联合执法的问题及完善路径

联合执法的问题及完善路径 联合执法，是指行政机关之间或行政机关与 其他主体采取联合行动，对某些行政事务进行综 合性整治的执法活动。现实生活中的联合执法种 类繁多，五花八门，常见的方式，以主体为划分标 准，可分为两种：一种是行政机关之间的联合执 法，主要是职能部门的联合执法，同一政府下的职 能部门、同一系统内的职能部门、不同地域的职能 部门都可以进行联合；另一种是行政机关与非行 政机关之间的联合执法，可以与立法机关、司法机 关进行联合，甚至可以与社会团体、企事业单位进 行联合。有的联合执法非常紧密，有固定组织，有 法律规范的依据，主要是为解决长期性的问题而 形成的。大多数联合执法比较松散，根据上级命 令或者同级之间的协调而组织，主要是为了解决 突发性、重点性、临时陛的问题。联合执法在实践 中的表现鱼龙混杂，实务界和理论界对其褒贬不 一。总体来说，实务界叫好者居多，而理论界喊打 声一片。那么，联合执法利弊何在?是存是废? 笔者认为，只有在分析其制度背景和应用价值，并 反思其根本问题的基础上，才有可能对联合执法 的未来发展趋势进行正确的判断。 一、联合执法存在的必要性 联合执法在行政管理中大行其道，有其在制 度方面的深刻背景和现实方面的迫切需求。笔者 认为，联合执法出现的原因或日必要性，主要是为 了解决以下三个方面的问题： 其一，法律规范方面的问题 1法律规范对某一方面的问题没有作出明确 的规定，导致行政机关的职权交叉和职权冲突，大 家都可以管，又都管不了，只有联合执法才有可能 对某一问题进行全面处理。如由于反不正当竞争 方面的法律没有明确界定工商管理机关与技术监 督、公安等机关之间的职能分工关系，而在执法过 程中工商管理机关及技术监督机关和公安机关必 须进行协助，所以就只能联合执法。2法律规范不科学，操作性差，不利于执法， 联合执法可以在一定程度上弥补这一缺陷。如 行政处罚法第20条规定，行政处罚由违法行为 发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行 政机关管辖。根据这一规定，如果A公司在甲地 造假并将假冒伪劣产品批发至B公司在乙地销 售，那么乙地质量技术监督部门只能对B公司的 售假行为实施处罚，而对于辖区以外的A公司的 造假行为无权管辖。虽然根据有关规定，乙地质 量技术监督部门可以通过案件移送、情况通报等 方式将违法行为告知甲地质量技术监督部门查 处，但实践中效果不够理想。如果甲乙两地的有 关部门联合执法，就有可能解决这个问题。 其二。行政执法方面的问题 1独立执法力量不足，需要整合以求规模。 以杭州市为例，原文化局下属的文化市场稽查支 队仅有15人，原广电局下属的广播电视稽查支队 仅有5人，原新闻出版局下属的出版物市场稽查 队仅有5人。往往去一个地方检查，其他地方闻 风而动，让执法人员空跑一趟。旧。联合执法将不同 区域、不同职能的执法人员集中到一个案件的办 理中来，扩大了行政执法队伍，克服了执法力量不 足的问题，可以有效解决当前行政执法中存在的 人员配备不足与执法任务繁重的矛盾。 2执法权力不够，需要联合以扩大权力，保证 执法效果。由于法律规范方面存在的问题，有的 行政机关对某些行政事务没有执法权，容易出现 执法疲软的现象。如，某些非法歌厅里面治安问 题严重，但公安机关没有直接查封或取缔文娱场 所的权力，如果文化、工商等部门不采取行动进行 协助，公安机关无法独立执法以解决非法歌厅的 治安问题。 3。联合执法可以防止有关部门推诿责任。由 于部门利益的驱动，各职能部门往往有利大家都 管、无利互相推诿，使得违法行为得不到及时有效 的处理和纠正。如，2001年广东省发生了一起轰 动全国的“大米质量案”。当中央电视台焦点访 谈的记者就此案进行采访时，广东省的工商、卫 生和粮食三部门都认为自己的监督力量配备不 够，对大米质量进行监督是其他机关的主要责 任。口1针对此类问题，联合执法可以加大整治力 度，有利于形成强化管理、依法行政的共识，避免 相互推脱责任，协力整治重点难点问题。 其三执法环境方面的问题 1我国正处于法治社会建设的初期，有些地 方公民守法意识淡薄，存在大量违法现象，管理工 作难度大，单靠一个职能部门来管理，孤掌难鸣， 难以收到好的效果。联合执法规模大、声势大，形 成强大的高压态势，给执法对象以巨大威慑力，具 有高效率、低风险的特点，在政府处理一些重大棘 手问题时会显示出强大威力。 2行政案件往往涉及一些人的经济利益，执 法办案会遇到方方面面的干扰，阻力多，难度大。 联合执法集中多部门的力量，有利于及时发现和 查处违法行为。 二、联合执法存在的主要弊端 尽管联合执法存在以上的优点，但是不可否 认，当前联合执法弊端重重，在很多地方已陷入困 局，遭到越来越多的批评，很多专家学者质疑其合 法性与必要性。联合执法存在的弊端及问题主要 有： (一)大多数“联合”缺乏法律依据，“国家法律法规”只找到了3个文件涉及联合执法，分 别为海洋环境保护法(1999年)、土地监察暂行规 定(1995年)、煤矿隐患排查和整顿关闭实施办法 (试行)(2005年)。“地方法规”也只找到152个 文件。实践中，联合执法多为行政机关与其他主 体之间的习惯性或临时性的做法，主要通过联合 发文的形式来统一行动，“联合”的合法性值得商 榷。 (二)大多数“执法”缺乏法律依据 联合执法现象在现实中大量存在，原因是可 以高效率和低风险地处理一些棘手的问题，绕开 复杂的法律程序，而往往将合法性的考虑放在次 要地位。以联合执法机构或者几个主体联合的名 义的执法，执行的往往是其中一个行政机关的 “法”，而其他的主体则没有执法的权力，这种做法 的实质上是“一个有权，一伙越权”。行政机关之 问联合，其他的行政机关不能凭借“搭便车”的方 式来获得合法的执法主体资格。需要强调指出的 是，行政机关与立法机关、司法机关，甚至是企事 业单位、社会团体等非公权力组织之间的联合，严 重违反了公权力之间以及公私权力之间的分工原 则，没有任何法律或法理依据。这种超越行政机 关系统的联合执法破坏了正常的权力制约关系， 实际上已异化为权大于法、司法不公和执法违法， 不仅不能从根本上解决问题，反而激化了矛盾，埋 下了隐患。 (三)有些联合执法加剧了权力交叉和权力冲 突 有些没有行政执法权的组织，通过联合执法 2006年第5期 总第251期 25 万方数据 固隧骢篱热扮行政与法制 的形式“借用”了权力。联合执法到了一定阶段， 就会反客为主，用法律规范的形式“固化”权力，长 期侵占执法权，造成权力的交叉和冲突。例如，某 地旅游部门主动与交通部门联合，核定船舶的旅 游船资格并装上旅游船标牌，收取的费用由两家 平均分配。但是，旅游部门随后制定了规范性文 件，强制要求旅游船的工作人员进行培训并持证 上岗，这样，导致船舶管理权的长期冲突。M1 (四)联合执法不一定产生对违法者的震慑力 联合执法往往采取“运动式”，联合公安、工商 等强权部门，大张旗鼓，目的是提高威摄力，加大 执法强度。但是，联合执法通常只是在某个阶段 走个形式，违法者从中摸到了规律，风声紧了，收 敛一段时间；“风头”一过，便死灰复燃。 (五)有些联合执法弱化了平时执法 联合执法一哄而上，出了成绩是大家的，出了 问题也是大家的。这样就混淆了机关职能，造成 管理权限不清，淡化了机关的责任心。有些联合 执法导致部门之问的推诿和怠惰，对本部门有利 的事情平时做；不利的事情等到联合执法时做。 对小问题不及时处理，等到问题成堆再通过联合 执法集中处理。以1995年江苏镇江对建筑市场 的联合执法检查为例，共检查122项工程项目，竟 然有90项工程项目存在不同程度的违法行为，占 被查项目的73以上。联合执法收效如此显著，人们不禁要问：平时执法的效率何在? (六)有些联合执法加剧了违法行为 有些联合执法是有关管理机关互相承认、统 一行动、共同分享利益的过程，执法目的是收费或 罚款，而不是真正地进行整治。“大呼隆式”的执 法过程中，无权机关也得到了收费或者罚款的主 体资格。如某些地方，水上运砂船普遍存在着严 重超载的现象。原因是每个月都有很多行政机关 来检查收费或罚款，对于运砂船来说，不超载就无 利可图。而对于管理机关来说，超载如果真的被 禁止了，就断了自家的财路。于是，联合执法，多 家收费，罚款放行，必然导致超载盛行。这样的 联合执法不仅不能有效治理违法行为，反而导致 违法行为持续蔓延和变本加厉。 (七)有些联合执法不i于相对人寻求法律救 济 联合执法涉及的事项主要包括质量监督、食 品卫生、工商管理、环境保护、城市改造等方面的 “老大难”问题，这些事项涉及很多人的切身利益。 但现实生活中的情形却经常是“有原告无被告”， 被处理者很少提起复议或诉讼。究其原因，在于 难以找到救济的途径。行政机关之间的联合执 法，难以找到承担责任的机关。行政机关与非行 政机关的联合执法，当事人就更难寻求救济。试 问，公、检、法联合执法之后，相对人如何起 诉?行政机关邀请法院进行联合执法，主要 目的就是避免行政诉讼。 三、联合执法应纳入法治的轨道 联合执法作为一种行之有效的执法形式，在 行政执法实践中为行政机关广泛采用。从现有的 文字材料来看，大多数人(尤其是行政执法人员) 高度肯定联合执法的积极作用。但是毋须讳言， 联合执法确实存在大量而严重的问题，以至于一 些专家学者祭起屠龙刀，欲斩之而后快。有专家 指出：尽管“联合执法”在各地屡见不鲜，但事实上 它找不到法律上的依据，并不合法。当“效率”成 为碾碎公正与公民权益的理由时，那些对公民合 法权利的保障就可能化为乌有。“联合执法”与 “依法治国”的方针背道而驰，应制止这种不合法 的行为。还有人认为，“联合执法”管尽天下事 的做法，存在着越权执法的特质，是一种程序违法 行为，行政违法是其必然。认为，反对者的观点有失偏颇和理想化， 因为并不是所有的联合执法都存在合法性和必要 性的问题，即使存在问题也不一定要“一棍子打 死”。纯粹单一的行政执法固然美好，但是在当前 我国却无异于世外桃源。所以，对联合执法应该 一分为二地考量。从历史上看，针对法制不够健 全、执法环境较差、执法力量薄弱等问题，联合执 法能够集中各部门的力量，在短时间内迅速有效 地查处和纠正违法行为，曾经起到非常明显的效 果。从现实上看，虽然法制建设在不断进步，执法 环境逐步改善，执法力量逐步加强，但历史所延续 下来的问题没有得到根本性的改善。所以，联合 执法作为一种历史阶段的产物，尽管存在这样那行政与法制样的问题，但是总的说来在当前仍有存在的必要 性。我们所要做的，不是简单废掉联合执法这种 形式，而是要对其进行深刻的检讨和改造，制定相 应的法律规范，扬长避短，趋利避害，使联合执法 在法治的轨道上运行和发展。 第一，坚决杜绝行政机关与非行政机关之间 的联合执法，将联合执法限制在行政机关体系以 内。可喜的是，实践中对这种做法的违法性和危 害性已经有初步认识和拨乱反正。有关人大和政 府的联合执法问题，2002年6月，人民日报发 表署名文章指出，人大与政府联合执法检查，实际 上使同级政府及有关部门这些本来应是被监督的 对象变成了检查主体，使人大的执法检查变成了 执法部门内部上下级的检查督促，使人大的法律 监督变成了具体的行政执法行为。这种做法存在 严重的弊端。 2004年9月，广州市人大常委会 提出，今后应当杜绝人大政府共同组成执法检查 组进行检查的情况。0。有关法院参与联合执法的 问题，2004年3月，最高人民法院向全国各级法院 下发关于进一步加强行政审判工作的通知。通 知要求，各级法院务必时刻注意维持行政审判的 中立性和独立性，遇有当地要求与有关部门“合署 办公”、“联合执法”等现象，要积极向有关方面做 好说服工作。2004年7月，湖南省高级人民法 院下发通知，要求湖南省各级法院不得参加拆迁 联合执法队。该院有关负责人对记者表示：“通 知下发最显著的效果是把法院从政府的压力下 解脱出来了，不用再为站在政府和被拆迁户之间 做艰难抉择而苦恼。”H引2005年1月，重庆市高级 人民法院关于非诉行政执行工作的若干意见正 式实施，法院受地方政府之邀参与“联合执法”的 现象在重庆市将成为历史。纠 第二，减少和规范行政机关之间的联合执法 1逐步完善有关的法律规范，明确划分行政 机关之问的职能，清楚界定内部机构之间的分工， 并且提高法律规范的科学性和可操作性，使有关 的行政组织职能明晰，各司其职，从而减少不必要 的联合执法。与此同时，可以进行机构改革和职 能归并，将相关职能进行整合。例如，杭州市将属 于大文化范