（国际法学专业论文）中国船舶油污损害赔偿基金法律制度研究.pdf

内容摘要 内容摘要 r 前，我围i f 在着手建立船舶油污损害赔偿基金制度。财政部和交通部 联合起草船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法( 第三次征求意见稿) 已出台。本文从法律的视角对油污基金制度的主要问题进行了研究。 首先，本文探讨了油污基金制度的法理根源。明确了油污基金实质是石 油货主依据“受益者付费”原则分摊油污损害赔偿责任的制度安排。 其次，本文探讨了油污基金有效运作的前提。明确指出：船东所承担的 第一位赔偿责任的实现，是油污基金得以有效运作的前提；船东强制责任保 险和油污责任限制是保证船东责任实现的重要制度。 再次，本文探讨了油污基金的构建模式。通过对政府性基金和信托基会 两种模式之法律属性的讨论，并与油污基金制度中摊款人、綦金管理人和受 害人之f 。u 的法律关系加以印证，本文得出结论：信托基会模式更符合油污基 金制度的要求。 最后，基于以上分析，本文为油污基会设计了具体制度。在信托笨金的 目的方面，本文明确了油污基金兼具公益和私益舣重目的，是特殊的信托基 金。在油污基金的资金来源方血，本文具体探讨了基金的摊款对象、摊款范 围和征收辛体的问题。在油污基金的管理机构方而，本文讨论了基金管理机 构的法律地位和具体内部制度没计。在油污基金的使用方面，本文具体分析 了油污基金适用范围、赔偿范围、赔偿限额、免责事由等问题，并对清污费 用和中长期渔业资源损失的赔偿等在实务和学术界争议较大的问题作出了深 入的分析。 本文所有分析都参考了船舶油污损害赔偿基会征收和使用管理办法 ( 第二次征求意见稿) 中的相关规定，并通过本文的分析、论证，对该征求 意见稿提出诸多建议。 关键词：油污；基金；信托 a b s t r a c t a b s t r a c t c u r r e n t l y , c h i n ai se s t a b l i s h i n gaf u n df o rc o m p e n s a t i o nf o ro i lp o l l u t i o n d a r n a g e t h ec o l l e c t i o no f f u n d f o rc o m p e n s a t i o n o ro i lp o l l u t i o nd a m a g ea n d t h em a n a g e r i a lm e a s u r e s ( t h et h i r da d v i s o r yd o c u m e n 0 ，w h i c hw a sd r a f t e d j o i n t l yb ym i n i s t r yo ff i n a n c ea n dm i n i s t r yo fc o m m u n i c a t i o n s ，h a sb e e nc o m e o u t t h i sp a p e rs t u d i e so nt h ei m p o r t a n tp r o b l e m so ft h ef u n df r o mal e g a la n g l eo f v i e w f i r s t l y , t h ep a p e rd i s c u s s e st h el e g a lf o u n d a t i o no ft h ef u n d ，a n dm a k e sc l e a r t h a to i l s h i p p e r sa p p o r t i o nt h ed u t yo fo i lp o l l u t i o nd a m a g ea c c o r d i n g t ot h e p r i n c i p l eo f t h eb e n e f i c i a r yp a y s ”，u n d e rw h i c ht h ef u n di sa r r a n g e d s e c o n d l y , t h ep a p e rd i s c u s s e st h ep r e m i s e so ft h c e f f e c t i v eo p e r a t i o no ft h e f u n d i t p o i n t s o u tt h a tt h ei m p l e m e n t a t i o no fs h i p p e r s p r i m a r y d u t y o f c o m p e n s a t i o ni st h ep r e m i s e s ，a n dt h ec o m p u l s o r yi n s u r a n c eo fs h i p p e r sa n dt h e l i m i t a t i o no fd u t yo fo i lp o l l u t i o na r et h et w os i g n i f i c a n tm e c h a n i s m st om a k es u r e t h ef u l f i l l m e n to fs h i p p e r s d u t y t h i r d l y , t h ep a p e rd i s c u s s e st h es t r u c t u r eo ft h ef u n d a f t e rp r o b i n gi n t ot h e m o d e lo fg o v e r n m e n t a lf u n da n dt h em o d e lo ff i d u c i a r yf u n d ，a n da n a l y z i n gt h e r e l a t i o n s h i pa m o n gt h eu n d e r t a k e r , t h eg o v e r n o ra n dt h ev i c t i m ，i tc o n c l u d e st h a t t h ef i d u c i a r ym o d e li sm o r es u i t a b l et ot h ef u n df o rc o m p e n s a t i o nf o ro i lp o l l u t i o n d a m a g e l a s t l y , a c c o r d i n g t ot h ea b o v ea n a l y s i s ，t h ep a p e rd e s i g n st h em a t e r i a l m e c h a n i s mo ft h ef u n d i tm a k e sc l e a rt h a tt h ea i mo ft h ef u n di sb o t hf o rp u b i c b e n e f i ta n df o rp r i v a t eb e n e f i t a st ot h es o u r c eo ft h ef u n d ，t h i sp a p e rd i s c u s s e s i s s u e so ft h eo b j e c to fa p p o r t i o n m e n t ，t h es c o p eo fa p p o r t i o n m e n ta n dt h ec o l l e c t o r o ft h ef u n d a st ot h em a n a g e r i a ls t r u c t u r eo ft h ef u n d ，t h i sp a p e rp r o b e si n t ot h e l e g a ls t a t u t eo fm a n a g e r i a lo r g a n i z a t i o na n dt h ei n n e rd e s i g no fi t a st ot h eu s e o f t h ef u n d ，t h i sp a p e ra n a l y s e st h ea p p l i c a t i o no f t h ef u n d ，t h es c o p ea n dl i m i t a t i o no f c o m p e n s a t i o n ，t h er e a s o nf o re x e m p t i o na n ds oo n t h ep a p e ra l s og i v e sad e e p s t u d yo fc l e a n - u pc o s ta n dt h ec o m p e n s a t i o nf u rt h ef i s h e r y r e s o u r c el o s s e si nt h e m e d i u ma n dl o n gt e r m ，w h i c hh a v eb e e nd i s p u t e di nb o t hp r a c t i c a la n da c a d e m i c f j e l d 中嘲船舶油污损害赔偿基金法律制度研究 a l lt h ea n a l y s i si nt h i sp a p e rt a k e st h ec o l l e c t i o no f f u n dj o rc o m p e n s a t i o n f o ro i lp o l l u t i o nd a m a g ea n dt h em a n a g e r i a lm e a s u r e s t h et h i r da d v i s o w d o c u m e n oa sa ni m p o r t a n tr e f e r e n c e ，a n da f t e rt h ea n a l y s i s ，g i v e ss o m ea d v i c et o i t k e yw o r d ：o i lp o l l u t i o n ；f u n d ；t r u s t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文巾以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) ：圣j 无p 冬 o , q 年o - 爿力_ 二| 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全_ ：，解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送变论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用木规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名：刘毙鸣 日期：应一；年争月矽日 导师签名乃辞坛汐一驯晰4 月吵曰 1 “ 前言 刖舌 我困有着绵长的海岸线，诸多优良港口。随着我国经济的发展，航运业 和石油进l 】量都旱现出良好的增长趋势。但随之而来的油污污染威胁也r 益 严重。为此，我国亟需存法律制度、技术装备、j 逦急队伍、国际合作等方面 做出积极的同应。根据我国海洋环境保护，法第6 6 条的明文规定，“国家完 善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度：按照船舶油污损害赔偿责任山船 东和货主共同承担风险的原则，建市船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。 实施船舶油污保险、油污损害焙偿基金制度的具体办法由国务院规定。”目前， 我国船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度尚未建立。而我国沿海石油运输 业却出现了溢油事故多、清污能力差、赔偿无保障等情况，形势十分严峻。 从已经现实发生的油污事故来看，我国船舶溢油事故发生量处于卜升态 势。1 9 7 6 1 9 8 6 年1 0 年删，我国沿海共发生3 8 6 起油轮溢油事件，平均每年 发生事故3 5 起；1 9 8 7 年到1 9 9 6 年l o 年问，共发生了溢油事故1 , 8 5 6 起，平 均每年1 8 6 起，相当于每两天发生起。、。、从潜在风险来看，我固海域内发生 大规模石油污染事故的潜在可能性较人。原因在于以下儿个因素：首先，我 圜海上石油运输量不断上升。自1 9 9 3 年我国成为石油纯进【：_ | 国以来，石油进 h 量不断攀升。2 0 0 4 年我国经海运共进口原油1 1 亿吨，沿海石油运输量超 过2 亿吨。随着我国石油战略储备训划的实施，近期内我幽的石油进广| 量还 将上升。其次，我圜现有油轮情况复杂。我国现有从事国际运输的油轮1 1 1 艘，总载重吨约3 5 0 万吨；从事围内沿海运输油轮有6 7 6 艘，总载重吨约2 7 0 万吨。目前从事国际运输的油轮运力尚不能完全满足进口石油运输总量的需 求，吸引r 大量外国油轮。此外，我国沿海尚存在一定数量的单壳油轮和低 质量油轮，更加大了发生油污事故的姒险。 限丁我国财政能力和制度安排方面的不足，溢油事故发生后，清污费用 得不到保障，我国自有的海上清污力量始终没有得到发展。在1 9 8 7 1 9 9 6 年 川玉琢，主编剖际海事妒法趋势及对策研究【m 】北京：法律 j 版社，2 0 0 22 3 6 刘功虬建讧符台中目日情的船舶油污损害蚺偿制度【a 】交通部海事局：l 。海围融、海事论坛论文集 c 】2 0 0 52 2中幽船舶油污损害赔偿基金法律制度研究 问，经址录存册的1 ，7 4 8 起溢油事故中，仅有1 3 1 起进行了清沽，占事故的 7 。发生在国轮及码头的2 6 起5 0 吨以上重大溢油枣故中，仅有7 起进行了 清洁，i ! i 事故总数的2 6 ，溢出的1 0 ，1 7 2 吨油类，有8 ，3 4 6 吨未作任何处理 便进入了海洋。即使枣故进行了清污处理，水平也很低。“我国清污费用缺乏 稳定的资余来源，往往是海事部门用行政命令的方式，调动清污队伍进行清 污，事后又无力偿还，极大地影响了清污的积极性。1 9 7 3 - 一2 0 0 0 年l 、h j 发生的 油轮溢油量5 0 吨以l 的重火溢油事故中，清污率只有4 l 。最近几年在国家、 地方政府和交通部的共同努力下，对新近发生的 ； 舶重大溢油事故都进行清 污，方使得油污事故的清污比例上升到4 4 。 由于油污损害赔偿法律体系不健全，我国油污事故的受害人始终难以获 得充分赔偿。就我困油污损害赔偿法律制度来看，在国内法制度中，目前我 国尚无直接针对油污损害赔偿的国内立法。在国际层面上，r l 前我困已经是 1 9 9 2 年国际油污损害民事责任公约( 以f 称民事责任公约) 和国际 油污损害赔偿基金公约( 以下称基金公约) 的缔约团。然而，就1 9 9 2 年 基金公约而言，考虑到我国( 大陆地区) 的摊款额度过高，而我国目前 已经发牛的案例对油污事故的索赔要求在1 9 9 2 年民事责任公约的责仟限 制之下基本都能获得满足，所以目前该公约尚未适用于犬陆地区，而只适用 于我国香港特别行政区。在这种情况下，目前我国所属的油轮巾，仅有载运 量2 0 0 0 吨以e 的油轮依据1 9 9 2 年民事责仟公约的规定进行了强制保险， 而2 0 0 0 吨以下的油轮则没有此要求。对后一类油轮向言，一旦发生溢油事故， 单靠船东自身财力，是很难满足数额巨大的油污损害赔偿请求的。而且，在 我国发生的船舶油污事故，无论在幽际层面还是国内层面，都无法享受到油 污损害赔偿基金的砒啬偿。因此，我国船舶油污事故的受害者，其获得圆满赔 偿的比率非常低。 鉴于上述严峻的现实情况，以及海洋环境保护法第6 6 条的规定，针 对油污基金问题，财政部和交通部已经联合起草制定了船舶油污损害赔偿 基金征收和使用管理办法( 以f 称基金管理办法) ，f 1 前已三次征求意见 司k 琢，主编周阿、海事盘 ! j = 趋势及对策研越m 】北京：法律“ 版社，2 0 0 22 3 6 刘红油污赔偿应考虑崮情【j 】中国船检，2 0 0 5 ，( 7 ) ：2 5 同r 注，第2 3 7 - - 2 4 1 页。 l j 订 3 和修改。从我国目前的立法准备j l 作来看，针对油污损害嫱偿基令，在摊款 额度、赔偿限额等具体政策方面已经有了较为充分的调研和探讨。f h 是，从 法律角度列油污慕金制度的研究则较少。而相对完善的法律制度又是油污基 会有效运转所不可欠缺的。因此，本文试图对油污基会的法理根源，运作前 提、构建模式、具体制度没计等主要法律问题进行研究提出相关的立法建 议，以期对我国e 在进行的基会管理办法的制定工作有所助益。 2 0 0 5 年7 仃中国海事局打：| ：海召开r2 0 0 5 年卜海围际海事论坛，曲此次论坛| 参与制定恭 金管理办法的几位专球介绍了h | j i 妒泫t 作的进展。详情请参见交通部海事局：i ：海罔阿、海事论坛论 文集 c 2 0 0 52 4 中国船舶油污损害赔偿基金法律制度研究 第一章油污基金的法理根源 船舶油污损害赔偿皋金的基本内涵，是指由从海上石油运输中受益的石 油货主，依照其进口石油量的多少，分摊资盒，共同出资，建立一个争门用 于油污损害赔偿的基金。当船舶油污市故的受害者无法从船东或保险公司那 罩获得足额赔偿时，可以向这一专门设立的特别基金求偿。油污基金的本质 既为石油货乇参与分滩油污事故之赔偿责任的制度模式。关于油污基余的法 理根源，可以存对卜列3 个问题的分析中找到答案。 第一节石油货主为何要承担责任 在传统的侵权行为法的理沧逻辑下，海上油污事故仪仅由册方承担责任， 而与货主无关。原冈在于，在海上石油运输过程中，油轮实际处于船舶管理 人的占有和控制之下。无论是故意造成油污损害的行为，或因过失导致船舶 碰撞、触底，进而引发溢油事故的行为，其直接的行为人都是船舶管理人。 根据“自己责任”原则，油污污染事故发生后，船方应对自己所造成的污染损害 承担赔偿责任。 然而，随着大型油轮的载运量越来越大，重大溢油事故所溢出的原油量 非常大，在波浪、洋流的作用下，原油极易扩散，清污难度大，污染范罔广。 一旦发生油污事故，不仅对渔民、养殖业者、滨海旅游业者等人造成了臣大 的经济损失，而且还会造成生态灾难。面对油污事故造成的惊人损害，船方 往往无力赔付。对于因船方财务能力局限而无法获得焙偿的损失，则只能由 受害人承受。但这对丁二无辜的受害人而言，足极不公平的。 不仅如此，为了保护脆弱的航运业，海商法上有着历史悠久的“海事责任 限制”制度。无论船舶造成的侵权损害有多大，船方所要承担的损害赔偿都被 限定在特定的范围之内。对于后果极其严重的油污事故而言，其造成的损害 数额往往远远高于船方所享受的海事责任限额。超出限额之外的损失，船方 不予承担。亦即由油污事故的受害人所承受。 第一章油污基金的法理根源 5 鉴于海上油污事故所造成后果的严重性，以及航运业的特殊性，人们意 u 到，仅仅由船方承担损害赔偿责任是无法妥善地解决问题的。在这种情况 下，有人提出，在油污事故中，船舯所运载的石油是造成污染的真f 根源。 如果没有石油运输，溢油事故也就不会发生。对了：完全因不可抗力造成的溢 油事故，由于没有人的过错在其中，海上石油运输本身便成了唯一受责备的 对象。因此，应当山石油货丰承担部分损害赔偿责仟。 这种观点似乎并没有法律依据。根据传统侵权行为法原理，货方托运石 油的行为只能算作油污事故发生的条件，而非原凶。7 造成海上油污事故的直 接原因存于船舶管理人驾驶船舶或管理船舶过程中的过失。依据近因原则， 油污事故的损害赔偿责任廊由船方承担，而非石油货主。然而，侵权行为法 的主要功能之一便在于弥补受害方的损失。在海上油污事敞的特定情形下， 侵权行为法的传统思路对受害者所遭受的i i i 4 境无能为力，吲此，必须寻找新 的解决方案。 根据概率论可知，在海e 石油运输过程。p ，必然有一部份石油会冈各种 事故而泄入海中。从宏观上来看，这是无可避免的。因此，从这一意义上讲， 石油货主为油污事故承担一定的责任是情有可原的。毕竟没有石油运输便没 有油污污染。而石油一是这个星球上最赚钱的行业之一，当石油货主赚取滚 滚利润的同时，为遭受油污污染损害的受害者作出一定的补偿，不论从企业 家的社会责任感而言，还是从狄骥的社会连带思想m 发，都是合情合理的， 甚至是责无旁贷的。随萧国际环境法的发展，“受益者付费”的原则得到了国际 社会的普遍认同。“。这为石油货主承担责仟提供了更为充分的法律依据。因此， 石油货主作为石油海上运输的直接受益者。必须对油污损害承担一部分赔偿 责任。o 关于原冈l j 条件的辨析，请参见1 呖侵权行为沾卜刚果关系理论硎究 a 】梁彗星民商法论_ 从 ( 11 ) q 北京：法律出版社，1 9 9 9 ，4 6 2 4 6 6 4 7 0 韩德培，主编环境保护法教程( 第4 版) m 】北京：泫律版社，2 0 0 3 ，7 2 7 5 我固环境法中，有 寿f i 似的“利用者补偿”原则。参见冈务院1 9 9 6 年关于环境保护若十问题的决定( 困发f 1 9 9 6 1 3 10 ) 什湾行政院环境保护岩再人海洋污染赔偿求偿相关之规范( 9 0 a 2 7 0 ) 专案t 作期末报告r 台北- 台湾行政院，2 0 0 1 6 中困船舶汕污损害峪偿基金法律制度研究 第二节石油货主所承担责任的性质 尽管，石油货主与船方需共同分担油污事故所引发的赔偿责任。但是， 二者所承担责任的性质去| j 是截然不同的。根据上述分析，船方所承担的责任 是侵权行为法下的责任，是针+ 对具体的船舶所有者和船舶管理者而言的。这 一责任的法律功能有二，一为补偿受害者，二为惩戒施害者，以避免类似事 件的再次发生。而石油货丰所承担的却并非侵权行为法卜的责任，而是为了 确保受害者的损失能够获得赔偿，基丁法律特殊规定而引发的责任，我们可 以将其理解为环境法或海事法之下的法定特殊责任。这种责任并非针对某一 个特定的石油货主，而是针对石油货主整体而言的。尽管这种责任发生的事 件、地点、严重程度无法预知，但其发生却是必然的。由于石油货主所承担 的责任的上述特性，因此它也就不具备惩戒功能，而只能具备补偿功能。 石油货主与船方所承担责任之性质不同，也就决定了这两种责任在发动 顺序上的不同。这可以从以下两个角度来加以探讨。 1 、赔偿责任之惩戒功能来看，在船货双方分担责任的机制中，仅有船方 责任具有惩戒功能。为了保证惩戒功能的实现，有必要让船方责任位丁第一 顺序发动。否则，石油货主责任之过早介入，会使船方责任因有人分担，而 削弱其惩戒效果。 2 、从赔偿责任之补偿功能来看，尽管船方责任0 7 汕方责任都具有此项功 能，但其在法律上所承担补偿责任之严重程度是有所不同的。船方责任米源 于船方本身的加害行为，而油方在油污事故中本身并无过错，石油公司之所 以要作为受益者承担一+ 定的油污损害赔偿责任，是凶为船东责任兀法独立满 足受害人索赔需求。冈此，石油公司所负担的赔偿责任，其在法律l ：受责备的 力度要明显弱于肌方责任。这一责任，也理应后于船方而发动。只有当船方的 赔偿能力被穷尽时，方j 由补偿受害人的角度出发，发动油方的赔偿责任。 从法律制度的实施角度来看，侵权行为人承担责任，是历史悠久、在各 国法律制度中都得到公认的一般法律原则，此原则也成为各国油污案件之处 理的普遍做法。油方责任制度作为新创制的法律制度，应顺应现有制度而运 第一章油污基金的法理根源7 作，否则会给法律实施带来诸多困难。因此，油方责任也就顺利成章地成为 船方责任的补充，作为第二位发动的责任。 综上所述，存油污案件中，船方承担第一位的赔偿责任，而石油货二 = = 承 担第_ 位的补偿责任。 第三节石油货主为何要以油污基金的形式承担责任 在法理上明确了石油货丰所需承担的责任之后，即需要探讨此责任实现 的具体方式。寻找到具体的赔偿责任承担者，为实现此责任的天键。在船方 责任之下，赔偿责任由肇事刖 j 9 n 之所有人或管理人承担。而在油方责任之f ， 凶为石油货主完全没有过错，因此难以寻找某一特定的石油货主束承担责任。 油方责任来源于石油这货物的特性，以及石油货主m 此受益的事实。因此， 油方责任是针对石油货主整体而言的。如何在具体案件中确定责任承担者， 便面临着宏观责任具体化的问题。 既然任何特定的石油货土都不应为油污事故单独承担责任，因此，解决 问题的方法在于以石油货主这一整体其同承担责任。既然油污损害赔偿责任 的承担方式主要为给付金钱，则由伞体石油货毛共同分摊所需给付的赔偿，盒 便为可行。又由j 二油污事故之发生不可预见，因此，由石油货主提前交纳其 分摊的金钱份额，设立一项特剐基会，在油污事故发生后，由此特别基金直 接对受害者进行赔偿便呵。石油货主所承担的责仟来源于石油奉身。通过海 运运输的石油越多，对海洋造成的污染危险也就越大，因此，按照经由海运 运输的石油吨位来决定各个石油公司所分摊的金额，便合理而科学。 这种共同出资设立基金的责任承担方式，并非仅见于船舶油污损害赔偿 制度。这种方式，主要用于解决无过错的赔偿责任承担问题。与此相似，我 国台湾地区设立了注射瘦苗致人伤产的损害赔偿基金。”渡苗注射是疾病防疫 的有效措施，然而，由于不同人之间体质差异，会有极小比例的人会因注射 疫苗而引发伤亡事件。对于因注射疫陌而伤亡者，理应给予赔偿，但负责注 射疫苗的卫生机构以及生产疫苗的公司皆无法律上过错。为此，台湾卫，卜署 一l 洋雅侵权行为法之危机与发展 a 】l ：汗雅民 去学说，判例研究( 2 ) c i l 京：中| _ 1 政法人学 i j ；版社，1 9 9 8 ，2 5 8 中国船舶汕污损害赔偿基金法律制度研究 r 令设立一专门基金，由7 匕产疫苗的公司按照其销售的疫苗数量分摊资金而 产生，专门负责对注射疫茼而引发伤产的受害者进行赔偿。这一基金之设立， 与油污基金之设立，皆为遵循共同的法律原理。 第四节构建油污基金的国际实践 一、国际油污基金制度 1 9 7 1 年的国际油污损害赔偿基金公约( 以卜称基金公约) 是国际 社会首创的油污基金制度的实践，它与1 9 6 9 年的国际油污损害民事责任公 约( 以下称民事责任公约) 共同构建了船货双方分担责任的双层责任机 制。 1 9 6 7 年利比里弧籍油轮t o r r y c a n y o n 在英吉利海峡触礁，1 2 万吨原油溢 入海洋，造成了巨大的经济损失和生态损害。这次事故促使困际社会着手建 立能够使油污事故受害人切实得到补偿的油污损害赔偿制度。1 9 6 9 年，国际 社会签订了民事责任公约，确定了以严格责任、强制保险和责任限制三大 原则为特色的船东责任制度。但局限于册东责任的制度建构，仍然难以满足 对油污事故的索赔清求。因此，幽际社会经萄，于1 9 7 1 年签订了基金公 约。此公约建市了“国际油污损害赔偿基金”( i n t e r n a t i o n a lo i l p o l l u t i o n c o m p e n s a t i o nf u n d ，i o p c f ) ，并规定：当油污损害超出船东责任限额，或囡法 定免责理由船方不负责任的情况下，由此特别基金负责赔偿。该基金由缔约 斟石油公司摊款建立，在具体油污案件中代表石油公司承担赔偿贵仟。 这一机制山修订后的1 9 9 2 年民事责任公约和基金公约所继承。 截i ：到2 0 0 5 年1 1 月lr ，全球共有9 6 个幽家同时加入了这两个公约。 二、美加两国的国内油污损害民事责任制度 1 9 8 9 年，e x x o nv a l d e z 号油轮在美国阿拉斯加附近海域触礁，大约3 7 万 粤t h e i n t r o d u c t i o no f t o f f yc a n y o n e b o l h t t p ：w w wi t o p f c o m t o c r e y c a n y o n ，2 0 0 5 1 0 4 1 9 7 1f u n dc o n v e n t i o n a r t i c l e3 ， l d ，a r t i c l e1 0 i n t e r n a t i o n a lo i lp o l l u t i o nc o m p e n s a t i o nf u n d s ( i o p c f ) m e m b e rs t a t e so f t h e1 9 9 2f u n d e b o l i h t t p ：w w w i o p c f u n do r g 9 2 m m n b e r sh t m ，2 0 0 5 1 0 5 第章油污基金的法理根源9 吨原油溢出。”这次事故使得美国认为国际油污公约体系无法真l 保护其海洋 环境，因此制定了严厉的1 9 9 0 年油污法( o i lp o l l u t i o n a c t ) ，以严格责任原则 规定了船方的第一位责任。并依据1 9 8 6 年国内税收法典( i n t e r n a lr e v e n u e c o d e ) 第9 5 0 9 节的规定，美国财政部设立了总金额为1 0 亿美余的“溢油责任 信托基金”( o i ls p i l ll i a b i l i t yt r u s tf u n d ，o s l t f ) ，用以实现货主的补充赔偿 责任。 加拿大则独辟蹊径，既参加了国际公约体制，又建立了自己罔内油污损 害赔偿基金。1 9 7 1 年力拿大航运法( c a n a d as h i p p i n g a c t ，c s a ) ，在传统的船 舶所有人责任之外，设立了“海洋污染求偿基金”( m a r i t i m ep o l l u t i o nc l a i m s f u n d ，m p c f ) ，从而在1 9 7 1 年基会公约生效前7 年，便率先建立了自己 的围内油污损害焙偿双层责任机制。国 t h ei n t r o d u c t i o no f e x x o nv a l d e z 【e b o l h t t p ：w w w i t o p f c o m c a s e h i s t o r i c s h t m l # e x x o n v a l d e z ，2 0 0 5 一i i - 1 c a n a d a 、ss h i p s o u r c eo i lp o l l u t i o nf u n d ( s o p e ) t h ei n t r o d u c t i o no f s o p e e b o | 】 h t t p ：w w we p ag o v o i l s p i | l p d f s m a c i n n i s p a p e r p d f , 2 0 0 5 一1 1 5 1 0中国船尚弁油污损害赔偿基金法律制度研究 第二章油污基金的运作前提 从前文的分析中可知，在油污损害赔偿法律制度中，船方承担的足第 位的、首要的赔偿责任，而油污基金所承担的则是第_ 位的、次要的赔偿责 任。在这种制度构建下，船方责任的实现l j 否，便成了油污基金得以有效运 作的前提条件。如果船方责任始终无法落实，则油污基会必将过多的承担责 任。在油污基金的财务能力有限的情况下，必将影响该基金的长久运作和发 展。刈于我国而言，要想从无到有创建油污基金制度，更要为其运作的前提 条件做好充分准备。 第一节船东责任实现的制度设计 确保实现船东责任的制度设计，主要是指“强制保险”和“责任限制”。_ 者 相辅相成，密1 i 可分。 对于船方责任而言，耍想保证船方在油污事故发生后有充分的赔偿能力， 最为行之有效的办法足参加保险。保险本身是一种集体分担风险的方式，对 具体船东而吉，只需交纳少量的保险费，便可以将赔偿责任转移给保险公司， 而保险公司凭借其强大的财务能力，能够更好地满足油污事故的偿付要求。 如果没有保险可以依仗的话，不论法院判决船东承担多少赔偿责任，对于油 污污染的受害者来说都足没有保障的。一且侵权责任人破产，则受害者将无 法得到补偿。而油污损害造成的巨额损失，很难想象有哪家船公司可以独立 承担其赔偿责仟。此时，受害者的赔偿则极易成为泡影。 强制保险，则是通过法定的投保义务，扩大参与保险的投保人范罔，从 而增强抵御风险的能力。针对油污事故而吉，因其影响范围广、后果严重、 索赔巨大，单一的船东断然难以承担此类赔偿。因此，强制保险便成为了保 障船东偿付能力的必要手段。 必须指出的是，强制保险这一制度的推行仍然何其先决条件。保险公司 只有在面对i i _ 以明确估量风险的情况下才能厘定出科学的保险费率。而油污 第_ _ 二章汕污基金的运作l 诲提1 1 事故的特殊性在于，其造成损失的严重程度，是完全难以预计的。溢入海中 的石油埘生态环境的损害、对中长期渔、l k 资源的损害、对旅游资源等纯经济 损失的损害，其造成的损失往往是天文数字。因此，描：要使保险公司接受油 污损害的强制保险制度，必须使其明确其承担责任的边界。 此时，便引入了船方所享有的“油污损害赔偿责任限制”制度。这一制度来 源于传统海商法中船舶所亨有的“海事责任限制”，而其诞生的直接推力，则是 保险安排的要求。在制定1 9 6 9 年国际油污损害焙偿民事责任公约的外交 大会上，与会各国代表达成其识，如果船东所承担的油污损害赔偿责任没有 限额，采用无限责任制度，则世界航运保险市场的金融能力很可能难以面对 强制保险所带来巨大风险。那么船舶所有人将很难、甚至是不可能就油污损 害问题获得保险。考虑到保险市场的承受能力r c a p a c i t yo ft h ei n s u r a n c e m a r k e t ) ，最终1 9 6 9 年民事责任公约采纳了责任限制制度。而超出船舶所有 人责任限制的损害赔偿，便交与将米成立的国际油污堪金负责焙偿。 f 1 前，在确保埘 东油污损害赔偿责任的实现问题上，强制保险与责任限 制两项制度相得益彰，发挥了较好的作用，取得了困际范围内的认同。不论 是1 9 9 2 年修订的民事责任公约和基金公约这一国际体系，还是美困、 加拿大的国内法制度，都采用了这一制度搭配，取得了较好的效果。 第二节我国目前法律制度之不足 就涉外油污案件而言，我围作为1 9 9 2 民事责任公约的缔约国，适用 该公约中的棚芙规定。对于国内油污案件而言，由丁我国没有专门的油污损 害赔偿立法，国内油污案件则适用海商法和海洋环境保护法。 在同 内法体制下，我国船东责任之实现尚存在诸多问题。 m e n s a hat h o m a sc i v i ll i a b i l i t ya n dc o m p e n s a t i o nf o rv e s s e l s o u r c ep o l l u t i o no ft h em a r i n e e n v i r o n m e n ta n dt h eu n i t e dn a t i o n sc o n v e n t i o no nt h el a wo f t h es e a ( 1 9 8 2 ) a 1na n d oe ta l ( e d s ) ，l i b e r a m i c o r u mj u d g es h i g e r uo d a c ，n e t h e r l a n d s ：k l u w e rl a wi n t e r n a t i o n a l ，2 0 0 2 1 4 0 4 i9 6 9c l cc o n v e n t i o na r t 5 ( 2 ) 削内船舶油污损害嵴偿案件，应该适川同翰、公约还是田内浊，曾一度引起法学抖的明争 义。2 0 0 2 年罐商人民浊院通过对山东省高级人民法院审理晌“炯台海l ：救助扣捞局荣成m 风港渔业公t d 船舶 油污损害赔偿纠纷”一巢提审，确牡，该类案件使用海商法和海洋环境保护浊的原则。参见题 红关卜市删船舶油污损害月鲁偿案件中的法律问题f a 交通部海事局 j ：海冈际海事论坛论文集 e l 2 0 0 56 3 6 4 1 2 中国船舶油污损害赔偿基金法律制度研究 一方面，从船方偿付能力来看，除了载运量2 0 0 0 总吨以上的国际航行油 轮依据1 9 9 2 民事责任公约实行强制保险之外，我国尚未建立油轮强制保 险制度。而我国油轮的实际情况是小船多，事故多，赔偿力筹。在我图沿海 油轮中，1 0 0 0 总吨( 可近似认为载运量2 0 0 0 吨) 以l i 小油轮占油轮总数的 7 l 。通过对我国沿海1 9 7 3 2 0 0 3 年发生的溢油量5 0 吨以上的重大溢油事故 统计，小油轮占6 6 。有些事故多发水域如广东省，小油轮事故占事故总数 的7 8 ，事故风险很大。国内沿海航线1 0 0 0 总吨以下小油轮投保油污险的占 此类油轮艘数的5 2 ，占总吨位的5 3 。所能统计到的内河航线油轮投保油 污险的油轮艘数只占内河油轮总数的2 2 ，占总吨位的0 7 。这些数量众多 的小油轮许多都是单船公司或个体船东，既没有保险，经营状况又不好，一 旦发生油污事故，没有任何赔偿能力。 另一方面，从责任限制来看，我国尚无号门针对油污事故的船舶责任限 制，仅有海商法第2 1 0 条之下的般海事责任限制。这一限额远远低于 1 9 9 2 年民事责任公约的标准。从我国近年来油污案件的索赔情况来看， 此责任限制，对吨位小的油轮限制太低，发生事故后，连清污费都不够。对 吨位较大的油轮，暂时能够满足索赔要求，但能甭适应我困经济和石油运输 量的发展情况，则仍是疑问。 针对上述问题，我罔j r 在进行拥关的赢法工作。据中国海事局船舶监督 处鄂海亮副处长介绍，油轮强制油污保险制度将通过颁布实旋新修订的中 华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例施行。”该条例的送审稿已经 于2 0 0 5 年6 月3 日通过了交通部部务会议审议。还有待报国务院批准发布。 就强制保险而言，乍1 对我国国内航线小油轮众多，清偿能力差的特点，我国 应当制定国内航线油轮，0 i 论大小，一律强制进行油污保险的制度。采取广 保险、低保费、低保险限额的政策。而对于油污案件归责原则和责任限制制 度，应尽快通过修改海商法或采用司法解释的方式，明确规定油污损害 赔偿的严格责任制度，提高责任限制。 在建立我国的油污基金制度的同时，应当同时( 或提前) 建立适合我国 刘白油污赔偿心考虑田情【j 中国船榆，2 0 0 5 ，( 7 ) ：2 5 川上 该条例乃对1 9 8 3 年国务院公布的防止船舶污染海域条例的修订。参见鄂海亮我周汕污捌害赔 偿法律制度的发艟 a 交通部海事局：1 ：海陶际海事论坛论文集i c 】2 0 0 52 第二章汕污基金的运作前提1 3 幽情的船东强制保险制度，完善船东责任限制制度。只有这样，方能确保船 东责任的实现，建立起较油污损害赔偿法律制度下的第一道防线。只有这样， 才能为处于第二赔偿序列的油污基金的有效运作提供前提条件。 1 4 中国船舶油污损害赔偿基金法律制度研究 第三章我国油污基金制度之构建模式 油污基金是石油货主承担赔偿责任的实现形式，这一责任能否有效实现， 与设计油污基金时所选择的构建模式有很大关系。这种构建模式，便是油污 基金对受害人进行赔偿的具体实现方式。尽管司以通过立法来明确 f i 污基会 的法定责任，f h 是，仅单纯的规定一项法定责任并不能够保证其圆满实现。 为了确保这一立法的实效，仍然需要在我困现行法律制度框架下，为其寻找 合理的实现方式。因为，如果不加以具体解释，仅规定赔偿而不规定如何赔 偿，则在现实的运作过程中，原有的法理、思维必然会介入其中，参与解释， 甚至可能曲解最初的立法目的。 我国油污基金管理办法第三次征求意见稿中认为，油污基金属于政 府性基金。卜海海事大学的胡f 良教授也赞同这一观点。9 但笔者和厦门大 学的博士研究生彭晋平先生则认为，以信托基金为模版构建油污基金，更符 合其自身的特性。因此，政府性基金与信托基金这两种不同的构建模式，对 于油污基金制度而言，孰优孰劣，便成为了本章讨沦的重点。 第一节政府性基金模式之可行性分析 一、政府性基金简介 政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规 和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定 程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种 基会、资金、附加和专项收费。 政府性基金的性质是财政性基会，。属于预算外基会的范畴。9 根据1 9 9 6 船舶油污损害赔偿基金征收平使f j 管理办法( 痢次祉水意见稿) ! i ；4 条。 胡i t 良设立 i 舶油污损害赌偿基金的几个法律f 1 题【a 交通部海事局 l 海国际海事论坛论义集 c 2 0 0 58 8 一s 9 关于加强政府忡基金管理问题的通知，则综字 2 0 0 0 1 2 2 寸。 刚h 参见关于加强预算外资金管理的状定，国发】9 9 6 1 2 9 号。 第章我国汕污基金制度之构建模式 1 5 年7 月6r 国务院关于加强预算外资金管理的决定和预算外资会管理 实施办法的规定，所谓预算外资金，是指国家机关( 包括国家权力机关、 国家行政机关、审判机关和检察机关) 、事业单位、社会团体、具有行政管理 职能的企业主管部门( 集幽) 和政府委托的其他机构为履行或代履行政府职 能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收