（法学专业论文）城管执法中弱势群体权利保障研究.pdf

城管执法中弱势群体权利保障研究 墨皇詈兰喜鲁= = 暑暑暑暑皇皇皇墨墨詈! 摹喜= = ! ! ! 詈詈詈皇詈墨墨墨曼! ! ! ! 鲁鼍曼! ! ! ! 苎竺ii 墨曼曼! ! ! ! ! ! ! 苎! ! ! ! ! 鼍曼曼! ! ! 曼兰兰! ! 皇喜鲁詈鼍鼍鼍鼻詈鼍詈皇 摘要 当前我国行政执法的范围随着城市化的不断发展而不断扩大，相伴随的，处 于社会转型期的城市行政执法者面临的执法环境也越来越复杂，执法中的冲突也 逐渐增多。城市管理的执法者与城市弱势群体的冲突成为城市化进程中众多矛盾 的聚焦点。日益激增的冲突，一方面使行政执法工作陷入一个僵局，给城市管理 者的管理工作增加了安全风险；另一方面也影响了城市中弱势群体的生存状态。 城市化进程中城管执法所面临的矛盾广泛存在于城市管理对象、城市执法的法律 规制、城市管理者职能的行使以及对弱势群体生存权的保障四个方面，必须通过 法律、行政机关以及公民三方面有机结合，才能有效的解决这些矛盾，从而达到 社会的和谐状态。城市化是社会发展的必然历史过程，是城市社会功能的完善， 生活模式的转移和经济生活空间的转移，也是文明的演变过程，城市化不仅需要 战略的指导，更需要规划、建设、管理经营的共同支持和协调共进。实践证明， 城市管理在城市化进程中处于特殊地位，对城市化进程具有至关重要的促进和保 障功能。但是近年来，城市管理者和流动商贩之间的冲突所引发的极端事件时有 发生，面对这些问题，很多人归咎于城管执法的简单粗暴，但城管认为，维护城 市的整洁秩序，是自己应尽的职责，而在执法过程中遇到的阻力甚至发生肢体的 冲突，也是他们不希望看到的。本文正是要通过对城市管理者在城市化进程中所 要面对的诸多矛盾，力求找到解决双方冲突的途径。本文首先阐述了城管执法与 弱势群体的相关理论，继而从现阶段两者之间的矛盾入手，引出本文所要解决的 问题。这是本文的重点内容，主要从城管执法人员的观念、人员素质、执法程序、 政府的管理制度以及相关的制度法律等几个方面进行研究。之后，对矛盾冲突的 表现形式、危害结果进行分析和思考，提出了借鉴国内外先进的执法经验和管理 模式，解决矛盾冲突的具体措施，即推动公众参与执法，完善相关制度法规，政 府的扶持措施以及对城管执法权的完善。 关键词：城管执法弱势群体权力权利完善 i i a b s t r a c t w i t hf u r t h e rs p e e du po f t a h d e 彻。u j r n b j a s t n r i a z t a i t v i e o n p l a r 、7 0 v c e s e s n i f n 。r c c h e i 】i 【1 n e a n , tt h i e n s c o s p 。e c i o a f l a d m i n i s t r a t i o n f ，；e 。x 。p a n d e d , i n a d m l n l s r a 1 v es 。1caiwalie n l ：。1 _ ? ：n u m b e r s 。f n c r e a sn g l yc o m p l e x e n v i r o n m e n t , t r a n 竺n 1 ：s 竺黑m 州忧i 触c e m e 薹曲协m h n g 一1 l l l ：；i , , , v o n n m 。f c o n n i c t st h e 砸m i m 蚍r a n h 叭甜舛篡麓万v u l n e r a b l e g r o u p s h w e n f o r c e m p e n t o f ；c i t yf m a n a g e m e 玳踟1 ：a 三嵩；n “x 1 1 m 1 。i z a t i o n b e c 。l n e s a f o c u 。：s ，p 1 0 i n t f ，o f n u m e r o u s c o n 1 1 1 1 。1 1 1 1 1 1 1 。- 一一1 二i s t r a t i 、，e p r o c e s s n c 。r e a s i n g l y t h e c o n f l i c t , o ，n o n e h a m n d a k m ea m k a e n sa t g h e e m a e u n n t 。1 1 f 1 t h ec i t y e n r o r c e m e n to f l a w i n t o as t a l e m 恤a t e r m b u t 洲a l s o1 蓉：喾焉州s t a t u s 。f m r e a e c u r i t y r 豳s k ；o 】：三：善：罴冀s oa f i e 叭3 ，u ? ：，一川a w v u l n e r a b l e 芋r o u p si n i c c ，i ；t 。y n s i 乞二：兰p r 。c e s s ：) 1 c i t y a o m l n l s t m r a e t n l t ，c t t y a ，v e n f o r c e m e n 黑c o n t r a d 1 黧三。= s t c w i d e l y i n m t y 。m a n a g 一一e = w e l e e n f o r c e m e ：| t 。f1 e 三a 1r e g u l a 1 。n c i 。t n ym v a u n l a n g e e r m a b e l n e t u n e r 1 0 1 1 。m “u s t 。r g a n i c s e c u r i t y t 。1s 。u b s i s t e n c e r i g h t o 。r n g a n v su l l l n l e d la ；。i t l i c g r o u r p b 1 , 一k ，e e a s p e c t s ， c o m b i n a t i o n 1 8 w , 1 a d m i n li s t r a t i v e ：d i c a n t i o dn s ，c i t i s o a z e n s s t o o i a c h t l l ci e v i , l l l e t h 、e 三o c i a l t h e nc a ne f f e c t i v e l ys 0 1 v et h e s ec o n ：；d l c 1 7 n s ；s u d 。：支：j c a p r o c e s s 。f h a r m o n i o u s s t a t e t h i e 。t u h r e b a 。n e i r z f e a t c i t o j v n e l 三i t t y h e s 。i c n i e a v l l t f a u o n l c e t i ：i ：t r a n s f e r 。f l i f e s o c i ，a ld e v e l o p m e n t ，1 s h ep e r e c 。1 v ：c 1 y s 。c 1 ：11 u n 。1 u - 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( 国家社会科学杂志，2 0 0 4 ) 一文 中认为城市中弱势群体所从事的属于非正式经济，同时肯定了非正式经济对弱势 群体的生存所产生的重要作用。还有一些外国学者对完善城管执法提出了建议， 如学者托克维尔在论美国的民主( 19 9 7 ) 一文中提出要让公众参与立法，学 者博登海默法理学一法哲学及其方法( 1 9 8 7 ) 、威廉韦德行政法( 1 9 9 7 ) 在文章中提出程序合法性的建议等，对外国文献的研究可对完善我国城管执法、 保障弱势群体权利的相关理论提供许多先进经验。 本文从一个整体的研究视角，同时将城管执法与弱势群体的矛盾冲突进行对 比分析，从理论和实践两个角度来探求城管执法与弱势群体的矛盾所在，这是一 个新的突破，同时吸纳了对城管执法、弱势群体以及对策分析等理论中的有益成 分，提出公众参与立法，推行社会自治，摊贩自治，允许他们参与执法和监督， 通过政府、市民、商贩三种力量协商、合作，共同解决矛盾，不仅如此，本文将 最新的行政监察法的内容引入文章，加强对城管执法的监督，保障制度的规范化 运行。 1 3 论文研究框架与方法 1 3 1 工作的重点： 第一，对国内外城管执法的形状及问题的相关资料进行收集； 第二，对城管执法与弱势群体矛盾进行归纳总结； 第三，对完善我国城管执法，保障弱势群体的权利的对策进行分析。 1 3 2 工作的难点： 第一，如何从一个全新的视角理解解决城管执法与弱势群体权利保障问题 的重要性、特殊性； 第二，如何借鉴和吸收其他国家和地区对于城市管理问题研究上的理论及实 践中的经验与教训； 城管执法中弱势群体权利保障研究 第三，如何对城管执法与弱势群体的矛盾进行分析，在学术上是较少触及的， 所以这部分在收集资料上是比较困难的。 1 3 3 拟采取的解决方案 第一，大量阅读中文以及外文资料，除行政执法方面的资料之外，还需阅 读大量的法学经典理论著作资料； 第二，对我国城管执法的立法历程要有全面地了解； 第三，勤能补拙，只有继续加强自身理论功底，虚心向各位老师和同学请教； 第四，充分利用互联网、期刊网以及网上搜索工具，翻阅大量相关的论文 和著作，力求在理论上实现新的突破。 硕士学位论文 第2 章：城管执法与弱势群体的相关理论界定与分析 2 1 城管执法理论界定 2 1 1 城市管理的界定 为了我国的城管执法体制更加完善，我们要对城市管理的范围有一个相关的 认识即城市管理的理论界定，城市管理是中国城市化进程的产物。近年来，虽然 众多学者把城市管理作为自己的研究目标，但是对于城市管理的观点却缺少一个 统一的定义。 目前对城市管理的定义大体分为两种：一是把城市管理分为广义和狭义两个 方面，前者是指城市政府对城市的经济、社会、文化等各个领域的事务的管理， 后者指的是对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和建设进行控制、指导， 这种是从职能角度所做的界定；二是一些学者的观点，认为在现代城市管理中， 管理主体多元化，公共管理的范围应该包括主体在依法管理以及参与管理城市公 共事务的有效活动【l 】。现代的城市管理主要是从政府的角度出发，以城市的长期 稳定协调发展和良性运行为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城 市运行系统做出综合性协调、规划、控制、建设和管理等活动。 综上所述，笔者认为城市管理是对城市中人的因素和物的因素实行综合管 理，并进行引导、规范、治理、经营和服务，为广大市民提供一个优美的秩序、 一个优质的服务、一个优化的管理。城市管理是生产力、是一门科学、也是城市 经济发展的动力。 2 1 2 对城管行政执法的界定 杨海坤教授很早就对行政执法作出过解释，他认为行政执法指国家国家行政 机关及其工作人员在对社会生活进行综合管理过程中，依据法律，做出的对行政 相对人的权利和义务有着直接影响的行政行为，主要由行政机关及其工作人员最 经常、最普遍的具体行政行为所构成。 【2 】从广义上看，行政执法是指行政机关 运用法律对国家事务进行组织管理的全部活动。从狭义上来讲，是指针对相对人 实行的直接影响其权利义务行为或者相对人权利的行使和义务的履行情况，行政 机关依法进行监督检查的集体行政行为【3 】。笔者所说的行政执法主要是指行政执 法主体在宪法、法律和法规赋予的权限内，依据法律和政策，管理国家及社会事 务的外部行政管理活动。行政执法行为可大体分为：赋予权利、科以义务的具体 行政行为、予以处罚、予以强制执行的具体行政行为、依据现有法律、法规和规 城管执法中弱势群体权利保障研究 章，制定和发布效力等级在规章以下的行政规范性文件的抽象行政行为；监督检 查行政相对方权利行使和义务履行情况的具体行政行为。 城管执法是城市管理的一种具体手段，行政执法包含城管行政执法，可以说， 城管执法组织的诞生适应了时代发展的需要，是城市管理工作中主体间建构的结 果，也是城市良好发展的必要条件1 4 】。城管行政执法是指法定的国家机关和法律 法规授权的组织，依照法定程序，执行相关的城市管理法律、法规以及规章，以 达到保持城市环境和秩序为目的的行政行为。但城管执法是一个极其复杂的领 域，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一位公民的权利和义务都有着直接且 紧密的联系f 5 1 。 2 2 弱势群体的理论界定 2 2 1弱势群体的概念和特征 弱势群体亦称脆弱群体，是一个用来分析现代社会经济利益和社会权利分配 不公平，经济结构不协调、不合理的社会群体。有的学者从经济能力角度，认为 “弱势群体是由于各种内在和外在原因、在很大程度上限制了抵御自然灾害和市 场风险的能力、生产和生活都有困难的群体 【6 】。有的学者认为弱势群体从政治 和法律角度来看，是一个相对的概念，是在经济、文化、智能、体能等方面，与 其他人相比地位处于相对不利状态的一部分人”【7 】。笔者认为，弱势群体的概念 应指不仅在经济层面维持自身生存、发展、抵御社会经济风险的能力低下，而且 在政治层面无法或难以向上表达自己的利益诉求。 由其概念可知弱势群体的特征包括以下几个方面： 第一，弱势群体，用“社会认可的最基本标准的概念来说，是指那些个 人及家庭生活未达到这一标准的群体。此处没有使用“最低生活标准 ，是因为 现代各个国家采用不同的社会政策针对不同的弱势群体予以支持。具体而言，针 对失业人员与下岗职工就采用不同的政策，失业人员则是通过救济使他们能够维 持“最低生活”，下岗人员一般是使他们能维持基本生活，以当地的“最低生活 标准 为依据，即“贫困线 。 第二，弱势群体依赖自己的力量无法改变目前的弱势地位。有的困境是个人 原因造成的，例如自己的身体素质，有的是社会原因造成的，比如技术进步、制 度的改革，还有的是社会和个人两方面的原因造成的，例如我国因经济转型而造 成的下岗、失业。 第三，需要通过国家和社会力量的支持和帮助来改变弱势群体的生存状况。 在当前，国家和社会力量的支持和帮助是弱势群体改变自身生存状态的主要力 量，但是这并不意味着他们要被动地接受帮助，弱势群体需要发挥自身的力量， 硕士学位论文 再与外力相结合，提高其参与社会的能力，来扭转处于弱势的境地。 2 2 2 弱势群体的存在形式及生存状态 弱势群体是随着我国改革开放经济发生巨大变化而出现的，特别是在当前城 市化进程加快，弱势群体的范围更广，人数更多，保障弱势群体的基本生存问题 无疑成为当前社会发展的关键。根据弱势群体出现的原因的不同，可包括以下几 种存在形式： ( 1 ) 城乡中的贫困人口 社会弱势群体的主体组成部分就是由城市中的贫困人口的构成，他们收入极 低或无收入来源，缺乏收入来源，其生活往往处于极端贫困状态，维持最低或最 起码的生活只能通过国家和社会提供相应的救助，包括乡村“五保户”、传统的 城镇“三无”人员、以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困 人口。根据不同的口径综合估算，中国城镇需要救助的贫困人口约2 0 0 0 3 0 0 0 万人，乡村极端贫困人口约3 0 0 0 万人【引。 ( 2 ) 经济结构调整中的失业、下岗人员 市场经济和中国经济结构的调整，出现了许多失业、下岗的职工，这部分人 在年龄上己不具有优势，同时知识水平不高，求职上的竞争力小，因此再就业的 机会也小，在整体上就处于就业竞争的弱势地位，还处于社会生活的不利地位， 这些人就在客观上沦为社会弱势群体。国家民政部2 0 0 2 年6 月底的统计显示了， 享受城市居民最低生活保障的失业人员达2 9 9 3 万人，占享受低保的城镇居民的 15 5 ；1 9 l 而下岗职工中的困难户虽然缺乏精确的统计，但是有一个不争的事实 就是已经有相当一部分人陷入了生活中的困境。 ( 3 ) 农民工 农民工是指在城市里做工，但是却具有农村户口身份，是中国传统户籍制度 下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生 的客观结果【l 们。农村户口使农民工在城市中处于被排斥、被隔阂的状态，使其 难以融入城镇社会和工业劳动者群体，同时也形成了日益加深的与传统的、真正 的农民群体的隔阂；这种状态决定了农民工作为一个整体事实上处于弱势地位。 根据农业部的统计数据，2 0 0 1 年中国有7 8 0 0 万农村劳动力外出打工，占农村劳 动力总数的1 6 3 ；在农民工所事职业中，8 0 的人从事工业、建筑业、餐饮业 和服务业【1 1 1 。这表明了因为缺乏相应的保障，农民工在遭受工伤、失业等伤害 后，很容易陷入生活的困境，甚至使整个家庭处于生存的困境，这已经成为了一 个不容忽视的社会问题。 ( 4 ) 其他方面，包括高龄人口、残疾人以及一些高校毕业生 中国已经进入了老龄化国家行列，中国的老龄化还同时伴随着高龄化这一现 城管执法中弱势群体权利保障研究 象尤其值得注意的是。老龄化的弱势群体包括两类，一是农村中的老年人；一是 城市中的一部分高龄人群，这部分人由于退休后退休金低或者不能按时发放、子 女不在身边等原因，生活难以为继，需要社会的帮助，这部分人也应归入弱势群 体的行列。根据19 8 7 年的全面普查，全国残障人口共有5 16 4 万人，19 9 2 年为 5 6 0 0 万人，残障人口约占全国总人口的5 ；近10 年来，导致残疾的原因更加 复杂，尤其是在乡村工业化进程中，后天致残的现象趋向恶化，竞争激烈导致的 精神疾患者明显增加。即使以5 计，中国的残障人口亦达6 0 0 0 多万人。这一群 体与健康人相比，在就业与生活中无疑处于不利的或者弱势的地位【l2 1 。一些高 校的毕业生在毕业之后由于找不到工作，就会蜗居在城市的城乡结合部，从事一 些商业经营，微博的收入以及过高的生活花销使他们也成为城市中弱势群体的一 部分。 在我国现阶段，随着改革开放的深入，社会经济处于一个深刻变革的转型时 期，各种因素的综合作用之下使得因社会转型而变地弱势的人群越来越多，主要 由农民阶层和城市中以下岗工人为主的低收入阶层组成。 2 3 城管执法与保障弱势群体权利两者关系的理论分析 2 3 1城管执法与保障弱势群体权利两者关系的理论界定 首先，从执法权产生的角度分析，城管执法权的运行必须以实现城市各阶层 的权利和谐为目的。探讨城管执法权的产生，我们就要追溯到权力与权利关系上 来，从权力的产生这个普适性的规律上去揭示城管执法的权力。提到权力产生的 理论就必然要谈到卢梭的“社会契约论”，总的来说就是权力的产生是全民权利 让渡的结果。卢梭认为，在自然状态下全民都在追寻自己的权利，各个阶级、阶 层都要为维护自己的权利而斗争，于是就有新的一群人、一套理念试图去调和权 利之间的矛盾，这就是让各个阶层的人都让渡出一部分权力出来，赋予这些新的 人群，他们就作为公共权利的代表去为公共服务，从理论上说，是权利在先，权 力在后；权利是本源，权力是派生物，是用来维护权利的。宪法上说：“中华人 民共和国的一切权力属于人民”。因此，从权力产生的根源上看，权力是为了保 障权利的有效实施而授予的。以此论之，作为城市管理的城市执法权也正是在为 了保障城市居民正常的生存秩序和生存状态应运而生的，城管执法权的运行要以 实现城市各阶层的权利和谐为目的，而不是单一的限制某一个阶层的生存空间， 更不是一刀切的剥夺某一阶层在城市中的生存权。 其次，从弱势群体所处的地位看，弱势群体权利的行使需要通过执法权来加 以保障。从权力与权利产生的根源来看，权利之所以能有效行使正是在于权力的 强有力的保障，脱离了权力的权利必然将失去其行使的基础。因此，作为各个阶 硕士学位论文 层中的弱势群体，首先由于其自身的权利意识比较淡薄，再加上所处的社会地位， 这一群体能有效行使其权利的机会就更加弱小，这就需要通过权力予以保障，城 管执法权行使的一个重要方面就是针对弱势群体阶层的，所以弱势群体权利的行 使就更应该需要通过执法权来加以保障。 2 3 2 城管与弱势群体各自权利义务的和谐与均衡 权利与权力的和谐与均衡是实现社会和谐的前提和基础。权利的保障在于政 府权力的科学、合理、规范行使，权力的保障在于人民权力的充分、适当的享有， 我们的政府不能是趋利型的政府，不能为了从人民群众中得到税收或者实惠、或 者让人民群众哑口无言、或者让人民群众形式化表情来让政府存续，譬如城管不 能为了今年的罚款指标而“加班加点”去抓违章，也不能为了少部分人的利益而牺 牲众多以农民工为代表的弱势群体的利益，我们许多政府机关的权力是国家法律 法规确定了的，政府机关应该依照法律去履行自己的职责，这是宪法法律法规明 确规定了的，权力的行使不是为了压制人民群众，是为了人民群众的权利得到充 分的享有，我们需要的是权力的行使和权利的享有的一种平衡或者和谐，我们不 要趋利型的政府 1 3 1 。 城管执法中弱势群体权利保障研究 第3 章：城管执法与弱势群体权利保障的矛盾分析与反思 3 1矛盾产生的原因分析 3 1 1 城管执法的缺陷 第一，城管执法体制存在缺陷。城管制度是中国城市化进程的产物，在早期 城市执法存在主体分散、多头执法、职能交叉、执法责任不清等问题，因此国务 院通过发布关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知，将以往由几个 行政机关行使的执法权交由一个行政机关统一行使，即相对集中行政处罚权， 城管制度也就由此而生。相对集中行政处罚权表明了城管把处罚权作为主要的执 法权。这就极容易造成城管执法权的自我膨胀 1 4 1 。 城管局既不是行政机关，也不是被授权组织，甚至根本不具有行政主体的特 征。以城管局为例，虽然可以依据行政执法权作出行政处罚，但是在用章时却盖 的是其他部门的章，这就说明了城管局并不是以自己的名义在行使执法权，以此 其权力的执行就会受到质疑，并且行政处罚法第十九条也严格的规定了行政 委托的组织，对于城管是否能被认为是具有公共职能的社会组织，也是值得怀疑的 【1 5 】 0 在管理上，城管缺乏一个统一的主管单位，同时在各个地方城管的归属也不 一致。没有省一级以及国家一级的上级主管单位，在地方由地方政府领导，这就 会陷入各自为政的状态。在不同的地区，这支队伍有不同的归属，例如，有些地 区归属建设部门，有些地区归属市容环境卫生管理局，或者别的部门管理 1 6 1 。在 政令、机构设置、人员编制、甚至制服上都缺乏统一性，比如人员编制，就和地 方的财政经济挂钩，有保障的地方能保证城管人员都是公务员，或者是全额拨款 的事业编制，反之，则只能靠自收自支来维持，那么其维持的一个重要手段就是 靠罚款。这就使得城管更容易使用罚款的单一手段进行执法，从而加剧与弱势群 体之间的矛盾。 第二，城管执法人员的执法观念落后。执法的最终目的是要达到法律效果、 社会效果和经济效果的有机统一 1 7 1 ，但目前不少执法人员在执法时背离这一原 则，存在“官本位”的执法观念，执法方式简单粗暴，却并不能产生理想的执法 效果，以致引发了很多的矛盾和冲突。我国处于社会转型期，经济社会冲突多发， 传统的管理手段与多元化的社会之间的矛盾成为城管执法中诸多问题产生的深 层次根源。其次，一些地方上的领导自身依法行政的观念不强，偏袒执法人员， 也有的机关担心惹火上身，在处理暴力执法案件时，还要加上人情关系，这就使 硕士学位论文 得对一些暴力执法相关人员的处理不了了之，从而助长了这些人的气焰，同时在 观念上也未能认识到暴力执法所能产生的恶劣后果和影响，这就给城管执法与相 对人之间的冲突埋下了隐患。 第三，权利运行的程序不健全。程序是主体实施行为所必须遵循的方式、步 骤和过程，通过将保证效率、提高效率与保护相对人合法权益相统一来达到公平 与效率相平衡的宗旨，以多样性、法定性为特征，规范了主体的行为。我国当前 在权利运行的程序建设方面存在两方面的不足：其一在于权力欠缺监督；其二在 于效率低下。我国至今仍缺少一部完整的程序法典，这在城管行政执法部门表现 的尤为严重，城市管理行政执法部门是新生机构，又没有全国性的上级主管部门， 在具体执法过程中，更缺乏可以依据的程序法i l 引。因为各个部门都存在自己的 执法程序的规范，例如工商部门有无照经营查处取缔办法，建设部门有建设 处罚程序暂行规定等。在行政处罚案件中还存在没收商品不开罚单，不说明理 由，执法方式简单粗暴等程序违法现象，严重影响了城管的社会形象。 我们承认，在城市规划、社会公共服务方面城市管理者确实发挥了巨大的作 用。但是，自从城管体制建立以来，城管却是以负面的形象出现在公众视野的。 城管暴力执法的情况时有发生，执法程序的失范则是其存在的根源之一。城管执 法缺少完整的法律规定，对执法程序的规定也不明确，这就导致了城管任意执法 的现象频发，从而激化了城管与民众的矛盾。因此，规范城管的执法程序势在必 行【19 1 。 第四，相关法律保障机制不健全，监督力度不到位。我国到目前为止还没有 专门的城管综合执法的法律法规，城管综合执法只能参照其他相关法律。城管执 法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境 地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于 “弱势地位 f 2 0 1 。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及 履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管 理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。根据现行的行政处罚法，城管只能对 物进行处理，通过罚款和没收等形式，但是对人身是没有限制的权力的，这只能 由公安机关来行使，那么这时一个问题就产生了，对于城管没收的财务要怎么处 理昵，这在法律上也是没有规定的，在现实中许多被没收而来的财物直接被城管 部门据为己有，致使相对人对城管的这一做法产生不满情绪，因此就需要建立相 关的监督机制，对城管没收的财物去向要纳入监督的范围，适当的时候还可以归 还相对人，才能真正达到执法的目的。权力要监督，否则形同虚设，必然导致行 为变异。在执法过程中相关规定往往得不到遵守，一些违法行为得不到制止和纠 正，相关执法人员的违法责任得不到追究，客观上也纵容了违法行为的再次发生。 在行政执法的过程中，执法部门对内缺乏自我约束机制，对外存在着监督不 城管执法中弱势群体权利保障研究 到位的问题，致使行政执法的监督机制的运行难以产生其应有的效果。也就是说， 单纯依靠内部的监督是远远不够的，一般都是为了响应上级的号召才去做，被动 地作为。当前地方的行政执法行为存在着以事后监督和突击性监督为主，忽视对 经常性监督和预防性的事前事中监督，以实体法的执行监督为主，忽视对程序法 执行的监督，以行政执法个人的监督为主，忽视对行政执法机关的监督等现象， 以致公众被不文明执法侵权或受损时不能通过有效的途径保护自己的合法权益， 破坏了执法队伍的整体形象。城管监察部门没有很好地实行政务公开，工作缺少 透明度，特别是对涉及经营者切身利益的工作内容，例如收费项目、处罚标准等 等，没有公之于众，接受社会监督，即便设有举报电话或举报箱，也没发挥作用。 3 1 2 弱势群体权利行使的不足 在社会结构分化的背景下，利益主体趋于多元化，不同群体在表达和追求自 己利益能力上的差异，造成了社会资源分配的不均衡局面，尤其是“非制度性社 会权利失衡”已经成为既定制度下的“潜规则”。弱势群体是指在权力和权利方 面、发展的机遇方面、生产生活的物质条件方面处于弱势地位的社会群体。在我 国当前的现状下城市弱势群体权利的行使总的表现为利益表达与实际上的边缘 性。 与我国社会强势群体所具有的、较高的政治参与度和政治影响力不同，政治 生活最重要的表现形式就是公共政策，公共政策的制定与社会影响力有着极大的 联系。强势群体由于处于社会分层的上层，政治参与力强，其对政治生活的影响 力也强，而弱势群体处于社会底层，参与政治生活的机会少，因此其对政策制定 的影响力小，这就使得公共政策在制定时会向着有利于强势群体的方向倾斜，更 满足于强势群体的利益需要，弱势群体因为掌握资源很少，尽管人数众多，但是 他们声音很难在社会上表达出来，从而影响到公共政策的制订，社会学上称为“沉 默的大多数，难以影响公共政策的制定。因此，弱势群体解决自身问题，摆脱 困境，仅仅依靠自己的力量是远远不够了，更重要的是社会的的关注和支持，在 政策制定上更注意对弱势群体的公平待遇，建立囊括弱势群体的社会保障体系， 在权利的保护和利益的维护上要向弱势群体倾斜。 对待方式上的弱势。弱势群体在经济上收入低、在政治上政治权利和政治地 位处于弱势，这两方面的不足最终都会归结为财富的积累上f 2 1 1 ，财富是对个人社 会地位以及社会对个人的评价和个人自身的价值衡量最直接的影响，社会的强势 群体拥有大部分的财富，在社会上的表现就是他们更加受到尊重，因此财富的高 低也影响在社会中被对待的方式【2 2 1 。弱势群体因为掌握极