（经济法学专业论文）可再生能源经济激励主要制度研究.pdf

内容摘要 内容摘要 当前，加快发展可再生能源成为我国调整能源结构、扩大能源供应多样性， 增强能源安全，保护和改善环境的重要选择。加快可再生能源的开发利用需要经 济激励制度的鼓励和引导。本文主要研究可再生能源经济激励制度中的三种主要 的激励制度。 本文分为四章。第一章主要介绍可再生能源经济激励制度的概念，阐述建立 该制度的必要性，引出下文探讨的可再生能源经济激励制度中的三种主要的激励 制度：财税制度、价格制度以及政府采购制度。 第二章阐述可再生能源财税制度，分析国外针对可再生能源的财政补贴、税 收制度，并提出完善可再生能源开发利用的财政制度、税收制度的建议。 第三章分析可再生能源价格制度，着重分析了风电上网电价制度以及上海率 先实行的绿色电力实践经验。 第四章阐述了有关可再生能源的政府采购制度，分析美国可再生能源政府采 购制度的实施经验，建议将涉及可再生能源的产品规定为政府采购的对象，明确 界定可再生能源政府采购规制的范围，完善采购评估规则和监督机制，给予可再 生能源产品采购价格优惠。 以上三种主要的激励制度需要通过经济立法加以明确，通过法律规定予以具 体化，从而使可再生能源经济激励措施具有确定性和可行性。而且，这三种制度 不是孤立的，应视可再生能源发展状况、发展目标有针对性地制定几种不同的激 励制度配套使用。 本文的特色在于从法律视角分析可再生能源开发利用的促进方法，通过总 结、分析国内外可再生能源法律、政策及其实施经验，从财税制度、价格制度及 政府采购制度三个主要方面做了探讨，为我国可再生能源经济激励制度的构建提 供参考。 关键词：可再生能源；经济激励制度 a b s t r a c t a b s t r a c t a tp r e s e n t ，s p e e d i n gu pt h ed e v e l o p m e n to fr e n e w a b l ee n e r g yi sa l li m p o r t a n t c h o i c et oa d j u s tt h ee n e r g y 咖c t i 】r ei nc h i n a t oe x p a n dt h ee n e r g ys u p p l yd i v e r s i t y , t oe n h a n c ee n e r g ys e c u r i t ya n dt op r o t e c ta n di m p r o v et h ee n v i r o n m e n t t oa c c e l e r a t e t h ed e v e l o p m e n ta n du t i l i z a t i o no fr e n e w a b l ee n e r g yn e e d st h ee c o n o m i ci n c e n t i v e s y s t e m t h i sp a p e rs t u d i e st h r e em a j o re c o n o m i ci n c e n t i v es y s t e mo fr e n e w a b l e e n e r g y t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s c h a p t e r1i n t r o d u c e st h ee c o n o m i c i n c e n t i v es y s t e mo fr e n e w a b l ee n e r g y , t h ec o n c e p to fe c o n o m i ci n c e n t i v es y s t e ma n d t h en e c e s s i t yo ft h ee s t a b l i s h m e n to ft h es y s t e m ，l e a d st ot h ef o l l o w i n gt h r e em a i n i n c e n t i v e s y s t e m ：t h es y s t e mo fs u b s i d i e sa n dt a x a t i o n ，p r i c es y s t e ma n dt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m c h a p t e r2i n t r o d u c e st h et a x a t i o ns y s t e mo fr e n e w a b l ee n e r g y , a n a l y s e st h e e x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e sa b o u tt h er e n e w a b l ee n e r g ys u b s i d i e s ，t h et a x ， a n dp r o p o s e sac h a n g ei nt h ef i n a n c i a ls y s t e m ，t a x a t i o ns y s t e ma b o u tt h ed e v e l o p m e n ta n du t i l i z a t i o no fr e n e w a b l ee n e r g y c h a p t e r3a n a l y s e st h er e n e w a b l ee n e r g yp r i c es y s t e ma n dt h ef i x e dp r i c e s s y s t e mo fp u r c h a s ep r i c e ，a n da n a l y s e st h eg r e e np o w e rp r a c t i c e sf i r s tt o o ki n s h a n g h a io nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h es a l e sp r i c es y s t e m c h a p t e r4i n t r o d u c e st h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e ma b o u tr e n e w a b l e e n e r g y , a n a l y s e st h ee x p e r i e n c ea n dt h ei m p l e m e n t a t i o no fu s g o v e r n m e n tp r - o c u r e m e n ts y s t e ma b o u tr e n e w a b l ee n e r g y , i tp r o p o s e st oi n v o l v er e n e w a b l ee n - e r g yp r o d u c t s i nt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp r o v i s i o n s ，m a k e sf lc l e a rd e f i n i t i o no ft h es c o p eo fr e n e w a b l ee n e r g yi ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e ma n di m p r o v et h ea s s e s sr u l e sa n ds u p e r v i s o r ym e c h a n i s m s ，g i v eal o wp r i c et o r e n e w a b l ee n e r g yp r o d u c t si ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h ea b o v et h r e em a j o re c o n o m i ci n c e n t i v es y s t e m sn e e d st ob ec l e a ri nt - h el e g a lp r o v i s i o n s ，s ot h a tt h ee c o n o m i ci n c e n t i v em e a s u r e sc a nb em o r ef e a s - i b l e m o r e o v e r , t h e s et h r e es y s t e m sa r en o ti s o l a t e d ，s h o u l db eu s e dt o g e t h e ra - c c o r d i n gt ot h ed e v e l o p m e n tc o n d i t i o na n dg o a l so fr e n e w a b l ee n e r g ys o u r c e s t h ec h a r a c t e r i s t i co ft h i sa r t i c l ei sa n a l y z i n gt h ed e v e l o p m e n ta n du t i l i z a t i o no fr e n e w a b l ee n e r g yp r o m o t i o nm e t h o d sf r o mal e g a lp e r s p e c t i v e ，t h r o u g h t h es u m m a r yo fa n a l y s i so fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e n e w a b l ee n e r g yl a w , p o l i c ya n di t si m p l e m e n t a t i o ne x p e r i e n c e ，f r o mt h r e em a i na r e a sm a k i n gar e f e r e n c ef o re c o n o m i ci n c e n t i v es y s t e mo fr e n e w a b l ee n e r g yi nc h i n a k e yw o r d s ：r e n e w a b l ee n e r g y ；e c o n o m i ci n c e n t i v es y s t e m 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题 ( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实 验室的资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内 填写课题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以 不作特别声明。) 声明人( 签名) ：孓桫 知钾年“月j 厂日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( ) 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“ 或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ：、f 乞 渤印年q 月哆日 引言 引言 能源是国民经济发展的重要基础，是人类生产和生活所必需的基本物质保 证。目前，世界范围内的能源供应主要依靠煤炭等化石能源，化石能源资源的有 限性及其开发利用引起的环境污染和温室气体排放，对经济和社会的可持续发展 产生了严重的制约作用。随着联合国气候变化框架公约及京都议定书 的生效表明，国际社会开始重构能源发展的宗旨，不再将能源供应安全作为唯一 的目标，而逐渐将“可持续能源 作为法律和政策的基本理念和目标。我国是 一个能源生产和消费大国，在全面建设小康社会过程中，如何改善能源结构，保 证能源安全，促进经济社会可持续发展，是我国面临的一个重大战略问题。 可再生能源是指在自然界中可以不断再生、永续利用、取之不尽、用之不竭 的资源，它对环境无害或危害极小，而且资源分布非常广泛，适宜就地开发利用， 主要包括太阳能、风能、水能、生物质能、地热能和海洋能等非化石能源，因其 可周期性地得到补充，对环境无害或危害极小等特点而成为调整能源结构、扩大 能源供应多样性，增强能源供应安全，改善和保护环境，实现可持续发展的重要 措施，符合可持续能源的发展要求。 当前国际形势也需要我国加快能源结构的调整，加快发展可再生能源。国际 气候变化谈判已进入后京都时代，国际上特别是发达国家要求我国承诺减排义务 的呼声越来越高涨。在以往的谈判中，中国坚持了“共同但有区别的责任”原则， 坚持发展中国家不承担减排义务的立场，坚持在可持续发展框架下应对气候变 化，为中国经济的发展赢得了时间和发展空间。但是，在后京都时代中国面临的 谈判压力不断增加，这一阶段，随着城市化、工业化的进一步推进，中国的二氧 化碳排放将继续增长，有可能超过美国成为第一大二氧化碳排放国家。在后京都 时代中国面临的谈判压力不断增加的情况下，我国有必要以积极的姿态参与应对 气候变化的工作，其中很重要的一点是在可再生能源和节能减排上加大力度，既 为减缓气候变暖承担应尽的义务，又能促进中国经济的可持续发展。 近两年经 济危机爆发，国际范围内对能源的需求暂时减缓，可以说是调整能源结构，加大 对可再生能源利用的一个契机。例如，美国政府就在2 0 0 9 年2 月1 7 日签署的经 。化钿能源：主要是煤石油，天然气，人类不断地燃烧化石燃料足排放温室气体二氧化碳的来源之一，是 加快伞球变暖的冈素之。 。龚向前可持续能源法规的经济学分析【j 】江两社会科学，2 0 0 8 ，( 7 ) ：7 9 8 4 于金南“后京都时代”中困的淡判坻力与策略时】第一财经日报，2 0 0 8 - 1 2 - 2 9 可 l f 生能源经济激励主要制度研究 济刺激计划中提出，要将大约8 0 0 亿美元政府支出、贷款担保及税收激励用于能 源领域，旨在提高能源效率、推动可再生能源利用、研发节能汽车、促进清洁煤 技术发展。用于可再生能源的支出中，除可替代能源研发投资外，将有2 0 0 亿美 元用于为风能、太阳能、水力发电及其他可再生能源的开发提供税收激励。由此 可以看出美国力图以危机为契机，通过加大可再生能源的开发利用加快能源结构 调整，建立更为清洁、安全的能源结构。 但是，发展可再生能源不仅仅需要政府的重视和技术的进步，更重要的是要 建立一个社会、经济和法律的完整框架来支撑它的发展。因为可再生能源的发展 已不单纯是一个经济问题或者是能源政策问题，还是一个深入到经济、社会各个 层面的法律问题。通过立法对可再生能源的激励措施加以明确，将有利于可再生 能源发展的法律要素有机地结合在一起，将有效地促进可再生能源的开发利用， 保障我国社会、经济和环境的可持续发展，造福于子孙后代。 虽然近年来我国加强了对可再生能源产业的扶持及政策上的倾斜，但相比可 再生能源发展处于世界i j 列的美国、德国等国家，我国能源立法对可再生能源的 激励仍然十分薄弱。我国可再生能源法虽然对可再生能源经济激励做出了明 文规定，但由于立法的模糊、可操作性不强、相关经济法律制度缺失，可再生能 源经济激励法律制度的实施不尽人意。现实中存在的一些立法矛盾、无法可依的 问题已经屡见不鲜。在可再生能源领域，走在世界前列的一些国家，如欧洲、美 国、日本、德国，有很多关于可再生能源的经济激励立法及相关政策可供我国借 鉴。笔者试图通过分析我国现有能源法律、政策，并借鉴国外可再生能源的立法 及实施经验，对完善我国可再生能源经济激励法律制度提出一些建议。 2 第一章町再生能源经济激励制度概述 第一章可再生能源经济激励制度概述 第一节可再生能源经济激励制度概念 发展可再生能源的意义在于满足经济发展对能源的需求，减缓能源安全压力 以及减少空气污染和温室气体排放。从整个社会来看，可再生能源的经济激励制 度并不是一种经济上的负担，而是对常规能源消费外部不经济性的纠正，也是一 种生存的必要性和机遇。可再生能源经济激励制度具有明显的利益刺激因素，各 国发展可再生能源的经验表明，相对于市场管制而言，激励制度更符合市场主体 的意愿，也更有利于实现宏观调控目标，因而在世界各国得到越来越多的应用。 可再生能源的经济激励制度是以可持续发展为目标，以国家现行的有关可再 生能源的法律制度为基础，通过经济立法规定一些必要的鼓励可再生能源发展的 机制，激励政府、企业和公众从自身的利益出发采取行动，投入可再生能源的开 发、利用和消费，促进可再生能源开发利用的制度。该制度实质上是以经济效益 为中介，在可再生能源的开发利用中，实现个体利益与公共利益双赢的法律调整 与控制模式。 本文论述的经济激励制度与经济学意义上的经济制度有何区别和联系? 首 先，经济激励制度是经济法领域的法律制度，其有别于经济学意义上的经济制度。 解答这一问题不能忽视的是经济法学与经济学之间、经济法律制度与经济制度之 间的关系。经济法与经济学是一个硬币的两面，二者的共通之处表现在假设基础、 目标追求和价值诉求三个方面：第一，经济法与经济学都以利益最大化为基础。 经济法的基础在于追求社会整体利益，从而实现社会财富的最大化。经济学建立 在“理性人”的假设基础上，所谓“理性人就是指有理性地追求自身利益或效 用最大化的人，但由于经济学关于最大化假设存在不足，经济学家对市场经济进 行了反思，提出国家干预市场，对市场行为进行规范，从而协调个体利益与社会 利益。经济法所强调的社会利益最大化与经济学所强调的个人利益最大化的共通 之处在于社会利益最大化必须通过个体的理性行为来实现，同时，个体在追求自 身利益最大化的过程中，必须兼顾社会利益，从而保障自身利益的长期性，避免 短期行为，达到个体利益最大化与社会利益最大化的协调统一。第二，均衡是经 济法与经济学的共同追求。经济学的均衡分析包括个体均衡与社会均衡。个体均 衡指单个的决策者按照自身利益最大化的标准选择出最佳行动方案，即实现了个 3 町再生能源经济激励主要制度研究 体目标和手段之间的均衡，个人不再有激励选择其他行动方案。社会均衡指社会 的每一个成员都实现了利益的最大化。经济法关于均衡的分析正契合了经济法的 社会性和整体性。由于个体和局部利益常常同社会公共利益发生冲突，这就需要 国家予以协调，应该在维护和不妨害社会总体经济效益和利益的前提下兼顾各自 个体利益。经济法在个人利益与整体利益上的均衡以及社会短期发展与长期可持 续发展的均衡实现了，才能达到经济学家关于均衡的愿望和理想。第三，效率是 经济法与经济学的共同价值。经济法既追求效率又追求公正，而公正的获取是在 有效率的前提下实现的，如果没有效率，公正也就无法实现。经济法引导和促进 人们按照最有效率的方式使用资源，因而力求克服市场失灵因素，在许多方面主 动借鉴经济学的成果来追求效率价值的实现。当市场调节和政府调节双管齐下， 共同维护社会经济的发展时，体现在国家的立法上就产生了经济法。经济学理论 能够指导经济法的发展，经济法在确立权利义务的同时，也要满足经济活动中的 效率要求。从这个角度看，经济学也为经济法的发展和修正提供了重要的依据。 经济制度从其层次来看是由生产资料所有制( 对应基本经济制度) 、经济体制和 产权制度三个部分组成的有机整体；从经济制度的属性来看，其中有四个属性是 最关键的特征：( 1 ) 生产资料所有制和收入分配机制；( 2 ) 决策组织的形式；( 3 ) 提 供信息和协调的机制；( 4 ) 确定目标和促使人们行动的机制即激励机制。 如何将 促进人们行动的经济机制上升为法律制度正是本文论述的经济激励制度。 第二节建立可再生能源经济激励制度的必要性 随着中国经济的较快发展和工业化、城镇化进程的加快，能源需求不断增长， 构建稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系面临着重大挑战。以煤为主的能源 结构和低效的能源利用方式使我国区域污染日益加重，生态持续遭到破坏，在国 际上也将承担越来越大的环境压力。而可再生能源是清洁能源，包括风能、太 阳能、生物质能等。可再生能源的开发利用，对增加能源供应、逐步改善以煤炭 为主的能源结构、缓解与能源相关的环境污染问题具有重要作用，是解决我国能 源供需矛盾和实现可持续发展的战略选择。 开发利用可再生能源本身并不足完 徐德红经济法与经济学共通处分析【j 】玉林师范学院学报( 哲学 会科学) ，2 0 0 7 ，( 1 ) ：6 4 6 7 圆唐锋、佘德荣经济法的绛济学皋础及j e 表现【j 】北方经济，2 0 0 6 ，( 9 ) ：3 5 3 6 。何娟、吕华经济制度概念的解析j j 界说【j 】| i 肃十i ：会科学，2 0 0 8 ，( 1 ) ：1 6 5 - 1 7 0 刘伞根国家能源结构调整的战略选择一加强町j f 生能源开发利用【j 】地球科学进展，2 0 0 0 ，( 4 ) ：1 5 4 - 1 5 5 国务院新闻办公室中国的能源状况与政策 4 第一章可再生能源经济激励制度概述 全解决中国的能源问题，改变长久以来以煤炭为主的能源结构，但是把可再生能 源的应用与当前国家提倡的提高能源效率，和清洁高效的煤炭利用技术相结合， 结果将大为不同。 当前可再生能源已经成为我国优先发展的能源领域，为了加速可再生能源开 发和利用，我国在2 0 0 3 年就编制了可再生能源中长期发展规划，提出：至u 2 0 1 0 年使可再生能源消费达到能源消费总量的1 0 ，z 至1 1 2 0 2 0 年达到1 5 的发展目标。 能源发展“十一五 规划也将可再生能源产业化工程列为建设重点，提出 在“十一五”期间，重点发展资源潜力大、技术基本成熟的风力发电、生物质能 发电、生物质能成型燃料、太阳能利用等可再生能源，以规模化建设带动产业化 发展。 我国可再生能源具有巨大的资源潜力，但与发达国家相比，无论在技术、规 模、水平还是在发展速度上仍然存在较大的差距，面临着许多问题，主要体现在 许多可再生能源技术尚处于发展之中，加上化石能源的利用没有考虑到社会成 本，导致可再生能源市场竞争力较弱。可再生能源技术商业过程一般分为四个阶 段：技术研发阶段、技术示范阶段、初期商业化阶段和商业化阶段。从发改委2 0 0 5 年公布的可再生能源产业发展指导目录可见，公布的8 8 个项目中，只有离网 型风力发电等1 7 项处于基本商业化和商业化的水平，占总项目数的8 1 ，其他各 项仍处于技术研发状态或引进、示范阶段、商业化初期阶段。处在研发、示范 和商业化初期三个阶段的可再生能源技术的一个共同特征是市场相对狭小、生产 规模较小、初始投资较高，即单位能源产量的成本较高。高成本是制约可再生能 源技术商业化和推广应用的最大障碍。以发电技术为例，多数可再生能源技术发 电成本过高，市场容量相对狭小。反之，市场狭小又会给可再生能源成本降低 造成障碍，形成恶性循环，使可再生能源产业的发展陷入困境。加快发展可再生 能源，虽然可以通过经济的、行政的和法律的多种手段来促进，但长期以来，我 【e b 0 1 地h t t o ：w w w z o v c n z w 2 ；k 2 0 0 7 - 1 2 2 6 c o n t e n t8 4 4 1 5 9 h t m , 2 0 0 7 1 2 2 6 国务院新闻办公室中国的能源状况! j 政策 【e b 0 1 】h t t p ：w w w g o v c n z w g k 2 0 0 7 - 1 2 2 6 c o n t e n t8 4 4 1 5 9 h t m , 2 0 0 7 1 2 2 6 国家发腱和改革委员会肩源发展“| _ 一五”规划 【e b 0 1 1 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m f o r t u n e 2 0 0 7 - 0 4 ii c o n t e n t5 9 6 0 9 1 6 h t m , 2 0 0 7 - 4 - 1 1 固国家发腱和改革委员会町 嘻生能源产业发展指导日录 【e b 0l 】h t t p ：w w wc h i n a e e bg o v c n r o o t i i t e m v i e w a s p x ? i d = 7 0 2 , 2 0 0 5 - ! l 一2 9 日前除小水i u 外，我国日，冉生能源发电成奉远远商十常规能源发电成本。如小水电发电成本约为煤电的 1 2 倍，生物质能发电( 沼气发电) 为煤电的1 5 倍，风力发电成本为煤电的1 5 倍，光伏发电为煤 乜的i o 倍左右。 町再生能源经济激j j 仂主要制度研究 国一直过分倚重对能源资源问题施以政策调整，却忽视用法律进行调整。众所周 知，政策具有易变性和不稳定性，缺乏强制力的保障，容易被人们所忽视，得不 到很好的落实。促进可再生能源的发展，除了切实转变思想观念，给予政策支持， 加强可再生能源科技开发研究，推进科技成果产业化之外，还应当对可再生能源 经济激励措施在立法上予以明确，建立具体、明确、有效的经济激励法律制度。 经济激励制度是解决可再生能源发展瓶颈的核心要素之一。世界各国都把可 再生能源立法作为国家能源方面的法律、政策的重要组成部分，纷纷通过法律的 形式制定了相应的经济激励制度来促成这一发展。如美国的能源政策法、德 国的可再生能源优先法等，均通过立法规定一些经济激励措施来刺激可再生 能源的发展。目前，我国已经出台了可再生能源法及其配套的一些规章文件， 对可再生能源的开发利用给予了一定的优惠政策，比如贷款贴息、税收减免等。 我国可再生能源法也规定了运用经济激励制度促进可再生能源的开发利用。 经济激励是该法的一大亮点，包括价格激励、税收激励、金融激励等。可再生 能源法第五章规定了可再生能源电力价格管理与费用分摊。依照该法，电网企 业要为可再生能源电力上网提供便利，并全额收购符合标准的可再生能源电量； 实行分类上网电价和费用分摊制度等。第六章专门规定了经济激励和监督措施， 包括设立可再生能源发展专项资金，对丌发利用项目，提供有财政贴息的优惠贷 款，给予税收优惠等。第十八条也规定县级以上人民政府应当对农村地区的可再 生能源利用项目提供财政支持。虽然都是原则上的规定，也可见我国立法重视对 可再生能源的经济激励。 可再生能源法关于激励制度之规定，可以说为发展可再生能源起到了巨 大的推动作用。但从现有法律规定来看，可再生能源法是一部政策框架法， 体现为法律的政策化。该法中有关经济激励的一些法律条款多是原则性、指导性、 政策宣示性的规定，缺乏与之相配套的充分、具体、有效的保障措施，在权威性 和可操作性方面也存在不足，难以产生好的实施效果。可以说，可再生能源经济 激励立法还比较少，体系不完整，可操作性不强。立法对可再生能源的支持力度 明显不足，而且相关法律和政策的协调性、稳定性也较差。目i j i 我国可再生能源 开发仍然缺乏系统的、有效的经济激励制度，有必要吸收借鉴国外相关的立法和 实施经验，促进我国可再生能源产业快速、稳定发展。 6 第一章叮再生能源经济激励制度概述 第三节可再生能源经济激励的主要制度 综观各国立法，世界范围内促进可再生能源开发利用的经济激励法律制度主 要有以下三个方面：第一是财政补贴制度，即通过国家财政立法为可再生能源项 目提供各项补贴。补贴主要是指通过采取投资补贴、产量补贴、财政贴息等方式 对可再生能源企业进行鼓励。第二是税收优惠制度，即为可再生能源的开发利用 设定较少的税种，较低的税率，或者在非可再生能源领域设定较多的税种、较高 的税率；第三是价格优惠制度，主要是通过设立适合国情的电价制度，为可再生 能源发电确定激励型的上网电价，而且是强制收购的价格，通过这种价格优惠制 度来促进可再生能源的发展。第四是对可再生能源的政府采购法律制度。下面我 就对这几种不同的经济激励制度，同时结合我国可再生能源法的具体规定及 其不足之处进行分析，后文将借鉴国外的立法经验，提出完善我国可再生能源经 济激励制度的建议。 7 町1 呼生能源经济激励主要制度研究 第二章促进可再生能源发展的财税制度 第一节促进可再生能源发展的财政补贴制度 一、财政制度与可再生能源产业化发展 财政补贴是可再生能源产业化的催化剂。可再生能源产业化是以市场为导 向，依靠龙头带动和科技进步，实现可再生能源开发的区域化布局、专业化生产、 市场化经营和企业化管理，实现开发利用规模持续扩大，技术水平逐步提高，提 高开发利用的经济性。可再生能源在其环境外部性和社会影响方面具有明显的优 势，但在初始投资和生产成本上都不具有竞争性，其产业化运作中面临的共同问 题是：市场相对狭小、生产规模小、初始投资较高，从而单位能源产量的成本较 高，且投资周期长，短期内难以实现资金回笼，单靠个人，资金、技术十分有限。 在我国现有技术水平和政策环境条件下，除水电和太阳能热水器等接近商业化， 能参与市场竞争外，大多数可再生能源开发利用成本偏高。成本高使得可再生能 源电力在现行市场规则下缺乏竞争力，市场容量狭小，市场狭小又会给可再生能 源的成本降低造成阻碍。这种恶性循环成为可再生能源产业化的桎梏。我们知道， 市场主体从事某项活动的动力大小直接取决于通过该活动获得的经济利益的大 小，如果利用可再生能源的利润水平过低，必然会影响市场主体对可再生能源利 用的积极性。 财政补贴法律制度是一种激励形式，体现为对从事某种行业、产业的经营者 给予一定的资金支持，从而降低投资成本，激励相关的研究和开发，促进其规模 化、产业化，多用于具有公益性的、投资成本高、收益周期长的产业或具体项目。 针对可再生能源技术研发和产业化的财政补贴，能够促进可再生能源开发、降低 可再生能源的利用成本，促进可再生能源的开发技术向产业化的转换，培育可再 生能源市场。 二、促进可再生能源发展财政补贴制度的国际比较 ( 一) 各国可再生能源财政补贴制度 财政补贴是最常见的可再生能源经济激励措施。为了加快可再生能源的发 展，许多国家为可再生能源发展提供了强有力的财政资金支持。从补贴同社会经 济运行过程的关系来看，各国可再生能源的财政补贴制度可分为生产环节补贴、 流通环节补贴和消费环节补贴： 8 第二章促进町再生能源发展的财税制度 l 、投资补贴与研发支持 投资补贴即在可再生能源生产环节对可再生能源项目开发投资者进行直接 补贴。对可再生能源做出投资补贴的国家如： 美国能源政策法按照可再生能源的技术成熟程度，对技术研发项目给予 持续的资金资助，以降低私人企业投资的风险。例如，在项目的可行性阶段，一 般给予1 0 0 的资金补助；在基础研发和工业性试验阶段，所需资金数量较大， 产品的市场前景不明朗，资金补助的比例仍然维持在5 0 8 0 的高水平；即 使在生产工艺研究和产品定型阶段，为有效降低技术研发投资的风险，补助比例 一般也不低于5 0 。补贴制度有效保证了技术研发的持续性，形成了较为充足 的新技术和新产品的储备。除直接对新能源技术提供投资研发资助外，美国政 府还在基础研究和生产方面给予企业贷款担保或与企业共同投资进行研发，待最 终技术成熟时，政府退出，完全实现市场运作。美国 2 0 0 5 能源政策法确定 在未来l o 年内将提供持续增长的资金，用于多种多样可再生能源的研究开发和 实用化计划，加大对太阳能、地热、生物能源的资助力度。 除了支持私人部门的研发之外，美国政府自身十分重视对可再生能源和节能 的技术研发，每年其研发费用达3 0 亿美元( 此为经常性的财政预算支出，包括 税收抵扣费用，但个别年份为可再生能源和节能所增加的临时性财政预算未全部 计入) 。美国能源法授权能源部部长依法主持有关可再生能源的研究、发展、实 证，以及可再生能源和能源高效技术的商业使用计划，其中就包括确立联邦的长 期科研目标，以及常年的资金支持水平。财政支持的额度和形式也在法律条文中 做出了详细的规定。 德国在2 0 0 4 年8 月出台新可再生能源法，对2 0 0 0 年出台的法律进行修订和 补充，保证2 0 年内为可再生能源电力给予一定的补偿。新法提出用补贴等方式扶 持可再生能源进入市场，以实现：至1 1 2 0 2 0 年使可再生能源发电量占总发电量的2 0 的目标。德国政府曾制定促进可再生能源发展的未来投资计划，迄今已投 入研究经费1 7 4 亿欧元。目前，德国政府每年投入6 0 0 0 多力欧元，用于开发可再 生能源。德国政府于1 9 9 0 年制定的电力输送法规定德国政府对风能发电按电 。周簟美国可再生能源和节能情况考察i j 中国能源，2 0 0 6 ，( 1 2 ) ：1 5 1 9 s e c 2 0 2 u se n e r g yp o l i c ya c to f2 0 0 5 学u se n e r g yp o l i c ya c to f2 0 0 5 9 可1 i j 生能源经济激励土要制度研究 力产出量或设备能力成本支付津贴。投资可再生能源的企业，国家还以低于市场 利率l - - 2 个百分点的优惠利率，提供相当于设备投资成本7 5 的优惠贷款。这些 措施有效刺激了可再生能源电力的发展，2 0 0 7 年德国可再生能源占电力消耗总量 的比例已从1 1 9 上升到1 4 3 ，发展之快列各国之首。在提高可再生能源比例 的同时，德国二氧化碳的排放量大大减少，2 0 0 7 年德国可再生能源发电量净增约 1 3 0 亿度，这相当于一个核电站一年的发电量，由此减排的二氧化碳达至u 1 4 0 0 万 吨，相当于德国大城市科隆的排放量。 日本通过2 0 0 3 年整合的“新阳光计划”，政府每年拨款约3 6 2 亿用于新能源 的开发，主要可分为面向大企业、面向中小企业和面向其他机构的补贴措施。由 此还激发了社会资金也大量投入阳光计划项目，使日本的太阳能发电产业很快跃 居世界领先地位。 作为发展中国家的印度近年来在风能利用方面取得了显著成 绩，也主要得益于财政的大力支持。印度可再生能源开发署设立专项周转基金， 通过软贷款形式资助风电项目，政府财政为风电提供1 0 1 5 的投资补贴。 印度的风力发电目前在发展中国家中处于领先地位，已成为世界上第四大风力发 电国家。 2 、产出补贴 产出补贴即对可再生能源产品的产量进行补贴。如美国1 9 9 2 能源政策法 规定：通过国会年度拨款为免税公共事业单位、地方政府和农村经营的可再生能 源发电企业每生产l 千瓦时的电能补助1 5 美分。美国的一些州还以奖金的形 式，由财政官员依据申请人提出的奖励资金的申请，按照产电能力大小，针对立 法所规定的不同可再生能源生产设备每发电l 千瓦给予可再生能源电力生产者 一定量的拨款作为奖金。丹麦政府曾在资助一定比例的风机安装费及规定风电 等可再生能源的最低价格之外，每度电给予o 1 7 克朗的补贴，现已逐步取消。 荷兰有关法律规定可再生能源发电入网可以得到最多长达1 0 年的补贴，补贴的 中国新能源与可冉生能源网德国可再生能源占电力消耗总量的比例高达1 4 3 1 j 1 中国新能源与可再生能 源产业资讯，2 0 0 8 ( 2 ) ：1 3 圆l j 奉新能源及节能技术的发展历程 e b 0 1 1 h t t p ：c c n m o f c o m g ；o v c n s p b g s h o w p h p ? i d = 6 8 7 9 , 2 0 0 8 - 6 - i1 中围新能源与可再生能源网世界风电产业发腱的总趋势 【e b ol1 h t t p ：w w w c r e i n o r g c n v i e w v i e w n e w s a s p x ? i d = 2 0 0 81 12 71 i 13 0 9 5 6 9 , 2 0 0 8 - 1 1 2 7 u se n e r g yp o l i c ya c to f19 9 2 美困i 刿尼苏达州条例2 1 6 c 可再生能源开发的激励机制，引白何建坤国外町再生能源法律译编【m 】北京： 人民法院出版社2 0 0 4 四杨正位丹麦风力发电的成功经验【j 】求是，2 0 0 6 ，( 7 ) ：6 卜6 2 1 0 第二章促进可冉生能源发展的财税制度 金额随生产者采用的可再生能源技术变化而变化。如对海上风电场、太阳能、小 型独立的生物质能设施实行最高补贴，为6 8 欧分k w h ；对地风力发电设施的补 贴为4 9 欧分k w h 。补贴资金来源于对所有入网电力的征税收入。 3 、用户补贴 用户补贴即对可再生能源消费者提供补助，体现为购买有关产品的补贴、优 惠贷款。如2 0 0 2 年美国联邦政府向4 5 0 万低收入家庭发放1 7 亿美元补贴，用 于节能和支付能源费用，其中就包含对使用可再生能源发放的补贴。欧洲大部 分国家均对太阳能热水器系统的用户提供2 0 - - - 6 0 的补贴。德国从1 9 9 9 年 起推行“十万屋顶计划 ，要在6 年中资助1 0 万户家庭装备太阳能电池设备， 采取的主要手段是由商业银行向消费者直接提供优惠贷款。日本“新阳光计划 对消费者使用可再生能源进行直接补贴。澳大利亚为安装太阳能热水器系统的 用户直接提供每套5 0 0 澳元的补贴。 ( - - ) 国外可再生能源财政补贴制度的经验总结 以上介绍的各国针对可再生能源的财政补贴制度各不相同，但共同点是：( 1 ) 多通过法案、能源政策法规定了相应经济激励措施。相比政策规定的激励措施， 立法层级较高使得投资者、消费者对行为的预期较为准确，激励效果较好；( 2 ) 立法对可再生能源的补贴力度大，持续时间长，目标明确激励可再生能源的 开发利用；( 3 ) 根据可再生能源的国家发展总量目标，确立针对可再生能源发展 的不同阶段、具体项目的运营，细化各地区、各发展阶段的具体目标，在不同发 展阶段给予不同力度的资金支持，避免重复建设。往往根据自身资源优势、特点， 侧重支持某一或某些可再生能源产业的发展；( 4 ) 都根据本国的可再生能源发展 目标以及各种可再生能源的开发利用特点，对不同种类的可再生能源项目设定了 不同的财政补贴力度，与税收立法等多种手段并用，建立了综合、全面、协调的 经济激励法律制度。 在各国对可再生能源财政激励法律制度所采用的三种主要方式中，投资补贴 的优点是可以调动投资者的积极性、增加生产能力、扩大产业规模，但这种方式 也存在缺点，表现在投资补贴与企业生产经营状况无关，不能起到刺激企业更新 技术、降低成本的作用；产量补贴可以鼓励企业扩大生产，增加产量，降低生 。吴坚荷兰可再生能源政策及其实k 发l j 能源工程，2 0 0 6 ，( 4 ) ：l 5 李俊峰，时瑕昕国内外町再生能源政策综述与进一步促进我国町再生能源发展的建议【j 】可再生能 l l 可佴生能源经济激励主要制度研究 产成本，提高企业的经济效益；消费者补贴可通过刺激消费，扩大市场需求，反 过来带动生产的扩大，从而达到降低成本的目的，但实践证明，以消费刺激生产 这一目标具有很大的不确定性。因为就可再生能源而言，只有当市场足够大时， 才能达到降低成本的目的，而形成足够大的市场需要投入大量资金，仅靠补贴是 难以实现的。 财政补贴不仅有利于直接增加政府对可再生能源的经济投入，降低可再生能 源产业的负担，而且传达了一种政策信号，这有利于鼓励并吸引社会各方面加大 对可再生能源的投资和技术研发，从而拓展了融资渠道，扩大生产规模。而且， 对消费者的补贴也增进了消费者对可再生能源的认同感，加快了可再生能源的生 产和消费。国际经验表明，财政补贴立法对可再生能源发展具有极其重要的意义， 不论是技术研发还是商业化推广，不论是投资补贴还是产出补贴、用户补贴，都 有效地提高了可再生能源在国家能源结构中的比重。 需要注意的是，各国立法对可再生能源的消费者补贴也不是一成不变的，而 是随着市场的发展和技术的进步而调整，而且往往规定了在实现商业化之后或是 在适当的时期财政补贴将停止。如同本对家庭用户安装光伏发电的补贴额度起初 是4 0 ，现已逐步降低至1 0 以下，并准备在适当的时机取消该项补贴。一些 制订了价格政策的国家，投资补贴常作为价格补贴的补充，由此可以相对减少用 于投资补贴的财政支出，而且多种激励法律制度结合下的综合效果更好。 三、促进我国可再生能源发展的财政补贴制度建议 ( 一) 我国可再生能源财政补贴制度现状 l 、中央和地方的投资、研发补贴及信贷支持 我国从2 0 世纪8 0 年代初开始发展可再生能源，由于当时经济实力较弱，政 府对可再生能源投资采取的是单一的政府投入渠道，重点放在调整国家与企业的 关系上，并辅之以必要的信贷政策，从2 0 世纪9 0 年代初开始注重使用信贷政策 引导和支持可再生能源的发展。自2 0 0 0 年始，国家把经济社会可持续发展作为 基本国策，面对经济发展对能源的过旺需求和环境的压力，能源工作提到了前所 未有