（法学专业论文）我国人大特别调查委员会研究.pdf

摘要 提及宪法理论的研究与宪法的实施之路，学界有一股宏大叙事的思潮，然而 来自社会生活的具体案件对于启发我们的深入思考和分析才更有意义和价值。本 文试从法律文本本身和特别调查委员会自身机制方面思考中国特别调查委员会 至今没有启动过的原因。同时，我们也不时耳闻国外的特别调查委员会运转正常， 很有必要进行一番比较与借鉴，希望能对中国特别调查委员会工作的开展起到绵 薄之力。 本文主要研究中国特别调查委员会怎样才能得到落实，成为一项有生命力的 制度；为中国特色社会主义法治事业发展发挥应有的作用。全文主体内容分为两 个部分。第一部分交代背景材料，写作目的是揭示中国宪法特别调查委员会启 动的前提是相应制度的建立与完善。通过当代宪法实施路径研究现状引出特别调 查委员会制度，指出这项制度至今从未启动过的现状。探讨特别调查制度在英国 是怎样首次出现，其背景，运作的过程与结果，当今英国特别调查的功能与趋势。 分析英国的特别调查制度运作的经验，发现其与中国特别调查制度存在的共性规 律与差异所在，探寻可以值得我国借鉴和吸收的地方。第二部分意在进行制度设 计，写作目标是对中国宪法特别调查制度的建立与完善提出设想。主要从特别调 查委员会的工作原则、特别调查委员会的组成、特别调查委员会调查工作的模 式、调查结果的处理以及后续跟进措施或制度。其中第二部分是本文重点所在， 不乏作者关于特别调查委员会落实到位的创新想法，希望对这一制度落到实处有 所帮助。 关键词：特别调查委员会；全国人民代表大会及其常委会；权力；特别调查权 a b s t r a c t w n 即t a l k i n ga b o u ts t u d yo ft h ec o n s t i t u t i o n a l t h e o r ya n dt h ea p p l i c a t i o no f u o n s t i t u t i o n m o s to ft h el e a r n e dm e nt a k eam a c r o s c o p i cv i e w h o w e v c ra u t 王l o r0 f t h j sp a p 町t 1 1 i n k st h a ti ti sm o r em e a n i n g f u lt oa n a l y s i s 胁i c u l a r c a s e s 舶m 蛳1 vl i f e 1m s p a p e rt r i 朗t od i s c u s st h er e a s o nw h yt h ec h i n e s e s p e c i a li n v e s t i g a t i o nc o n 疵t t e e c a l l7 tb ep u ti n t ou s e ，f r o mt h et e x ta n d o p e r a t i o nm e c h a n i s m a tt h es a i i l et i m e i ti s u s u a l l yh e a r dt h a tt h es p e c i a li n v e s t i g a t i o nc o m m i t t e er u n sn o r m a l l yi ns o m e f o r e i g n c o u n t r i e s ln u si ti sn e c e s s a r yt om a k ea c o m p a r i s o ns oa st og e tu s e 觚i 响m 眦i o n a n db eh e l p f u lt ot h ea p p l i c a t i o no f t h ec h i n e s e s p e c i a li n v e s t i g a t i o nc o 舢n i 能e 1t l l sp a p e r n s l s t st w o p a r t s t h ef i r s tp a r td e a l sw i t hs o m eb a c k g r o u n dm t 砸a 1 a u t h o ro ft h i sp a p e rd i s c u s s e sa b o u tt h ep r e s e n ts i t u a t i o no f a p p l i c a t i o na b o u t 廿1 e 啪n e s e s p e c 埘i n v e s t i g a t i o nc o m m i t t e e ，a n dm a k e sa l la n a l y s i sa b o u tt h ep r a c t i c eo f s p e c l a li n v e s t i g a t i o ni nu k ，a i m i n ga to b t a i n i n gs o m eu s e f u le x p e r i e n c e w h i l et h e s e c o n dp a n 仃i e st 0g i v es o m es u g g e s t i o n sa n dm a k e t h ec h i n e s es p e c i a li n v e s t i g a t i o n c o m 衄触ap r a c t i c a ls y s t e m i naw o r d ，t h es e c o n d p a r ti st h en u d e u so fm ep 珊 k e yw 0 溅：t h ec h i n e s es p e c i a l i n v e s t i g a t i o nc o m m i t t e e ；t h en a t i o 脚p e o p l e - s c 0 n g r e s s 锄di t ss t a n d i n gc o m m i t t e e ；p o w e r ；s p e c i a li n v e s t i g a t i o n 嘲缸 憎嵋坩川-删79 5删- 洲删2啪y 上海师范大学硕士学位论文 = 擘= 苎p 日盯吾 中华人民共和国宪法第7 1 条很明确地规定，全国人民代表大会和全国 人民代表大会常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并 且根据特别调查委员会的报告，做出相应的决议。当今中国，提及宪法实施，法 学界有许多概念，以违宪审查为代表，还有宪法监督、宪法诉讼和宪法保障等概 念。其中违宪审查方面的论著汗牛充栋，这是急于“从无到有”的“拿来”别国 先进做法的表现。以胡锦光教授为代表的一派学者认为违宪审查制度是由特定国 家机关对法律法规以及具体行为合宪性的审查，是保障宪法实施的重要制度。1 也有一些学者著书将违宪审查和宪法监督这两个概念进行区分，这是学术理论上 明显的进步。美国通过1 8 0 3 年马博里诉麦迪逊案确立了宪法诉讼的模式，这种 附随审查的模式很快得到大量学者的关注。宪法的实施其实可以使用多种制度来 保障，必须结合政治、经济和法律多种手段才能保证落到实处。因此林来梵、李 忠教授为代表的学者又提出宪法保障的概念，认为违宪审查制度是属于宪法保障 这一制度“框架之内的一个制度”。2 对于这个概念法学界至今还没有达成一致的 见解，虽然呈现出清晰化的趋势，但是混同违宪审查、宪法诉讼、宪法监督这些 概念的学者还不在少数。然而对于宪法中早就有所规定的特别调查委员会却鲜少 有学者关注。左潞生先生在比较宪法3 一书中对各国特别调查权的行使状况 进行了比较，指出特别调查权的作用和行使原则。4 韩大元先生在( 1 9 5 4 年宪法 与中国宪政5 一书对中国宪法特别调查委员会规定的由来只做概述，指出是受 到苏联1 9 3 6 年宪法与资产阶级先进宪法成果的影响，对于其实施并未涉及。魏 建新先生在宪法实施的行政法路径研究6 一书中对特别调查权指出可结合信 访制度，走行政法的实施路径。至于如何具体实施法，并无详尽论述。该路径是 否恰当自不去探讨，但也代表了一派观点。宪法的实施并不单纯是“从无到有 就足够，更重要的是“从有到到，“从到到好”。“从有到到 是讲已有的宪法 规定得到落实，摆脱仅有纸上记载却没有法律实践的命运，而“从到到好”则是 宪法的各项规定逐渐完善，并在国家生活中大有作为，为人称道的局面。囿于篇 幅和个人能力所限，本文仅对特别调查委员会进行研究与探讨。 本文从宪法实施路径研究现状着手，遵循从案例到规范、从现实到理论、 1 该观点来自胡锦光教授所著违宪审查比较研究，中国人民大学出版杜2 0 0 6 年版。 2 林来梵，从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前沿 ，法律出版社2 0 0 1 年版，第3 2 7 页。 3 左潞生， 比较宪法，台北中正书局1 9 8 5 年版。 4 在左潞生先生书中，特别调查委员会是一种很重要的权力。其作用有- - ：监督议会和行政官员的职权行 为；调查立法事项，辅助议会立法：教育民众，引导正确舆论导向。其行使原则有四：不得破坏三权分立； 调查事项范围以立法为限；非正当理由不得暴露个人隐私；不得干涉司法审判，只能调查法官职务行为是 否违法失职。 5 韩大元，( 1 9 5 4 年宪法与中国宪政第二版，武汉大学出版社，2 0 0 4 年版。 6 魏建新，宪法实施的行政法路径研究 ，知识产权出版社，2 0 0 7 年版。 1 上海师范大学硕士学位论文 中国特别调查委员会运作现状 从制度到实践、从问题到建议的研究思路来探讨中国的特别调查委员会制 度，以这个小的切入点来辐射中国的宪法实施路径问题。 在研究方法上，对于中国的特别调查委员会为什么不能启动这个问题主要采 用法条分析的方法。对于国外的特别调查委员会制度研究主要采取文献分析和案 例分析的方法。而中外在制度形成方面的不同则需要比较和鉴别，总结出其中的 差异。通过对形成特别调查委员会制度的1 9 5 4 年中国宪法历史的研究，才能明 白这项制度在中国至今还存在水土不服的现象，如此才能结合中国国情对症下 药。 一中国特别调查委员会运作现状 ( 一) 相关法律规定的历史演变 关于特别调查委员会，1 9 5 4 年宪法规定，特定问题调查委员会是全国人大 及其常委会为查证某个重大问题，依照法律规定的程序而成立的调查组织，这一 组织是临时性的，是国家权力机关进行监督的一种很重要的形式，也是最高国家 权力机关法定的调查方式。改革开放以后，1 9 7 8 年宪法重新规定“全国人 民代表大会及其常委会可以根据需要设立若干专门委员会”。1 9 8 2 年宪法第7 1 条中增加补充条款规定，人大及其常委会“根据调查委员会的报告，作出相应的 决议 。在宪法和有关法律继续肯定全国人大及其常委会特定问题调查权的基础 上，1 9 8 6 年地方组织法增加了“县级以上的地方各级人民代表大会及其常 务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。这样的规定，将拥有特别调查 权的主体范围进一步扩大。 ( 二) 运用法律规定的案例回顾 虽然法律规定一直存在，但特别调查委员会第一次得到运用，却是十年之后 而且是地方先行。1 9 9 7 年湖北省荆州市人大常委会决定调查杂交水稻种子经营 情况，经调查发现地方政府及其相关部门在杂交水稻种子违法经营过程中制止不 力、执法不严，因此责令相关部门分清责任、严肃查处。至此，特别调查委员会 第一次出现在中国大陆。但整个9 0 年代后期，特别调查委员会仍属风毛麟角， 直到2 0 0 0 年以后才陆陆续续零星地在各地有所实践。现有资料可查的有：2 0 0 0 年4 月份合肥市人大常委会决定对汪伦才案进行特别调查，因为此案历时三年零 两个月才作出终审判决，可能涉及司法不公等问题，由市人大常委会决定成立特 定问题调查委员会。2 0 0 3 年9 月份辽宁兴城组成特别调查委员会，调查国有粮 库可能存在的国有资产流失问题。2 0 0 3 年3 月、2 0 0 6 年以及2 0 0 8 年1 0 月，成 都市锦江区、山西省、永州市人大等分别组成特别调查委员会，对政府可能存在 的渎职、失职甚至司法不公等问题展开调查。地方特别调查委员会的运作实践案 例并不丰富，同时还存在规范性缺失的问题，表现为：1 、组建特定调查委员会 2 上海师范大学硕士学位论文 中国特别调查委员会运作现状 的决定没有经过代表大会或者常委会全体会议多数通过；2 、调查委员会成员的 名单没有经过代表大会或者常委会全体会议多数通过并向社会公示；3 、对于形 成的调查报告，代表大会或者常委会全体会议没有作出相应决议，“调查了白调 查 ；4 、根据调查报告作出的决议没有落实到位。这些问题是地方组建特别调 查委员会时无法可依，没有先例可遵循造成的，使得地方特别调查委员会的运作 难以达到理想的效果，也使得这项权力的行使难以达到宪法条文设计时所期望达 到的目标。 ( - - ) 特别调查权不可缺位让渡 l 特别调查权缺位的现状 中华人民共和国宪法第7 l 条的规定是宪法赋予全国人民代表大会及其 常委会的一项重要权力，也是一项很特别的权力。就宪法的实施而言，全国人大 及其常委会的立法权、决定权、任免权和监督权已经在我们今天的法律实践生活 中得到应用，有相对来说比较完善的制度进行保障，并且已经由一系列活生生的 法律事件来演绎与证明。当今中国“苏丹红事件 、“三聚氰胺风波 、“温州特大 动车事故，一波未平一波又起，对特别调查委员会的运作，学界和民众的呼声 越来越响。不过，由全国人大及其常委会来组建特别调查委员会，对特定问题进 行调查，这样的新闻我们至今尚未听闻。 2 关于特别调查权的法理学思考 法律是用文字表述的。同样以文字作为载体，文学的价值仅仅在于不断吸引 人去阅读与欣赏，领略其艺术美感，启发深度思考并鼓舞人生发展。然而法律与 文学是不同的，法律的生命在于通过国家力量在现实生活中反复运用，并且随着 法律实践的需要，紧跟时代潮流日臻合理，不断接近正义与公平的价值。如果法 律的规定在现实生活中不被运用，其命运甚至比文学更加可悲。人们对这样的法 律规定在进行探讨的时候很大程度上就相当于在讨论一个文字问题，而不是在探 讨法律问题。这样的法律规定就失去了作为现行法律的价值，而应当作为文献资 料存在。设立特别调查委员会是宪法赋予全国人大及其常委会的一项重要权力。 历经数次宪法修改都没有去除这项规定，那就说明虽然历经时间的洗礼，特别调 查委员会在全国人民代表大会及其常委会的权力架构体系中是不可或缺的。既然 不可或缺，实践中却又未曾谋面，实在令人困惑。 众所周知，法律赋予特定国家机构的“权力 和赋予公民的“权利 存在很 大的差别。在法律上，“权利是法律主体在法律规定的范围内的自由，是不受 外在力量干预而按照自己的自由意志行事的可能性。因此对于权利，当事人可以 自由处分，既可以积极主张，也可以自由放弃。而权力则是特定国家机关发挥法 律法规规定的职能和作用所必须履行的责任和义务。这种责任或者说义务具有明 上海师范大学硕士学位论文特别调查制度缘起及其对我国的启示 确的专属性，不能让渡，更不能被其他国家机构所取代。7 当宪法和相关法律规 定建立特别调查委员会是专属全国人大及其常委会的权力，那么对于这种专属性 的权力，全国人大及其常委会就既不能拒不履行宪法所强加的义务，也不能够将 这种权力转让给其他的国家机构来履行。组建特别调查委员会调查特定问题的这 项权力，全国人大及其常委会从1 9 5 4 年有所规定开始直到现在也没有行使过， 国人都对此多感到陌生与不解。如果一直不将这项权力激活，使之服务于中国特 。 色社会主义建设事业，加之我国法律设置中并不存在全国人民代表大会及其常委 会不作为的问责机制，长此以往，等待这项权力的迟早必然是湮没于历史的故纸 堆中的命运。 特别调查委员会并非中国宪法的首创。根据宪法史料，制定1 9 5 4 年宪法的 时候起草小组借鉴和吸收了世界上先进的宪法研究与运行成果，想来全国人大及 其常委会的这项权力必然是从宪法实践先行自蝈家“拿来”。宪法实践走在中国 前面的国家不在少数，笔者个人能力和精力所限，不可能穷尽比较研究。拣取运 作得比较成功的英国特别调查制度作一个系统的探讨，希望对于中国相关立法的 完善和法律实践的操作提供借鉴。 二特别调查制度缘起及其对我国的启示 ( 一) 特别调查制度在英国缘起 特别调查委员会最初在英国出现并不奇怪。英国人骨子里既传统保守，又蕴 蓄着革新进步的因素，因此经典的制度得到很好的历史传承与发展。在这样一个 判例法国家，有议会就有特别调查委员会，特别调查早于宪法而生。在中世纪， 出于监督国王和大臣的需要，议会调查权就已经出现。1 3 3 3 年国王将拨给羊毛 业的一笔补助金全部挪用于战争，1 3 4 0 年议会指派了一个委员会进行调查，此 次调查正是有据可考的特别调查委员会的开端。1 6 8 9 年英国也曾设立调查委员 会，彻底清查爱尔兰战争失利事件。1 9 世纪前后，英国议会调查都是针对社会 上重大紧急的事件，其目的主要在于监督政府，调查的依据是惯例，在预算泄密 事件和部长贿赂案件以及平息煤矿灾难中发挥了很大的作用。 ( 二) 特别调查制度在英国的演变历史 1 9 世纪末以后，英国议会与中央行政机关都具有特别调查职能。但实际上 由议会主导的调查数量不多，而且随着部门行政法的制定与实施，行政部长也有 条件在自己的管辖范围内行使特别调查权，如1 8 7 1 年英国铁路规制法就规 定部长对铁路事故享有调查权。这些规定不仅为法律的实施服务，也适应行政权 扩张的需要，实现了法律与社会的动态平衡。1 9 1 3 年下院委员会在调查马可尼 公司事件时，自由党政府成员的行为引发社会公众不满，最终得出的三个的报告 7 该观点来自强世功，谁来解释宪法? 从宪法文本看我国的二元违宪审查体制。 中国宪法学精粹， 2 0 0 4 年选，高等教育出版社。 4 上海师范大学硕士学位论文特别调查权的性质 之间也相互矛盾，这使得社会公众对特别调查委员会组织公正性产生怀疑。议会 由此启动关于特别调查的改革，并由1 9 2 1 年调查裁判所证据法对变革予以 确认，议会特别调查的执行权向行政转移，但是决定权继续保留而且规定议会有 权随时介入部长调查的事项，调查法制初步形成。 2 0 世纪以来，由于技术、决策等风险因素的发展与渗透，社会重大事件日 趋增多，专业能力不足和决定程序的僵化与迟滞使得议会很难应付挑战，连对部 长调查的介入也呈现出不断退出的趋势。与此同时，部长主导的特别调查也面临 调查手段不足，调查效率低下的问题。在这样的背景下，宪法事务部2 0 0 4 年提 交一份名为高效率调查的报告，重点从程序与实体两方面完善特别调查，取 消议会特别调查，重新确定部长的调查权限并提出整体改革方案。2 0 0 5 年议会 正式通过调查法取代1 9 2 1 年调查裁判所证据法，终结了议会特别调查 决定权，正式建立起行政特别调查制度。英国特别调查委员会的运作最终走向由 成文法来规范的轨道。 ( 三) 英国特别调查制度对中国的启示 在治理观念蓬勃发展的今天，英国特别调查制度以社会关切的重大事件为对 象。虽然看上去与应急机制或法律责任机制针对的对象相同，但是根据调查法 的规定，特别调查程序只有在重大应急机制或法律责任机制已经作用后，仍然不 能消除社会关切与可能引发的动荡的情况下才启动。“无论何时，一旦民众充分 知情，那么，他们就能被他们的政府委以重任。一8 特别调查以公众对调查报告 的认同为前提，能够促成政府与社会的良性互动。人们不仅关注调查过程和通过 调查得出的事实，更加关注调查结果带来的变化。当调查涉及制度问题或责任时， 这种关注的力量最终必将引发法律程序以及政策、措施的修改与完善，使制度缺 陷得到根治，并将不断推动社会变革，使得整个社会越来越朝着和谐的方向发展 并且充满活力。这并不是天方夜谭，英国1 9 9 3 年4 月发生的斯蒂芬劳伦斯被 刺案经由特别调查最终推动2 0 0 3 刑事审判法的颁布就是鲜明的一例。9 作为 对前述两种机制功能不足的重要补充，特别调查制度不仅实现了自身功能从单纯 的监督向社会治理的华丽转变，也使得英国特别调查权焕发了新生。 三特别调查权的性质 ( 一) 特别调查权的性质的法制史思索 5 【美】理查德c 博克斯： 公民治理，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版。 9 1 9 9 3 年4 月晚上，英国黑人斯蒂芬劳伦斯在等公交车时被刺身亡。5 名嫌犯虽然被捕但是并没有被定 罪。公众认为警察与检察署处理案件受到种族原因的影响，涉嫌种族歧视。1 9 9 9 年内政部委托威廉麦克富 森调查，报告显示官员在办理案件的过程中存在一系列的错误，如到达现场不提供第一时间的救助、不按 明显的线索彻底查清案件、不及时逮捕嫌犯、制度上种族歧视等。该调查成为英国警察服务制度变革的分 水岭，对警察的运行模式、训练以及人事制度产生重大影响，最终导致英国2 0 0 3 刑事审判法颁布。 5 上海师范大学硕士学位论文特别调查权的性质 从英国特别调查制度起源和发展的经验来看，这项权力的性质演变是一个完 整的过程，从监督权起步演变成为今天英国社会实现治理的有效手段。这项制度 的载体也由一开始一个个内涵和外延不十分明晰的习惯与判例，慢慢演变为今天 的成文法，最终这项宪法性权力的实施走上了行政法的路径。我们相信这并不是 这项制度的终点，随着社会生活的发展，这项制度也必然会发展下去，沿着社会 发展规律的轨道继续成长与变化。 事物之间的联系是普遍的、客观的，这一经典哲学原理在中国宪法特别调查 委员会与英国特别调查制度之间得到了经典的演绎。1 9 5 4 年新中国制定宪法之 时，英国的特别调查制度并未发展到今天的阶段，那时体现出的监督权的特征还 很明显。人们对事物的认识很难摆脱特定历史阶段客观物质条件的限制，因此 1 9 5 4 年宪法规定特别调查委员会是国家权力机关实施监督的一种很重要的形 式，这一点也不奇怪。但是时至今日，如果我们还把这项权力局限在监督这一点 上就违背了事物发展的客观规律。 ( - - ) 特别调查权的性质的体系思索 从现行宪法的体系设置来看，特别调查委员会也不宜仅仅作为一个监督机构 而存在。 宪法第6 2 条和第6 7 条对全国人民代表大会及其常委会的职权进行了很详细 的列举，监督宪法的实施，监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高 人民检察院的工作赫然在目。从宪法条文的体系来看，宪法第6 2 条规定全国人 民代表大会的职权( 监督权已在其列) ，第6 3 条规定全国人民代表大会有权罢 免的人员，第6 5 条规定全国人民代表大会常务委员会的组成人员，第6 6 条规定 全国人民代表大会常务委员会每届任期，第6 7 条规定全国人民代表大会常务委 员会的职权( 监督权同样身在其列) ，第6 8 条规定常委会工作与会议安排，第 6 9 条规定常委会对全国人民代表大会负责并报告工作，第7 0 条规定全国人民代 表大会专门委员会。 根据上述对体例的分析，如果第7 1 条仅仅规定全国人民代表大会一种行使 监督权的方式，这是不符合基本的逻辑规律的。因为作为宪法的条文体系，每一 条规定之间必须体现横向的关系。监督权与监督权实现的途径不是横向关系，而 是纵向的。接下来的第7 2 条规定的是代表的提案权，第7 3 条规定的是全国人民 代表大会及其常委会的质询问题，这两个事项都是在宪法第6 2 条和第6 7 条中并 未有所规定的事项，很明显又与第7 1 条以前的条文呈现出横向关系，并且这两 者自身之间也是横向关系。自行立法中如果出现这样的局面，逻辑上唯一的解释 就是从宪法第7 l 条开始的这三项规定是全国人民代表大会及其常委会权力的兜 底性条款，这个条款的存在即是为了完善第6 2 条和第6 7 条关于全国人民代表大 6 上海师范大学硕士学位论文制度设计 会及其常委会职权的规定，也是为以后宪法实践的丰富与发展预留的空间，并且 这三条规定一定会满足体系的逻辑要求。从这里我们可以推断出特别调查权并非 仅仅作为监督权实现的方式而设置，对应的特别调查委员会也不应当仅仅定位为 监督机构。人大建设5 5 年的历程中，代表的提案权经常使用，与之并列的特别 调查权与质询权理应也不稀缺，硬性将特别调查委员会规定为临时性监督机构， 在全国人大自身体制尚有缺陷时更加阻碍权力的行使。 ( 三) 对两种思索的小结 换一种立法思路考虑，如果我们假设当时是在借鉴国外先进做法，出现这条 规定很好理解。在当时的历史条件下，我国社会自身宪法实践没有丰富到足够认 识特别调查委员会的重要性的程度上，而国外先进的做法中又存在这样的一项新 鲜事物，并且在国外的宪法实施中普遍存在，不可或缺。那么暂且“拿来”，留 待以后再说未尝不是一种权宜的做法。既是“拿来”，受到客观物质与历史条件 的限制也很容易理解。 一 根据以上论述，全国人民代表大会及其常委会组建特别调查委员会的这项权 力单纯概括为特殊的监督权或者特殊的监督途径都是不合适的，也许特别调查权 是更加贴切的称谓。至于它的性质，由于国内相关宪法实践还不够丰富，此刻并 不适宜盖棺定论。近年来，中国改革开放取得了举世瞩目的成就，与此同时，改 革带来的重重社会矛盾也不可忽视，各级各地方政府维稳费用的增) j n 最p 是直接的 表现。当涉及人民生命财产与安全的问题一再驻足舆论的风口浪尖，民众自发进 行的调查、行政调查及司法调查不能满足公众对真相的内心确信，民怨不得平息 进而威胁到社会的稳定时，人大的特别调查权不应继续缺位。此外，英国特别调 查制度发展的轨迹对于我国特别调查委员会也具有积极的借鉴意义。通过特别调 查实现国家权力机构对社会的实质治理，弥补现行行政治理的不足是可行的。 四制度设计 ( 一) 明确特别调查委员会启动要件 l 准确定义“特定问题”一二一 英国行政特别调查法第一条即开宗明义，对特定事件作出定义。1 0 当我们惊 异于全国人大特别调查委员会在所有社会与人民生活重大事件中的缺席时，很有 必要将征询的目光投向我们的法律文本本身。当我们追究一条法律规则是好的规 则还是差的规则时，撇开字面表述所表达的立法意图或立法目的不谈，这条规则 形式上是否明白易懂，是否很科学地表明了其操作性，这是一个常见的判断标准。 法律是一种科学，任何规则或条文的描述应该体现其用词上严谨性和逻辑上的严 m 根据法律规定，特定事件是指已经引起公众关切的特别事件、可能引起公众特别注意的事件或者公众均 特别注意，认为可能发生的事件。这些事件涉及人权保障与社会的稳定，覆盖面比较广。部长对于公众关 切是否存在有自由裁量权 7 上海师范大学硕士学位论文 制度设计 密性，并不是任何人都能够从容自如地驾驭法律专业词汇。也正是因为如此，法 律被看成是精英阶层才能够从事的职业。 宪法第7 1 条出现了“特定问题”和“认为必要 这样的词汇，无疑给法条 的运用带来了极大的难题。中华文明积淀了几千年的历史，中文也被认为是世界 上最博大精深和难于掌握的语言。这并不单纯体现在为数不少的汉字间架结构的 复杂纷繁，还体现在汉字在描述事情的模糊性或者暖昧性上。当某个任务实在艰 巨，表达终于完成后的那种如释重负时有人会说：“啊呀，好不容易终于做完了。 也有人会说：“啊呀，好容易终于做完了。两种表述意思一样的，但字面上却是 反的。这只是汉字遣词造句困难的一个很简单的例子。宪法中出现“特定问题 和“认为必要 这样非法律专业的词汇时也会造成现实运用中很大的困扰。什么 是“特定问题 ? 什么是“认为必要 ? 一千个人来回答可能会有一千个答案， 而我们后续的法律解释工作又没有跟上，因此在全国人大或者全国人大常委会开 会期间对于某些引起社会重大反响的事件，想让为数众多的代表们形成要启动特 别调查程序的提议这是很难的。然而，站在另一个角度的学者却又坚持辩称：正 是因为使用了这样模糊的用语，是不是也可以理解成：启动要件如此模糊和不确 定，更加有利于特别调查委员会的启动? 因为只要“认为必要”就可以了。温州 动车特大事故给这种论断一记响亮的耳光。随便翻翻当时的报纸或者百度一下当 时的新闻报道，要求建立特别调查委员会揭示真相革除弊病的呼声振聋发聩，我 们人大的特别调查却千呼万唤不出来。可见制度上的不健全与不确定应该是特别 调查委员会难以启动的根本原因。 关于“特定问题”，如果单纯从字面看，“特”有特殊，特别，不同于常规 这种意思。“定 有安定，制定，限定，区分于他种事物的意思。这两个字修饰 之下的“问题”必然带有不同于其他问题，并且不同于常规问题的特征。全国人 民代表大会和全国人大常委会作为国家的权力机关，有权决定关系到国家命运的 一切问题，似乎已经把所有问题都囊括在内，还有什么样的问题或者什么样的事 件才可以列入“特定问题”的范畴呢? 中国人民大学法学院的胡锦光先生有一篇 文章叫做论公民启动违宪审查程序的原则1 1 。这篇文章里提到了案件性原则、 穷尽法律救济原则和时效性原则。案件性原则就是说只有因规范性文件的实施而 发生具体案件时公民才得以向违宪审查机关提出违宪审查的要求。穷尽法律救济 原则是说只有在适用法律解决不了这类纠纷时才需要适用宪法。而时效原则则在 于保护社会关系的稳定性。这里虽然没有对特定问题进行表达，我们是否可以大 胆推论：如果某项事件是因为实施规范性文件而发生的，适用现行法律解决不了， 但是不解决肯定要危害社会关系的稳定性，这样的事件才算是特定问题? 1 1 见中国宪法学精粹，2 0 0 4 年卷，高等教育出版社，3 6 1 页。 8 上海师范大学硕士学位论文 制度设计 以孙志刚事件为例，孙志刚确因适用规范性文件而被错误羁押，但对于他 被残酷殴打致死完全可以通过适用法律途径解决，事实上最终也是通过法律途径 使行凶者得到了应有的制裁。然而我们不能忽视的细节是在新闻媒体介入之前， 孙的家人得到的回答是板上定钉的心脏病突发。在案件得到解决之后，他们不仅 应该感谢高层领导的关心，不然不会如此迅速高效，不过实在更应该感谢行凶者 没有火化遗体、消灭证据。这才使得以后的法医检测和适用法律解决问题成为可 能。领导与孙志刚非亲非故，为什么单要来关心他? 这恐怕与案件在社会上造成 的影响有莫大的关系。我们如果退回去想，如果孙志刚的遗体被火化了，事实上 这是很有可能出现的情形，结局还会一样吗? 媒体还会冒很大的风险来报道孙志 刚事件吗? 这该事件还会在全国掀起轩然大波吗? 领导还会来关心这个事件 吗? 还有通过法律适用来解决这个事件的可能性吗? 还会引发对城市流浪乞讨 人员收容遣送办法的思考这些后话吗 “历史是不能被假设的 。遗憾的是孙 志刚事件最终不能够成为宪法上所说的“特定事件 ，仍然没有被“认为必要 。 孙志刚事件最终虽然导致城市流浪乞讨人员收容遣送办法的废除，然而孙志 刚之前因该办法罹难不知所踪者并不在少数。为什么国务院这项明显违背宪法和 立法法的规定能够在相当长的时间内有效通行，而得不到应有的注意? 我们各项 法律法规的备案审查机制是否完善，这不也是值得特别调查的事项? 除此之外，在制定全国人民代表大会议事规则时，我们的立法者显然对 “特定问题 的估计也是明显不足的。既然是“特定问题”，其发生往往就带有 很大的偶然性，是很多可能性因素的集合，不代表我们可以根据科学规律就能预 测到具体的发生时间。是“特定问题”，就区别于常规问题，跟通过规范性手段 来处理的重大突发事件有很大的区别。国务院自2 0 0 7 年四月份开始陆续制定并 颁布了生产安全事故报告和调查处理条例、铁路交通事故应急救援和调查 处理条例、电力安全事故应急处置和调查处理条例等。这些条例虽然均冠 有“调查 的字样，也都涉及一系列关系人民生命财产安全的重大事故，但是与 特别调查制度中的“特定问题 其意义大相径庭。以铁路交通事故应急救援和 调查处理条例为例，这部条例对于铁路交通事故的等级、事故的报告、应急救 援与事故调查处理、事故赔偿以及法律责任等问题作出了一般的规定。条例中涉 及的调查制度设立的目的在于加强铁路交通事故的应急救援工作，减少人员伤亡 和财产损失，保障铁路运输安全和畅通。它是行政专项调查的一种，具有一定的 发现与监督功能，但严格说来只是个案事后处理机制。由调查报告引致的责任追 究只能起到事后监督的效果，事实上重大社会问题一旦爆发出来对社会关系的损 害已经造成，事后的追惩事倍功半。而特别调查制度建立的目的，如前所述，则 在于弥补现行规范性手段的缺陷，维持社会关系的稳定和谐健康发展。 9 上海师范大学硕士学位论文制度设计 当应急机制和法律责任追究机制已经发挥作用而未达到平息社会关注，仍然 有可能导致社会不稳定时，才是特别调查委员会启动的条件。但这里容易存在另 一种误解，有人会认为特别调查制度也仅是一种事后监督，这种观点是与作者不 一致的。以食品安全问题为例。食品安全事关民生，我国食品安全领域并不缺乏 重大事件，每次事件发生一旦引发社会强烈关注，行政应急手段立刻闪亮登场。 苏丹红过后有毒大米，过后有吊白块，三聚氰胺，福尔马林浸泡的毛肚，塑化剂。 新的问题爆发出来就把人们对旧问题的关注削弱了，采用规范化的解决手段不外 乎媒体曝光、罚款、吊销营业执照、责令停产停业、主要负责人判几年有期徒刑， 这样解决问题越来越让人觉得是在走过场，治标不治本，因为实质存在的食品安 全问题过一阵又会以新的形式爆发出来。因此，界定“特定问题 不能单纯以代 表们主观“认为必要”为出发点，而应当有群众观点，对人民群众反映强烈、矛 盾尖锐、久拖不决的问题进行综合分析从而准确界定特别调查的“特定问题 究 竟是什么。而且特别调查制度启动特别调查委员会不应以已经发生的重大事件为 限，可能发生的重大事件也可以成为专门调查的对象。涉及制度、人权和百姓民 生问题的各领域不是不存在重大事件，“特定问题 在中国并非从未出现，而是 缺乏对特别调查的深刻认识。 2 量化“认为必要” 如何解决这一问题? 笔者认为采用代表表决的方案会比较好。以中华人民 共和国各级人民代表大会常务委员会监督法第4 0 条规定为例，五分之一以上 常委会组成人员可以向本级人大常委会提议组建特别调查委员会，由常委会委员 长会议审议。而这种审议的结果由于过程的不公开带有很大的可操控性。在决策 机制上也过于僵化，不利于迅速解决问题。这一点联合国大会的表决制度很值得 借鉴。联合国大会采用会员国一国一票制，一般问题1 2 的决议采取简单多数通过， 而重要的问题”三分之二多数决议通过。当组建特别调查委员会的提议很难得地 取得五分之一以上常委会组成人员的一致时就应当立刻进行常委会投票表决。若 事出突然，来不及聚集到一起开会，现代社会科技发达，引入视频会议或者采用 电话会议的方式表决，会及时高效得多。这样比“认为必要 更加有据可循，使 建立特别调查委员会的可操作性大大增强。 ( 二) 依法确定特别调查工作原则 我国尚未建立起特别调查制度，关于特别调查的法律规定条文稀缺，而且散 落在中华人民共和国宪法、全国人民代表大会议事规则、代表法、组织 1 2 一般问题，根据国际公法的理论是指除了安理会正在处理的问题以外的问题。联合国大会主要是一个审 议和建议的机关，任何国家都可以提出一般问题。 1 3 特别问题包括：与维持国际和平与安全相关的建议；安全理事会、经社理事会和托管理事会中须经选举 的理事国的选举；新会员国的接纳；会员国权力中止或开除会籍：实施托管的问题；联合国预算及会员国 应缴纳费用的分摊等 1 0 上海师范大学硕士学位论文制度设计 法和中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法中，并且这些规 定本身也存在表述模糊，限定过于僵化的问题。例如全国人民代表大会议事规 则规定，特别问题调查委员会必须在全国人民代表大会或者常务委员会会议期 间产生。在孙志刚事件的进程中，2 0 0 3 年3 月孙志刚被错误收容，2 0 0 3 年5 月 1 4 日俞江等三位法学博士建议全国人大常委会审查城市流浪乞讨人员收容遣 送办法，随后贺卫方等学者建议启动特别调查程序，2 0 0 3 年6 月行凶者得到法 律制裁，2 0 0 3 年6 月2 2 日温总理宣布废止1 9 8 2 年国务院发布的城市流浪乞 讨人员收容遣送办法，同时公布城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法。 从专家学者提出建议到国务院迅速作出反应一个月的时间还不到。一个月要走完 代表联名提议启动特别调查委员会，会议表决成立特别调查委员会，确定组成人 员，必要时还要聘请专家这一系列的程序都比较危险。一旦成立了特别调查委员 会委员会又面临着没有城市流浪乞讨人员收容遣送办法可审查的困境，因为 要调查的规范性文件早就已经被工作很有效率的行政机关废止了。 建立特别调查法制，囿于特别调查实践并不充分而任重道远，目前正处于 “摸着石头过河”的阶段。但是特别调查制度的精神是不变的，明确特别调查工 作的原则，为特别调查实践和法律制度建设提供综合的、指导性的价值指引在当 前尤其重要。 特别调查制度，作为一项揭示事件真相，剖白社会制度弊端与缺陷，改进 社会治理，推动社会平稳健康发展的有效手段，其工作原则必须包括权利救济用 尽原则、独立调查原则、正当程序原则和依法调查原则。 1 权利救济用尽原则 + 权利救济用尽原则是指宪法救济手段应当在法律救济手段之后发挥作用。 “有权利，就有救济”是法制社会的最基本特征。权利的存在形态与法律救济的 成熟程度密切关联。特别调查制度中尤其应当坚持权利救济用尽原则，这是指当 权利受到侵害后穷尽其他法律规定的救济手段仍然得不到保障，社会依然存在不 稳定的风险时，才能启用宪法特别调查。特别调查不仅关系到公民的权利与论争 事件的真相，而且涉及到立法、司法和行政这三种权力的分权和相互制衡关系， 甚至对于中央与地方、政府和其组成成员之间的关系也有重大影响。如果不明确 划定宪法和法律的界限，就有可能使特别调查过于“大众化 和“庸俗化，这 将不仅违背通过特别调查剖白论争事件或者法案的合宪性这一基本目标，背离宪 法作为公民权利保障的最后一道防线的立法目的，而且浪费国家的人力物力，阻 碍宪法司法实践的发展。 2 独立调查原则 独立调查是公正的前提。中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监 上海师范大学硕士学位论文制度设计 督法第4 1 条规定，特别调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成。与 调查事件有利害关系的常委会人员和其他人员不得进入特别调查委员会工作。这 条规定很好地运用了回避原则，是特别调查规定的进步，但是独立调查不仅需要 独立的、没有利害关系涉及的组织，更需要独立的环境。中国共产党领导全国人 民实现了国家的解放并且领导人民制定了宪法，作为执政党，党的政策应当与人 民利益、事物的发展规律、时代的潮流和法律的精神是一致的。但是实践中将法 律作为实现党的政策的工具，将国家机构作为实现党的利益的机构，这种错误的 观点也并不是少数人的观点。持有这种观点的人员将党派利益置于国家和人民利 益之上，不能正确把握党的政策与国家法律、人民利益之间的关系，动辄以党派 内部标准来衡量特别调查工作，毫无疑问也会导致特别调查工作走向歧途。因此 特别调查委员会工作的时候，任何个人、团体不得以任何名义干预特别调查委员 会的工作。在选任特别调查委员会工作人员的时候，为了调查的公平与客观，应 该适当考虑保证无党派人士和各民主党派人士的适当比例。 3 正当程序原则 正当程序原则是指特别调查工作也要纳入法制的轨道，需要一套公开、透 明的程序。需要特别调查介入的事件，往往社会影响巨大，矛盾纷繁复杂，归根 到底都是对稀缺资源的分配与争夺。在难以两全其美的情况下，公开、透明的程 序使利益受损的人更加容易接受不利于自己的后果，这样就可以吸收不满，使社 会情绪处于可控的范围内。更重要的是，公开、透明的程序有利于社会监督。在 特别调查中，证人、参加者或者公众如果受到非法侵害，不管是实体上的还是程 序上的，都可以诉诸法律。这也是防止特别调查工作流于形式、黑箱操作、滋生 腐败的很好途径，有利于比较好地赢得公众的信任与合作，为推动社会的和谐与 稳定具有积极的意义。 4 依法调查原则 依法调查原则是指特别调查委员会的工作必须在法律规定的范围内进行。 除了提议、作出决定、通过调查报告等要有明确的法律程序以外，特别调查委员 会人员的人身也要予以特别保护。例如有必要规定，特别调查期间，组成人员非 依法定原因不得辞职、替换或被终止代表资格。对于违反法律规定，拒绝向特别 调查委员会提供资料的人员必要时应当课以法律责任。美国国会法就规定行 政官员如果拒绝国会的调查，国会就有权施加刑事处罚，处以一定数量的金钱罚 或者短期监禁。 ( - - ) 明确特别调查委员会的组成人员及薪资待遇 1 特别调查委员会的组成人员 上海师范大学硕士学位论文制度设计 特别调查委员会的组成人员均为人大代表。全国人民代表大会制度是我国的 根本政治制度，也是国家政权建立的基础。这项制度不仅是有中国特色的代议制 制度创新，也是人民当家作主的重要保证。全国人大代表的职责实质是“代议肛， 而不单纯是“代表 ，他们肩负议事重任，参与作出的每一个决策都是最高权力 机关的决定，具有权威性和强制效力，关系到国家的前途和命运。现行的人民代 表大会结构下，代表人数太多，近3 0 0 0 的全国人大代表，散落在幅员辽阔的中 华大地各处。有些人认为这样代表性就会很强，这实在是一种误解。召集齐这些 代表来开会，商讨国家大事耗费巨额的人力和经费，决策成本实在太高，不利于 对重大事件作出及时的反应。此外，全国人大代表实行的是兼职代表为主，代表 们除了参加大大小小的会议，约见选区选民之外，还有繁忙的本职工作要做好， 实在是分身乏术。而且我们! 搀代表并不是样样全能，就算内心认为应该建立特别 调查委员会，囿于专业知识的缺乏和特别调查工作中的无例可循、无法可仰仗也 寸步难行。要建立特别调查制度并使之真正落到实处，人大代表制度改革也必须 同步跟进才有希望。 ( e - 国人民代表大会议事规则第4 6 条规定由主席团在人大代表中提名组 成人员，如果特定问题在全国人民代表大会闭幕时爆发，那么组成人员的提名与 通过就只能通过专门召开代表大会或等待下一次代表大会，这一规定实在过于僵 化，并不合理。组织法中有主席团提名和主任会议提名这两种方式。既然国 家的立法工作可以实行双轨制，特别调查委员会的组成人员确定也可以实行双轨 制，全国人大闭会期间可由全国人大常委会全体会议过半数确定人选，并进行公 示。 2 特别调查委员会组成人员数量与经费 在特别调查委员会