年，合同期满承租家庭应当退出住房。需继续 承租的，应当在合同期满前3 个月内提出申请，由产权单位会同相关单位复核，符 合条件的续签租赁合同；不符合承租条件但暂时不能腾退承租住房的，租赁合同期 满后给予两个月过渡期，过渡期内按同类地段类似房屋的市场租金水平收取租金。 过度期满后仍不退出的，市、旗区住房保障部门可向当地人民法院申请强制执行， 并将其行为记入信用档案。 仔细分析河北省和鄂尔多斯市的公共租赁住房退出程 序的规定，我们想明确概括公共租赁住房的退出程序是有一定难度的。然而，当我 们丁分析了北京市有关公共租赁住房退出程序的相关规定后，我们也许会对公共租赁 住房的退出程序有个大概的了解。2 0 1 1 年颁布实施的北京市公共租赁住房申请、 审核及配租管理办法对公共租赁住房退出程序作了这样的规定：“区县住房保障 管理部门每年定期复核承租家庭住房变动情况，通过房屋交易权属系统查询承租家 庭成员的住房状况，根据复核结果对公共租赁住房配租资格等进行动态调整，并书 面告知当事人。”“承租家庭自愿退出公共租赁住房的，承租人需向产权单位提出书 面申请，办理相关腾房手续，在规定期限内腾退住房。公共租赁住房产权单位在与 承租人解除租赁合同l o 个工作日内，应书面通知承租人原申请所在区县住房保障 管理部门。 通过综合比较分析河北省、鄂尔多斯市和北京市有关公共租赁住房退出程序的 硕士学位论文 m a s t e r s f h e s i s 相关规定，并参照中央立法性文件的精神和其他地方性法规，我们可以把公共租赁 住房退出程序分为两类：一类是自愿退出公共租赁住房的。自愿退出公共租赁住房 的，其退出程序可归纳为：承租家庭提出退房申请；公共租赁住房的产权单位进行 审核，并办理相关腾房手续：承租家庭限期内退房。一类是非自愿退出公共租赁住 房的。非自愿退出公共租赁住房的，其退出程序可概括为如下几步：动态审核承租 家庭的承租资格；书面告知承租家庭；承租家庭限期内退房；申请法院强制执行。 2 对现行公共租赁住房退出程序的评价 在综合比较分析我国大陆地区有关公共租赁住房的全国性法律法规和地方性 法律法规后，我们发现，无论是全国性法律法规，还是地方性法律法规，对公共租 赁住房退出程序的规定都是粗线条式的，这不能不说是立法上的一个缺陷。朱匡宇 先生2 0 1 0 年在盈科律师事务所北京总部做的和谐社会建设与领导素养漫谈的 演讲中指出，我们要进行精心的制度设计，制度设计要规范流程。试问，朱老先生 在上海纺织行业进行公司改革的制度设计中能重视规范流程，我们在立法的制度设 计中是不是更应该重视规范流程昵? 答案是肯定的。因为公司进行制度设计的面向 群体至多是整个公司是工作人员和社会中与之相关的人员，而任何一项立法上的制 度设计，其面向的群体至少都是某一个地区的民众，甚至是全国的民众。即立法上 锘0 度设计面向的群体要远远大于公司制度设计面向的群体。因此，我们在立法的制 度设计方面要更加重视规范流程。 我们知道，任何一项法律制度，只有实现了良性循环，才能长期的运行下去， 才能最大限度的发挥这一制度的功效。而要想一项法律制度实现良性循环，我们不 仅要有严格的准入条件和准入程序，我们还要有严格的退出条件和退出程序。如果 只有严格的准入条件和准入程序，而没有严格的退出条件和退出程序。这必然会出 现这样的情况：有条不紊的准入，混乱不堪的退出。结果就是整体的混乱无序，最 终会极大的影响这一法律制度功效的发挥。因此，我们的法律制度设计不仅要达到 有条不紊的进，而且也要实现有条不紊的出。 我们之所以在进行制度设计时要重视规范流程，还在于要规范调整制度设计背 后所隐含的利益。我们知道，任何一项制度的设计，其背后都隐含着对相关利益的 调整，甚至是重大利益的调整。2 0 1 2 年2 月5 日朱匡字先生在盈科律师事务所北京 总部作的和谐社会建设与领导素养漫谈中指出，领导干部要看得清制度设计背 后的利益。从这一角度来分析，如果我们不能规范公共租赁住房的退出流程，必然 会影响到公共租赁住房这一制度设计背后的利益调整，严重的会发生利益的输送。 2 1 让我们来举例说明。张某、王某、李某和赵某都符合a 地的公共租赁住房的申请条 件，也都向a 地的住房保障部门提出了申请，结果只有张某成功的申请到了a 地 的公共租赁住房，并签订了5 年的租赁合同。更幸运的是张某在3 个月后从他人处 受赠了一套a 地高档住宅。因此，张某就搬到a 地的高档住宅去居住，并把申请 到的a 地公共租赁住房立即以公共租赁住房2 倍的租金价格转租给王某、李某和赵 某。假如a 地没有公共租赁住房的退出程序性规定，哪结果会是一种什么情况呢? 假如a 地有公共租赁住房的退出程序规定，a 地的住房保障部门在3 个月后也发现 了张某的上述情况，3 个月后向张某下发了腾退住房的书面告知书，但却没有指出 退房期限。结果，张某在3 年后主动向a 地住房保障部门提出退房申请，a 地住房 保障部门在3 个月后核准了张某的退房申请。试问，张某4 年后是否已经退出了承 租的公共租赁住房? 没有严格的退出程序，a 地的住房保障部门是否能在3 个月后 发现张某在本例中的真实情况? 没有严格的退出程序，a 地住房保障部门是否能在 3 个月后向张某下发腾退承租的公共租赁住房的书面告知书? 没有严格的退出程 序，张某可能会在3 年后主动向a 地住房保障部门提出腾退承租的公共租赁住房 吗? 当然，在现行有效的有关公共租赁住房的