（环境与资源保护法学专业论文）环境行政合同救济制度研究.pdf

摘要 摘要 随着全球环境问题的加深，环境保护课题也成为世界各国关注的焦点。在传统的环 境管理手段的问题日益暴露的情况下，为满足环境保护的需要一种新型的环境管理手段 被运用在环境管理中，即环境行政合同。我国也在环境保护实践中逐渐采用了环境行政 合同，与传统的行政命令相比，以合同的方式解决环境问题更加具有实用性，在管理中 具有更大的弹性和灵活性。由于环境行政合同具有特殊性，运用传统的救济制度对环境 行政合同加以救济并不能达到应有的效果，环境行政相对人的合法权益得不到妥善的保 障。因此，为了发挥环境行政合同在环境管理中的重要作用，推动我国环保事业的建设 和发展，必须建立行之有效的环境行政合同救济制度，公平解决环境行政合同纠纷，维 护相对人的合法权益，实现环境管理目标。 环境行政合同作为重要的环境行政管理手段，其救济制度也为维护环境公益起到了 非常重要的保障作用。完善的环境行政合同救济制度，能够监督环境行政主体依法行使 职权，有效的维护相对人的合法权益，调动相对人参与环境保护的积极性，维护环境公 益，最终实现环境管理的目标。然而随着环境行政合同的大量运用，环境行政合同救济 制度中的问题也日益暴露出来，亟待解决。 本文从环境行政合同和环境行政合同救济制度的涵义、功能入手，了解和认识环境 行政合同及其救济制度，为完善我国的环境行政合同救济制度做了铺垫；在分析我国环 境行政合同救济制度在救济法律体系、救济体制和救济机制方面所面临困境的基础上， 通过对各国环境行政合同救济制度比较总结，借鉴其先进经验，针对我国环境行政合同 救济制度中的问题提出有效的解决方案，来完善我国的环境行政合同救济制度。 关键词环境行政合同；救济体制；救济机制 a b s t r a c t w i c ht h ea g g r a v a t e dg l o b a le n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ，t h et a s ko fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n b e c o m e sa ni n c r e a s i n g l yf o c u so fa l l t h ec o u n t r i e s c o n c e r n i n gt h ei n c r e a s i n g l y e x p o s e d t r a d i t i o n a le n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tp r o b l e m s ，t o s a t i s f yt h en e e do fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n , an e wm e a l l so fe n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ti sb e i n gi n t r o d u c e di n t oe n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t , n a m e l ye n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c t c h i n aa l s o b e g i n s t ou s e e n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c tg r a d u a l l yi nt h ep r a c t i c eo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n c o m p a r e dw i t ht h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v eo r d e r s ，i ti sm o r ep r a c t i c a lt oa d o p tc o n t r a c t st o s o l v et h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa n di ti sa l s om o r ef l e x i b l ei nt h em a n a g e m e n t d u e t ot h e p a r t i c u l a r i t yo fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c t , i to f t e nc a r l ta c h i e v et h ee f f e c tt or e m e d y t h ee n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c tw i t ht h et r a d i t i o n a lr e l i e fs y s t e m r n l el a w f u lr i g h t s a n di n t e r e s t so ft h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r tc a l l tb e p r o t e c t e dp r o p e r l y t h e r e f o r e ，i no r d e r t oe x e r tt h ef u n c t i o no ft h ee n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c ti ne n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t ， a n dp r o m o t et h ec o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，w em u s te s t a b l i s h e f f e c t i v et h er e l i e fs y s t e mo fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c tt os o l v et h e d i s p u t e so n e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c t f a i r l y , s a f e g u a r dt h el a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t so ft h e r e l a t i v ep a r t y , a n dr e a l i z et h eg o a lo fe n v i m n m e n t a lm a n a g e m e n t a sa n i m p o r t a n tm e a n so fe n v i m n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n ，t h er e l i e fs y s t e mo f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c t p l a y sav e r yi m p o r t a n tr o l e i nm a i n t a i n i n gp u b l i c e n v i r o n m e n t a lw e l f a r e t h ep e r f e c te n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c ts y s t e mw i l ls u p e r v i s e t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v es u b j e c t st oe x e r c i s et h ep o w e rb yt h e l a w , s a f e g u a r dt h e l a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t so ft h er e l a t i v e p a r t y , a r o u s et h ee n t h u s i a s mo fp r i v a t ep a r t y s p a r t i c i p a t i o n i l le n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ，m a i n t a i nt h ee n v i r o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s t e f f e c t i v e l y , 锄df i n a l l ya c h i e v et h eg o a lo fe n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t h o w e v e r , a l o n gw i t h t h ea p p l i c a t i o no fp l e n t yo fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c t s ，t h ep r o b l e m si nt h er e l i e f s y s t e mo fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c ta l s oi n c r e a s i n g l ya r i s e 硒et h e s i s b e g i n sw i t ht h ea n a l y s i so ft h ec o n n o t a t i o na n dt h ef u n c t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c ta n dt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c t , a n dt r i e st oi m p r o v et h e r e l i e fs y s t e mo fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c ti no u r c o u n t r yt h r o u g ht h es t u d y o nt 1 1 e b a s i so ft h ea n a l y s i so ft h ed i l e m m a so ft h er e l i e fs y s t e m ，t h er e l i e ff r a m ea n dr e l i e f m e c h a n i s m o ft 1 1 ee n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c t ，i tc a r r i e so u tt h ec o m p a r i s o nb e t w e e nd i f f e r e n t c o u n t r i e sa n da d v i s e st ol e a r nt h ea d v a n c e de x p e r i e n c e i tt r i e st o p u tf o r w a r ( t h ee f f e c t i v e s o l u t i o n st ot h ep r o b l e m so fr e l i e fs y s t e mo fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c ti n o u r c o u n t r ya n di m p r o v et h ee n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c ts y s t e mt h r o u g ht h ea b o v ee f f o r t s n a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c t ；r e l i e fs y s t e m ；r e l i e fm e c h a n i s m i i i 1 绪论 1 绪论 1 1 课题背景 近年来，伴随经济的高速发展，环境问题越来越严重。传统的环境管理是以命令控 制为主，只单纯依靠政府力量保护环境，人们只是简单地接受政府的命令，参与环境保 护的积极性不高。由于政府资源的有限，在环境保护中日渐显得力不从心，此时就需要 公众积极地参与到环境保护中。环境行政合同正是在这种情况下作为一种新型的环境行 政管理手段被引入的我国环境管理领域的。环境行政合同与传统的行政命令相比，以合 同管理的方式解决环境行政领域中的问题，比传统的强制性手段更具有弹性、灵活性和 实用性。环境行政合同在我国环境管理中被大量应用，而对于环境行政合同救济却并没 有形成完善的救济制度。为了公平解决环境行政合同纠纷，维护相对人的合法权益，有 效调动相对人的积极性，使环境行政机关能更好的执行环境保护公务，实现环境管理目 标，必须加强对环境行政合同救济制度的研究。 1 2 国内外研究现状 随着环境行政合同作为环境管理领域的一种新型环境行政管理手段而被大量应用， 对环境行政合同理论的研究也就迫切需要，尤其是对于解决环境行政合同争议的环境行 政合同救济制度研究就显得更加重要。目前我国理论界对于环境行政合同的研究很少， 相比之下，对于环境行政合同救济制度的研究更是薄弱。 1 2 1 国内研究现状 由于受西方国家有关理论的影响，我国法学界对于行政合同是否存在引发了广泛的 争论，分为肯定说与否定说。行政法学者普遍承认行政合同的存在。孙笑侠教授曾在其 文章中阐述了行政合同存在的根据，认为：“行政合同存在的根据主要有以下三个方 面：一是从社会背景看，现代社会进入福利社会国家时代；二是从行政趋势看，政府发 挥职能的手段多样化、范围扩大化；三是从法律目的看，法律支持符合民主的行政方 式。希望行政非权力化，因此逐渐导致公法私法化。 【l 】其他的行政法学者也基本承认 行政合同的存在。尽管行政合同作为一种新型的管理方式逐渐被行政法学界所认同，但 民法学界对行政合同普遍持否定的态度，认为：“所谓行政合同只不过是一种特殊的民 事合同，它一样地受民法规范的调整。其本质上属于市场交易的行为，国家通过行政机 关对某些市场交易行为进行适度的干预不改变这些市场交易行为的性质，当然不可能使 这些市场交易关系变成所谓行政合同。”1 2 】民法学界主要是通过界定民事合同的范围来 排除行政合同，认为合同是指当事人之间设立、变更、终止债权债务关系的意思表示一 致合意的法律行为1 3 】。民法学者崔建远教授就在其 ：行政合同之我见中阐述了：“中 国法不宜沿袭法国法上的行政合同制度及其理论，因为按照中国法的通说，它关于确定 东北林业大学硕士学位论文 行政合同的标准，在中国法上均存在着问题，认为属于行政合同的类型，在中国法多属 于民商合同的范畴。 1 4 j 在我国，环境行政合同是政府最早运用合同方式来确定环境行政主体与相对人在环 境保护中的权利义务的。我国对环境行政合同的研究始于上世纪8 0 年代左右，几乎与 实践同步。1 9 8 7 年别涛的环境保护合同初探，对环境行政合同进行了初探，之后出 现了一些有关方面的专题论文。而在1 9 9 2 年胡宝林、湛中乐编著的我国第一本环境 行政法教材中专章对环境行政合同的一些基本问题进行了论述，之后关于环境行政合 同的研究未有专著出现，只有个别关于环境行政合同的文章，如陈泉生的论环境行政 合同，吕忠梅、刘长兴的 试论环境行政合同，何卫东、熊博荔的行政合同在环境 管理领域的运用及其完善以及钱水苗、巩固的 论环境行政合同等，这些文章均针 对环境行政合同基本问题以及我国环境行政合同制度的构建提出了一些建议。 理论界对于行政合同及环境行政合同的研究比较少，致使环境行政合同救济制度的 研究也并未多见。我国在救济制度上受民法与经济法理论的影响较大，学者们热衷于从 私法合同角度来构筑行政合同理论，对行政合同的行政性特点关注不够。在环境行政合 同的救济方面，有学者根据法律关系性质区别救济途径，认为“在行政合同纠纷进行司 法救济上，则应肯定行政诉讼制度是唯一的司法救济途径，这是我国根据法律关系性质 而区别救济途径的制度下，行政合同作为行政法上的争议从性质上排斥其他司法救济途 径的结果。 【5 】吴庚也曾在行政法之理论与实用中提到“行政合同理论之所以迄今 不发达，很大程度都是因为减少公法救济途径与结构的缘故嘲。一环境行政合同是环境 行政主体在环境领域中的行政管理手段，合同双方当事人形成的主要是行政法上的权利 义务关系，对这种关系的调整应当适用行政法，由此产生的争议也应当通过行政法上的 救济途径来解决。总的来说，我国学者倾向于通过行政复议和行政诉讼来解决来行政合 同争议。 1 2 2 国外研究现状 行政合同制度在发达国家已经发展成为一项较为成熟的制度。在英美法系国家，由 于普通法系无公私法之分，对行政合同不存在理论上的质疑，并不区分公法上的行政合 同与私法上的商事合同。然而，严格划分公私法界限的大陆法系国家的情形却相反，对 行政管理领域能否存在合同存在很大的争议。曾在德国行政法学发展史上做出过杰出贡 献的学者奥托梅耶( o t t om a y e r ) 在1 8 8 8 年所著的一篇名为 关于公法契约之学说的文 章中明确反对公法领域存在契约关系，主张以顺从之行政处分代替公法合同，另一位著 名的德国学者詹宁雷克宁愿提倡双方行政行为也不采用公法契约【6 l 。 行政合同运用于环境管理领域最早是在日本，后被世界各国尤其是欧美的发达国家 广泛采用，并取得了很好的成果。此后，学者们开始对日本公害防止协定的进行研究， 1 9 7 3 年原田尚彦的 就对公害防止协定进行了阐述，其他学者也开始对环境行 政合同进行研究。 1 绪论 救济制度作为环境行政合同的重要内容各国环境行政合同研究中备受关注，而各国 的环境行政合同救济制度受各国法律传统的影响而存在差异。 英美作为典型的普通法系国家，没有实体法上公法和私法的划分，程序上实行一元 裁判制度，以普通法救济。在一些学者的观点中也能发现英美的救济是以普通法实现 的，如英国的威廉韦德在行政法一书中指出“英美并没有行政法意义上的“行政 合同 概念，对凡涉及政府为一方当事人的合同统称为政府合同、或采购合同， 并且一般都和商业有关。 【7 】“在具有公共性质的政府合同中，包括中央政府的合同及 其他政府团体的合同，都适用普通法，这是其政府合同法律的基本原则。 7 1 而美国则 采用普通合同法与专门立法相结合进行救济，这点可以由美国的d a n i e lj m i t t e r h o f f 在 ：建构政府合同制度一一以美国模式为例的阐述“尽管政府合同汲取了诸多民事合同 法原则，但它却是在一套与私法合同相异的优先原则下运作的，而且也远比私法合同制 度规则严格，虽然没有单一的成文法，但美国全面而统一的法规弥补了这一缺憾。 喁】 中得知。 法国通过判例法确立了一套以行政权为中心的、成熟而完备的行政合同制度，强调 行政合同及其救济均由行政法调整和规范，受行政法院的管辖。王名扬曾在 法国行政 法中提到：在法国，行政合同适用公法规则，受行政法院管辖，但“法国没有一部法 律规定行政合同的意义一，关于行政合同的基本规则大多依靠行政法院的判例来加以明 确【9 】。此外，张庆彬、肖念华也在 国外行政合同制度之比较研究一文中提到了一些 构成行政合同法律体系的法国成文法。 德国，由于受传统理论的影响，具有明显的公私法划分，因而由行政合同引起的争 议属于行政法调整的范围，也由行政法院管辖。正像胡建淼在 ：十国行政法一比较研 究所阐述：德国虽属大陆法系，但他们与普通法系国家一样，认为行政法主体就是对 政府行为的法律控制。因此，德国的行政合同制度刚柔并济，兼顾公共利益与私人利益 的，同时又不失对公共利益适度优先性地有效保护，可以采用民事救济，更有利于体现 民主精神，实现行政高效。 综上分析，可以看出，由于受法律传统差异的影响，英美法系的救济制度同大陆法 系的救济制度之间存在着很大的差异。但各国的救济制度与环境行政合同的类型相适 应，适合本国现状，具有本国的色，对我国的环境行政合同救济制度的完善具有很好的 借鉴意义。 1 3 研究的目的和意义 环境行政合同救济制度完善与否，直接关系到环境行政合同相对人在环境行政合同 争议中能否有效维护自己的合法权益，影响其参与环境保护的积极性，最终影响环境管 理目标的能否有效实现。由此可知，环境行政合同救济制度的最终目的是维护相对人的 合法权益，实现环境管理目标。环境行政合同救济制度的在环境保护中的重要作用，决 定了环境行政合同救济制度的研究具有非常重要的理论及实践意义。 东北林业大学硕士学位论文 首先，环境行政合同救济制度的研究，有利于丰富我国的法学理论，尤其是环境行 政法学理论。虽然我国实践中存在大量的环境行政合同，但是我国理论界对于环境行政 合同的研究很薄弱，尤其对于环境行政合同救济制度的研究更为不足。对环境行政合同 救济制度的研究，能够使我国的环境行政法学理论更加丰满，能够在吸收国外先进理论 成果的基础上，结合中国的国情，对环境行政合同救济制度在原有的基础上进行重构， 使环境行政合同救济制度更适用于中国，真正有助于解决环境行政合同纠纷。 其次，环境行政合同救济制度的研究，有助于弥补我国环境行政立法上的不足。在 法律不完善的情况下，先进的理论研究可以成为法律的补充或借鉴，可以为立法提供理 论依据。环境行政合同救济制度的研究，能够为我国加强行政合同的立法以及完善环境 救济法律提供理论支持。 第三，环境行政合同救济制度的研究，能在实践中更有效的保护行政合同相对人的 权益，更好的发挥环境行政合同在环境管理中的作用。环境行政合同救济制度的完善， 能有效的解决环境行政合同纠纷，扩大环境行政合同在环境管理中的应用，充分发挥环 境行政合同在环境领域中的作用。 1 4 研究的主要内容 本文的主体内容分为四部分： 第一部分，是关于环境行政合同救济制度基本问题。首先对环境行政合同进行了简 单的概述，对环境行政合同的概念和特征做了简单的介绍；然后阐述了环境行政合同救 济制度的涵义，即环境行政合同的概念和特征；最后对环境行政合同救济制度的功能进 行了简单分析。本部分主要是为了为进一步完善我国的环境行政合同救济制度做的铺 垫。 第二部分，分析了我国环境行政合同救济制度的困境。主要包括救济立法体系不完 善，救济体制不健全以及救济机制不完备，这些都严重影响了我国环境行政合同救济制 度的发展。 第三部分，主要阐述了国外关于环境行政合同救济的立法实践以及救济途径，并通 过对各国环境行政合同救济制度比较总结出国外的先进经验，以期对我国环境行政合同 救济制度的有所启示。 第四部分，针对我国环境行政合同救济制度的问题，在借鉴国外经验的基础上提出 了完善的对策：强调成文法的重要性，加强我国在环境行政合同及其救济方面的立法， 完善现有的救济法律体系：改革现有的救济体制，增强救济机构的独立性，加强在程序 方面的规定，建立公开、公正的救济程序：完善现有的救济机制，建立环境行政监察专 员制度，加强对环境行政机关的监督，有效的解决环境行政合同争议。 本文重在发现问题的基础上，通过对国外环境行政救济制度的借鉴，从而对我国环 境行政合同救济制度加以完善，在加强传统的救济方式的改革和完善的基础上，重点分 析了在我国设立环境行政监察专员的可行性及具体的设想。环境行政监察专员制度是环 1 绪论 境行政合同救济制度的发展，对加强环境行政机关的环境行政活动的监督，有效解决环 境行政合同争议，救济相对人的权利有着重要的促进作用。 东北林业大学硕士学位论文 2 环境行政合同救济制度概述 2 1 环境行政合同的界定 以合同的形式介入环境管理领域是现今各国在环境保护方面的普遍做法，其最早现 于日本横滨，并在全日本范围内得到广泛应用和取得良好收效。自上个世纪7 0 年代 起，环境行政合同被欧洲各国纷纷援用，现今已成为世界各国的保护和治理环境问题的 重要手段。 2 1 1 环境行政合同的概念 学界对于行政合同的界定存在较大的意见分歧，关于行政合同的概念也存在很多的 意见，受其影响环境行政合同概念也很难界定。钱水苗、巩固在 论环境行政合同中 这样阐述“环境行政合同是行政主体为实现特定的环境管理目标、行使环境行政职能， 而与行政相对人之间设立、变更或终止与环境管理直接相关的权利、义务的协议。一【l o l 认为环境行政合同实质上就是行政主体行使环境行政职权、实施环境行政管理的一种手 段，其目的就是达到某个特定方面的环境管理目标。 环境行政合同是一种特殊的行政合同，兼具行政性与合同的属性，在其定义中就应 得以体现出来，因此笔者认为，环境行政合同是在行政优先的基础上，环境行政主体与 环境行政相对人，为实现共同的环境保护目标，就环境法律关系中权利、义务所达成的 一致性的合意。 2 1 2 环境行政合同的特征 环境行政合同作为一种特殊的行政合同在环境保护领域应用，主要有以下三个特 征：行政性、合同性及环境性【l l 】 ( 1 ) 行政性。环境行政合同是环境行政主体与环境行政相对人为确立双方在环境 管理目标实现过程中所具有的权利、义务而达成的协议，虽然较之单方的行政命令而言 能更大限度的调动和发挥环境行政相对人的积极性主动性和创造性，但环境行政合同中 环境行政主体仍具有明显优势。这种优势可以称之为行政优益性，是由于环境行政主体 这一特殊合同主体所所决定的，虽然环境行政主体与环境行政相对人是在协商一致下达 成的协议，但由于双方一开始在地位上的不平等，导致双方权利、义务的不对等。具有 环境管理职能的环境行政主体，有选择环境行政相对人的权力，并在合同履行过程中对 环境行政相对人进行监督和指挥，甚至，在环境行政合同不利于社会公共利益实现时可 以单方面变更或解除环境行政合同，而作为环境行政合同另一主体的环境行政相对人只 能被动的处于被选择、被监督、被指挥的地位。 ( 2 ) 合同性。环境行政合同是以合同的形式介入到环境管理领域，是双方在协商 一致的前提下达成的协议，体现了合同的意思自治精神。环境行政合同具有行政优益 2 环境行政合同救济制度概述 性，虽然较之普通的合同而言，并不具有完全的合同属性，但并不妨碍合同属性的体 现。在签订、履行、变更和解除合同过程中，环境行政合同双方主体仍可以就在此过程 中的出现的特殊问题进行协商，达成一致意见。 ( 3 ) 环境性。环境行政合同作为一种特殊的行政合同，与其他行政合同最主要的 区别就在于其具有环境性。行政合同只有被运用在环境保护领域才能称之为环境行政合 同，也才能具有其他行政合同所不具有的环境性。环境行政合同是为实现特定的环境管 理目标而存在，其存在的前提就是为了保护环境和防治污染，如果脱离了这一点，环境 行政合同也就失去了存在的意义，因此，环境性成为环境行政合同区别于其他行政合同 的独有特征。 2 2 环境行政合同救济制度的涵义 2 2 1 环境行政合同救济制度的概念 没有权利就不存在救济，合法权利是救济得以存续的依据。同样，“没有救济就没 有权利 1 2 1 。“救济 在现代汉语中的本义是“用金钱或物质帮助生活困难的人 0 3 。 而法学上所说的救济是指对己经受到损害的权利的一种补救【1 4 1 。“救济权一即“补救 权 ，是基于受损的原权利而产生的权利，如请求损害赔偿的权利、请求除去或防止侵 害的权利、请求恢复原状或返还原物的权利等。在行政法上，“救济权”是公民由于行 政权力而致权利受侵犯时，对所造成损害请求补救的权利，包括对违法或不当的行政行 为加以纠正，对因行政行为而遭受的人身损失和财产损失给予弥补等内容。 环境行政合同救济制度是随着行政合同不断被运用在环境保护领域而逐渐发展起来 的，是在行政救济和民事救济的基础上发展而来。环境行政合同救济制度是指环境行政 合同的相对人因环境行政主体的行为而使合法权益受到侵害时，通过一定的方式请求救 济机关保护其权益的制度。救济可以采取政治救济、法律救济等多种形式，其中法律救 济可以采用行政或民事救济方法。在我国，对于环境行政合同的救济一般通过行政救 济、民事救济和司法救济来实现。环境行政合同救济制度的发展，是国家对公民环境权 利保护的加强的表现。 2 2 2 环境行政合同救济制度的特征 环境行政合同在本质上说仍然是一种行政手段，一种非强制性的手段，其救济制度 固然具有行政性的特征。环境行政合同救济制度的行政性体现在，环境行政合同当事人 中一方是环境行政主体，在环境行政合同中享有优益权，在相对人违反约定义务时，环 境行政主体方可直接对其予以行政处罚。除行政性之外，环境行政合同救济制度在救济 范围、救济对象以及救济方式上有其自有的特征【1 5 】。 ( 1 ) 救济范围有限。环境行政合同的救济主要是针对环境行政主体违法行使职权 对相对人权益的直接侵害，对于因环境行政主体怠于履行职责而造成的间接侵害在救济 上尚未涉及。并且，环境行政合同的救济范围也仅限于相对人所请求的权益范围。因 东北林业大学硕士学位论文 此，环境行政合同救济制度的救济范围还具有一定的局限性。 ( 2 ) 救济对象特定。环境行政合同救济制度的一个重要功能就是为了维护相对人 的合法权益，因此，其救济的对象也应当是与行政主体签订环境行政合同的相对人。在 环境行政合同中，环境行政主体享有行政优益权，可以单方做出环境行政行为而无须经 相对人同意。环境行政主体与相对人的这种不对等的地位决定了相对人作为救济对象的 特定性。 ( 3 ) 救济方式多样。环境行政合同以合同的形式确定环境行政主体与相对人在环 境管理中的权利义务，这种非强制性的环境行政行为，决定其救济方式也可以采用更为 灵活多样的方式。环境行政合同的救济可以采用多种方式，主要包括行政救济、民事救 济和司法救济。行政救济中环境行政复议与司机救济中的环境行政诉讼是救济制度中最 主要的方式。环境行政合同的合同性，决定其也可以通过民事救济的方式实现救济，主 要是通过协商、仲裁和调解来实现。 2 3 环境行政合同救济制度的功能 随着民主法制建设的发展，我国的环境行政合同救济制度也在具有中国特色的环境 行政救济制度基础上逐步发展起来。环境行政合同救济制度在维护相对人权益，监督环 境行政主体，实现环境管理目标方面发挥着重要的作用。因此，加强对环境行政合同救 济功能的研究，加深人们对环境行政合同救济功能的认识，无论在理论上还是在实践上 都具有十分重要的意义。 2 3 1 维护相对人的权益 在环境行政合同中，由于环境行政主体处于优势地位，使得相对人的权益更容易受 到侵害，这是对其的救济就显得尤为重要。有权利必有救济，没有救济就没有真正的权 利。维护公民的环境权益既是现代环境行政法治的要求，也是现代民主宪政制度的基本 要求。因此，纠正环境行政主体的违法或不当环境行政行为，给予相对人损失以赔偿或 补偿，使环境行政合同争议最终获得解决，是环境行政合同救济制度的功能之一。 相对人通过环境行政合同救济制度获得救济，增强了其订立环境行政合同的信心， 使相对人不会震慑于环境行政主体的行政权力而不敢与其订立环境行政合同。因此，环 境行政合同救济制度，不但能够维护相对人的权益，而且能够增强对环境行政主体的信 心，调动其通过环境行政合同方式参与环境保护的积极性。我国已初步建立起以行政救 济和和司法救济为主要途径的环境行政合同救济制度，为纠正环境行政主体违法或不当 环境行政行为，维护相对人权益发挥着重要作用。 2 3 2 监督环境行政主体依法行使职权 环境行政合同救济制度在维护相对人权益的同时，在客观上就起到了监督环境行政 主体依法行使职权。环境行政主体的环境行政职权在保障个人自由和社会发展的需要同 时，也存在着被滥用的可能性，因此，监督环境行政主体依法行使职权就显得尤为重 2 环境行政合同救济制度概述 要。通过对环境行政主体行使职权行为的监督，既能够保证环境行政主体的环境行政职 权的正确行使，同时也能够纠正环境行政主体的违法或不当环境行政行为，有效地保护 相对人的合法权益。因此，环境行政合同救济制度保障了环境行政主体正常、合法地行 使环境行政职权，有效地防止了环境行政主体滥用行政职权的行为。 2 3 3 实现环境管理目标 在经济快速发展的今天，政府为追求经济的高速发展往往以牺牲环境为代价，致使 我国的环境污染和破坏情况不断加剧。环境的公益性、整体性特征决定了在加强对公民 个人环境权益保护的同时必须重视对环境公共利益的保护，否则可能导致局部环境状况 有所改善，而整体环境状况不断恶化的严重后果。环境行政合同救济制度，在实现对相 对人权利的救济基础上，加强对环境行政主体行使环境管理职权的行为进行监督，促使 其切实履行保护公民环境权益和维护公共环境利益的职责，最终实现保护和改善环境的 管理目标。 2 4 本章小结 本章是对环境行政合同救济制度基本问题的论述，主要包括环境行政合同的界定、 环境行政合同救济制度的涵义和功能几个方面的内容。环境行政合同是在行政优先的基 础上，环境行政主体与环境行政相对人，为实现共同的环境保护目标，就环境法律关系 中权利、义务所达成的一致性的合意，具有行政性、合同性和环境性等特征。环境行政 合同救济制度涵义包含两方面内容，即环境行政合同救济制度概念及特征。环境行政合 同救济制度是指环境行政合同的相对人因环境行政主体的行为而使合法权益受到侵害 时，通过一定的方式请求救济机关保护其权益的制度，除具有行政性之外，还具有救济 范围有限、救济对象特定和救济方式多样的特征。环境行政合同救济制度的功能主要体 现为维护相对人的权益，监督环境行政主体的依法行使职权，以及维护环境公益、实现 环境管理目标三个方面。本章是全文的基础，为其后章节进一步论述环境行政合同救济 制度起到铺垫。 东北林业大学硕士学位论文 3 我国环境行政合同救济制度问题分析 3 1 救济立法体系不完善 目前我国在环境保护领域大量运用行政合同手段，但在法律上却并没有关于行政合 同的规定，对于环境行政合同的专门立法就更不可见。这种立法上的空白状况，使得在 实践中出现的环境行政合同争议不能在法律上得到确切有力的支持。对于合同的争议也 很难直接引用法律来解决。同时，我国在环境救济法律方面的缺失也为环境行政合同的 救济带来了很大的困难。 3 1 1 环境行政合同立法不足 与西方国家完备的环境行政合同救济制度相比，我国的相关制度还相当不完善，原 因之一就是我国立法上的疏漏。在立法方面，缺乏统一的环境行政合同立法。我国现行 的l ：合同法明确把环境行政合同排除在外，行政法律体系当中也没有对环境行政合同 做出明确的规定，出现了立法上的空白而实际中大量运行的尴尬局面，使得此类合同操 作起来极为不规范，随意性很强。目前，我国只有少量的单行法规有类似环境行政合同 的规定，如2 0 0 2 年6 月颁布的清洁生产促进法第2 9 条规定：“企业在污染物排放 达到国家和地方规定的排放标准的基础上，可以自愿与有管辖权的经济贸易主管部门签 订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议 。但由于这种形式过于分散，法律 法规之间可能存在重复与冲突，在适用上也存在诸多不便。 3 1 2 环境救济立法缺失 我国在立法上存在的另一个疏漏，即缺乏环境救济方面的法律，目前涉及环境行政 合同的法律法规对因其发生的争议缺乏相应的规定。现有的法律法规仅有的关于解决环 境行政合同正义的规定过于笼统，缺乏针对性。同时在立法上存在冲突，法律街接的规 定不明，使得在法律适用上形成混乱的局面，给相对人寻求救济带来了不便。 环境行政合同立法上的欠缺，致使环境行政合同在法律上欠缺应有的地位与明确的 救济方式。从而导致实践中对环境行政合同争议的处理缺乏法律的保障，会出现过分强 调行政主体的权力，忽略相对人的合法权益情况，使得相对人的合法权益不能得到充分 保障，环境保护工作也就难以落到实处。 3 2 救济体制不健全 根据辞海的解释，体制是指国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系 和管理权限划分等方面的体系、制度、方式、形式等的总称。从狭义的角度，体制可以 简单的理解为组织机构的设置和管理? 又限的划分等。笔者在本文中仅是从狭义的角度出 发，找出我国环境行政合同救济在体制设置上的缺陷。我国的环境行政合同救济体制是 依托传统的环境行政救济需要而建立的，随着我国法制建设的深入，公民环保意识的提 3 我国环境行政合同救济制度问题分析 高，缺少科学理论支撑的环境行政合同救济体制的缺陷逐渐显现出来，极大的阻碍了环 境行政合同救济功能的实现，对体制的改革迫在眉睫。 3 2 1 救济机构设置不合理 在环境行政合同救济制度中，救济机构发挥着非常重要的作用，机构的设置合理与 否对于能否在真正意义上实现救济目的有着至关重要的影响。因此，要想达到救济的目 的就必须有合理的机构作为保障。我国现行的环境行政救济制度，是适应政治需要设置 的，缺乏自然公正的独立性。主要体现在行政复议机关与行政诉讼管辖机关两个方面。 3 2 - 1 1 复议机关地位不独立 l ：环境行政复议办法第二条规定，对地方环境保护行政主管部门具体行政行为不 服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级环 境行政主管部门申请行政复议；对国务院环境保护行政主管部门的具体行政行为不服 的，直接向其申请复议。虽然 环境行政复议办法对环境行政复议机关予以明确的规 定，但由于环境行政复议机关本身缺乏独立性，不论选择向本级人民政府申请复议，还 是向上级环境保护主管部门申请复议，在复议中都会受到各方面的限制，无法实现环境 行政复议的公正性。 根据行政复议法的规定，我国行政复议机关主要是各级人民政府及其工作部门，具 体行政复议事项主要有其负责法制工作的机构负责。由此可知，我国环境行政复议机关 也是依行政区划而设置，各级人民政府和环境保护主管部门均可作为环境行政复议机 关，其内部均设有专司环境行政复议的法制工作机构。作为环境行政复议机关的地方各 级人民政府及其环境保护主管部门均身兼二职，既承担着对国家环境与资源进行管理的 职能，同时又承担着执法监督的职能。环境行政复议作为行政系统内部的、层级的监督 机制，由于复议机关行政上的隶属关系，很难保证其公正性，往往环境行政机关的决定 就是复议机关的意志的体现，此时环境行政复议就失去了其本身的意义。同时，负责具 体复议事项的法制工作机构，在地位上从属于环境行政复议机关，没有独立的法律人 格，不能以自己的名义完成复议工作，只能在环境行政复议机关意志的支配下进行复 议，导致复议机构形同虚设，缺乏实际的意义。 环境行政复议具有监督行政的职能，但这种监督职能不是基于行政领导权或指导权 而产生的，它是基于法律赋予复议机关有裁判行政纠纷的权力，并在复议机关公正、中 立地裁判纠纷中形成与体现出来的【1 6 】。然而，由于环境行政复议机关地位的不独立，使 得上下级机关间的监督显得乏力。因此，在这种错综复杂的关系中，上级机关是不是还 有足够的独立性和超脱性，是不是还是真正的无利害关系第三者，就很值得怀疑【l 7 1 。 3 2 1 3 诉讼管辖机关级别低 我国的司法体制是按照行政区划的原则设置的，实行四级两审终审制。根据行政诉 讼法的规定，法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。然而，实 践中法院的审判权却受到多方面的干预和影响，很难实现独立审判。由于我国法院设置 东北林业大学硕士学位论文 体制和法官的选任晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩，使得法院在人、财、物各 方面都受制于地方政府【l 射。法院在行政压力的压迫下，很难不受干扰的独立的、公正的 行政审判权，相对人的权利救济能否实现就存在很大的不确定性。 根据 行政诉讼法的规定，除了法律规定由上级法院管辖的案件或者其它法律规 定的特别原因之外，一审行政案件通常由基层人民法院管辖【1 9 】。只有对国务院各部门或 省、自治区、直辖市人民政府提起行政诉讼，或其他重大、复杂案件才由中级以上法院 作为一审法院管辖。因此省级以下政府部门的案件一般都由基层人民法院管辖。基层法 院审理市级以上政府部门的环境行政案件，由于其层级较低，地位上处于劣势，很难与 政府部门相抗衡，无疑在各方面都受政府部门的干预和影响，很难公正的处理案件，维 护相对人的权益。在这种情况下，法院只好以牺牲相对人的权利来换取自身的安全，相 对人就成为行政权力下的牺牲品。诉讼机关管辖层级过低，受同级行政机关牵制过多， 使得法院审判权的独立行使受到很大的限制，基础法院审理市级以上政府部门的环境案 件的合理性就值得考虑了。 3 2 2 救济程序缺乏公正、公开性 救济程序作为救济制度中的一个重要组成，在救济相对人权利的过程中发挥着非常 重要的作用。从各国的立法看，许多国家都制定了行政程序法，极为重视对救济程序的 规范，以提供快捷有效的救济。救济程序缺乏公正、公开性主要体现在复议程序与司法 审查程序两方面。 我国环境行政复议司法化程度低，缺乏当事人的充分参与，从而使环境行政复议丧 失基本的公正性，严重破坏了公民对环境行政复议制度的信任，妨碍了环境行政复议制 度的正常运作和健康发展 2 0 1 。根据 行政复议法及i ：环境行政复议办法： 第二十二条 的规定，目前我国的环境行政复议仍是以书面审查方式为原则，以调查情况、听取意见 的非书面审查方式