（法学专业论文）集体土地征收过程中补偿问题研究.pdf

学位论文作者签名 ： 日期： 原原 创创 性性 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除文中已 经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得吉林财经大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归吉林财经大学所有。 指 导 教 师 签 名： 日期： 学位论文作者签名 ： 日期： 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解吉林财经大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权吉林财经大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：不保密，保密期 限至 年 月止） 。 指 导 教 师 签 名： 日期： 中 文 摘 要 改革开放以来，我国城市的面貌发生了翻天覆地的变化。城市发展离不开土地的支 撑，如何取得并合理使用土地就成为城市发展进程中必须面对和妥善解决的问题。现行 的农村集体土地征收制度是国家出于公共利益的需要，依法将土地收归国有并给予补偿 的行政行为。集体土地征收关系到公共利益与集体经济组织个人利益的平衡。土地征收 补偿制度作为土地征收的核心内容，是协调和解决因为集体土地征收中国家、集体和农 民个人冲突的一项重要法律制度。近年来，土地征收呈现出两个危险倾向。一方面，地 方政府将土地出让金作为“第二财政” ，将其作为弥补地方财政收入不足的重要来源。 地方政府难以抗拒卖地收益的巨大诱惑，患上了土地财政依赖症。这就直接导致地方政 府过度透支土地与其他自然资源。另一方面土地征收法律制度的不完善，集体土地权利 人在实践中无力对抗强势的政府，合法权益往往被不当侵害，酿成大量的社会冲突。 1 所以如何保障失地农民的合法权益，如何对集体土地征地做出合理补偿就成为国家和社 会各界关注的社会问题和法律问题。征地及解决农民的补偿安置问题，事关农民生产、 生活和农村社会稳定的大局，也是我国构建和谐社会的关键因素。本文正是基于这一背 景而展开深入的研究与探索。首先，对集体土地征收、集体土地所有权，征收补偿进行 概念上的界定，分析了集体土地征收补偿的法理依据。根据公平原则，被征收人为了公 共利益遭受了特别牺牲，应该给予被征收人以公正的补偿，在征收补偿关系上，征收人 与被征收人应该是法律地位平等的民事主体。其次，本文运用比较研究的方法，总结了 一些发达国家和地区的先进经验， 发达国家和地区的征地权都是置于严格的法律和征地 程序的控制下， 并在社会严密监督下行使。 最后， 分析了我国土地征收补偿制度的现状， 找出了在法律层面和实践操作层面的诸多问题。根据这些问题，本文提出了制度完善与 创新的若干对策和建议：应准确定位国家在土地征收过程中的角色，建立具有可操作性 的公共利益认定标准，优化集体土地征收补偿制度，扩大补偿范围，提高补偿标准，实 现补偿方式的多样化改革、完善集体土地征收补偿程序，并建议制定土地征收法作 为重构集体土地征收及补偿机制的救济手段，充分保障土地权利人的合法权益。 关键词关键词：集体土地 征收 补偿 公共利益 abstract since the reform and open policy, the cities of our country have a great change. the development of the cities is inseparable from the support of land. and how to obtain and use the land rationally becomes an important problem which the development process of the cities must face and solve. the existing rural collective land expropriation system is according to the law on land expropriation and compensation of administrative act. the system is the need of public interest for the country. collective land expropriation is related to the public interests and personal interests balance of collective economic organizations. land expropriation compensation system of land expropriation as the core content, is to coordinate and solve for collective land expropriation of country, collective and farmer individual the conflict is an important legal system. in recent years, land expropriation has two dangerous tendency. on one hand, the local government land leasing will be as of the second finance, as make up the local finance income insufficient important source. the local government land sale proceeds to resist the great temptation, developed land fiscal dependence. this led directly to the local government land and other natural resources excessive overdraft. on the other hand, the legal system of land expropriation of not perfect, collective land rights in practice, helpless against the strong government, legitimate rights and interests is often improper infringement, caused a lot of social conflict. so how to protect peasants legitimate rights, how to make a reasonable compensation for land expropriation becomes country and social all circles pay close attention to social issues and legal issues. land acquisition and solve the problems of compensation and resettlement, closes a farmer production, life and rural social stability, but also for our country to construct a harmonious society the key factors. this paper is based on this background and in-depth study and exploration. first of all, the expropriation of collective land, collective ownership of land, expropriation compensation are defined, analyzed the theory basis of the collective land requisition compensation. according to the principle of fairness, was expropriated for public interests suffered a special sacrifice, should give on to just compensation, the expropriation compensation relationship, collection and expropriation should be equal in legal status of the civil subject. secondly, this paper uses the method of comparative research, summarized in some developed countries and regions of the advanced experience of developed countries and regions, the land is under strict laws and land under the control of a program, and in the society closely supervised exercise. finally, analysis of chinas land expropriation compensation system current situation, find out the legal and practical operation level problems. according to these problems, this paper puts forward the institutional improvement and innovation some countermeasures and suggestions: should accurately locate state in the process of land expropriation in the role, to establish a workable public interests standard, optimize the collective land requisition compensation system, expanding the scope of compensation, improve the compensation standard, to realize the compensation way diversification reform, perfecting collective compensation for land expropriation procedures, and suggest that the development of land expropriation law as the reconstruction of collective land requisition and compensation mechanism of the relief means, to fully protect the land rights of the legitimate rights and interests. key words: collective land requisition compensation public interest 目 录 中 文 摘 要 . abstract . 引 言 . 1 第 1 章 集体土地征收补偿概述 . 2 1.1 集体土地所有权概述 . 2 1.1.11.1.1 集体土地所有权法律规定集体土地所有权法律规定 . 2 1.1.21.1.2 集体土地所有权特点集体土地所有权特点 . 2 1.1.31.1.3 集体土地征收的涵集体土地征收的涵义义 . 3 1.1.41.1.4 集体土地征收和征用的区别与联系集体土地征收和征用的区别与联系 . 3 1.2 土地征收补偿的原则 . 4 1.2.11.2.1 完全补偿原则完全补偿原则 . 4 1.2.21.2.2 公平补偿原则公平补偿原则 . 5 1.3 我国集体土地征收补偿的程序 . 5 1.3.11.3.1 发布征地预告发布征地预告 . 5 1.3.21.3.2 现状调查确认现状调查确认 . 5 1.3.31.3.3 征询村民意见，组织征地听证征询村民意见，组织征地听证 . 5 1.3.41.3.4 征地材料的组织、审核及上报征地材料的组织、审核及上报 . 6 1.3.51.3.5 征地的审查（核） 、报批征地的审查（核） 、报批. 6 1.3.61.3.6 发布征地公告发布征地公告 . 6 1.3.71.3.7 办理征地补偿登记办理征地补偿登记 . 6 1.3.81.3.8 征地补偿安置方案拟定和报批征地补偿安置方案拟定和报批 . 7 1.3.91.3.9 实施补偿安置方案和交付土地实施补偿安置方案和交付土地 . 7 1.3.101.3.10 征地争议的协调及裁决征地争议的协调及裁决. 7 1.1.4 4 集体土地征收补偿制度的内容及特点 . 7 1.4.11.4.1 集体土地征收补偿的内容集体土地征收补偿的内容 . 7 1.4.21.4.2 集体土地征收补偿制度的特点集体土地征收补偿制度的特点 . 8 1.4.31.4.3 集体土地征收补偿的法理依据集体土地征收补偿的法理依据 . 8 第 2 章 发达国家及台湾地区土地征收补偿制度的借鉴 . 10 2.1 发达国家及台湾地区土地征收补偿制度的概述 . 10 2.1.12.1.1 日本日本 . 10 2.1.22.1.2 美国美国 . 11 2.1.32.1.3 英国英国 . 11 2.1.42.1.4 德国德国 . 12 2.1.52.1.5 台湾台湾 . 13 2.2 国际经验对我国集体土地征收补偿的启示 . 13 2.2.12.2.1 明确认定公共利益明确认定公共利益 . 13 2.2.22.2.2 征收土地有法可依征收土地有法可依 . 13 2.2.32.2.3 充分尊重私有权充分尊重私有权 . 14 第 3 章 我国集体土地征收补偿制度的弊端与主要原因分析 . 15 3.3.1 1 我国集体土地征收补偿制度的弊端 . 15 3.1.13.1.1 现有立法模式下征地权配置的不合理现有立法模式下征地权配置的不合理 . 15 3.1.23.1.2 现有立法模式下现有立法模式下利益配置的失衡利益配置的失衡 . 16 3.1.33.1.3 现有立法模式下正当程序的匮乏现有立法模式下正当程序的匮乏 . 16 3.1.4 3.1.4 公共利益界定不明公共利益界定不明 . 17 3.3.2 2 造成现行集体土地征收补偿制度弊端存在的主要原因. 17 3.2.13.2.1 历史原因历史原因 . 17 3.2.23.2.2 制度原因制度原因 . 18 3.2.33.2.3 立法原因立法原因 . 18 第 4 章 我国集体土地征收补偿制度的完善. 19 4.1 探索“公共利益”的立法界定 . 19 4.2 制定专门的土地征收法 . 20 4.2.1 4.2.1 明确集体土地征收补偿原则明确集体土地征收补偿原则 . 20 4.2.2 4.2.2 提高集体土地征收补偿标准提高集体土地征收补偿标准 . 20 4.2.3 4.2.3 增加集体土地征收补偿方式增加集体土地征收补偿方式 . 20 4.2.4 4.2.4 完善集体土地征收补偿程序完善集体土地征收补偿程序 . 21 参考文献 . 24 后 记 . 26 1 引 言 近几年来，随着城市化进程的加快，我国集体土地征收补偿分配问题和矛盾比较突 出，土地征收及补偿行政案件数量不断增加，征收土地难，项目落实难，农民权益保障 难。目前，我国土地所有制仍是两种，即国家所有和集体所有。2国有土地又存在着三 种情况，一是由政府直接管理的土地；二是所有权归国家，但是由部门、单位使用管理； 三是所有权归国家，使用权归个人(依附于房产的土地使用权)。农村的土地自合作化以 来一直是集体所有， 经过了集体所有集体经营和集体所有家庭承包经营两个阶段。 目前， 土地家庭承包经营仍然是农村基本经营制度的核心。在城市中，土地权属流转已基本按 市场机制进行，宪法中所指的征地主要指国家征收、征用农村集体所有制的土地，土地 权益及其保护主要涉及的是农民。 农村集体土地作为农村集体土地所有权和土地承包经 营权的物质载体，其权利主体本来是集体经济组织和组成集体经济组织的成员农民， 从公平正义的角度讲，农村土地征收过程中产生的土地收益理应主要由集体经济组织和 农民享有，但是往往事实恰恰相反。目前集体土地征收过程中存在大量利益失衡问题， 农民利益受到侵害，一些不正当利益大量滋生。在我国，由于目前一直没有建立起一套 广泛的、覆盖农村的社会保障体系，我国的集体土地在一定程度上还担负着农民生存、 就业、养老等社会保障功能。土地不仅是农民的生存保障，也是追求幸福生活的物质来 源。 3随着城市化进程的加快，集体土地，尤其是城市周围的集体土地，日益显现出巨 大的商业价值，城市空间急剧扩张，加上工业园区、公路、铁路等基础设施建设，征地 拆迁问题凸显。农民作为社会中的弱势群体，在征地过程中，没有分享到土地带来的经 济利益、反而由于土地被征收，沦为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”人 员。根据上述问题，本文在结合我国法律制度与司法体制改革的趋势，本文提出制度完 善与创新的若干对策建议：首先在土地征收权力的合理配置，其次是准确定位国家在集 体土地征收过程中的角色，建立具有可操作性的公共利益认定标准，完善土地储备制度 与出让制度。再次，优化集体土地征收补偿制度，扩大补偿范围，提高补偿标准、实现 补偿方式的多样化改革。完善集体土地征收与补偿程序，在程序的安排上制约征地权的 滥用。 2 第 1 章 集体土地征收补偿概述 1.1 集体土地所有权概述 1.1.11.1.1 集体土集体土地地所所有权法律规定有权法律规定 按照传统的所有权理论，所有权是指，财产所有人依法按照自己的意志，通过对其 所有物进行占有、使用、收益和处分，独占性支配所有物并排斥他人非法干涉的永久性 权利。 4根据宪法第 10 条规定， “城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土 地，除由法律规定属于国家的以外，属于集体所有；宅基地、自留地、自留山，也属于 集体所有。 ”从宪法中可以看出我国土地所有权主要包含两种形式：国家所有和农 民集体所有。城市市区的土地只有国家土地所有权一种形式，但是农村和城市郊区以外 的土地，存在国家所有权和农民集体所有权两种形式。和其他物权的内容相比，所有权 人对所有物的支配是最全面、最充分的。如果遇到他人的非法干涉和妨害，所有权人可 以请求排除妨害、返还原物、恢复原状以及赔偿损失等。我国集体土地上的所有权，按 照用途的不同，可以分为建设用地和农用地。建设用地主要包括乡（镇）村公益事业用 地、公共设施用地和农村居民住宅用地。农用地主要是耕地。由于土地的用途和所有权 人不同，所有权人对土地占有、使用和收益方式均有不同，并且在其主体构造上存在缺 陷，农民集体难以按照自己的意志在法律规定的范围内自由支配其所有物，行使其所有 权，处分权的限制 成为一个不可回避的问题。集体土地所有权制度是为了给农民提供 社会保障而设立的，权能的缺失带来的就是集体土地所有权制度的整体缺失。 1.1.21.1.2 集体土地所有权集体土地所有权特点特点 （1）农村集体土地所有权主体模糊 我国集体土地属于农民集体所有，按照我国先行立法的规定，集体土地分为乡镇、 村和村民小组三级农民集体所有，所有权主体具有多样性和不确定性的特点。如果说村 委会将土地发包给农户、农户耕作被视为占有的话，乡镇一级的集体土地则很难称之为 由农户直接占有。 （2）使用土地需要经过行政机关的批准 处分权的限制：不得转让集体土地所有权，不得擅自转让、出租集体土地用于非农业建设，不得擅自改变土地用 途，不得将集体土地用于商业性房地产开发。 3 农民在具体使用土地的程序上受到行政权力的制约，如果没有行政主管部门的批 准，集体土地的所有权人无法决定集体土地用于建设性用途。同样，宅基地使用权的取 得也需要经过行政机关的审批。 （3）收益权没有协商的余地 集体土地的经营性使用必须先经过征收程序。 征收是国家凭借公权力对民事主体私 权利的剥夺，需要严格控制在一定范围之内。我国的征收程序饱受争议的主要原因是征 收的强制性，作为集体土地所有权的主体，征与不征，补偿多少，都没有协商的余地。 土地补偿费以农地收益来计算，并没有反映出农地转非农地的预期收益，被征收人的利 益在土地征收补偿中没有得到应有的体现， 更严重的是， 征地补偿款经过层层截留以后， 分发到农民手里的少之又少，有的村甚至以投资建厂、入股的名义全部截留到村里。 （4）处分权能缺失 在转为城镇建设用地时， 国有土地无须经过征收， 其使用权即可进入土地一级市场。 而集体土地使用权要进入土地一级市场，必须先经过国家征收程序转化为国有土地，以 国有土地使用权的名义进入土地一级市场。 1.1.1.1.3 3 集体土地征收的涵义集体土地征收的涵义 集体土地征收是国家处于公共利益的需要，由法定的主体依照法定程序，将农民集 体所有的土地转变为国家所有，并依法对丧失土地所有权、使用权的单位和个人予以补 偿的制度。土地征收的实质是社会主义公有制基础上的土地所有权的转移，土地征收的 对象只限于集体所有的土地，已经属于国家所有的土地不存在征收问题。对集体土地征 收的实质也就是对土地所有权的一种征收，国家是一方主体，另一方主体是集体土地所 有者。 征收是基于公共利益将相应的负担施加于特定的少数人身上， 以牺牲特定少数人的 利益，此时，如果不弥补少数人的损失，必定会在受损失的少数人和获益的多数人之间 造成一种不平等的状态，这种不平等也是对法律上所说平等原则的违背，所以必须切实 保证失地农民的生活水平不能降低。 1.1.41.1.4 集体土地征收和征用的区别集体土地征收和征用的区别与联系与联系 宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行 征收或者征用并给予补偿” 。宪法这样修改，也是说明土地征收和土地征用是既有联系 又有区别的两项法律制度。土地征收和土地征用的共同点：第一，在实施目的上，都是 为了公共利益的需要。第二，在行为性质上，都具有强制性。作为一种特定的行政行为， 都不需要征得土地权利人的同意，体现了国家意志的强制性。第三，在权利行使上，都 4 要遵守法定的程序。由于征收、征用都是国家强制公民或法人财产权的行为，极易造成 对公民或法人合法财产的严重侵害，因此，法律规定了严格的条件和程序。行政主体在 做出此类行政行为时，必须有法律、法规的明确授权，必须遵守法定的程序，不得违反 程序随意做出征收和征用行为，这既是对行政相对人财产利益的尊重，也是对公共秩序 的合理维护。第四，在补偿上，都要依法给予权利人相应补偿。无论征收还是征用，都 不可避免地影响到土地权利人的合法权益，从公平的角度来看，在实现公共利益时，不 能以牺牲个人利益为代价。因此，都需要对土地权利人进行相应补偿。土地征收和土地 征用的区别：第一，土地征收是改变土地的所有权，土地征用改变的是土地的使用权。 第二，在行为结果上，土地征收是国家强制的从被征收人手中取得所有权，其结果是物 权发生转移，集体土地所有权消失；而土地征用则是在紧急情况下对土地的强制使用， 只是土地使用权的临时转移或限制，特定条件消失后，土地使用权还要归还原权利人。 第三，在适用程序上，土地征收在实施过程中要遵循严格的程序；土地征用，由于受特 定情况的限制，对程序要求相对较宽松，可以先行用地。第四，在适用条件上，土地征 收主要是强调基于公共利益的需要；土地征用在强调公益性的同时，还要求存在紧急状 态和紧急需要，其目的限制更为严格，一般适用于抢险、救灾等临时性的紧急状态。第 五，在补偿方式上，由于土地征收涉及所有权的转移，权利人损失较大，补偿标准较高， 除按国家规定的标准进行土地和地上附着物补偿外， 还要按规定承担土地权利人相应的 安置、社会保障等费用；而土地征用不涉及所有权的转移，在紧急状态消失后土地使用 权要归还，权利人的损失相对较小，因此，补偿主要是对征用前的实物状态或价值状态 予以恢复，其补偿标准较低。 1.2 土地征收补偿的原则 1 1. .2 2.1.1 完全补偿原则完全补偿原则 完全补偿原则要求政府在征收土地时，不仅要补偿所征收土地本身的价值，还要尽 可能全面补偿，使土地权利人所遭受的任何可预期的损失都要补偿。完全补偿制度虽然 说是对私有权利的绝对尊重，充分强调了土地权利人的利益，客观上限制了政府滥征土 地的行为。但是完全补偿原则是完全立足与个人利益，随着社会的发展与进步，它的局 限性与狭隘性也逐步凸显，即个人利益至上的绝对自我理论过度膨胀。被征收土地的所 有权人处于征地法律关系的垄断地位，从自身利益最大化的角度考虑，往往所有权人坚 持要求获得比市场价格更高的补偿。高昂的交易成本会让用地人望而却步，最终可能会 5 导致放弃征收。同时，高昂的交易成本也会严重影响政府提供相关公共服务的效率。因 此 20 世纪以来，完全补偿原则逐渐遭到摒弃。从现实来看，我国还处于发展阶段，国 家的经济实力有限，采取完全补偿的方式，对象太多，补偿的额度大，超出了我国财力 所能负担。 1 1. .2 2. .2 2 公平补偿原则公平补偿原则 公平补偿原则是在不完全补偿原则基本上发展起来的，其补偿范围与力度在某些情 况下要低于完全补偿，是考虑到征收目的，并综合考虑征收人与被征收人的财产状况而 进行的符合一般正义理念的补偿方式。和完全补偿相比，公平补偿更强调了公共利益和 个人利益的平衡与协调。不少国家和地区在进行土地征收制度安排的时候，都经历了在 完全补偿不完全补偿公平补偿原则相互抉择的过程，并因为不同的社会制度，不同 的经济发展状况而进行不断的修改和完善。 1.3 我国集体土地征收补偿的程序 1.3.11.3.1 发布征地预告发布征地预告 由市、县（区）级人民政府或国土资源行政主管部门在拟征地的村委会发布征地预 告，告知被征土地的集体经济组织和村民，预告须在村委会公示栏张贴并由村委会送达 村民小组。预告内容包括：项目名称、立项批准机关和文号、拟征收土地的用途、位置、 范围、面积、补偿标准、补偿方式、安置途径、申请听证的权利义务以及其他需要告知 的事项。预告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。 1.3.21.3.2 现状调查确认现状调查确认 征地预告后，市、县（区）人民政府组织相关部门对征地情况进行调查，组织人员 查清拟征土地的权属、地类、面积及地上附着物权属、种类、数量等现状情况，计算征 地涉及的需要安置农民的情况，拟订征地补偿标准及（人员）安置方案，并由被征地农 村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认。 1.3.31.3.3 征询村民意见，组织征地听证征询村民意见，组织征地听证 在上报征地材料前，市、县国土资源行政主管部门会同所在的乡（镇）政府，就确 认结果及拟征地的用途、位置、补偿标准和（人员）安置方案，在拟征地村予以公示， 听取被征地农村村民和农村集体经济组织的意见，公示期限不得低于 5 个工作日。在征 地情况公示期间， 被征地农村集体经济组织和农村村民， 对拟征收土地的补偿标准和 （人 员）安置方案提出听证申请的，国土资源行政主管部门依法组织听证，并将听证通知 书送达当事人。国土资源行政主管部门应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为 6 报批必备材料归档上报。 1.3.41.3.4 征地材料的组织、审核及上报征地材料的组织、审核及上报 市、县国土资源行政主管部门根据征地情况调查结果和市、县人民政府拟征订补偿 标准及（人员）安置方案，以及建设项目的相关材料，依法拟订农用地转用方案、补充 耕地方案、征地土地方案和供地方案，编制建设用地承包说明书，经过区（县）人民政 府初步审核同意后，由区（县）人民在政府向上级正式行文报批。区（县）人民政府同 时应就征地补偿标准合法性、 （人员）安置方案可行性及妥善安置被征地农民生产生活 保障措施出具说明书，经过区（县）人民政府初步审核同意后，由区（县）人民政府向 上级正式行文报批。区（县）人民政府同时应就征地补偿标准合法性、 （人员）安置方 案可行性及妥善安置被征地农民生产生活保障措施出具说明材料；征地公示意