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人民代表大会经济权力研究 摘要 人民代表大会经济权力是指人民代表大会依照法律规定享有的公共经济决 策、宏观经济调控、政府经济行为监督等方面的权力。其本质是公民依据法律规 定，通过人民代表大会这种行使公民权的代表机构，对非私人领域的事务即涉及 公共决策领域的事务所享有的权利。 经济权力与政治权力、人民代表大会经济权力与政府经济权力是本质与涵义 存在差别的权力形态。人民代表大会享有经济权力主要是基于以下理由：一是公 民参与公共决策是行使公民权的重要体现，也是法治逻辑的使然；二是政府经济 权力过剩，三是人民代表大会经济权力缺失。从广州预算案例、浙江温岭案例以 及浙江杭州案例来看，显示出地方人大对经济权力的重视以及各级代表们对人大 经济权力的期盼。这些案例暴露出我国现行制度的严重弊端，比如中国的预算和 决算等财政制度不健全，使得中国的财政资金在使用过程中存在很多问题；公共 产品定价行为的不规范等。同时这些案例也能给我们一些启示，那就是我们要能 够从程序上保障权力行使的正当性；限制政府经济权力等。 西方议会制国家议会行使经济权力的模式对我国完善人民代表大会经济权力 可提供有益借鉴，英国议会至上的原则是贯穿国家权力行使过程的主要原则，其 财政预算和批准程序非常严格，具有计划性、公开性、归一性和法治性的特点。 而美国则以“国会掌握着政府的钱袋”著称，这与我国政府掌握着人大的钱袋形 成了鲜明的对比，同时美国马卡洛诉马里兰州案也展示了美国国会在美国经济发 展中的作用。而法国的预算制度尤为严格，一切租税俱须逐年由议会议决，国家 支出，除少数特例外，亦一律由议会逐年议决。未经议决，政府即无征收或支付 之权。虽然各个国家的规定不一致，但是他们有一个共同的特性就是议会拥有“管 理国库的权力”或“钱包的权力”。 我国应在以下几个方面完善和加强我国人民代表大会的经济权力，一是加强 和完善人民代表大会行使经济权力的相关立法，主要包括完善宪法中对人大经济 权力的规定以及具体的法律制度设计；二是健全公民有序参与公共经济决策机制， 主要通过积极推进政治体制改革，拓宽公民参与公共决策的新渠道，以及通过完 善法律实现公民参与公共决策的法制化；三是限制政府的经济权力，主要是规范 政府行为，限制政府经济权力的行使权限，以及加强人大对政府经济行为监督的 职能；四是完善人大自身建设，主要是人大的权力要科学化、具体化、法律化， 同时逐步推行人大代表的非行政化、专职化，以及人大自身权力的限制。 关键词：人民代表大会；经济权力；公民权；公共经济决策 a b s t r a c t p e o p l e sc o n g r e s s c o u n c i le c o n o m i c p o w e r i s p e o p l e sc o n g r e s s c o u n c i l a c c o r d i n gt ot h el a wp r o v i s i o np o s s e s s e st h ep o w e rt h a tt h en a t i o nd e p e n do nt h e o p e r a t i o n a lp r o c e s so fe c o n o m i ca n dm a c r o e c o n o m i cc o n t r o li nt h ee c o n o m i cm o d e a n dt h eg o v e r n m e n tm o n i t o re t c i t se s s e n c ei st h ec i t i z e nm a k e sa c c o r d i n gt ot h el a w p r o v i s i o np r o f e s s i o n a ln a t i o n a lp u b l i cd e c i s i o no fp a s sp e o p l et or e p r e s e n tt h i sk i n do f r e p r e s e n t i v e so r g a n i z a t i o nt h a te x e r c i s e sc i v i cr i g h t so fc o n f e r e n c ei nt h ep r o c e s s ，t o t h eb u s i n e s so ft h en o t p r i v a t er e a l mi n v o l v e st h eb e h a v i o ro rd e c i s i o no ft h ep u b l i c d e c i s i o nr e a l mn a m e l yp o s s e so fr i g h t e c o n o m i cp o w e ri so n ea n dp o l i t i c a lp o w e r , g o v e r n m e n tt h ee c o n o m i cp o w e ri s e n t i r e l yd i f f e r e n to fc o n c e p t p e o p l e sc o n g r e s sc o u n c i ln e e da ne c o n o m i cp o w e r m a i n l yi sa c c o r d i n gt ot h ef o l l o w i n gw h a tt i m er e a s o n ：w h i l eb e i n gac i t i z e np a r t i c i p a t e p u b l i cd e c i s i o ni st h ei m p o r t a n tb o d yt h a te x e r c i s e sc i v i cr i g h t sn o w , i sa l s oam a k eo f t h er u l eo fl a wl o g i ch o w e r e v e r ；s e c o n d l yi sag o v e r n m e n te c o n o m i cp o w e re x c e s s ， t h i r d l yi sp e o p l e sc o n g r e s s c o u n c i le c o n o m i cp o w e ri s s c a r c i t y s e e f r o mt h e g u a n g z h o ub u g e tc a s ee x a m p l e ，w e n l i n g se x a m p l ei nz h e j i a n ga n dh a n g z h o uc a s e e x a m p l ei nz h e j i a n g ，d i s p l a yp e r s o ni np l a c eg r e a t l yt h ep r e s e n t i v e st oe x p e c tt ot h e p e r s o n sg r e a t l ye c o n o m i cp o w e rt ot h ev a l u ea n da l ll e v e l sa n da l ll e v e l so fe c o n o m i c p o w e r t h e s et h ec a s ee x a m p l er e v a l a t i o no u rc o u n t r yt h es e r i o u sc h i n e s eb u g e ta n d f i n a la c c o u n t se t c si sn o ts o u n d ，m a k i n gt h ep u b l i cf i n a n c ef u n d so fc h i n ae x i s tal o t o fp r o b l e m sd u r i n gt h ep e r i o do fu s e ；t h ep u b l i cp r o d u c tl i s tp r i c eb e h a v i o ro fn o tn o r m e t c t h e s et h ec a s ee x a m p l ec a na l s og i v eu ss o m ea p o c a l y p s e si nt h em e a n t i m e ，t h a t b et h e p r o p e r t h a tw ew a n t a n dc a ng u a r a n t e eap o w e rt oe x e r c i s ef r o mt h e p r o c e d u r e ；l i m i te c o n o m i cp o w e re t c o fg o v e r n m e n t w e s t e r np a r l i a m e n ts y s t e mt h en a t i o n a lp a r l i a m e n te x e r c i s et h em o d eo fe c o n o m i c p o w e rc o n f e r e n c et op r o v i d et h em e t h o dt h a tc a nb ep r o v i d et od r a wl e s s o n sf r o m ，t h e b r i t i s hp a r l i a m e n ti sh i g h e s to ft h ep r i n c i p l eh a sb e e nm a i np r i n c i p l et h a tp i e r c e s t h r o u g hp a r l i a m e n tp o w e rt oe x e r c i s e ，i t sp u b l i cf i n a n c eb u d g e ta n dt h ea p p r o v a l p r o c e d u r ea r ev e r ys t r i c t ，h a v i n gap l a n ，o p e na n dr e t u r na n dr u l eo fl a wc h a r a c t e r i s t i c s a n dt h ea m e r i c a ni sc a l lw i t h “t h en a t i o n a ll e g i s l a t u r ec o n t r o lg o v e r n m e n to fb a g ， t h i sc o n t r o l l e dp e r s o n sb i gb a gw i t ht h eo u rc o u n t r yg o v e r n m e n tt ob e c o m ef r e s ha n d c l e a rc o n t r a s t ，a m e r i c a nm c c u l l o c hv m a r y l a n dc a s ei n1 8 1 9t o l dt h ef u n c t i o nt h a t c a s ei n m a r y l a n da l s od i s p l a y e da nu s c o n g r e s si n t h ea m e r i c a ne c o n o m yt h e i l l 垒垦堡耋奎坌竺至堡窒至垒 d e v e l o p m e n ti nt h em e a n t i m e b u tt h eb u d g e ts y s t e mo ff r a n c e si ss t r i c t ，t h ew h o l e t a x e sa n dl e v i e sb e a r dy e a rb yy e a rf r o mt h ep a r l i a m e n ta r g u m e n td e f i n i t e l y , t h en a t i o n e x p e n d ，i na d d i o nt ot h em i n o r i t yi sa ne x c e p t i o ne s p e c i a l l y , a sw e l li sa l lb e e na n a r g u m e n tb yp a r l i a m e n t i s d e f i n i t e l yy e a rb yy e a r h a v e n t sy e ta na r g u m e n t d e f i n i t i v e l y , t h eg o v e r n m e n tc o l l e c t e d o rp a yn a m e l yo f p o w e r a l t h o u g he a c h p r o v i s i o ni n c o n f o r m i t yo fn a t i o n ，t h e i rh a v i n gac o m m o nc h a r a c t e r i s t i ci sap a r l i a m e n t t oo w n “m a n a g e m e n tn a t i o n a lt r e a s u r yo fp o w e r o r t h ep o w e ro ft h ep u r s e ” o u rc o u n t r ys h o u l db e p e r f e c ta tf o l l o w i n gf e wa s p e c t sf o rp e o p l e sc o n g r e s s c o u n c i le c o n o m i cp o w e r , o nb e i n gt h er e l a t e dc o n f e r e n c et oe x e r c i s ea ne c o n o m i c p o w e rw i t hp e r f e c tp e o p l em a i n l yi n c l u d ep e r f e c tc o n s t i t u t i o ni nt op e r s o nt h e p r o v i s i o na n dt h ec o n c r e t el a ws y s t e md e s i g no fg r e a t l ye c o n o m i cp o w e r ；s e c o n d l yi sa s o u n dc i t i z e nt oh a sap r e f a c et op a r t i c i p a t et h ed e c i s i o nm e c h a n i s mu p ，m a i n l yp a s s a g g r e s s i v ep u s hf o r w a r dt h ep o l i t i c a ls e t u pr e f o r m ，o p e nw i d e l yt h en e wo u t l e tt h a t c i t i z e np a r t i c i p a t e st h ep o l i t i c a ls e t u pr e f o r m ，o p e n w i d e l yt h en e wo u t l e tt h a tt h e c i t i z e np a r t i c i p a t e sp u b l i cd e c i s i o n ，a n dc a r r yo u tt h el e g a l i z a t i o nt h a tt h ec i t i z e n p a r t i c i p a t ep u b l i cd e c i s i o nt h r o u g hap e r f e c tl a w ；t h i r d l yi sar e s t r i c t i o nt h ee c o n o m i c p o w e ro ft h eg o v e r n m e n t ，m a i n l yi t i st h en o r mg o v e r n m e n tb e h a v i o r , r e s t r i c t i o n g o v e r n m e n tt h ee c o n o m i cp o w e re x e r c i s el e g a lp o w e r ，a n ds t r e n g t h e nap e r s o ng r e a t l y t h ew o r k i n gt a l e n to ft h ee c o n o m i cd i r e c tt ot h eg o v e r n m e n t ；f o u r t h l yi sap e r f e c t p e r s o nb i go n e s e l fc o n s t r u c t i o n ，m a i l yi sap e r s o n sg r e a tp o w e rt ow a n ts c i e n t i f i c ， e m b o d y , t h el a wt u r n ，p r o m o t i n gap e r s o ng r a d u a l l yt or e p r e s e n tg r e a t l yi nt h e m e a n t i m eo ft h en o n a d m i n i s t r a t i o nt u r n ，f u l l 一t i m et u r n ，a n dp e r s o nt h er e s t r i c t i o no f g r e a to n e s e l fp o w e t k e y w o r d ：p e o p l e sc o n g r e s sc o u n c i l ；e c o n o m i cp o w e r ；c i v i lr i g t h s ； p u b l i ce c o n o m i cd e c i s i o n 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作：夸莲葶 吼卿年5 删日 学位论文版权使用授权书 ，本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密回。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者 导师 硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 人类社会从自给自足的自然经济到商品经济直到市场经济的发展过程中，国 家经历了由“守夜人一干预者一参与者一调控者”的角色转换。由于市场经济本 身所固有的缺陷，迫使国家对经济进行“适度干预”。改革开放到现在，在我国 的经济建设中国家充当了“干预”的角色，并在一定程度上发挥了积极的作用， 有效的抑制了通货膨胀等经济危机的恶化。显然，这些“干预”的主体都是政府， 也就是说在国家经济建设过程中，由政府充当了国家的“角色”。而对于产生政 府的国家权力机关对经济的干预基本上都是形式上的。 从人类发展的历史进程来看，任何不受监督的权力必然滋生腐败和阻却社会 的发展，特别是当这种权力成为一种支配或统治的力量时，更会加快这种进程。 在我国现行的政治体制和经济体制下，怎样在政府经济权力和人民代表大会经济 权力之间进行合理的配置，通过人民代表大会加强对政府的监督，强化人民代表 大会的实质性权力已显得非常的重要。 我国现行宪法对人民代表大会的经济权力仅仅作出了指导性的规定，这 种规定不仅非常的笼统，而且没有深入到实质问题，因而也并没有像西方国家议 会那样发挥应有的效果。我国宪法的这种规定是与我国现行的政治和经济体制息 息相关的，因为我国人民代表大会长期以来行使的主要是立法权与选举权等政治 权力，虽然法律规定了人民代表大会具有诸如预算权、征税权等权力，但是对于 如何操作、怎样发挥它的实质效用，还是处在一种“中空”地带，更确切的说还 是“空中楼阁”。 在实行市场经济的国家，大都通过宪法对议会的经济权力作了明确的规定。 很多国家议会的经济权力主要表现在财政控制上。议会往往以很大一部分时间用 于财政支出的金钱法案上。按照法律规定，政府在征收赋税和按计划开支经费之 前必须获得议会的同意。在人民的代表给予政府这种财权之前，政府还得让代表 们提出选民团体对政府的政治申诉。在财政授权之前进行诉苦( t h er e d r e s so f g r i e v a n c e ) ，这条古老法则是议会政治的基本信条之一，并且成了议会必须每年召 开一次的这项惯例的法律理论基础。美国资产阶级称“国会掌握着政府的钱袋”， 即国会掌握着联邦的财政和税收权，而在我国却是“政府掌握着人民代表大会的 钱袋”，在这样一种体制下，人民代表大会虽然从形式上是代表广大人民的利益， 实际上却是政府施政的工具，人民真正的意志并不能得到体现，特别是那些与国 人民代表大会经济权力研究 家经济发展和国民紧密相关的政策和措施的制定和实施。 事实上，从西方发达国家成功的经验来看，赋予权力机关适当的、确定的经 济权力，对经济发展很有力，能够有效地促进我国经济的发展，实现决策科学化 和决策民主化的平衡与协调。 因此，借鉴各国相关立法，对我国人民代表大会经济权力进行探讨，这对完 善我国人民代表大会的职能具有现实意义。鉴于此，我以人民代表大会经济权 力研究为题，作为笔者的硕士论文题目。 1 2 研究现状及文献综述 从目前所收集的资料来看，对人民代表大会经济权力这一问题进行专门与系 统研究的并不多见，基于此，本论文的资料收集从以下三方面着手，一是关于“经 济权力”的各种观点资料收集，二是从人民代表大会职能和西方国家议会职能比 较，三是从实证的角度对我国现实生活中涉及的案例进行收集和整理。 ( 一) “经济权力”的文献综述 在国内己有的学术文献中，“经济权力”这个概念，一种是作为政治学的一般 概念来运用的，另一种则是在经济学和法学的结合上作为一种特殊的概念来运用 的。从经济权力作为政治学的角度界定的，国内比较系统的是王沪宁主编的政 治的逻辑一一马克思政治学原理一书。在该书中，作者是这样定义经济权力的： 经济权力是在生产、交换、分配和消费过程中，以所有权为基础，通过经营管理 权、产品和财产分配权等多种权力形式表现出来的控制、支配乃至统治他人的权 力。在阶级社会里，经济权力就是阶级权力，就是一个阶级对其他阶级在经济领 域中的阶级统治和阶级压迫。 而对“经济权力”这个概念从经济学和法学的角度来研究，则是现在学界比 较普遍的做法。经济权力是经济法的核心问题。在经济学界，对这一问题学界已 经进行了比较广泛深入的探讨，并就许多基本问题达成了共识。 ，丛红奇、徐彦在刍议权力经济与经济权力中对于经济权力的定义是：经 济权力可以分为基础权力和衍生权力，基础权力是指财产所有权，主要有物权、 债权、股权、无形财产所有权。衍生权力主要包括企业法人财产权、经营权、商 品交易权、租赁权、转让权、剩于索取权、消费权等。这种观点认为在这种领域 的经济权力具有自主性、驱利性、可交易性、平等性、竞争性、风险性等特征， 并且对经济权力应划界在微观经济领域，不可让其染指宏观经济领域、国家行政 机关。姚志刚则在其文章经济权力制约论上谈论经济权力，更侧重于对行政 机关经济权力的制约。 在关于经济权力主体方面，宋惠昌在其论现代社会中的经济权力一文中， 把经济权力的主体赋予了企业，认为经济权力是现代企业制度的产物，也就是说， 2 硕士学位论文 作为一种社会的权力类型，它是随着现代企业的发展和成熟而出现的。但是，又 必须认识到，经济权力不是任何社会时代中任何企业制度的产物，而是法治社会 中现代企业制度的产物。这就意味着，经济权力作为一种权力类型，是现在企业 本身所具有的法定权力。所以，经济权力是现代社会中企业法人的权力，这就是 经济权力的实质。同时，朱启才在其专著权力、制度与经济增长中把政府界 定为经济权力主体，认为政府经济权力表现在两个方面：一是间接权力，主要体 现为政府作为人民意志的代表，对经济进行宏观的监督和服务，如宏观计划、产 业政策、市场监察、公共品的供给以及经济政策的实施和信息服务。二是直接权 力，表现在政府直接的控制国有资产，建立国有经济、主导甚至垄断某类产品的 生产，以及直接进行某些市场定价和确定社会的报酬结构。 单飞跃在其经济法理念与范畴的解析一书和相关的论文中提到，经济权 力是一个与社会进化、经济发展相伴的范畴，是本质意义上的国家权力的重要组 成部分，其由国家所担负的经济组织职能演变而来。经济权力具有一般国家权力 所共有的基本属性，如强制性、地域性等，但又因与国家政治组织职能的本质差 异，在其结构、特征与方式等方面，存在自身的规律与特征。国家经济权力就其 结构进行分析，从内在的权力构成而言，其由经济强制权、经济引导权、经济协 调权、经济投入权、经济监督权等权力组成。从权力的国家控制程度而言，可分 为必控权与可控权两大范畴，属于必控范畴的权力有：货币发行权、税收征管权、 财政预算权、财政决算权、外贸管制权等：属于可控范畴的权力有：计划调节权、 税收调节权、价格调节权、信贷调节权、 直接经营权等。从权力的运行状态而言， 工资调节权、强制征收权、直接投资权、 可分为权力机关的经济权力、行政机关 的经济权力、司法机关的经济权力。就其特性进行分析，其具有效力的强制性、 调节的灵活性、覆盖作用的充分性和全面性等特征。 李胤在其经济权力与“寻租”现象一文中指出经济权力是指主体通过对 经济资源的控制而达到对他人的统治和支配的能力。也就是说，经营管理权、资 产支配权、人事任免权等这些权力形式本身还不是经济权力，只有当对它们的控 制达到了对他人的统治、支配的程度时，才会产生权力关系。张志军在论实现 经济民主的几个问题文中认为，根据马克思的学说，宏观领域的经济权力就是 生产方式和交换方式的权力和社会经济体制的权力。任何社会的经济权力只有在 实现经济民主的前提下，经济权力方可受到制衡，经济民主无非是经济权力的社 会化、民主化而已。林勇毅在试论市场环境下经济权力对大众传媒价值趋向的 制约和影响一文中则认为经济权力是指各类经济利益集团通过经济手段如广告、 赞助等形式对大众传播媒介进行渗透、制约和影响，利用大众传媒的信息收集、 处理、发布能力为本集团的利益旨趣服务。 从现有的文献资料分析，国内关于经济权力的研究大部分是从社会学、经济 人民代表大会经济权力研究 学或者某个领域的交叉的角度来分析，而真正从权力机关的角度去分析这个问题 的几乎没有，因为经济权力从权力的运行状态而言，可分为权力机关的经济权力、 行政机关的经济权力、司法机关的经济权力。如董和平教授在对中国宪政改革的 思路中，也提出了诸如理顺党国关系、强化外部监督以及健全人大工作制度等方 面的措施。但是他的研究也只是从人大制度健全这个角度去分析，而并没有上升 到经济权力的高度。很显然，他们都是从侧面阐述这个问题或者说一个问题的某 一个方面。事实上，真正从宪政的角度全面地分析这个问题，几乎是一片空白。 在西方学者的著作中，比较早的从现代企业制度这个意义上使用“经济权力” 这个概念的是阿道夫贝尔的专著没有财产权的权力。他在谈到2 0 世纪的一 个重大变化一一由于工业在公司形式下的集中而产生的财产所有权与管理权的分 离，使企业一一公司成为一种法律的实体，于是，这些公司就具有了实际的经济 权力。他说，这种经济权力并不是现在才出现的，但是，在以前( 1 9 世纪) 人们 往往是没有注意到它。贝尔说，1 9 世纪的正统派思潮与其说是避而不谈经济权力 问题，倒不如说是不注意这一问题。他认为经济权力最后必然要为与个人无关的 公开市场的势力所控制。美国经济学家加尔布雷思十分重视贝尔的这个思想，而 且在他的权力的分析一书中，进一步做了发挥。对“经济权力”的含义，他 比贝尔谈的具体，用的是“工业权力”、“现代大公司的权力”。他说，在大公司兴 起后，“权力不断从所有者向管理者转移，即从财产向组织的转移”。对于“经济 权力”做过细致研究的，是安东尼奥罗姆的著作政治社会学，在这本书中， 他专门考察了当代美国社会的权力结构问题时，首先指出现代公司的扩张，他说， 公司的权力和影响力正在加强，所以，在目前的美国，“大公司经理和公司所有者 手中掌握了前所未有的权力”，他把这称之为经济权力。 从国外的研究看，只有关于经济权力的一些论述，而且大多是从企业的角度 来分析经济权力。当然国外大量的关于议会行使预算权、财政权方面的案例给我 们提供了很好的借鉴作用。但是，不论是国内还是国外，都没有从议会或人民代 表大会的角度研究经济权力。 、 ( 二) 人民代表大会职能和西方国家议会职能比较文献综述 对于我国人民代表大会职能形成原因及分析中，季卫东在其著作宪政新论 一全球化时代的法与社会变迁中指出，1 9 8 2 年的制宪式的改革，并没有导致一 场宪法上的体制改革，在很大程度上只是使中国从非正常的政治状态回归到了 1 9 5 4 年的制宪体制。王人博则在其著作宪政的中国之道中认为，我国实行的 是单一的中央集权的国家，在中国发展的历史长河中，中国的宪政文化是从晚清 时发轫的，并在特定的历史时空中展开了一段令人沮丧的历程。而彭捷在其文章 履行人大职责，促进科技发展中指出，宪法赋予了人大的监督职责，对人大 的监督工作，法律规定程序上很明确，但对监督力度和程度要求不够明确，因此 4 硕士学位论文 人大的监督容易流于形式。 关于各国议会职能，龚祥瑞在其专著比较宪法和行政法一书中对英国、 美国等各国的议会职权做了比较系统的阐述，而詹宁斯的英国议会和戴雪的 英宪精义则对英国议会做了较完整的分析，同时沈宗灵的专著比较宪法一 对八国宪法的比较研究，展示了八国宪法的对议会职能和权力的各种规定，钟群 在比较宪政史研究一书则对各国规定议会职能原因进行了探索，周民锋主编 的西方国家政治制度研究则是从西方国家怎样执行议会职能的角度阐述，如 美国等国家的议会设有专门的审议署或审计院等。王世杰、钱瑞升的专著比较 宪法也是用比较分析的方法对西方各国的宪法作了比较系统的归纳和分析，周 叶中的代议制度比较研究以及田为民和张桂林合著的比较政治制度中， 也能找出对西方国家财政、税收、预算等涉及经济权力的宪法规定，而朱德惠的 专著宪法与制度创新除了介绍西方的宪法制度外，还对我国与西方国家的差 异做了分析，并提出了一些可行性的方案。徐红的比较政治制度和赵宝国西 方五国宪法通论以及郑楚宣和刘邵春合著的当代中西政治制度比较，都对各 国的议会制度做了完整的比较分析，此外王晓民主编的议会制度及立法理论与 实践纵横也对此问题有所涉猎。 可以说，介绍和阐述西方国家议会职能的著作和论文还是比较多的，其中关 于议会财政权的阐述也比较详细，但是，国内的各种文献和资料都仅仅是简单的 介绍和论述，像沈宗灵和王世杰、钱瑞升在他们的专著中也都仅仅是一种资料的 收集和整理工作，而对西方国家的这种规定和实施对我国有什么样的启发和借鉴 没有进行深入的分析和研究。 。 ( 三) 实证资料收集 在实证的资料方面，2 0 0 5 年4 月7 日金羊网上发表的广州财政预算遭炮轰， 以及广州日报和北京青年报在2 0 0 5 年3 月2 8 日上刊登的广州人大代表五大尖 锐问题质疑政府预算一文都很现实的说明了我国人民代表大会经济权力本身存 在的缺陷和亟待解决的问题。而刊登在经济观察报2 0 0 6 年3 月2 7 日的文章预 算民主的中国式现场描述的发生在浙江温岭市新河镇的真实案例也说明中国的 基层民主开始向纵深发展和基层人民代表大会的代表们对完善预算权、财政权的 期待。 1 3 研究思路和研究方法 本文从经济权力的界定入手，然后通过对中外宪法的比较进而通过案例实证 的方式分析问题，找出问题的症结所在，进而提出完善的路径。 首先，从经济权力的界定入手。目前关于经济权力的定义大都是从政治学的 角度，而从法学的角度对经济权力很少，通过列举他人的观点，在总结他人观点 人民代表大会经济权力研究 的基础上提出自己的观点，需要强调一点的是，本文中所指的“人民代表大会经 济权力”，这里的“人民代表大会”主要是指全国人民代表大会，而不是地方人民 代表大会。为什么把这个主体界定为全国人民代表大会而不是地方人民代表大会， 主要基于下述考虑：全国人民代表大会是我国的最高权力机关，是全民意志的代 表，只有当经济权力真正在全国人大实施起来后，地方人大才有可能贯彻实施， 因为根据中国的国情，政策都是自上而上的。当然，我们也不能排除在经济发达 的沿海城市他们的制度甚至比国家的政策还要更加前沿。但是，我们要解决的是 整个社会的问题，而不是某个地区的问题。把主体界定为全国人民代表大会正是 基于这种考虑。因此本文报人民代表大会的经济权力界定为：公民依据法律规定 在行使国家公共决策的过程中，通过人民代表大会这种行使公民权的代表机构， 对非私人领域的事务即涉及公共决策领域的行为或决策所享有的权力。其内容主 要包括经济体制选择权与决定权；对政府产权与公共产品的议价权与定价权；宏 观经济决策权，包括财政权、货币权、计划权、预算权、决算权；政府经济行为 的问责与免责权；政府经济行为监督权、公民对公共经济事务的参与权、决策权 等涉及公共决策方面的权力。 其次，通过中外宪法的比较、对比和分析，总结出我国全国人民代表大会和 西方议会制度之间的差异和缺陷，找出问题的症结所在。西方议会“没有代表不 能征税”，是自议会产生以来的一条法律。而在我国，关于全国人民代表大会的经 济权力的规定仅仅是体现在宪法第六十二、六十三的规定中，这种规定太过 于形式，以至没有什么操作性。此外，通过案例列举的方式，能够比较清晰的看 出我国人民代表大会和西方议会在行使经济权力方面的差异。这种差异和立法上 豹缺陷正是我国现阶段全国人民代表大会经济权力流于形式的表现。 最后，面对这些问题，提出完善的路径。主要是从部门法的完善，比如宪法、 民法以及行政法的完善上，解决体制本身的问题，把它上升为一个法律的层次， 然后从制度的构建，提出完善人民代表大会经济权力可行性的建议。 6 第2 章人民代表大会经济权力的界定 2 1 经济权力 国家权力，从根本上讲主要是政治权力和经济权力。与政治权力可进行立法、 行政、司法三权分类并进行三权分立相比，经济权力则不能以三权标准来简单分 割，因为政治权力的分类与分立主要为了解决制衡问题，避免形成政治上的专制 和独裁，避免权力的滥用，而经济权力的核心问题不只是权力配置的相互制衡， 而是权力实施的科学化程度问题，即正确反映客观经济规律的程度问题。因此， 真正深入经济生活的国家权力是经济权力而非政治权力结构中的行政权力 1 1 。 2 1 1 关于经济权力的主要观点 对于经济权力的理解存在以下几种不同的看法： 一种观点从政治学的角度界定，认为，经济权力是在生产、交换、分配和消 费过程中，以所有权为基础，通过经营管理权、产品和财产分配权等多种权力形 式表现出来的控制、支配乃至统治他人的权力。在阶级统治社会里，经济权力就 是阶级权力，就是一个阶级对其他阶级在经济领域众的阶级统治和阶级压迫。从 经济学的意义来说，经济权力是由经济组织行使的权力，如利润分配的权力，决 定投资和指导生产的权力，制定价格和决定工资的权力，招募和解聘职工的权力， 处置资源和分割财产的权力，等等。从社会学的意义来说，经济权力是指某个人、 某个组织或社会集团，如经理、企业主、董事会、政党、压力集团、大公司等通 过对经济资源的占有和控制，从而达到对他人实行支配并对社会管理和社会意识 形态施加重大影响的权力。从政治学的意义来说，经济权力就是建立在财富基础 上的体现特定阶层利益的并对政治决策、政治目标、政治资源分配和政治体制构 建发挥决定性影响的权力【2 1 。 一种观点把经济权力定位于市场中，认为经济权力可分为基础权力和衍生权 力，基础权力是指财产所有权，主要有物权、债权、股权、无形资产所有权。衍 生权力主要包括企业法定财产权、经营权、商品交易权、租赁权、转让权、剩余 索取权、消费权等。这种观点认为在这种领域的经济权力具有自主性、驱利性、 可交易性、平等性、竞争性、风险性等特征，并且对经济权力应划界在微观经济 领域，不可让其染指宏观经济领域、国家行政机关1 3 1 。 还有一种观点认为，经济权力是现代企业制度的产物，也就是说，作为一种 社会的权力类型，它是随着现代企业的发展和成熟而出现的。但是，又必须认识 到，经济权力不是任何社会时代中任何企业制度的产物，而是法治社会中现代企 7 人民代表大会经济权力研究 业制度的产物。这就意味着，经济权力作为一种权力类型，是现在企业本身所具 有的法定权力。所以，经济权力是现代社会中企业法人的权力，这就是经济权力 的实质【”。 也有观点指出，经济权力是指经济主体通过对经济资源的控制而达到对他人 的统治和支配的能力。也就是说，经营管理权、资产支配权、人事任免权等这些 权力形式本身还不是经济权力，只有当对它们的控制达到了对他人的统治、支配 的程度时，才会产生权力关系【”。 也有观点是根据马克思的学说，宏观领域的经济权力就是生产方式和交往方 式的权力和社会经济体制的权力。任何社会的经济权力只有在实现经济民主的前 提下，经济权力方可受到制衡，经济民主无非是经济权力的社会化、民主化而己【6 1 。 也有的观点认为，经济权力是指各类经济利益集团通过经济手段如广告、赞 助等形式对大众传播媒介进行渗透、制约和影响，利用大众传媒的信息收集、处 理、发布能力为本集团的利益旨趣服务【7 】。 有观点把经济权力定位为是以经济作为手段来支配社会成员和社会组织的一 种力量它是整个社会公共权力的基础权力，用通俗的话来说即为“金钱是政治的 奶水” 8 1 。其他的公共权力、法律权力、文化权力都是由经济权力所决定的，随 着经济权力的变化发展而变化发展【”。 也有观点认为经济权力是一个与社会进化、经济发展相伴的范畴，是本质意 义上的国家权力的重要组成部分，其由国家所担负的经济组织职能演变而来。经 济权力具有一般国家权力所共有的基本属性，如强制性、地域性等，但又因与国 家政治组织职能的本质差异，在其结构、特征与方式等方面，存在自身的规律与 特征。国家经济权力就其结构进行分析，从内在的权力构成而言，其由经济强制 权、经济引导权、经济协调权、经济投入权、经济监督权等权力组成。从权力的 国家控制程度而言，可分为必控权与可控权两大范畴，属于必控范畴的权力有： 货币发行权、税收征管权、财政预算权、财政决算权、外贸管制权等；属于可控 范畴的权力有：计划调节权、税收调节权、价格调节权、信贷调节权、工资调节 权、强制征收权、直接投资权、直接经营权等。从权力的运行状态而言，可分为 权力机关的经济权力、行政机关的经济权力、司法机关的经济权力。就其特性进 行分析，其具有效力的强制性、调节的灵活性、覆盖作用的充分性和全面性等特 征【1 1 。 当然也有观点把政府界定为经济权力的主体，认为政府的经济权力表现在两 个方面：一是间接权力，主要体现为政府作为人民意志的代表，对经济进行宏观 的监督和服务，如宏观计划、产业政策、市场监察、公共品的供给以及经济政策 的实施和信息服务。二是直接权力，表现为政府直接控制国有资产，建立国有经 济、主导甚至垄断某类产品的生产，以及直接进行某些市场定价和确定社会的报 8 硕士学位论文 酬结构 1 0 1 。 2 1 2 经济权力的界定 不同学者从自身研究的领域对经济权力进行了界定，但单纯的以微观的角度 难以形成对经济权力的界定，也不能实现对经济权力的优化配置。在本文研究领 域的范畴中，采取的是狭义的概念，即把经济权力的主体定位为国家权力机关， 在本文中专指人民代表大会。因而，在本文中人民代表大会经济权力是指人民代 表大会依照法律规定享有的公共经济决策、宏观经济调控、政府经济行为监督等 方面的权力。其本质是公民依据法律规定，通过人民代表大会这种行使公民权的 代表机构，对非私人领域的事务即涉及公共决策领域的事务所享有的权利。其内 容主要包括经济体制选择权与决定权；对政府产权与公共产品的议价权与定价权； 宏观经济决策权，包括财政权、货币权、计划权、预算权、决算权；政府经济行 为的问责与免责权；政府经济行为监督权；公民对公共经济事务的参与权、决策 权等。其目的是以社会公共利益为基点，实现决策科学化和决策民主化的平衡与 协调。 2 2 人民代表大会经济权力 2 2 1 人民代表大会经济权力的法理基础 在人类历史发展的进程中，国家的角色经历了“守夜人一干预者一参与者一 调控者”的转换，由政府不干预经济到适度干预经济后发展到过渡干预，为了限 制政府权力的宪政应运而生，即要限制政府的权力，其中涉及到政府经济权力的 限制，即由议会或人民代表大会代表人民的意志行使国家的部分经济权力，也就 是说关系到公共利益的与民众相关的经济权力应由代议机关代表人民行使，而不 是由政府来行使所有的经济权力。 公共经济权力应当是由社会全体成员、社会组织和团体行使，包括议会、政 府、社会成员、司法机关、社会公共