（环境与资源保护法学专业论文）我国环境行政执法手段研究.pdf

摘要 环境行政执法手段是环境行政主体执法行为的具体表现形式，是环境保护行政机关 及其工作人员依据环境行政管理权，将环境法律规范适用于实践，以实现环境行政管理 目标的直接方法。根据剐性程度的不同，环境行政执法手段可以分为强制性手段和非强 制性手段，二者是相互对应的两个子概念。本文选取环境行政执法中的执法手段为研究 对象将强制性执法手段和非强制性执法手段进行比照研究，找到将两种手段能够科 学、协调运用的有效方法，力求对我国环境行政执法手段的完善有所裨益。 文章第一部分，主要阐明了环境行政执法手段的基本内容。首先对环境行政执法手 段的概念和特点进行阐述，然后分别就强制性环境行政执法手段和非强制性环境行政执 法手段的具体表现形式进行了介绍。文章第二部分。主要分析我国环境行政执法手段的 缺陷及成因。笔者在详细分析了我国环境行政执法强制性手段和非强制性手段的诸多问 题的基础上，从历史根源、社会发展的指导思想、环境行政管理体制三个方面探寻环境 行政执法手段缺陷的深刻原因。文章第三部分，笔者主要以美国、同本等国的环境行政 执法手段为研究对象，介绍了西方发达国家在环境行政执法领域的一些比较科学韵手 段，找出我国在完善环境行政执法手段过程中可以借鉴的积极因素和科学方法。文章第 四部分，是文章最主要的部分，在前文论述的基础上，最后部分以浓重的笔墨提出完善 我国环境行政执法手段的具体构想。 关键词：环境：环境行政；执法手段 a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v et o o lm e a n st h e s p e c i f i c f o r mo fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，i sd i r e c tm e t h o dt oa c h i e v ee n v i r o n m e m a lo b j e e t i v e so ft h e a d m i n i s t r a t i o ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa n dt h e i r s t a f rb a s e do n e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t ，p u te n v i r o n m e n t a ll a w sa n dr e g u l a t i o n sa p p l yt ot h ep r a c t i c e a c c o r d i n gt ot h ed i f f e r e n td e g r e e so fr i g i d ，e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tt o o l s c a nb ed i v i d e di n t oc o m p u l s o r ya n dn o n c o m p u l s o r yt o o l s ，w h i c ha r er e c i p r o c a lt w o - c o n c e p t t h i sa r t i c l ec h o o s ee n f o r c e m e n tt o o lo fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tf o rr e s e a r c h 。 c o m p a r e s t h ec o m p u l s o r ya n dn o n - c o m p u l s o r yt o o l s , m u t a t i sm u t a n d i s ，t of i n dg o o dm e a n s t ou s eb o t ht o o l ss c i e n t i f i c l y ，m a k e si tg o o df o rc h i n a se n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tt 0 0 1 。 1 1 1 ef i r s tp a r t , t oc l a r i f yt h eb a s i cc o n t e n t so f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tm e t l t s f i r s to fa l l ，t h ea r t i c l ee l a b o r a t e se n v i r o n m e n t a le n f o r c e m e n tt o o l sm a d f e a t u r e so ft h ec o n c e p t ，t h e n ，i n t r o d u c e ss p e c i f i cf o r m so ft h em a n d a t o r ye n v i r o n m e n t a l e n f o r c e m e n tm e a s u r e sa n dn o n c o e r c i v ee n v i r o n m e n t e n f o r c e m e n tt o o l s t h es e c o n d ，i t a n a l y s e st h ed e f i c i e n c i e sa n dt h er e a s o n so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ， f i n d st h ep r o f o u n dc a u s e so fd e f e c t sf r o mh i s t o r i c a lr o o t s ，t h eg u i d i n gi d e o l o g yo fs o c i a l d e v e l o p m e n ta n de n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ts y s t e m t h et h i r dp a r to ft h ea r t i c l e ，t h ea u t h o r b ys t u d y i n g t h eu n i t e ds t a t e s ，j a p a na n do t h e rc o u n t r i e s e n v i r o n m e n t a le n f o r c e m e n tt o o l s m a i n l y ，t e l l ss o m em o r es c i e n t i f i cm e a n so f w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e si nt h ee n v i r o n m e n t a l f i e l do fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r e e m e n t f i n d st h ep o s i t i v ee l e m e n t sa n dt h es c i e n t i f i cm e t h o d s t oi m p r o v ec k n a se n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ei a we n f o r c e m e n tt 0 0 1 a r t i c l ei v w h i c hi st h e m o s ti m p o r t a n tp a r t ，w h i c hp u ts p e c i f i ci d e a st op e r f e c tt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e l a tt o o l so nt h eb a s i so fp r e v i o u sp a r t s 。 k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t ；e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n ；e n f o r c e m e n tt o o l s i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得壅些签些蠢堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：钏厉翻签字日期：细1 7 年g 月c 9 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解盎韭盎些盘堂有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查 阅和借阅。本人授权盘韭盎些盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 纠岛翻 、 签字日疆：如。，7 年f 月偿日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名：c 签字日期：枷1 1 年6 庙习日j v u 电话： 邮编： l 绪论 1 绪论 1 1 引言 环境对个人、社会和整个人类都具有特别重要的意义。对个人而言，良好、舒适的 环境是每个人维持正常生活的基本要求；对社会而言，一定的环境条件是经济发展、社 会进步的前提和基础；对整个人类而言，环境是人类生存和发展的保证。对环境的破坏 和污染，既损害个人利益，也危害整个社会和人类的公益。为了个人利益、社会利益和 人类的利益不受侵害，需要对环境进行有效的法律保护。 我国经济在取得长足发展的同时，也带来了环境的破环和资源的浪费。据世界卫生 组织对6 0 个国家1 0 - 1 5 年的监测发现，全球污染最严重的1 0 个城市，中国占8 个。中 国城市大气中的总悬浮微粒和二氧化碳含量是世界上最高的，1 9 9 7 年全国烟尘排放量达 l8 7 3 万吨，二氧化硫排放量达23 4 6 万吨。大气环境符合国家一级标准的城市不到 1 。6 2 的城市大气二氧化碳日平均浓度超过3 级标准。全国酸雨面积已占国土资源的 3 0 ，华中酸雨区酸雨频率高达9 0 以上。全国因酸雨和二氧化硫污染造成的损失每年达 11 0 0 多亿元。全国各类土壤侵蚀轻度以上面积为4 9 2 4h - 平方公里，占国土面积的 5 1 3 ，流失量年均5 0 亿吨以上，占世界流失量总数i 4 以上；荒漠化面积已占到国土 面积的2 7 3 ，沙化面积占国土的1 8 2 9 6 ，每年扩大24 6 0 平方公里；我国已成为世界 三大酸雨区之一，我国酸雨面积己占国土的4 0 ，目前仍在扩大，不仅向沿海发展，还 跨越了黄河，以西安为中心的酸雨区已形成；我国七大河流均受到不同程度的污染，这 几年国家进行了几次大规模的河湖限期达标工作，结果并不理想，问题依然严重：世界 十大污染严重城市，大部分在我国，由于大量排污水，郊区污染更严重：我国是国际上 1 3 个严重缺水国之一，人均水资源仅为世界平均数的1 4 ，6 4 0 个城市中，有3 0 0 多个 缺水，农村年缺水3 0 0 亿方1 1 1 环境问题从来没有像今天这样触目惊心，环境保护从来 没有像今天这样受到上至高层、下至民众的深切关注。环境保护已经成为国家发展过程 中一件举足轻重的大事。 国家是环境保护的重要主体。国家环境管理主要是通过计划、限制、扶助和救济等 行政手段，对与环境有关的活动和行为进行干预，采取对环境污染和破坏的事前预防以 及发生污染和破坏后的迅速、紧急排除妨碍及其他措施，以实现环境保护的目的。环境 行政执法手段必须在环境保护的系统工程中体现出所扮演的独特角色，通过多层面、多 目标和多角度的执法手段的组合，在执法手段体系逻辑化和有序化的基础上，注重稳定 性与灵活性、可行性和前瞻性等原则，构造诱导、约束、协调于一身的一体化功能，实 现经济效益、环境效益与社会效益的最大化。 东北林业人学颂l 学位论立 1 2 研究目的与意义 在环境行政执法范围不断拓展、环境行政执法手段不断创新、环境行政执法理论研 究日益深入的今天，如果不对环境行政执法手段的诸多实践问题进行认真梳理，不对环 境行政执法手段的理论问题进行系统研究，将妨碍人们对环境行政执法手段的全面理解 和正确认识，使环境行政执法手段在环境行政执法中的优势和作用得不到有效发挥。 1 2 1 研究目的 环境行政执法手段虽然在环境行政实践中得到实际运用并发挥着重要的作用，但从 目前的研究状况来看，法学界对于环境行政执法手段的理论研究还不够，尤其是对非强 制性执法手段以及如何科学的协调运用两种执法手段的研究就更少。这无疑在理论上难 以给环境行政执法手段的运用和完善提供有力的支持，在实践中也难以为环境行政执法 手段的运用提供良好的运行环境。本论文通过对环境行政执法中强制手段和非强制手段 的系统研究，力求找到环境行政执法手段在理论上和实践中的不足并为完善我国环境行 政执法手段提出可行性的建议，进而达到完善环境行政执法、改善生态环境和提高资源 利用效率的目的。 1 2 2 研究意义 只有将法律通过一定的手段，方法具体实施，才能实现立法者的初衷，体现出法律 的规范作用。所以，在环境保护工作中环境执法手段起着至关重要的作用。环境行政执 法手段的运用关系到环境执法工作的情况，关系到环境法能否真正落到实处，关系到我 国各项环境保护方针、政策是否得以贯彻和实施。笔者认为，面对不可怠慢、不可忽视 的生态环境问题，环境行政无疑必须承担起环境保护的历史重任，这不仅关系着当代人 利益同时也关系着后代入利益环境行政管理要担负起这具有历史意义的重任，就必须 不断探求环境行政管理的有效手段，以便从多方面、多层次、多角度发挥国家行政权在 环境保护中的优势，达到环境保护的预期目的所以，从这个角度说，认真分析和研究 环境行政执法手段，解决关于环境行政执法手段的一系列问题，对环境行政管理又有着 重大的现实意义 1 3 研究的主要内容与方法 主要内容：本文从介绍环境行政执法手段的基本内容入手，从历史根源，指导思想 的影响以及现有环境行政管理体制方面寻找我国环境行政执法手段缺陷的成因，通过借 鉴美国日本澳大利亚等发达国家的先进经验完善我国环境行政执法手段。本文共分 为五个部分：第一部分，介绍本论文的研究背景、研究目的和意义、基本研究方法和思 路第二部分，阐述环境行政执法手段基本内容。第三部分，分析我国环境行政执法手 段存在问题及成因。第四部分，国外环境行政执法手段的经验借鉴。第五部分，完善我 国环境行政执法手段的设想。 研究方法；本文利用了文献法也就是应用网上电子数据库( c n k i ，s y n e r g y 等) 、 图书馆、互联网等手段，查阅相关资料，进行阅读分析。利用了比较分析法，分析我国 环境行政执法手段，借鉴国外先进的法律制度和管理机制以及执法手段。同时进行了调 研，走访黑龙江省环保局和哈尔滨市环保局，并对被访者的建议整理分析。最终根据掌 握的资料，进行数量的统计，做出综合归纳分析，得出完善我国环境行政执法手段的构 想 2 环境行政执法手段概述 2 1 环境行政执法手段的概念与特征 环境行政执法手段是指环境行政执法部门执法权力的表达形态，或者说执法行为的 表现形式是环境保护行政机关及其工作人员依据环境行政管理权，将环境法律规范适 用于具体的人和事，以直接实现行政管理目标所采用的具有直观现实特点的手段或方 法环境行政执法是一个集合性的概念，环境行政检查、环境行政许可、环境行政征 收、环境行政处罚、环境行政强制等都是环境行政执法的主要手段。环境行政执法是实 施法律的活动，法律实施是指法律与事实的结合，环境保护执法主体通过许可、征收、 处罚等形式将法律表达。环境行政执法手段可以分为强制性手段( 刚性手段) 和非强制 性手段( 柔性手段) ，前者表现为行政检查、行政处罚、行政强制等形态，权力特征明 显，显示行政意思自治；后者表现为行政指导、行政合同等形态，权力色彩平淡，需要 相对人与行政主体的合意。其目的在于在合法的前提下，完成环境保护行政部门的法定 职责和义务，维护公众的环境权益，达到保护环境和资源，实现社会经济可持续发展的 最终目标。笔者认为其应具有如下特征： 第一，合法性。行政行为的合法性是国家行政机关实施行为和履行职责的前提，环 境行政执法作为国家行政机关行政行为的范畴之一同样以合法性为前提，因此，作为环 境行政执法主要内容的环境行政执法手段当然要具有合法性特征。 第二，程序性。所谓程序性，就是说环境行政部门在依法履行职责，实施保护资源 和环境的具体行政行为过程中，其所使用的方式、方法要依据法定的顺序和步骤，不能 随意运用法律法规赋予的环境行政职权 第三，多样性。环境行政执法手段的多样性是指环境行政部门在具体行为过程中所 采用的方式、方法不应该是单一的。因为环境违法行为具有多样性和复杂性，针对其采 取的措施就不能干篇一律。然而，我国由于种种原因，环境行政执法手段是比较单 的。 2 2 环境行政执法的主要手段 传统的环境执法手段主要是“命令控制”型模式，即主要依靠环境行政执法机关 的行政权威，通过各种行政强制措施( 如：行政禁令、行政罚款和责令停业、整顿等措 施) 来达到环境执法的目标。这种执法手段在2 0 世纪7 0 年代到9 0 年代的上半期起到 了一定的执法效果，进入2 0 世纪9 0 年代中期以后，环境执法的社会基础发生了微妙变 化。社会公众的环境意识不断提高，对环境执法不仅要求良好效果，还进一步要求环境 执法具备效率性和公平性，而且固定的环境违法处理方式无法应对r 益多元化的环境违 法案件的发生在这种情况下，环境行政的执法理念随之转变，环境行政执法手段随之 2 环境行政执法j ：段辑述 创新，各种兼具灵活性和人性化特征的非强制性环境执法手段应运而生。m 1 环境行政执 法手段呈现强制手段与非强制手段并举，协调作用的局面。下面笔者对环境行政执法的 主要手段进行一下介绍。 2 2 1 强制性执法手段 环境行政执法的强制性手段是指由定的环境行政主体依其职责权限做出的，影响 环境行政相对方权利、义务的强制性行政行为，是以强制环境行政相对人服从、接受为 特征的行政手段。环境行政强制性执法手段主要有：环境行政处罚、环境行政检查、环 境行政许可以及环境行政强制。 ( 1 ) 环境行政处罚 环境行政处罚是县级以上行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的 行政部门，依照法定的权限和程序，对违反环境法律规范尚未构成犯罪的单位和个人给 予行政制裁的具体行政行为。川通过对违法者的依法处罚，达到教育惩戒违法者、警戒 他人，制止已有违法行为的继续、预防新的违法行为发生的目的。因此，环境行政处罚 是保障环境法律、法规切实得到贯彻的必要手段，也是环境行政执法中适用最广、容易 引起争议“惹官司”的一种具体行政行为。我国现行的环境行政处罚种类大多舰定在环 境法律法规的“法律责任”或“罚则”章节中，并根据是否与行政处罚法设定的处 罚种类相同，将其划分为一般环境行政处罚和特殊环境行政处罚。掘笔者不完全统计， 目前环境法律法规中主要设置有下列环境行政处罚种类( 不含名称相同者) ：警告；罚 款；停止生产和使用；责令重新安装和使用；限期治理；责令停业和关闭；没收违法所 得：责令拆除：没收设施；没收销毁；取消生产和进口配额：责令限期建设配套设施； 责令退运该危险废物；责令进口者消除污染；责令搬迁、停业、关闭：责令停业治理： 排除妨碍；收回海域使用；产品和包装物的强制回收：补种牧草，恢复植被：吊销采矿 许可证：没收渔获物和违法所得；没收渔具；吊销捕捞许可证；责令停止破坏行为：限 期恢复原状；取消批准文件；采取补救措施；责令停止建设；责令停止开垦：指定单位 按照国家有关规定代为处置；征收滞纳金；交纳滞纳金：行政拘留等。 ( 2 ) 环境行政检查 环境行政检查是环境行政执法中最常用的方式之一，也是环境行政执法中适用最广 的手段。它是指享有环境行政检查权的主体在了解公民、法人或者其他组织遵守法律、 法规及规章等的情况时，在职权范围内依法强制进行事实调查、检验或收集证据资料的 行为1 4 j 它具有两个基本特点：一是环境行政检查具有普遍性，是环境行政机关重要的 行政执法活动它的作用是环境行政机关对公民、法人和其他组织是否守法、是否履行 行政处理决定的情况所进行的监督检查。需要指出的是，环境行政检查与环境行政执法 监督检查不应混淆，前者的目的是履行行政管理职能，后者是上级环境行政机关对下级 环境行政机关适用法律、法规和规章情况所进行的检查，监督的主体和对象都是行政机 关，其目的是防止滥用职权，促进依法行政。二是环境行政检查一般不影响相对人权利 东北林业大学硕：b 学位论文 和义务环境行政检查是一个确定事实和收集证据的过程，是环境行政处理决定和环境 行政强制执行的手段和前提。相对人权利和义务的设定、改变一般通过行政处理、行政 强制行为做出。行政检查的方法很多，最主要的有审查、检查、登记、统计和特别监督 检查五种。 ( 3 ) 环境行政许可 环境行政许可是指环境行政部门对环境相对方申请的可能对环境产生消极影响的事 项或排污行为进行审查并决定是否给予许可的一种具体行政行为。1 5 】例如，公民、法人 或者其他组织提出建设项目环境影响评价的申请，环境保护行政机关从环境保护角度进 行审查并做出是否准予的行为就是一种环境行政许可( 可称为“建设项目环境影响评价 行政许可”) ；又如企业事业单位提出向水体排放污染物的申请，环境保护行政机关根 据国家和地方规定的污染物排放标准和国家规定的企业事业单位污染物排放总量指标的 要求做出是否准予的行为也是一种环境行政许可( 可称为“排污行政许可”) 。它是环境 管理机关进行环境保护监督管理的重要手段，也是行政管理相对入获得相关权利的法定 方式和确认相关义务的要式法律文件。而环境行政许可制度就是国家通过法定程序，以 法律或规范性文件的形式确立的对环境行政许可活动进行规范的制度。这一制度对环境 行政许可的原则、范围、实施机关和程序等予以确定，具有强制执行力，任何单位和个 人都不得违反，否则就要承担相应的责任。 ( 4 ) 环境行政强制 环境行政强制制度是环境行政强制措施和环境行政强制执行两项制度的合称。环境 行政强制措施是指环保行政机关为制止、预防违法行为或者在紧急情况下依法采取的对 行政相对人的财产或行为加以限制，使其保持一定状态的各种方式和手段，包括一般行 政强制措施和紧急行政强制措施；州环境行政强制执行是公民、法入或其他组织等管理 相对人逾期不履行环境行政机关所作的行政处理决定或其他具体行政行为( 指行政处罚 以外的类似征收排污费等行政行为) 时，有环境行政机关申请人民法院采取必要的强制 性措施，迫使其履行义务的环境执法行为。i j l 环境保护法律中的有关规定：有关环境行 政强制措施，如水污染防治法第2 l 条规定；“在生活饮用水源受到严重污染，藏胁 供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级人民政府批准，采取强制性的应急 措旄”；大气污染防治法第2 0 条也有类似规定。 2 2 2 非强制性执法手段 环境行政非强制性管理手段是由一定的环境行政主体依其职责权限主动作出的，不 以强制环境行政相对入服从、接受为特征的行政手段。在环境行政管理的实践中，非强 制性执法手段的运作模式主要采取环境行政合同、环境行政指导、环境行政奖励除此 之外。在实践中还有其它一些手段，如环境行政调解、环境行政资助、环境行政信息服 务等 ( 1 ) 环境行政合同 关于环境行政合同的名称，各国情况不一，如日本称为公害防止协定，欧洲多称作 环境协议( e n v i r o n m e n t a la g r e e m e n t s ) 、环境合同( e n v i r o n m e n t a lc o n t r a c t ) 或自愿 环境协议( v o l u n t a r ye n v i r o n m e n t a la g r e e m e n t s ) ，在我国一般口q 做环境行政合同， 也有学者称为环境行政契约，环境保护协定等。环境行政合同是指环境行政管理部门， 为实现环境保护目标，通过协商方式在意思表示一致的基础上，同公民、法人或其他组 织签订的确定双方环境法上权利、义务关系的协定。i ，它是运用契约手段对环境进行管 理的一种方式，通过签订环境行政合同。使管理者与被管理者明确双方权利义务，增强 双方的责任意识，落实环境法律、法规和政策，实现环境保护目标。根据不同的标准可 以将环境保护行政合同进行不同的分类，比较常见的分类方法是依据环境问题的主要类 别将其分为环境污染防治与环境改善合同，生态破坏防治与生态质量改善合同，自然资 源开发、利用与养护合同等。环境污染防治与环境改善合同又可分为企业的建设与运营 环境保护行政合同、污染治理目标合同、排污许可舍同、环境保护设施的建设与营运合 同等 在环境行政中，作为行使国家环境行政权的一方当事入，其订立环境行政合同的目 的是为了更好地实现国家环境管理职能，防止环境污染和生态破坏；而作为非行使国家 行政权的另一方当事人，其订立环境行政合同的目的，则是要在保证实现防治环境污染 和生态破坏的前提下，依照有关法律和合同的规定，获得自己的经济利益或民事权益。 所以，在环境行政合同中，双方当事人彼此间所要达到的目的是相对应的。尽管基于行 政权的本质特征和出于维护环境公共利益的需要，在环境行政合同中环境行政机关应享 有相对的优益权，但通常情况下。一般环境行政行为所具有的单方决定、单方意志至上 的特征，往往被环境行政机关与行政相对人的双方认同或双向选择所替代。即环境行政 合同一般情况下须经环境行政相对人的认可，取得其协助与配合，方对环境行政相对人 产生约束力 ( 2 ) 环境行政指导 环境行政指导是环境保护行政主管部门和其他环境保护相关行政主管部门在其职能 或职责范围内，为实现环境行政目标，对环境行政相对人采取的符合法律精神、原则、 规则或政策的指导、劝告等非强制性行政手段。p 1 如环境保护法第5 条规定：“国 家鼓励环境保护科学教育事业的发展，普及环境保护的科学知识。”大气污染防治 法第9 条规定：“国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究推广先进适用的大气 污染防治技术，鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。国家鼓励和支 持环境保护产业的发展。”第3 0 条：“国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车辆， 国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油，采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的 污染”第4 5 条：“国家鼓励支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用，逐步减少消耗 臭氧层物质的产量，直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。” 虽然环境行政指导与般环境行政法律行为同是国家环境行政职权产生的，但环境 东北林业_ 夫学硕l 学位论义 行政指导不同于环境行政处罚等一般的环境行政行为，它通常“不带命令性或强制 性”，亦不产生直接的法律效力，环境行政管理相对人对于是否服从环境行政指导是任 意的，没有必须服从的法律义务。因此。环境行政指导的实现主要是以相对方心理与意 识的认同为前提，相对人享有基于利益判断而作出是否服从的选择自由。环境行政指导 赖以发挥实效的基础来源于国家环境行政主管部门所具有的审批、验收、征收排污费等 环境行政权以及国家环境行政主体的信息、知识，财力等方面的优势。 ( 3 ) 环境行政奖励 环境行政奖励是环境行政主体为了实现特定的环境行政目的，依法赋予行政相对人 物质、精神或者其他特别权益，激励、引导行政相对人实施符合政府施政意图行为的行 政行为p 1 如环境保护法第8 条规定：对保护和改善环境有显著成绩的单位和个 人，由人民政府给予奖励。中华人民共和国水法第l l 条规定：“在开发，利用、节 约，保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖 励。”2 0 0 2 年1 2 月修订中华人民共和国草原法第7 条规定：“国家对在草原管理、 保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人，给予奖励。” 环境行政奖励，可分为精神性奖励、物质性奖励和政策性奖励等几种。精神性奖励 即环境行政主体赋予行政相对人精神方面的荣誉，主要表现形式有：口头表扬、通报表 扬、授予荣誉称号等；物质性奖励指为受奖者颁发一定数额的奖品或奖金，满足其物质 利益需要的各种奖励形式，主要是发给奖金和奖品；政策性奖励是由环境行政主体给予 相对人以减免环境税、费，给予价格优惠等。 2 3 本章小结 环境行政执法手段作为环境行政权行使的具体形式，在环境行政执法过程中起着特 殊的作用。环境行政执法手段分为强制性执法手段和非强制性执法手段，强制性执法手 段具有强制性，主要有环境行政处罚、环境行政检查、环境行政许可和环境行政强制 等；非强制性执法手段是柔化的行政执法方式，不具有行政强制性，主要有环境行政合 同、环境行政指导和环境行政奖励等。 3 我国环境执法- 丁段存和的问题及贼洲 3 我国环境执法手段存在的问题及成因 3 1 环境执法手段存在的主要问题 3 1 1 强制手段存在的问题 ( 1 ) 法律法规不完善 行政机关是法律的执行机关，要以法律为依据，以法律的存在为前提进行对社会的 管理环境行政执法手段的具体施用必然需要到国家法律中去寻求依据，如果无法律规 定，或者法律规定的不够完善，势必会造成环境执法手段在执行中的困难和障碍。我国 的环境保护法规对于强制性执法手段的规定是比较多的。各种强制性执法手段，如行政 处罚、行政检查和行政许可等都可以在现行的环境保护法律法规中找到相关的规定，但 是，这些法律法规对于强制性执法手段的规定存在很多缺陷。如规定的实施主体混乱、 规定的执行标准不明确等问题，导致这些强制性执法手段难以得到有效的实施，执法效 果也不能令人满意。 作为主要强制性环境行政执法手段的环境行政检查制度在实践中，被规定在大量非 规范性文件中( 如内部文件、会议纪要等) ，这违反检查权设定的法律渊源的要求。有 的规范性文件对行政检查权的规定违反了法律效力层级，有些规章和规章以下的规范性 文件擅自设定对公民人身的检查、进入公民住宅的检查或是规定强制检查措施，违反法 律保留原则；有的规范性文件擅自增加检查种类和范围，行政检查规定矛盾冲突的情况 较为普遍。设定行政检查主体资格的法律文件也过多、过滥、参差不齐，一些效力很低 的文件 如通知、会议纪要等) 都创设检查主体资格，行政检查权被随意授权或委托， 这都加剧了行政检查的低效和侵权行政检查权限的核心是行政检查范围，即对哪些事 项或情形有权实施检查。出于没有统一法律对行政检查权限范围做详细规定，行政检查 设定规范本身太过笼统，检查标准空泛，再加上行政机关的检查自由裁量权过大，各行 政机关常常突破行政检查的法定范围，或有意钻法律的空子自立检查标准，利用法律规 范过于原则、笼统的漏洞，而从自身需要出发任意设定检查的种类和范围，导致行政检 查交叉设定、越权设定现象严重，检查范围过宽、干扰性过强，违反行政检查的必要性 和合理性原则”u i 另外，有关环境的活动需要与之相适应的许可条件和标准来予以审批。而不少环境 法律、法规、规章在设定许可时没有对许可的条件和标准作出明确的规定，例如，中 华人民共和国渔业法这部法律只规定：“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的 全民所有的水域、滩涂的。使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出 申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩徐从事养殖生产”，却没有 规定许可的具体条件和标准。这使行政机关及其工作人员的自由裁量权过大，对申请人 是否符合法定条件自由裁量，对符合法定许可条件的许可，裁量不予许可；对不符合法 东北林业入学碗j ：学位论文 定许可条件的许可裁量许可。而且，很多部门的工作人员仅根据习惯、经验或与申请入 关系的好坏实施许可，导致了很多违法或无效的许可产生。 ( 2 ) 执行程序不完善 现代程序理念认为，行政程序不仅是行为的过程和步骤，更是制约行政权力、规范 行政行为的一整套原则和规则。程序不仅保证了合法权利正确行使和法定义务的适当履 行，而且也保证了执法机关的顺利执法。我国现阶段的程序法规比较少，内容松散零 乱。i ji j 行政法在控制权力、维护权利的长期实践中，发展起一系列防止和限控行政权力 滥用的程序制度，如公开、听证、说明理由等制度。然而，我国在环境行政执法强制性 手段的应用程序方面却存在着诸多的不足，导致权力滥用、违法行政的事件时有发生。 首先，环境行政许可制度缺乏信息公开提供制度和听证制度。行政许可程序的透明度不 商，难以保障相对人的知情权。由于申请入难以了解有关行政许可的申请、审查、核 发、变更、期限以及行政许可的救济等程序的具体规定，从而造成本来一天就可以办的 事，要经过数天、数月甚至要花费几年的时间才能完成，造成相对方无从了解被拒绝、 被变更和注销的事实和法律依据，从而使其合法权益不能及时、有效地得到法律的保 护，也不利于复议机关和法院审查。其次，在行政检查现行的主要法律规范中，行政检 查的法律程序规定多数过于简略、内容单一，有的甚至尚无法律规范明文规定。整体而 言，除个别由法律、法规、规章对于行政主体实施行政检查做出专门性规定的法律规范 以外，其他主要法律规范中对于行政检查的规定基本相似，平均数量总在七、八条左 右，其中程序性规定则更属少数，至多略占一= 。具体来说，从行政检查的方式看，绝 大多数的行政检查法律规范仅仅规定行政主体的行政检查权，没有详细规定行政检查主 体行使行政检查权的方式。从行政检查的步骤看，行政检查现行主要法律规范般仅规 定行政检查人员进行行政检查时必须遵守表明身份的法律程序。从行政检查的时限看， 行政检查的主要法律规范几乎都没有对于行政检查的时限做出明确的法律规定。 ( 3 ) 执行上存在缺陷 现代行政围绕建立有限政府、法治政府、透明政府、服务政府、诚信政府和责任政 府的目标，规定了一系列的改革制度与措施。对执法人员提出了更高的要求。环保执法 队伍，尤其是基层环保部门的现状与现代行政执法的要求有相当的距离，导致环境行政 执法手段在实际应用中偏离法律规定，使在实体规范上本就存在诸多缺陷的环境执法手 段雪上加霜这种手段执行上的缺陷主要体现在： 一是思想观念上的缺陷，不少执法者还没有树立新的环境行政理念。还是以传统的 环境行政管理模式进行工作，这样就会出现环境行政强制性执法手段在应用中过滥、 。暗箱操作”、自由裁量权膨胀等现象 二是执法人员职业素质的缺陷所谓行政执法人员的职业素质，就是指行政执法人 员能否准确理解和正确把握法律规范并对行政执法所面临的复杂问题做出恰当的法理判 断和公正处理的业务能力，它是一个行政执法人员的思想水准、文化水平、法律知识和 工作能力的有机统一和综合表现。丽在行政执法人员的职业素质构成中，行政执法人员 ：鍪曼兰：堇垫鎏三璧堡垒塑墼曼垒些窒 所掌握的法律知识的程度又是衡量一个行政执法人员职业素质高低的重要尺度。而在现 实生活中有一些地区环保部门的工作人员，他们既没有受过系统的环保法律知识教育和 正规的行政管理专业知识培训，在进入环境行政执法机关的“入口”时也没有经过严格 的考核和选拔程序，而平时对法律、法规、规章的学习又不够，这种状况在广大的基层 行政执法人员中问更为突出和严重。这样直接导致了法律、法规在适用中的失范。如按 照行政诉讼法规定，行政机关处理行政违法行为时，应当按照法律、法规、地方政 府规章顺序引用其具体内容，而不能笼统地引用。而往往某些环境行政管理机关在作出 环境行政处罚决定书时，只是笼统引用“根据国家有关环保法律、法规”，没有具体 条、款、项的内容，造成缺乏处罚的法律依据或处罚的法律、法规不明确。除了缺乏法 律法规的知识外，有些环保执法工作人员或是不能熟练操作计算机，或是缺乏文字能 力、人际沟通和协调能力，这些给环境行政许可的顺利实施造成了障碍。t n z j 另外，目前我国环境行政机关的设置和人员配置管理上也存在一些不合理的地方， 不利于环境行政执法手段的实施。仅就环境影响评价的行政许可来说，某市环境保护局 设置了一个“开发监督处”，主要负责环评审批及其验收许可、“三同时”许可和夜间施 工许可。人员配置为4 入：处长1 入，统筹整体工作；3 人具体办理许可工作( 其中还要 有1 人轮流到该市行政服务中心窗口工作) 。据统计，该处一年大概能够审批3 0 0 件左 右的许可申请，按照一年平均2 名工作人员具体办理许可申请计算，1 名工作人员一年 要办1 5 0 件申请，平均每个月1 2 5 件，也就是既要平均2 天半审批一个申请。而环境 影响评价的许可申请，不能只根据书面材料就进行审批，要到具体的规划和建设项目地 去实地调查，看其选址的合理性，看实地情况是否与环评材料相符。行政许可法又 规定“需要对申请材料实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行 核查”，所以开发监督处的每个工作人员的工作量是相当大的。这在一定程度上就可能 造成工作上的疏漏，很难保证每一个审批案件的质量。 ( 4 ) 执法监督不力 尽管目前我国从国家到地方环保部门已经开始建立有效的执法监督机制，但是绝大 部分环境保护部门没有专门的法制监督管理机构或是专职人员，这样就很难对日常的环 境执法工作给予正常的指导和监督。即使某些省、市一级的环境保护部门设立了环境法 。 制管理机构，但是都因为没有足够的重视，发挥不出应有的作用。一般发生争议的具体 环境行政行为，除少数的因被申请行政复议或被提起行政诉讼而由人民法院审判或行政 复议机关复议，大多数的环境案件在现实中受监督或是制约的程度不强。另外，我国目 前多数的环保部门都是同在一个执法机构的同一执法人员既负责调查取证又负责做出处 理决定，经常是“一身兼二任”。l l 州这就很难保证行政执法的合理性和公正性。在环境 行政执法过程中这种现象表现相当严重，只有少数的环境保护部门在查处环境违法案件 中采用了“查处分离”制度，大多数地区都是同一环境执法机构同办案人员。既负责 调查案件又负责处罚相对人，这种监督较弱的具体行政行为明显缺少了执法的公正性和 合法性。监督不力的行政执法行为成为环境行政执法向健康发展的又一个障碍。 东北林业人学颂二i ：学位论文 我国环境保护法律规范往往列出专章规定法律责任的问题，但是这里的法律责任大 多数是针对行政相对人而言的，往往只规定申请入的义务，规定申请人违反许可事项应 承担的法律责任，对行政机关却没有或很少有对出现违法许可行为应承担的法律责任的 规定比如说，中华人民共和国环境保护法的第五章法律责任中共由1 1 条构成，其 中涉及相对人的条文有1 0 条，而规定环境保护管理机关的法律责任的只有1 条。这样 的规定导致了行政机关与行政相对人权利义务不对等，馒多数行政许可中，许可机关往 往只享有权力，而不承担相应的责任。对滥用许可、越权许可、不作为许可等违法的许 可行为处理不及时，对违法行为追究不到位，成为行政许可权被滥用的重要原因。 3 1 2 非强制手段存在的问题 由于我国实践非强制环境行政执法手段的时间较短，无论是实务界还是理论界对其 都缺乏系统、深入的研究，而且由于中国经历了二十余年的计划经济时期( 从计划经济 体制向市场经济体制转型的过程尚在继续) ，使得转型中的非强制环境行政执法手段在 实践中难免被深深的打上传统计划经济的思维方式和强制权力惯性的“烙印”。以下将 对非强制环境行政执法手段的缺陷做简要分析。 ( 1 ) 法律依据普遍不足 无法律就无行政，在行政法治的前提下，对行政行为的基本要求就是行政权限来源 正当、合法，且依法行使。但是由于各种原因，非强制环境行政执法手段虽已被我国各 级、各类环境行政机关所运用以实现各种环境行政目标。却经常缺乏明确、具体的行为 法依据，甚至组织法依据也不齐全，这是不争的事实，因此也就难免招致非议。目前， 我国法律关于非强制环境行政执法手段的实体性法律规范少之又少，在整个法律规范总 量中的比例极低，即使有规定也是概括和抽象、原则性的，不易把握。非强制环境行政 执法手段的行为依据的普遍不足，必然会影响其功能的正常发挥。如由于环境行政奖励 立法的空白，我国环境行政奖励的一系列问题及不足也开始暴露出来，“行政奖励还没 有很好地法制化，行政奖励的条件( 标准) 、奖励形式、奖励权限和奖励程序还有待完 善，对行政奖励的异议和救济的渠道还不畅通”，这使得行政奖励的实施处于一种无序 的混乱状态，并导致了这种新型的环境管理手段的作用得不到充分的发挥。极大地阻碍 我国环境保护事业的发展。需要指出的是。当我们指责非强制环境行政执法手段缺乏行 为依据，是就其普遍性而占的，即非强制环境行政执法手段缺乏行为依据是作为一种 “普遍现象”存在的，我们并非强求非强制环境行政执法手段都必须有明确的行为依 据，事实上那样也不利于其机动、灵活、柔性、温和等长处的发挥。之所以会造成非强 制环境行政执法手段的行为依据普遍不足，笔者认为应主要归过于相关理论研究的落 后，现有的初步理论研究尚不足以为立法提供充分的理论支持 ( 2 ) 程序规范相对缺乏 我国的程序法典至今没有问世，而现有的环境法律更是缺乏对环境行政执法手段， 尤其是非强制环境行政执法手段的程序规范。这必然造成非强制环境行政执法手段缺乏 3 我国环境执法手段存在的回邑及成因 必要的程序机制的约束，环境行政主体在施行非强制环境行政执法手段时往往会暗箱操 作，缺乏透明性，使处于弱势一方的相对入无法在获取充分信息的基础