（经济法学专业论文）土地征收补偿法律制度研究(1).pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 随着经济发展和城市化进程的加快，越来越多的农用地需要通过征收转变为建 设用地。但是随着市场经济的建立和逐步完善，现有征地制度的不适应性日益显现， 由于我国的土地征收制度产生于计划经济时期，在目前许多条件发生了变化的情况 下，征地制度仍基本保持了原有的做法，使得土地征收矛盾诸多，其中以征地补偿 问题尤为突出，目前政府征地和对失地农民补偿安置办法存在诸多问题，如征地范 围乱、征地补偿乱、征地费用分配乱、失地农民安置难等等，造成被征耕地的严重 浪费，农民生活的无从保障，成为影响社会稳定的重要问题。为加快经济的发展， 促进经济的振兴，保障经济建设用地，建立健全现行征地制度是当务之急。同时， 能否对被征地农民合理补偿和妥善安置，关系到农业增效、农民增收、农村稳定等 重大社会问题，直接影响城市化进程的发展。因此，研究征地问题、寻求公正补偿 显得非常迫切。本文试图通过对我国土地征收补偿问题进行系统而深入的研究，探 索一种公平的征地补偿标准、合理的征地补偿方式、正当的征地补偿程序以及有效 的救济途径，以期寻求一条适合我国社会主义经济发展要求的土地征收补偿办法， 为我国土地征收补偿改革提供一些建议。 全文共分六个部分。第一部分导言通过对土地征用和土地征收的比较，引出土 地征收的重要问题土地征收补偿。第二部分通过对土地征收补偿的概念、法律 特征、性质以及构成要件的界定来对其进行法理分析。第三部分运用民法中的私权 保护与权利社会化理论、行政法中的行政补偿理论和经济法中的市场失灵与政府管 制理论对土地征收补偿的理论基础进行论证。第四部分阐述美国、英国、加拿大、 日本、台湾、香港等典型国家( 地区) 的土地征收补偿立法实践及对我国土地征收 补偿的借鉴作用。第五部分分别指出我国土地征收补偿的原则、范围、标准、方式、 程序及救济的不足之处并提出相应的完善对策。第六部分结语对本文研究的土地征 收补偿问题进行总结。 本文通过对理论和实践的论证，希望在我国土地征收补偿的实际操作过程中 能界定明确的补偿原则、扩大补偿范围、提高补偿标准、丰富补偿方式、提供完 善的救济程序，以达到既维护被征地农民的合法权益，又保障国家公益建设项目 顺利实施的目的，为促进我国的经济建设，提高人民的生活水平，为建立和谐社 会而贡献微薄之力。 关键词：土地征收补偿原则范围标准方式程序 a b s t r a c t w i t h 也er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n du r b a n i z a t i o n ，m o r ea n dm o r ef 缸n l a i l d sn e e dt ob e 廿a i l s f o m e dt oc o n s 乜u c t i v el a n d sb yl a n de x p m p r i a t i o n w h i l ea l o n g w i t ht h ee s t a b i i s m e n ta | l d i m p r o v c m e n to f m a r k e te c o n o m y ，也ep r e s e n t l a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e mb e c o m e si n c o m p a t i b i e 掣a d u a l l y ，o l l rl a l l de x p m p r i a t i o ns y s t e m w a sb r o u 曲tf b n hi nm ep e r i o do fp l a i l l l e de c o n o m y ，a n dm a n yc o n d i 缸o n sh a v eb e e n c h a n g e dp r e s e m l y ，b u tt h e1 a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ms t i l lr e m a i n st 1 1 es 锄e s ot h i sl e a d s t om a i l yd i 伍c l l l t i e so ft 1 1 el a i l de x p r o p r i a t i o n ，o fw h 主c ht 1 1 ec o m p e n s a t i o np m b l e mi s m o s tp r o i 工l i n e n t a tp r e s e n t ，1 e r ea r el o t so fp r o b l e m si n 1 a 1 1 de x p r o p r i a t i o nb y g o v e m m e n t sa n dm e a s u r e so fc o m p e n s a t i o na n ds e 砒e m e n t sf o rm ef 酝m e f sw h o1 0 s t t h e i rl a i l d s ，s u c ha sm ec o n 如s i o no fl a n dr 卸g e ，c o m p e l l s a t i o n ，c o s td i s t r i b u t i o na l l d 也e s e m e m e n t so f 也ef a m l e r s t h e s ep r o b l e m sc a u s e dm es e r i o u sw a s t eo fl a j l d sa 1 1 dt l l e m e r s l i v i n gc a r u l o tb eg u a r a n t e e dw h i c hi 丑u e n c e dt h es t a b i l i t yo ft h es o c i e t y t h e r e f o r e ，i t su 唱e n tt oe s t a b l i s has o u n dl a 工l de x p r o p r i a t i o ns y s t e mt os p e e du pt h e d e v e l o p m e n to f 恤ee c o n o m y ，e i l l l a n c e 血ei n v i g o r a t i o no f t l l ee c o n o m ya i l dg u a r a n t e em e c o n s t n l c t i v el a n d sf o re c o n o m y a t 血es 锄et i m e ，w h e m e rw ec a nc o m p e n s a t e 姐ds e t n e t h e 伽m e r sw e l li sc l o s e l yr e l a t e dt ot h ei n c r e a s eo fa 西c u i t u r ee m c i e n c ya 1 1 d 髓m e r s i n c o m ea sw e ua s 也ea 鲥c u l n j r es t a b i l i 融t h u s ，w en e e dt od os o m er e s e a r e hi nl a l l d e x p r o p r i a t i o na n ds e e ko u tt l l ej u s tc o m p e n s a t i o n t h ea u m o ra t t e m p t st od oas y s t e m a t i c a n dp r o f b l l l l d s n l d yi n 1 a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e me x p l o 血gak i n do fi m p a n i a l c o m p e n s a t i o ns t a i l d a r d ，r a t i o n a lc o m p e n s a t i o nm e a s u r e s ，p r 叩e rc o m p e n s a t i o np r o c e d u r e a n de 彘c t i v er e l i e f 印p r o a c hi nt h eh o p eo fs e e k i i l go u tt l l e 叩p m p r i a t ec o m p e n s a t i o n m e a s l l r e ss u i t e dt oe c o n o m i cd e v e l o p m e n to f0 1 1 rc o u i 血y ，a n dp r o v i d i n gs o m e s u g g e s t i o n sf o rt 1 1 er c f 0 珊o f o u rl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m t h et t l e s i sc o n s i s t so fs 没p a r t s i nt l l ef i r s ti n t m m l c t i o np a r t ，t h ea u l o rm a k e sa c o m p a r i s o nb e 懈e e n1 a n dr e q u i s 协o na n de x p f o p f i a t i o nb 血g i n go u t 协ei m p o r a mi s s u e o f1 a i l de x p r o p r i a t i o n 1 a 1 1 de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n c h 印t e r li sc o n c e m e dw i mm e c o n c e p to fl a i l de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ，m e1 e g a lc h a r a c t e r i s t i ca n dc o n s t i m e n t sa s w e na st h el e g a l a n a l y s i s c h 印t e r2d e a l sw i t hm ea r g 啪e n t a t i o no ft 1 1 e1 a i l d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s 砒i o n 印p l y i n gt h et b e o r i e so fp 晰a c yp r o t e c t i o na 1 1 dd g h t i i s o c i a i i z a t i o ni nc i v i ll a w a d m i n i s t r 丑t i v ec o m p e n s a t i o ni na d i n i n i s t r a t i v e1 a wa n dm a r k e t d i s o r d e ra 1 1 dg o v e m m e n t 池i n i s t r a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el a w c h a p t e r3d e a l s 、v i t hm e 1 e g i s l a t i v ep r a c t i c eo fi a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ni ns o m eo t h e rt y p i c a lc o 州e so r a r e a ss u c ha su s 。，b r i t a i n ，c a n a d a ，j a p a n ，t a i w 姐a n dh o n gk o n g i ta l s op r o v i d e ss o m e e x p e r i e n c e sf o ro u rc o u n t uc h 印t e r4i sc o n c e m e dw i 血m es h o r t c 0 耐n g so ft h e p r i n c i p l e s ，r a n g e ，s t a n d a r d ，m e a s u r e s ，p r o c e d u r ea n dr e i i e fa sw e ua st h ep m p o s a l so f t h e c o r r e s p o n d 证gs 拓a t e g 沁sf o ri m p r o v e m e i l t ，t h el a s tp a r ti s 伍ec o n c l u s i o no f 也e c o m p e n s a t i o ni s s u ei no u rc o l 】i l 廿y sl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e i n w i t l lt h ed e m o n s o no ft h e 1 e o r i e sa n da p p l i c a t i o n ，t h et 1 1 e s i sa i m st od e n n e e x p l i c i t l yt h ec o m p e n s a t i o np r i n c i p l e s ，e x p a n dt h ec o m p e n s a t i 。nr a 士l g e ，e n h a i l c et h e c o m p e i l s a t i o ns t a n d a r d ，e n r i c ht 1 1 ec o m p e n s a t i o nm e a s u r e sa l l dp m v i d et h er e n n e dr e i i e f p r o c e d u r ei nt h ec o r r 母e n s a t i o np r o c e s so fo u rc o u n t r y sl a n de x p r o p r i a t i o n扭o r d e rt o p r o t e c tt 1 1 el e g a ir i g h t sa n di 1 1 t e r e s t so fm e e r sa 1 1 dg u a r a n t e et h es u c c e s s f u l i m p l e m e n t a t i o no f o u rc o 哟sc o n s m l c t i o np r o g r 锄s t h e 也e s i sm a yc o n 虹i b m eai i t t l e a n dd os o m eh e l pi nc h i n a se c o n 1 i cd e v e l o p m e n t ，t l l ei m p m v e m e n to fp e o p 】e sl i v i n g s t a i l d a r d ，1 er e m f o r c e m e mo fs t a b i l i t ya 1 1 ds o l i d a r i 够a sw e l ia st h ec o n s 仃u c t i o no fm e h a i m o n i o u ss o c i e t 、 k e y w o r d s ： i a n d e x p r o p r i a 廿o nc o m p e n s a t i o n p r i n c i p l e sm g e s t a l l d 盯d m e a s u r e s p r o c e d u r e i i l 华中师范大学 学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 3 7 导指导教师签名：履l 日期：蛔5 年6 月5 日日期：炒6 午步月j 日 学位论文作者签名：z 七量 指导教师签名： 毒 鸢疋 日期：如6 年5 月5 日 日期：加，缉6 月f 日 引言 2 0 0 4 年3 月1 4 日，代表1 3 亿中国人根本利益的近3 0 0 0 名全国人大代表，在 人民大会堂庄严表决，以压倒多数的高票通过了宪法第四次修正案。研读这次 修正案涵盖的1 4 项内容，不难发现，与百姓经济生活直接相关的内容有三项：对 土地征用制度的修正；对私有财产保护制度的完善；建立健全社会保障制度的规定。 这三项修正条款相互关联，在保护百姓合法经济权益方面有共同的契合点。其中， 对土地征用条款的修正，因其关系到农民的土地权利，尤其为9 亿农民所关注、所 拥戴。新宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实 行征收或征用并给予补偿。”与前部宪法相比，这项修正条款只增加了9 个字， 即“征收或者”征用，“并给予补偿”。 过去，我国在土地立法领域一直未将土地征收和土地征用加以区别。如1 9 5 3 年1 1 月，政务院发布了关于国家建设征用土地办法；1 9 5 8 年1 月，国务院发布 了国家建设征用土地办法；1 9 8 2 年5 月，经全国人大批准，国务院发布了国 家建设征用土地条例；1 9 8 6 年的土地管理法也明确规定：“国家为公共利益的 需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”土地征用是指国家因公共利益需要， 以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利进行利用，待特定的公 用事业目的完成后，仍将土地归还原土地所有权人的行为。土地征收和土地征用都 是指国家以征收为基础强制取得他人的土地权利，使得他人的土地权利因此而消灭 或受到限制。但是二者的区别也是十分明显的。首先，二者的法律效果不同。土地 征用的后果是土地使用权的改变，而土地征收的后果则是土地所有权的转移，这是 二者最主要也是最本质的区别；其次，二者的适用条件不同。土地征用一般适用于 紧急状态或临时性的公共用途，属于公用征用，而土地征收则是以公共利益为前提， 不以紧急状态为条件，属于公益征收；第三，二者的补偿不同。在土地征用的情况 下，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物，因此，相对人获得补偿的程度较 低，而在土地征收的情况下，不存在返还的问题，由于土地征收是土地所有权的转 移，因此对相对人的补偿要高一些。第四，二者运用的程序不同。土地征收剥夺了 相对人的土地所有权，其实施的程序比土地征用更为严格。 鉴于本文讨论的是土地征收补偿问题，所以应首先界定土地征收的概念。土地 征收是指国家为了公共目的而强制取得其他民事主体的土地并给予补偿的种行 为。我国实行的是土地的社会主义公有制，土地所有权为国家和集体，其他任何单 位或个人对土地只享有土地使用权，而不能拥有土地所有权，这是我国土地制度与 其他资本主义国家土地制度最重要的区别。具体而言，在我国土地征收是发生在国 家和农民集体之间的土地所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法 律规定的权限和程序批准并给予农民集体和个人补偿后，将农民集体所有的土地转 变为国家所有。 长期以来，土地是农村集体经济组织和农民最重要的生产和生活资料，是他们 从事农业生产经营活动的物质基础，也是他们基本生活资料的重要来源。土地一旦 被国家征收，农村集体经济组织和农民便丧失了土地所有权，同时也丧失了基本生 活来源和从事农业生产活动的现实基础，也就是说，在土地征收过程中，公共利益 得到了保障和实现，但是农村集体经济组织和农民的个体利益却因此受到了损害， 既然农村集体经济组织和农民“为了公共利益需要”在土地征收中受到了损害，那 么，公共利益的代表者和最大受益者国家就自然应该对农村集体经济组织和农 民所受到的损害进行弥补，因此，合理补偿是土地征收的核心和关键，它关系到以 下几个重要方面：首先，土地征收补偿关系到土地资源的合理利用。土地是不可再 生的稀缺资源，是人类赖以生存的物质基础，正是土地提供的粮食和养分，人类才 能从蛮昧的远古进化到文明的今天。随着经济和社会的发展，城市化生活已成为人 类居住的主导潮流，城市的扩大离不开土地的征收，而土地征收则意味着农业用地 的减少，农地又承担着为人类提供粮食的基础性功能，农地尤其是耕地的缩小直接 决定粮食总量的减少，并导致绿地流失、生态环境破坏等问题。征地补偿制度直接 决定着土地征收的价格，并由此决定了农村地能否有效开发利用，也决定了城市 发展的方向和速度。可以说，征地补偿制度关系着土地资源的合理利用，也关系着 人类的生存与发展、未来与命运。实践中，农村土地的过度征收和滥用，在很大程 度上是土地征收价格过低，对农民的补偿过少所造成的。因此，建立完备的征地补 偿制度，将有利于土地资源的合理利用。其次，土地征收补偿关系到农民利益的 保护。土地征收是国家强制从农民集体手中取得土地，这一方式的正当性在于个人 权利受到公共利益的制约。个人所有权，包括土地所有权都要服从社会发展的需要， 征收农村土地也就成为城市化进程中不可或缺的步骤，但现代法治国家所倡导的社 会本位思想并不意味着个人权利对社会无条件的服从，它在认可个人权利为公共利 益作出让步和牺牲的前提下，强调对个人损失的充分补偿。土地是人类最基本的生 产资料，对土地所有权的征地补偿是失地农民最重要的利益，在中国，土地对农民 具有更为深远的意义，它不仅是农民生产经营的物质基础，更是农民情感和心理上 的归宿和依托，因此，在允许政府征收土地的同时，必须通过合理的制度安排给予 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 农民公正的补偿。第三，土地征收补偿关系到社会的稳定。农民是否安居乐业一直 是我国社会能否长治久安的关键，历代封建王朝的更迭都是以农民起义为导火索， 这充分说明了农民在社会稳定中的作用。征地补偿制度的主要内容是对失地农民的 补偿和安置，如果补偿和安置不足以让农民维持生活和工作，大量涌入城市的农民 不仅对城市的安全构成严重威胁，还危及政治和政权的稳固。据统计，目前我国各 地群众上访案件中涉及土地问题的占近4 0 ，其中6 0 左右与土地征收有关，而土 地征收案件中韵焦点主要集中在征地补偿纠纷上，农民的安居问题没有解决，城市 的安全、社会的稳定也就没有保障。 因此，有! 【蚤要重新审视并对我国的土地征收补偿制度进行系统而深入的研究， 探讨由于征地补偿而引发的法律问题，这既有利于合理利用土地资源又有利于保障 被征地农民的合法权益，同时为国家顺利地征地扫除障碍，以保持社会安定团结， 促进城乡经济发展进而促进社会全匦、协调、可持续的发展。 一、土地征收补偿的法理分析 ( 一) 土地征收补偿的概念和法律特征 1 土地征收补偿的概念 土地征收补偿制度最早源于罗马时代。近代的权威论述，始见于荷兰法学家格 劳秀斯，他认为，土地征收的基础在于领主对其臣民有“最高统治权”，依此原则， 为“公共用途”，领主便可以取得私人土地。但国家在如此行为之时，必须给受损 的私人予以补偿。在十八世纪之前，只要是为了公共用途，私人土地即可被征收， 不需特别的法律作为依据。直至法国大革命之后，在自由法治国家理念之下，才将 土地征收的补偿要件列入宪法之内，成为一项法律制度。英国法院在长期的实践中 形成了一个这样的推定原则：对于特定案件，除非议会法明确排除补偿，否则不能 推定议会法有剥夺私人土地所有权不予补偿的意图，这个原则称为补偿推定原则 ( p r e s u m p t i o n i nf a v o u ro fc o m p e n s a t i o n ) 。在德国，魏玛宪法明确规定征收 惟有依法律，而且该法律也同时规定了征收的补偿额度和种类时，方可为之。这个 宪法的理念及制度将授权规定征收的法律与补偿规定强制地合为一体，说明了基本 法强调征收补偿的“不可或缺性”，征收的法律必须规定补偿条款方得有效存在和 适用，因此，该基本法公布后不久，著名学者爱普森称之为“唇齿条款”。形容征 收与补偿的不可分性，此名称已广为理论和实践所引用。 当今世界各国在土地所 有和使用制度上虽然不尽相同，但是各国政府在取得公共建设用地上，所采用的最 普遍的方法均为土地征收。尽管各国对于土地征收的内容不尽相同，但其性质却是 相同的，都是国家为了发展公共事业，对公共建设所需用的非国有土地，不是以市 场上双方合意方式取得，而是不问土地所有人是否同意，依照法定程序，给予公平 补偿后，强制取得土地的所有权。由于国家在征收土地时，必然会使土地权利人的 合法权益遭受经济上的特别损失，而这种损失并非权利人依法所应承担的风险、支 出或牺牲，因此，国家对于因土地征收所发生的损失应给予公平、合理的补偿。它 与民法上基于侵权行为的损害赔偿的性质不同。因为在土地征收中，被征收人经济 上的损失并非基于违法行为，而是基于合法的行政上的原因引起的。也就是说，土 。陈新民：德国公法学基础理论( 下) ，山东人民出版社2 0 0 1 年版，第4 2 0 页。 。( 英) 韦德：行政法，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第1 9 4 页。 。陈新民：德国公法学基础理论( 下) ，山东人民出版社2 0 0 1 年版，第4 9 5 页。 4 地征收补偿是因国家行政权的行使，对于特定对象发生经济上的特别损失，由国家 对受有损失或应受损失的人负行政上金钱给付的义务。由此可见，土地征收补偿应 属于行政补偿中的公益征收补偿。所谓行政补偿是指行政主体对私人为公共利益所 遭受的特别牺牲予以的填补与回复的过程的法律制度。公益征收补偿则指行政主 体基于公共利益的需要依法强制取得公民、法人或其他社会组织财产权时，对该损 害予以弥补的过程的法律制度。 相应的，我国土地征收补偿可以界定为基于公共 利益的需要，行政主体的土地征收行为使农村集体经济组织和农民的合法权益遭受 特别的损失，由国家给予补偿救济的过程的法律制度。 2 + 土地征收补偿的法律特征 基于以上对土地征收补偿概念的分析，我国土地征收补偿的法律特征应包括： ( 1 ) 土地征收补偿起因于合法的公权利行为，其前提条件是国家对农村集体 土地所有权进行征收这合法的行政行为的存在。土地征收补偿是由行政主体的合 法征收行为引起的，是为了实现公共利益对被征地的农村集体经济组织和农民给予 补偿，在此，行政主体是否存在主观过错与补偿之间没有必然的联系，它是以“合 法”与“损害”为基本要件，若是违法的行政行为，则引起的是行政赔偿，而行政 赔偿是以“违法”和“侵权”为基本要件。 ( 2 ) 土地征收补偿的义务主体是国家，资金来源主要由受益者承担。土地征 收补偿的根本原因在于行政主体行使职权给被征地的农村集体经济组织和农民造 成损害，因此该行为的后果应归属于该行政机关，补偿的义务主体即为行政主体代 表的国家。需要指出的是，尽管土地征收补偿的义务主体是国家，但资金来源主要 由受益者承担，无论是经济补偿还是生产、生活和就业等方面的安置，大都由受益 的机关、企事业单位或其他社会组织具体承担。我国土地管理法第二十七条规 定：“国家建设征收土地，由用地单位支付土地补偿费”。不过，这仅仅是表明了征 地补偿在资金来源方丽是由受益者承担，并不能因此就否认了国家作为土地征收补 偿义务主体的法律地位。 ( 3 ) 土地征收补偿的对象是被征收的农村集体土地所有权上遭受的特别损 害。并不是合法行政行为引起的所有损害都可以请求补偿，如服兵役、依法纳税 等就不必加以补偿，只是由于被征收的农村集体经济组织和农民的土地财产权因 公共利益遭受了特别损害，才有补偿的必要。所以法国明确规定：当项法律对 。沈开举：行政补偿法研究，法律出版社2 0 0 4 年版第1 1 页。 。王太高：行政补偿制度研究，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第3 2 页。 5 硕士学位论文 m a s t er 1st h e s i s 某个人或团体施加特别的负担，而不影响处于同样情况下的其他人，受害人才可 以请求补偿。既然是为了公共利益而实施的行为，那么享受公共利益的全体社会 成员就应该对此造成的损害共同承担责任，然而行政主体的某种行为却往往需要特 定的人承受特别损失，这显然是不公平的，基于公平正义的理念，全体社会成员就 应该将基于特定人的特别损失而取得的不当得利返还给该人。 ( 4 ) 我国土地征收补偿以实际损失的存在为基础，主要承载生存保障之功能。 没有实际损失的发生，补偿无从谈起，因此我国土地征收补偿的金额一般以填补农 村集体经济组织和农民因国家的征地行为而导致的直接损失为目的。在我国，集体 土地所有权在收益和处分方面受到严格限制，例如，法律规定集体土地不得出让、 转让出租用于非农建设，集体土地所有权不得擅自改变土地用途，其向非农地者提 供土地使用权需经人民政府审批等。 在国家对农村集体土地所有权进行严格限制 的条件下，土地更多起到的是生存保障的功能。这也可以从我国土地征收制度的相 关规定中得到证实。土地管理法第四十七条第六款规定：“征收土地的，按照被 征收土地的原用途给予补偿。”并且第六款规定：“依照本条第二款的规定支付土地 补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治 区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。” ( 5 ) 我国土地征收补偿具有强制性。这里包括两方面的含义：一方面是指国 家做出的引起补偿的土地征收行为具有强制性，被征地的农民集体必须服从，不得 阻碍或拒绝；另一方面是指土地征收补偿的规定对行政主体具有法定的强制力，土 地征收补偿不是行政主体给予行政相对方被征地农民的一种恩赐，而是一种义务和 职责。 ( 二) 土地征收补偿的性质 土地征收补偿是行政补偿的有机组成部分，因此，二者的性质应当是一致的。 关于行政补偿的性质，目前我国学术界主要有以下几种代表性观点： 1 行政责任说 此说认为行政补偿是因为行政主体的合法行政行为造成相对人合法权益的损 害，依法由行政主体对相对人所遭受的损害予以弥补的责任。 。周汉华、何螋：外国国家赔偿制度之比较，警官教育出版社1 9 9 2 年版，第7 1 页。 。( 日) 南博方：日本行政法， 杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第9 4 页。 。中华人民共和国土地管理法第十五条第二款。 。姜明安：行政案例精析，中国人民公安大学出版社1 9 9 1 年版，第3 8 0 页。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 特殊行政责任说 该说认为行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在：其一，该责任不 以违法为构成要件，行政机关对其合法行为给相对人造成的损害依法负损害补偿责 任；其二，该责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成相对人的损 害依法负“无过错责任”；其三，该责任不以因果关系为构成要件( 并非否认因果 关系的存在，只是强调在进行补偿时不深究因果关系) ，对于法律规定的情形，行 政机关对损害负“结果责任”；其四，该责任不以行政机关及其公务员的侵权行为 为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损害要 依法负“公平责任”。 3 法律责任说 该说认为行政补偿是国家行使公权力非过失责任中断“社会义务面前平等原 则”的责任。有学者进一步指出，为了社会公共利益的需要，国家和政府以及其 他体现为公权力的行政组织往往以立法、行政法律行为或签订国际条约等方式把一 些特殊的社会义务强加在某一部分公民身上，并使他们遭受损害。这些法律行为被 称为中断“社会义务面前平等”原则的行为，由此而导致损害的责任由国家或政府 来承担。当然，只有社会给予了“特殊的”和“非正常”损害才有权得到补偿。 4 法定义务说 该说认为，行政补偿是行政主体的法定义务，是行政主体为实现公共利益而实 施的一切行为所赋课的一种现代国家的法定义务。 5 例外责任说 该说认为行政补偿是国家行政机关在没有侵权行为和违约的情况下，由于合法 的行为对公民造成的损害所给予的弥补，一般应以法律规定为限，因而是一种例外 责任。其构成要件包括：( 1 ) 造成公民法人损害的行政行为是合法行为或无过错行 为；( 2 ) 承担补偿责任一般必须以法律规定为前提；( 3 ) 因行政行为受到的侵害必 需是特殊的、非普遍的。 6 行政行为说 。姜明安：行政案例精析，中国人民公安大学出版社1 9 9 1 年版，第3 8 0 页。 。张正钊：外国行政法概论，中国人民大学出版社1 9 9 0 年版，第5 6 页。 。李傲、夏军：试论我国行政补偿制度，载法学评论1 9 9 7 年第1 期。 。胡锦光等：行政法专题研究，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第3 8 6 页。 。马怀德：国家赔偿法的理论与实践，中国法制出版社1 9 9 4 年版，第3 9 4 0 页。 7 该说认为行政补偿是一种具体行政行为，是行政主体基于现代社会国家的“积 极义务”而实施的补救性行政行为。 上述观点中，行政责任说、特殊行政责任说、法律责任说、例外责任说都把行 政补偿定位为“责任”，将责任等同于国家义务，这是欠妥当的。行政补偿本身的 属性不是责任，而是行政主体为实现公共利益而实施的一切行政行为必然伴随的一 种法定义务或者说是法定职责。行政责任和行政职责是两个不同的法律概念，行政 责任强调的是以违法行政行为为前提，而行政职责是指行政主体在行使职权的过程 中所必需承担的法定义务，它是一种天然的、与生俱来的义务，不以任何违法行政 行为为前提。因此，定位为“责任”不能正确地揭示行政补偿的性质。 行政行为说认为行政补偿是基于法定义务而实施的补救性具体行政行为，这一 观点包含了“法定义务”的内容且最终将行政补偿界定为“具体行政行为”。行政 补偿首先是一种具体行政行为，是一种特殊的具体行政行为，其特殊性在于它以“法 定义务”为内容，因此笔者同意将行政补偿定位为“履行法定义务的补救性具体行 政行为”，相应的，土地征收补偿的性质为行政主体为履行土地征收义务而实施的 补救性具体行政行为。其原因在于：首先，被征地入的合法权益在为了公共利益的 需要而遭受特别牺牲时，或是在行政主体与被征地人之间就补偿问题发生争议时， 作为弱势一方的被征地人就可以通过行政复议和行政诉讼等救济途径，对行政主体 要求正当、合法、及时的补偿，从而更好地保护被征地人的合法权益。其次，这样 定性有利于对行政主体进行实体法和程序法上的法律控制，有利于更好地监督行政 主体依法行政，从而保护被征地人的合法权益。 ( 三) 土地征收补偿的构成要件 1 公共利益要件 这一构成要件是指引起行政补偿的行为，必须是出于维护和增强公共利益的目 的，如果出于不当的私人利益或小团体利益的目的，所造成的损害应当引起行政赔 偿，而不是行政补偿。土地征收是为了公共利益而对土地所有权的合法剥夺，在征 地过程中，当事人都没有过错，是一种合法行为。一方面，国家为了公共利益可以 强制取得农村集体的土地所有权；另一方面土地所有权人为公共利益而牺牲了土地 所有权，其财产价值理应得到补偿。可以说，土地征收是将集体土地所有权由持续 性保障( 实物保有) 变为价值j 跹保障( 价值保有) 的行为，因而至少要提供合乎财 。胡建淼：行政洁教程，杭州大学出版社1 9 9 0 年版，第3 0 3 页。 8 产存续价值的补偿。由此，土地征收制度的核心在于无须取得土地所有权人的同意 而强制取得，公共利益性是土地征收合理行使的唯一标准，这种合理性在于其结果 将符合社会整体利益，所以，土地征收的公共利益性既使得征收的合宪性成立，同 时也是防止征收权滥用的重要措施。 2 主体要件 在土地征收补偿法律关系中涉及两个法律主体，一个是补偿主体，一个是被补 偿主体，前者是义务主体，依照法律的规定承担补偿义务，后者是权利主体，有权 依照法律的规定要求补偿主体进行补偿。 ( 1 ) 补偿主体。土地征收补偿法律关系中的补偿主体是国家，其原因如下： 第一，国家是唯一的土地征收人。我国土地管理法规定：“国家为了公共利益 的需要，可以依法对土地征收或者征用并给予补偿”。由此可以看出，在我国，国 家是唯一的土地征收人，除国家主体外，其他任何组织和个人均不得对集体土地进 行征收，征收的唯一性决定了补偿主体的唯一性。第二，国家是受益人。在土地征 收中，国家既是土地征收人，又是征收活动的受益人，通过征收，农民集体的土地 转变成了国家所有的土地，在保障国家建设顺利进行的同时又为国家创造了巨大的 经济效益，因此，由利益受益人对利益受损人进行补偿是理所当然的事，但由于国 家是一个抽象性的法律主体，在实践中往往是由各级人民政府以国家的名义对土地 进行征收和补偿。 ( 2 ) 被补偿主体。土地征收补偿法律关系中被补偿主体也是特定的。根据土 地管理法的规定，被补偿主体可分为两个层次：其一，农村集体经济组织。补偿 是对原土地所有权人的补偿，按照补偿的这一特性，土地征收人应与农村集体经济 组织签订补偿合同，将土地补偿费和需要集体组织安置的安置补偿费支付给该集体 经济组织。其二，农民个人。农村集体经济组织应根据法律规定和本集体经济组织 的实际情况，及时的将补偿费用分配给农民个人，不得拖延、克扣。另外，地上附 着物和青苗补偿费以及不需农村集体经济组织安置人员的安置费都应直接发放给 农民个人。 3 客体要件 这一要件是指对土地征收中哪些损失应给予补偿，这一问题将在后面的土地征 收补偿范围中详细讨论。 9 4 损害利益要件 这一要件是指国家公权力在合法运行过程中给特定的无义务、无责任的相对人 造成的损害。必须满足以下条件：首先，目的的单一性，即土地征收必须是为了公 共利益；其次，主体的具体性，即被征地的主体是特定范围内的社会成员，不具有 普遍性；第三，后果的可责难性，即损害必须达到一定程度，土地征收涉及的是被 征地人的生产、生活保障问题，已经达到了受损害不能容忍的程度，同时也没有应 该忍受的理由。 1 0 土地征收补偿的理论基础 ( 一) 私权保护与权利社会化理论 有关征收补偿的实体法最早出现在欧洲1 8 世纪开明君主时代，其中以1 7 9 4 年 普鲁士邦法为代表，该法第7 5 条规定：“对其权利和特权为共同体福祉而做必要牺 牲的人，国家给予补偿。”而第一个将土地征收的条件、程序和补偿在特别的征收 法律中规定的是1 8 3 7 年拜因有关为公共利益转让地产的法律，此外还有1 8 7 4 年普 鲁士邦的土地征收法，1 8 8 8 年符腾堡的强制征收法，这些法律迄今仍然是德国各州 征收法的样本。 1 9 世纪欧洲新兴资本主义国家奉行自由放任的经济政策，国家不干预经济运 行，只充当“守夜人”的角色，其对人民财产和自由的干预被限定在极为有限的范 围，意思绝对自治、所有权绝对等成为私法的基本原则。这一时期，社会观念中奉 行个人权利本位主义，对私权的尊崇和对自由竞争的极力保护成为标志性特征，对 所有权的尊重和保护提到了前所未有的高度，私有财产神圣不可侵犯的理念确立了 绝对的所有权观念，以私有财产神圣不可侵犯的原则排除国家对私人财产权的侵 犯，除非有充足的、正当的公共利益需求允许国家征收私人财产并按财产的实际价 值给予完全补偿，由此形成了传统型征收制度。这种传统型征收制度是希望国家及 行政机关尽可能地不要侵犯私人财产权，它是以保障私有财产绝对不可侵犯的理念 为出发点，来抑制公权力对私有财产权的侵犯。 1 9 世纪末2 0 世纪初，由于社会政治、经济、思想及人民生活条件的变化，传 统型征收制度逐渐被现代征收制度所取代。进入2 0 世纪后，自由竞争所导致的垄 断、贫富差距悬殊、社会矛盾激化等弊端逐渐暴露，以国家干预为核心的凯恩斯主 义在资本主义世界得到了广泛应用，由于国家职能加强，活动范围扩张，其对公民 各种财产权的干预越来越广泛，征收活动出现了扩张趋势，于是团体主义、社会本 位思想得以产生和发展，因法国人权宣言和拿破仑法典而获得立法表现的个人本位 的权刹观念，尤其是个人本位的所有权思想，逐渐被社会本位的所有权思想所取代。 社会本位的所有权思想强调所有权应当负有社会义务，应当有利于社会公共利益的 增长。德国学者耶林对罗马型土地所有权思想痛彻地加以批判，认为所有权不可侵 犯之观念乃是个人恣意、刚愎、利己思想作祟所致。他在法律目的论书中特 别强调，所有权的行使不仅应为个人利益，同时也应为社会利益，因而主张以社会 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 所有权替代个人所有权。德国学者基尔克根据目尔曼法的传统精神，更加力倡社会 的所有权思想。在德意志私法论第二卷中，他认为所有权并非是与外界对立而毫无 限制的绝对权利，他提出：“土地所有权，内含着义务成分，因而土地所有权人在 行使权利时自应注意所有权本身之内在限制。”。在法国，主张社会所有权最激烈者 首推狄骥，他一反天赋人权说而倡导社会连带说，认为财产权之所以获得尊重，在 于其能够促进社会利益，而权利人也负有增加社会利益的义务，进而提倡“权利否 认说”，根本否认所有权为一种权利。在各学说家的倡导下，社会本位的所有权思 想逐渐取代了个人本位的所有权思想而成为社会思潮的主流。因此，在立法者看 来，财产权是负有社会义务的，并不是绝对不可侵犯的，公共利益的需求可以对抗 私人财产权利，对征收的限制应有所放松。这是以私有财产权负有社会义务性为出 发点，所有权及财产权应为公共福利之需要而由法律限制的结果，从而使过去传统 型征收