（社会学专业论文）农村土地流转过程中的阶层冲突研究.pdf

摘要 土地流转是社会生产力发展的必然结果。在城市化和工业化快速 推动的背景下，农村各阶层因土地流转而导致的利益冲突现象已日趋 增多，成为危及社会稳定的重要隐患。 本文立足社会学的冲突论视角，对农村土地流转过程中不同阶层 基于自身地位和利益而进行的持续“博弈”的分析，揭示不同阶层在 土地流转过程中的利益分配关系( 即在土地流转过程中，哪些阶层是 利益受益阶层，哪些阶层是利益受损阶层，不同阶层之间是否存在显 性化的利益矛盾或利益冲突，以及其矛盾或冲突是如何表现的) ，从而 构建平衡农村土地流转过程中各阶层间利益冲突的新框架，为党和政 府进一步制定规范土地流转的政策法规提供新的政策咨询和建议。 本文建立在以下六个假设之上：l 、土地流转过程中，普通农业劳 动者阶层之间的利益是一致的，不存在利益冲突；2 、土地流转过程中， 普通农业劳动者阶层与私营企业主阶层利益不一致，且普通农业劳动 者阶层反对私营企业主阶层进入农村；3 、土地流转过程中，乡村管理 者积极介入的动力是谋取个人私利；4 、土地流转过程中，乡村管理者 与私营企业主之间利益一致，不存在冲突；5 、土地流转过程中，村级 管理者阶层获益多于农业劳动者阶层；6 、土地流转过程中，与其他各 阶层相比，村级管理者阶层获利最多。 研究结果表明：村级管理者是农村土地流转中的最大赢家；争吵 是农村土地流转中的主要冲突方式；双方协商解决是阶层冲突解决的 主要方式；农村土地流转权益问题是阶层冲突的焦点。 本文认为，要平衡农村土地流转过程中的阶层冲突，必须在政策 设计上作出努力，因而提出以下探索性建议：一是大力培育农村土地 使用权市场；二是科学确定土地补偿标准体系；三是积极构建农村社 会保障体系；四是高度重视土地流转中介组织建设：五是努力培育农 民土地流转权益维护组织。 关键词土地流转，阶层冲突，利益冲突 a b s t r a c t i ti st h ei n e v i t a b l eo u t c o m eo fs o c i a lp r o d u c t i v i t yd e v e l o p m e n tt h a tt h e l a n di sc i r c u l a t e d u n d e rt h eb a c k g r o u n do ff a c tt h a tt h eu r b a n i z a t i o na n d i n d u s t r i a l i z a t i o ni n c r e a s e dt h ec o n f l i c tp h e n o m e n o na r o u n dt h eb e n e f i ta n d b e c a m eas e r i o u s l yd a n g e rh i d d e ni nt h es o c i e t yw h i c ha f f e c to u rs o c i a l s t a b i l i t y b a s i n go nt h ep e r s p e c t i v e o ft h e s o c i o l o g i c a l c o n f l i c tt h e o r y , t h i s t h e s i sg a v eac o n t i n u a la n a l y s i st ot h es t a t u sa n db e n e f i tw h i c ht h ed i f f e r e n t s t r a t u m p l a y - c h e s s d u r i n g t h ep r o c e s so fl a n dc i r c u l a t i o n ，a n dd i s c l o s e d t h er e l a t i o n s h i po f i n t e r e s t sd i s t r i b u t i o ni nt h ec o u r s eo f t h el a n dc i r c u l a t i o n 珏a ti s ，w h i c hs t r a t ai st h eb e n e f i to n e ，w h i c hi st h ed a m a g e do n e ， w h e t h 盯t h e r ea r ed o m i n a n ti n t e r e s t sc o n t r a d i c t i o rb e n e f i tc o n f l i c ti nt h e d i f f e r e n ts t r a t a a sw e l la sh o wt h ec o n t r a d i c t i o no rc o n f i c t a p p e a r e d i nt h e c o u r s e , s o 私t oe s t a b l i s han e wf r a m eb a l a n c i n gt h ev a r i o u ss t r a t ai nt h e c o u r s eo fl a n dc i r c u l a t i o n ，t oo f f e rs o m en e wp o l i t i cc o n s u l t a t i o na n d a d v i c ef o ro u r p a r t ya n dg o v e r n m e n l t h i st h e s i si sb a s e do nt h ef o l l o w i n ga s s u m p t i o n ：1 t h eb e n e f i to f a g r i c u l t u r a ll a b o r e ri su n a n i m o u sd u r i n g t h ec o u r s eo ft h el a n dc i r c u l a t i o n 2 i nt h ec o u r s e ，t h eb e n e f i to f o r d i n a r ya g r i c u l t u r a ll a b o r e rs t r a t u mi sn o t a c c o r d a n c ew i t ht h et h a to f p r i v a t ee n t r e p r e n e u r s t r a t a i nt h ec o u r s e ，e v e n m o r e ，t h eo r d i n a r ya g r i c u l t u r a ll a b o r e r so p p o s et h ep r i v a t ee n t r e p r e n e u r s t r a t at oe n t e rt h e c o u n t r y s i d e 3 t h ep o w e ro fr u r a l a d m i n i s t r a t o rt o i n v o l v et h ep r o c e s si st os e e kt h ep e r s o n a lb e n e f i t 4 i nt h ec o u r s e ，t h e b e n e f i to fr u r a la d m i n i s t r a t o ri sa c c o r d a n c ew i t ht h ei n t e r e s to fp r i v a t e e n t r e p r e n e u ra n d t h ea c c o r d a n c ew i t ht h ec o n f l i c td o e sn o te x i s t 5 i nt h e c o u r s e ，t h e r u r a la d m i n i s t r a t o r g e t s m o r eb e n e f i tt h a nt h e a g r i c u l t u r a l l a b o r e rs t r a t u m 6 d u r i n gt h ep r o c e s s ，c o m p a r i n g 诵mt h eo t h e rs t r a t a ，t h e r u r a la d m i n i s t r a t o rs t r a t u m g e t st h e m o s tb e n e f i t 1 1 1 er e s e a r c h m gr e s u l ts h o w st h a tt h er u r a la d m i n i s t r a t o ri st h eb i g g e s t w i n n e ri nt h el a n dc i r c u l a t i o n ；q u a r r e li st h em a i nc o n f l i c t i n gw a y ；t h e m a i nw a yt or e s o l v et h ec o n f l i c t i o ni sc o n f l i c t i o na n dt h ef o c u so fs t r a t u m 1 1 c o n f l i c t i o ni si s s u eo fr i g h ta n di n t e r e s t sd u r i n gt h ec o u r s eo fr u r a ll a n d c i r c u l a t i o n a st h ea u t h o r so p i n i o n ，w em u s tm a k ea ne f f o r tt ot h ep o l i c yd e s i g ni f w ew a n tt ob a l a n c et h es t r a t ac o n f i i c t i o ni nt h el a n dc i r c u l a t i o nc o u r s e t h e r e f o r e ，t h et h e s i sg a v eo u tt h ef o l l o w i n ge x p l a n a t o r ys u g g e s t i o n ：f i r s t ， f o s t e r i n gt h em a r k e to fu s i l l gt h ef i g h to f r u r a ll a n dp r o a c t i v e l y s e c o n d ， c o n f i r m i n g t h es t a n d a r ds y s t e mo fl a n dc o m p e n s a t i o ns c i e n t i f i c a l l y t h i r d ， c o n s t r u c t i n g t h er u r a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e ma c t i v e l y ；f o u r t h ，p a y i n g e x t e n s i v ea t t e n t i o nt ot h eb u i l d i n go fa g e n c yf o rt h er u r a ll a n dc i r c u l a t i o n o ft h ei n t e r m e d i a r y ；f i n a l l y , m a k i n gg r e a te f f o r t st of o s t e rt h eo r g a n i z a t i o n f o rt h e r i g h t sa n d i n t e r e s t so f p e a s a n t i nt h el a n dc i r c u l a t i o n k e y w o r d s ：l a n d c i r c u l a t i o n ，s t r a t u mc o n f l i c t ，b e n e f i tc o n f l i c t 1 1 1 引言 土地制度问题是中国农村现在面临的所有问题中最核心的问 题。哪而地权制度及变迁又是土地制度的核心，土地使用权流转更是 当前地权制度变迁的焦点。世界各国的历史经验表明，对土地问题 的处理是否得当，会直接影响一个国家从传统社会向现代社会的转 型进程及其社会代价。增 建国以来，我国农村土地制度经历了三个阶段的重大变革，即 从土地改革到农业合作化运动，从人民公社体制到家庭联产承包责 任制。其中2 0 世纪7 0 年代末确立的家庭联产承包责任制实现了土 地所有权和使用权的分离，是中国土地产权改革的一次伟大的创举， 极大地调动了农民的生产积极性，解放了农业生产力。然而，9 0 年 代以来，随着第二和第三产业的发展，城市化的推进、农村剩余劳 动力的转移以及农业比较利益的降低，农村土地抛荒闲置现象日趋 增多，由此而衍生的土地集体所有权不变而使用权更换的土地流转 现象亦愈显突出。可喜的是，土地流转这一农村产权形式的变革， 已引起了党和政府的高度关注，党的十六报告指出：“有条件的地方 可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发 展规模经营。”2 0 0 3 年3 月1 日开始实施的农村土地承包法中又 明确规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营 权流转。” 土地直接关系到农民的权益、农业的发展和农村的稳定。这是 因为，土地对农民来说，既是最基本的生产资料，又是最基本的生 产保障，还是发展的重要资源。然而，近年来，随着农业经济结构 的调整和农业产业化的发展，土地流转没有形成制度，土地市场发 育不全，土地作为重要的生产要素难以正常流转，作为稀缺资源利 用率不能最大化。也正是由于上述原因，导致了经营管理中存在大 量的无序现象：最突出的是工业化，城镇化建设中出现的疯狂圈地 杨小凯、江濡山中国改革面临的深层问题关于土地制度改革战略与管理，2 0 0 2 年，第5 期：第1 页 王春光中国农村社会变迁昆明：云南人民出版社，19 9 6 年，第1 页。 现象，不少农民面临失业又失地双重威胁。国务院发展研究中心副 主任陈锡文称：改革开放以来低价征用农民的土地，最少使农民蒙 受了2 万亿元的损失。据新华网报道：在苏、皖、豫等省，许多地 方基层政府或村级组织越俎代庖，操控土地流转，更有甚者，不惜 动用警力，威逼农民就范。基层干部仗者土地所有者代表的身份和 行政权力，以“兴办开发区、科技园区、工业园区”，推行“农业产 业化”、“土地规模经营”等等为借口，吼所谓反租倒包等花样，以 低价强行“租用农户承包地，剥夺农户土地流转决策权，同时剥夺 农户土地的应得利益。2 0 0 1 年，苏州市村集体所得流转土地发包收 入为l - 8 8 亿元，但实际补偿到户的只有5 5 6 2 万元，不到总额的3 0 。 些地方，原本比较富裕的农民如今失地又失业，据统计，沿海地 区失地农民已近百万人。一些地方，土地纠纷已取代农民负担问题， 成为农村群体事件的主要导火索。”基层政府和村级组织本应做好 “中介”和“参谋”，为农户及时提供市场信息，帮农户掌握相关政 策法规，把流转工作傲细、傲活，维护农户在土地流转中的应得利 益。但是，目前一些农村干部却以集体经济组织代表的身份剥夺农 户依法享有的承包地使用权、经营权、收益权，土地的集体所有变 成了“官有”。啦这实际上就是农村管理者阶层同普通农业劳动者阶 层之间冲突的直接表现形式。 正如陆学艺先生所说，在农村，新一轮“圈地运动”正在各地 特别是东部沿海和大中城市郊区展开。鼹2 0 0 3 年上半年2 4 个省( 市、 自治区) 不完全统计，各种各样的开发区、高新技术区、大学园区 ：育3 5 0 0 多个，占地3 6 万平方公里，在土地价格飙升预期的刺激下， 一些没有社会责任心的官员和不法商人( 包括外商) 内外勾结，以 各种名目和：= e 段，强占侵夺农民承包的耕地( 国家明文规定土地承 包权3 0 年不变) 。占地不同农民商量，只给很少的补偿，又不做安 置，失地的农民，失去了生产生活的依靠，也就是失业，又无社会 最低生活保障，成为游民。近几年，农民上访中，土地问题已占首 位。2 0 0 3 年上半年，国土资源部的来信来访中，反映征地问题的， 占总量的7 3 。国家信访局受理土地问题的初信初访共4 1 1 6 件，其 中苏、浙、闽、鲁、粤五省占4 1 。可见侵占农民耕地问题已成为当 ( d 曾业松新农论北京：新华出版社，2 0 0 3 牟，第2 0 l 页。 2 前重大的社会问题，涉及约4 0 0 0 万农民，而且主要集中在东部沿海 和大中城市郊区等经济发达发区。 这更从一个宏观层面反映了农村各阶层之间围绕土地利益进行 争夺的全过程。在农村，虽然土地流转的加快客观上促进了农村剩 余劳动力的转移。但从发生在农村广阔土地上、围绕土地利益争夺 的现实背景来看，农村各阶层之间的冲突正趋于白热化状态。正如 马克思所言，人们所追求的一切，都同他们的物质利益有关。 农村土地流转问题，实质上是一个农村土地问题。对于农村土 地问题研究，以往国内外学术界取得了不少的研究成果。 对于农村土地问题研究，在国外，学术界曾围绕“小农制”的 发展前景问题展开过激烈的争论。主要的争论是在经济学和人类学 之间展开的。为了解释现代化市场经济条件下“小农”何以会有持 久的生命力，不同学派的学者从不同的立场出发，提出了各种不同 的反思性见解。其中，西奥多舒尔茨提出的“理性小农论”认为， 小农作为“经济人”，毫不逊色于任何资本主义企业家，小农一旦有 经济利益的刺激，小农便会为追求利润而创新，从而改造传统产业， 如同美国经历了农业改革一样。 而持相反观点的蔡雅诺夫提出的 “农场经济组织理论”认为，小农的家庭式农场的生产，主要是为 了满足其家庭的消费需要，不是为了追求最大利润。 这两种观点在 经济学界颇具代表性。 人类学家格尔茨在研究印尼爪哇的农业生产时，提出了著名的 “农业内卷化”理论，该理论认为水稻的种植，由于能够稳定地维 持边际劳动生产率，即更多劳动力的投入并不导致明显的人均收入 的下降，至少是间接地吸收了西方人进入以后所产生的几乎所有多 余人口。o 也就是说，农业的内卷化导致了劳动的边际报酬递减。内 卷化所描述的是一种不理想的演化状态，黄宗智用小农经济的内卷 化来说明农业过密化生产导致的“有增长无发展”的状况。它好比 水流中的漩涡，向前的推动力都被转化成为作原地打转的运动，随 汝信等，2 0 0 4 年：中国社会形势分析与预测，北京：社会科学文献出版社2 0 0 4 年，第 6 页 黄宗智，华北的小农经济与社会变迁，北京：中华书局，2 0 0 0 年，第2 页， g r e e t z c 1 i f f o r d a g r i c u l t u r a li n v o l u t i o n ：t h ep r o c e s so fb c o l o g l e a lc h a n g ein i n d o n e s i a b e r k e l e y c a ：u n i v e rs i t yc a l i f o r n i ap r e s s 1 9 63 年：第b 0 页。 黄宗智，华北的小农经济与社会变迁，北京：中华书局，2 0 0 0 年，第3 页。 着运动幅度的缩小，向前推动最终停滞，消失予漩涡的中心。回还有 米格代尔提出的“文化接触和变迁理论”圆等在人类学界颇具代表性。 从2 0 世纪2 0 年代以来，国外有一些研究机构和学者对于我国 的乡村土地问题曾做过区域性的调查和研究，取得了大量第一手的 资料。美国汉学家马若孟在他1 9 7 0 年出版的中国农民经济中也 指出：“2 0 世纪2 0 年代和3 0 年代却是( 中国) 知识界骚动和学术研 究充满活力的2 0 年，革命者和学者都开始注意到农村和城市之间的 差异，并把他们的注意力集中到粮食生产短缺、土地分配不均和农 民的困境上面”。固他实际上把农村贫困归根到中国乡村严重的地权 分配不均，本质上也是各个不同阶层之间的利益分配不均衡。 黄宗智在研究中国地问题时注意到2 0 世纪9 0 年代之前长江 三角洲乡镇企业的蓬勃发展，他认为这是小农的“反过密化”( 内卷 化) 的兴起。这种方式其实只是在沿海经济发达地区才适用，而对 于中西部的广大的落后乡村地区来说，他们只能通过别的方式来开 始类似的进程。实际上，中国的另一条“反过密化”的途径就是“离 土离乡”到城镇打工。改革开放使得农民在获得土地的同时，也获 得了离开乡土到城镇寻求非农性就业机会的自由。农民的外出反过 来又深深地影响传统的小农生产经济，也影响着传统的土地利用模 式。固 而在研究国家、村集体( 干部) 和农民三者的关系时，马若孟、 杜赞奇、黄宗智等都探讨了晚清至1 9 4 2 年国家权力在华北地区向乡 村渗透的过程，考察了基层村落中的各种力量( 国家力量及其代理 者) 和传统民间力量之间的互动作用。其中杜赞奇提出了著名的“经 纪人模型”理论( 他把国家与农户之间的中介人称为“经纪人”，并 区分为“盈利型经纪”和“保护型经纪”两种类型。前者指的是由 于国家无法有效约束“经纪人”，造成基层权力的滥用，出现“经纪 人统治”，他们乘“包税”之机中饱私囊。至于后者，他们更倾向予 李友梅制度变迁的实践逻辑：改革以来中国城市化进程研究桂林：广西师范大学出版 社，2 0 0 4 年，第7 8 页 美】米格代尔著，李玉琪、囊宁译，农民、政治与革命一一第三世界政治与社会变革的压 力，北京：中央编译出版社，1 9 9 6 年，第4 - 8 页。 美】马若孟著史建云译：中国农民经济南京：江苏人民出版社，1 9 9 9 年，第1 3 页。转引自朱冬亮村级土地的制度变迁厦门：厦门大学出版社，2 0 0 3 年，第13 页。 朱冬亮村级土地制度的变迁厦门：厦门大学出版社，2 0 0 3 ：第1 4 页。 4 维护村庄村民本身的利益) 。从这种关系来看，民间力量的扩张首 先视国家权力的强弱而定，两者之间实际上是一种利益博弈关系。 这实质上已经涉及到本文所研究的中心问题：阶层冲突。诚然，国 外关于土地问题的研究以及涉及中国土地的研究的理论见解，无疑 会对促进我国的农村土地问题的研究具有很大的借鉴意义。 但由于国外土地制度实行的是土地私有制，跟本文所研究的土 地使用权流转相距甚远，所以目前还没发现国外学者研究中国土地 使用权流转的文献。 在国内，对于农村土地问题的研究现状远未令人满意。中国的 小农研究实际上始于2 0 世纪以后。在“五四运动”之前，国内面世 的小农研究的成果颇少。从“五四运动至新中国成立的3 0 年闻是我 国小农研究大发展的时期。当时的乡村土地问题研究可谓盛极一时， 出现了很多的研究论著。几乎所有的研究论著都注意到中国乡村存 在着严重的土地地权分配不均的事实，并把这种地权分配的不均归 结为农村贫困的主要根源。 我国的改革始于农村，而其突破口就是农村土地制度的变革一 一家庭联产承包责任制的推行。在改革至今的2 0 多年里，农村土地 问题一直是各方面所关注的中心问题，特别是土地制度变革和土地 产权议题更是人们争论的焦点。自农村实行改革以来，学术界对于 农村土地问题的理论研究大致经历了三大争论：第一次争论发生在 1 9 7 8 - - 1 9 8 1 年，争论的焦点是联产承包责任制的性质问题；第二次 争论发生在1 9 8 2 - - 1 9 8 4 年，争论的焦点是“两权分离”的统分结合 的农业经济体制；第三次争论自1 9 8 5 年至今，争论的焦点是农村土 地制度变革。在第三次争论中，农村土地产权制度成为学术界讨论 最多的热点问题。一些经济学者和政策研究者都注意到“自从包 产到户以来，不少村庄的土地调整非常频繁”这一现象，并建议 国家的制度设计要尽量保持土地使用权的稳定性。由于受到社会主 义制度的刚性约束，我国农村土地制度不能实行私有制，因而绝大 部分研究者先把农村土地产权分割为所有权、使用权、处置权和收 【美】枉赞奇著王福明译文化、权力与国家一一1 9 0 0 一一19 4 2 年的华北农村、南京、 江苏人民出版社，1 9 9 4 年转引自朱冬壳，村级土地制度的变迁厦门：厦门大学出版社 20 0 3 年，第1 7 页 益权等各项权能，然后分别从经济学、法学等角度加以推理剖 析。学者们普遍认为，目前我国所实行的土地制度还有很多不完善 之处，而导致这种情况产生的根源在于，现阶段农村土地产权的主 体依然十分模糊。对于这一问题的理解，也存在很大的争议：一种 观点认为农村集体所有制是多元的，即“多元主体论”；另一种观点 认为农村土地所有权主体是缺失或虚置的，即“主体缺失论”。基于 以上事实，很多学者认为，今后我国农村土地制度改革的关键在于， 明晰农村土地的产权主体。不同的“产权设计者”纷纷“对症下药”， 提出了许多改进方法。其中也有“改革派”和“完善派”之分。“改 革派”又有两种意见：一种是主张实现农地国有制，另一种是主张 实现农地私有化。其中主张“农地国有制”的又可分为国有私营制 和国有永佃制两种见解。至于主张“私有制”的学者，主要是以“重 建农户私有制”或实行“有限度的土地私有制”，而在“完善派”中， 也有很大的分歧。当然还有些学者希望通过法治建设手段来达到赋 予农民“长期而有保障的土地使用权”。 在1 9 9 4 1 9 9 8 年，我国推行“3 0 年不变”的土地延包制，这一 制度的实施，标志着2 0 世纪8 0 年代末以来曾经风行一时的土地产 权大讨论暂时告一段落，而土地使用权流转问题又成为学术界讨论 的焦点。 对土地流转过程中的阶层冲突的研究，主要是一些经济学者和 政策研究者以及法学研究者，而社会学者进行的研究比较少。下面 分别进行阐述。 经济学者主要从政治经济学、新制度经济学、产业经济学等视 角分析了土地流转的“利益博弈”、效益、市场化和制度规范等问题。 有代表性的观点有： 祝志勇利用博弈理论分析了农地所有者与土地承包者之间、农户 与公司之间、以及乡镇政府与上级政府之间的利益关系问题。他指 出：乡村集体不仅是农地所有者，也是乡村公共事务的管理者，拥 有经济和组织资源，在与农户家庭利益博奔中，乡村集体拥有明显 毛科军中国农村产权制度研究太原：山西经济出现社，1 9 9 3 年：第10 页转引自朱冬亮 社会变迁中的村级土地制度厦门：厦门大学出版社，2 0 0 3 年，第2 1 页 朱冬亮社会变迁中的村级土地制度厦门：厦门大学出版社，2 0 0 3 年，第2 l 一2 2 页。 6 的优势，农户处于不利地位，时有可能发生乡村集体侵占农户利益 事件。因此，必须严格限定乡村集体对土地的所有权限，目的在于 试图降低其与农户利益博弈中的谈判能力，降低侵占或威胁农户利 益的可能性。而农户、公司之间则决定于供求双方讨价还价的能力 或博弈决定土地税费承担和土地增殖额分享及其比例。在乡镇政府 与上级政府之间的博弈后指出，农村土地流转制度潜在利益转化为 现实，关键是政府必须是有限有效的政府，农户家庭有自主选择的 自由。 贺振华从流转效益分析了土地对农民的重要性。他认为，土地流 转实际上就是一个土地转包方、最终承包者各自的成本收益的分析 过程，也就是说成功的土地流转必然满足= 者的收益大于成本的要 求。在土地流转的过程中，双方的具体收益所得将取决于他们在这 个制度改进中的力量对比，因此这块收益的分配过程就是双方博弈 的过程，并且土地流转必然是土地流向能够更有效使用土地的人手 中。换句话说，在这个过程中，必然会有一部分农民离开土地，实 现劳动力的转移。他认为，土地流转后来自土地的剩余总是不多的， 也并不存在令人兴奋的土地的产出规模效应，否则，土地的流转就 不会像目前所表现的那样，只是在经济基础比较好的地区发生。而 且，即使是在经济基础比较好的地方，土地流转也不是说流转后农 民能够从土地上得到足够的租金，而是说，农民与其让土地荒着被 罚，还不如免费或者贴一点钱让别人承包，事实上，这些土地对当 地的农民而言是不重要的。 因此，他的结论是，来自土地的收入在农民收入结构中的比重， 或者说，土地对农民的重要性是一个比土地的租金更为重要的影响 土地流转的因素，土地能否流转不在于流转后效率有多高，而在于 土地对农民的重要性有多高。这样看来，来自土地流转的效率就是 一个问题。在经济发达地区，由于土地抛荒造成了资源的浪费，形 成了资源极度稀缺的同时该资源又大量闲置的怪异现象。在这种情 况下，土地流转是有效率的，因为，这毫无疑问会使得原来闲置的 土地得到利用。但是，在经济基础不好的地区，是否应该推进土地 流转便是一个值得怀疑的问题。 祝志勇农村土地流转制度的政治经济学分析改革，2 0 0 3 年，第1 期，第1 1 9 12 1 页。 土地流转的效率应该是来自流转后能够增加新的生产要素，比如 更高的技术含量，从而使得生产的产品在质上和量上都有一个提高， 而不应该是来自于把抛荒的土地耕种起来所增加的收入。然而，遗 憾的是，迄今为止，我们并没有发现土地的流转能够带来产出质和 量的提高，否则，土地的租金就不至于如此之低了。可见，我们要 推进土地流转，关键还是怎么才能使得流转之后引进新的生产要素， 而不应该是为流转而流转。当然，若我们考察土地流转的情况，则 需要关注的是土地对农民的重要性。 钱忠好主要从乡村干部行为对农地承包经营权市场流转的影响 入手，指出要加速我国农地市场化的进程，就必须按市场经济的要 求规范乡村干部的行为。他认为，农村土地承包经营权流转涉及的 经济当事人可大致分为两个集团，即农民集团与乡村干部集团。就 农民集团而言，尽管在农村中农民的人数众多，但在与乡村干部的 博弈中，处于弱势群体地位的农民，在农地承包经营权流转方式的 选择上并没有多少发言权。并且，正因为农民人数众多，农民在集 团内部要达成一致同意的农地承包经营权流转方案，需花费极大的 协商、谈判成本。正因为如此，农民集团在选择农地承包经营权流 转方式时，往往陷入集体行动难的困境之中。就乡村干部集团而言， 随着乡村干部自主性的增强，以及以乡村干部为代表的乡村权势阶 层的崛起，乡村干部在加强农村社区保护的同时，自身的利益也日 益凸现。这些人正逐步由传统意义上的乡村干部转变为现代意义上 的经济人。乡村干部作为相对独立的利益主体，在经济利益的驱动 下，具有扩张农业剩余索取权的内在冲动。乡村干部集团与农民集 团相比，虽然其在人数上不占有绝对的优势，但却处于强势地位。 因此，他们能利用其所具有的特殊身份和所处的特殊地位扩大寻租 空间，也就是与农民集团相比，乡村干部集团在农地承包经营权流 转方式的选择上有更大的主动性和主导性。并且由于目前乡村干部 特别是村干部的身份并未被纳入到国家的行政系统之中，因此，在 进行经济行为决策时，他们首要考虑的将是自身的利益，当乡村干 部逐渐转变为现代意义上的经济人后，就有可能背离公共利益的看 守职责。就其行为而言，他们首要考虑是将不再是如何增进农村社 贺振华农村土地漉转的效率：现实与理论，上海经济研究，2 0 0 3 年，第3 期：第1 5 1 7 页。 8 区的公共福利，而是如何使自己的权力最大化；他们在权力运用方 面的行为也不再是非歧视性的为农村社区成员提供公共产品，而是 演变为有偿有选择的交易行为，甚至是寻租行为。而这些行为必然 导致农民的不满，为了维护自身利益的不受侵犯，农民集团与乡村 干部集团的冲突也就在所难免。 管清友、王亚峰从制度规范的角度出发，分析了农地制度变迁如 果要实现显著的效率优化，就必然要求有外来的强大的权利资源对 制度变迁的目标和过程予以弓 导，中央政府应充当这一主体。他们 认为，农地流转制度是在较高制度成本下形成、维持和强化的，涉 及到农民群体相对于其在改革初期的分化和乡村精英( 权势) 阶层 的形成。现有体制下分散的普通农民的谈判能力较弱，普通农民与 精英阶层的信息不对称、农民个体的理性选择对于群体具有非理性 作用。当农民个体在无法左右这种谈判格局的背景下被迫做出所谓 最优选择时，实际上是一种次优选择其实是别无选择。农地集 体所有制和征地制度之间的关系，这是一种巧妙的制度，使农民对 土地权利的丧失( 农地转为城市、工业用地的升值) 形成集体的麻 木，因为一个人对于自身财产权的5 0 丧失会无法忍受，而1 0 0 个人 几乎不会在意被剥夺0 5 的财产权。这种制度的形成不是设计的结 果，而是在制度形成的谈判和博弈过程中，各方面都要保证自己的 权益，最后只有谈判能力最弱的普通农民承受最大的损失；而且这 种损失的过程是间接和隐蔽的。由于大多数农民参与制度谈判的权 利受到限制，现在自发的农地制度变迁往往更多的体现了少部分阶 层的利益，损害了大多数农民的利益。 由于我国法律规定，农村集体土地属于“村农民集体所有”，作为 土地所有权代表的村集体组织或村民委员会应由村民直接选举产 生，并踏实的代表土地所有者的利益，因而村民与村集体组织或村 民委员会形成了一种委托代理关系。但是事实上，农民拥有土 地承包经营权后就很难享有集体土地所有权，乡镇一级党委、政府 能够直接决定村两委干部的人事任免，村两委不是代表“村农民集 体”行使土地所有权职能，而是贯彻执行乡镇意图。集体经济组织 钱忠好农地承包经营权市场流转的困境与乡村干部行为中国农村观察，2 0 0 3 年，第2 期：第1 1 - 1 2 页 对于土地的所有权由于不具有完全的排他性，或者说是排他性的占 有权受到更高级别的乡村机关的侵蚀，土地分配的具体执行常常要 通过集体的代理人乡村干部来实现，因此，土地事实上是乡村 干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市场资源。从产权经 济学的角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的，雨这一层 虚拟的土地所有权实际是归属于村委会一级的，委托代理关系 完全脱节，因此就产生了所谓的“委托一代理悖论”。由于土地占有 关系与农村基层政治治理格局存在着密切的逻辑联系，经济地租就 成为基层组织经济权力的实现形式，是土地所有者必然的一种寻租 行为，也是农地制度的委托代理悖论必然蕴含的利益关系。而 乡村权势阶层往往只会考虑到自身的利益。在农民个体分化的情况 下，农村土地制度变迁如果要实现显著的效率优化，就必然要求有 外来的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程予引导，这种权利 资源的主体往往与乡村精英阶层没有直接的密切的利益关系，可以 更多的从农民整体和农业发展甚至从国民经济的整体目标来考虑制 度变迁的方向和路径。可以如果说没有这种外来权利资源的强大干 预，让可以控制土地的分配和出让中获取利益的阶层自愿放弃这分 权利，而把终极的排他的物权化为土地权利，公正的赋予农民是根 本不可能的。要建立有效率的符合大多数农民利益的土地财产制度， 就必须要考虑到现存乡村权势的反对，必须要用国家政权特别是法 律的力量来限制这些阶层。固这就必然会导致阶层之间不可避免的冲 突。 邓大才从制度经济学的角度，分析了阻碍农村土地流转的七项制 度。他认为：一、农村地权制度无法满足人们的财产动机；二、农 村收入分配制度抑制了人们的投资预期；三、缺位的农业支持保护 制度无法托起人们经营土地的热情；四、缺位的农村社会保障制度 无法解除农民的后顾之忧；五、不完善、不规范的农村土地交易制 度提高了人们进行土地交易的门槛；六、二元分割的城乡户籍制度 使农民不敢轻易要开土地、放弃土地。 o 管清友、王亚峰制度、利益与谈判能力：农村土地“流转”的政治经济学上海经济研 究，2 0 0 3 年，第1 期：第2 9 3 2 页 邓大才，七项制度障碍农村土地的流转调研世界，2 0 0 3 年，第7 期：第3 9 - 4 1 页。 1 0 以上这些博弈主要涉及的是乡村干部集团、农民集团、私营企 业主在土地流转中的利益博弈，毫无疑问，因利益博弈的不平衡必 然导致他们之间的冲突。也是目前村级干部被多方诟病的真正目标， 但在土地流转过程中涉及到的冲突显然没有这么简单。 政策研究者主要从对策思路的视角探讨农村土地流转的法规制 度建设。有代表性的观点有： 张孝直从农民与政府的角度出发，提出了解决土地流转问题的 对策。他认为，实质上，真正决定农村土地权利归属的不是集体行 为，也不是支书个人行为，更不是法律对产权的清楚界定，而是权 力地位。土地管理法赋予村委会对村集体所有的土地的经营权、 管理权，而属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的地的经营、管 理主体虽然没有被土地管理法明确规定，但事实上是乡( 镇) 政府 在行使经营管理权。由于目前土地所有者对土地管理者、经营者的 监督制度没有建立起来，因此土地管理者和经营者享有广泛的自由 裁量权，甚至是专制的权力，这就使农村土地集体所有制异化为公 有制包装下的权力所有制。更具体地说，在农村，土地集体所有被 异化为当代乡村土豪劣绅的权力意志所有，他们可以想把土地怎么 样就怎么样。这种强暴的行为在农村引起了剧烈的冲突。当今中国 农村，政府与农民的关系白热化是因为，农民的财产利益在征地过 程中严重流失，政府在这个过程中想方设法占农民的便宜。近年来， 农民与政府对立最激烈的领域都集中在农民财产权领域，一个是农 民负担问题，一个就是地征用问题。但是，农民与政府的大规模 冲突，几乎都与土地征用有关。对农民来说，他们可以忍受产权状 况的模糊，土地可以被调来调去，但他们不能承受永远失去土地。 农民以土地为生存基础，而且农民的身份转换仍然困难重重，这种 情形下，农民保留一块自己的土地，几乎就是保留自己的生命线， 剥夺土地，等于剥夺他们的生命。为争得土地，农民铤而走险是必 然的。中国大部分农民很穷，如果连一小块土地的财产权也得不到 尊重，农民对这个社会有什么留恋。中国农村地权问题的根子出在 农民与政府力量对比的关系上：农民太弱小，政府太强大。农民既 无法使自己的意志上升为法律，也无法在政府侵犯法律界定的权利 时去捍卫权力。产权界定的核心是限制政府行为能力，如果无法限 制政府行为能力，产权界定便是徒劳。o 中国小城镇改革发展中心从微观的角度，提出了应对土地流转 问题的具体建议。指出：对农地外租必须坚持农民自愿的原则，政 策和宣传上要不限制，少宣传、避免刮风；对外租地的面积、租期、 租金要有原则性的规定；必须保证农民的土地承包经营权；集体土 地外租要坚持民主公开的程序，明确赋予农民对集体土地，即“村 里的地”享有处置权和收益权；同时，要加快农村土地的确权工作。 对集体建议用地流转；要修改有关法律，允许集体建设用地出让、 转让、出租，在国家、集体、企业和农民之间合理分配土地收益， 将集体建设用地的流转与城镇国有土地的流转纳入统一管理。对国 家征地，解决的办法便是深化征地制度改革。一是把经营性项目用 地和公益性项目用地区别开来。公益性项目仍然实行征用，但补偿 标准适当提高，经营性项目用地则实行征购，原则上应按改变用途 后的市场地价对农民进行补偿，使农民能够分享一部分土地增值收 益。二是征用或征购补偿方式可以灵活多样，除了现金补偿，可以 考虑向农民发行土地债券和建设债券，或者用土地补偿费入股等等。 这里的关键是要有相应的风险保障机制。此外，国家公益性征地也 可以不改变土地性质，而允许以一定年期的土地使用权作价入股。 至于经营性的项目用地，更可以出让、转让、出租等方式获得集体 建设用地使用权，而不必把土地变为国有。 迟福林从宏观的国情出发，对农村土地流转提出了具体对策。他 认为，从总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备大规模流转土 地的条件，只有在二、三产业比较发达，大多数农民转移到非农产 业并且有稳定的工作岗位和收入来源时，才有可能出现比较大范围 的土地流转。发展适度规模经营将是一个相当长的历史过程。因此， 要用法律规定：农村土地流转必须在长期坚持和稳定家庭承包经营 制度的前提下进行：土地使用权流转既不要行政推动，也不要限制 农民自愿转让；土地使用权流转必须贯彻依法、自愿、有偿的原则； 土地使用权流转的主体是农户，应当在农户之间进行；严禁以“反 张孝直中国农村地权的困境战略与管理，2 0 0 0 年，第5 期：第1 0 7 10 9 页。 国中国小城镇改革发展中心来自土地流转的挑战一一对成都、海南农村土地使用制度的 调查与思考中国改革，2 0 0 2 年，第3 期，第55 页。 1 2 租倒包”的形式进行土地使用权流转；乡村组织要为农户土地使用 权流转服务，绝不能搞行政命令。那些以规模经营为借口，采取行 政手段强迫农民进行所谓的土地流转，以及通过土地流转以权谋私 的做法，应该坚决制止。 同时，立法应该规范农村土地的征用：一是可以将经营性的土地 征用与国家公用事业征收分开。商业性征地可以采取农民以土地入 股的方式共同经营，或是允许村社土地以租赁方式参与工商业开发； 国家公益性征地，可以考虑村社把征地资金专门用于建立村社内使 用型社保基金，再以村社为农民社保的基本单位，国家建立土地基 金予以支持。二是允许村民以入股方式参与基础设旋建设，把各种 基础设施项目产生的长期效益，以股息的方式返回村社作为专门的 社保基金。 原中央农村政策研究室主任杜润生从长期从事农民运动和农村 工作的实践出发，针对农村土地流转，提出了具体建议：1 、中央做 出决策，现行家庭承包土地政策3 0 年不变，必须坚持贯彻执行，做 到3 0 年内生不增死不减，不论大调整小调整均应一律禁止。2 、承 包制界定为物权而非债权，已取得法学界共识。作为物权，应尊重 农民拥有的权利；包括占有权、收益权以及转让权、抵押权、入股 权等处置权应不受侵犯。3 、由政府制定统一的标准合同文本，发到 农民手中，作为农户和政府司法部门处理争议的依据。4 、人民公社 组织已经取消，三级所有、队为基础的制度安排已经不能作为法律 依据。目前，土地集体所有缺位，土地成为由政府代管的无主财产， 因而受到来自多方的侵蚀，应经过准备，本着耕者有其田的精神明 晰集体产权的涵义。5 、鼓励农民发展合作组织，并建立农民协会， 以利其在参与市场竞争和社会活动中，保护自身权利。6 、由法律